发布时间：2023-08-01 17:07:34
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关键词：地震风险；公共物品；风险管理模式
中图分类号：F840.64 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2009)06-0075-05
一、问题的提出
地震巨灾所带来的是灾害损失，而保险是转嫁风险分摊损失的有效工具，因此，人们自然想到地震风险应该通过保险来转嫁，在地震巨灾的损失补偿中唱主角的应该是保险机构。与这一常规想法相悖的是，在地震这样的大灾面前闪现的是政府的身影。
2008年5月12日我国汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救灾资金537.63亿元，其中中央财政投入491.54亿元，地方财政投入46.09亿元；灾后重建基金2008年中央财政安排700亿元。2009年、2010年中央预算再作相应安排。社会募集方面全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计456.54亿元。相比之下保险损失赔偿占比约为3％-5％，约计21～70亿元人民币之间。
是不是因为我国处于发展中国家，保险意识淡薄。民众的投保率低导致了以上的局面?我们先从全球的角度来看一下国际上的地震投保情况。
虽然很多国家在地震保险方面花费了大量的人力和物力，但其成效却不尽如人意，投保率一直很低。以地震保险机制比较健全的日本为例，在日本地震保险法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保险为自动附带(即在加入主险的同时附加地震保险)，受到1964年和1968年地震的影响，地震保险投保率在20％左右。在这之后投保率开始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限额，1994年地震保险投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率仅为3.0％，地震后，投保者争先恐后，急增至10.2％，1997年达到27.3％。尔后，投保率又开始下降，1998年3月末，地震保险的投保率降为13.1％，现在仍保持在一个较低水平。
世界上其他国家也有类似情况，大灾之年或之后地震保险的投保率会上升，而后开始下降，总体情况还没有日本好，甚至有的国家投保率不足1％，而且因地而异，差异很大。一般而言，地震较为频繁的国家或地区地震保险开展较好，投保率也相对较高。但从世界范围来看，地震保险的投保率普遍过低，发展跟不上社会的需求，供需严重失衡。比如美国，美国地震保险1964年、1989年和1997年的投保率分别为9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差异很大。加利福尼亚州作为美国人口最集中、工业化程度最高、资本最密集的州，其地震活动也最频繁，目前的投保率也不足20％，其他州则更低。
从以上事实可以看出，地震巨灾风险管理与地震保险是两回事。对地震的风险管理不等同于地震保险，地震保险在地震风险管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保险这种风险管理工具为什么在地震面前难以发挥转嫁风险的有效作用呢?如果不是对保险这种风险管理工具本身的认识问题。就是对地震巨灾风险的认识问题?抑或是两方面都存在认识上的问题。
因此，本文从地震风险的认识角度着手。澄清地震的风险属性及提供地震风险管理的可行措施。本文研究结论是：地震风险由于波及面广、灾害重大等特点使地震灾害具有非常强的外部性及非排他性，从而使其具有了公共灾害物品的属性；另一方面，与地震巨灾公共灾害物品属性对称，地震风险管理同样具有非常强的公共产品属性，属于公共管理范畴。我国的地震巨灾风险管理应该放在公共管理的框架内构建。
二、地震巨灾公共物品性质的经济学分析
(一)地震巨灾的公共灾害物品属性
所谓公共物品，是相对私人物品而言的，具有非排他性与非独占性的天然特性。公共物品分为两大类。即自然属性公共物品和社会属性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循环的生态系统，如地球上的阳光、空气，还有地壳的运行规律等。公共物品的社会属性通常包含公共物品的政治属性、经济属性、文化属性和社会公益属性。
消费公共物品就会带来效用，根据公共物品带给人类的效用而言，可以分为正效用，比如说享受阳光、空气、水完成生命的新陈代谢；负效用，自然运行造成的灾害结果使人们被迫消费，如地震带给人类的是强烈负效用，而且具有强烈外部性的非排他性公共灾害物品属性：
1，破坏严重、成灾广泛。我国地处欧亚板块，受太平洋板块、印度板块的推挤和俯冲，是一个多地震的国家。地震具有“震源浅、频度高、强度大、分布广”等特点。1556年我国陕西关中8级大地震83万人死亡。1920年宁夏海原8.6级地震23.4万人死亡。19747年4月江苏溧阳5.5级地震就死8人伤200多人，直接经济损失30000万元。1976年7月28日，我国唐山市发生7.8级地震造成24万余人死亡，重伤近16.8万人。轻伤54万人，95％的建(构)筑物坍塌，所有生命线工程全部失效，经济损失大于100亿元，致使一个新兴的工业城市瞬间变为一片废墟，至今让人心有余悸。1988年云南澜沧―耿马7.1级地震虽发生在云南边陲，受灾人口仍多达516万，其中重灾民141万。1997年9月23日，广东三水3.7级地震，震中烈度为5度，3天后又发生4.2级地震，震中烈度为6度，经济损失7000余万元(杨懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8级地震，死亡人数近7万。近百万的受灾人口需要安置。震后人们谈震色变，大吃大喝，争相取款，停工停产，社会影响十分强烈。
2，突发急剧，防不胜防。突发性是自然灾害的共同特点，不同灾害的突发过程长短时间相差甚大。大部分自然灾害的孕育过程要短于地震，但其发生到成灾的时间又较地震为长，少则几小时。多则几天甚至更长，毕竟可以给人们以某种抗御灾害的时间。例如暴雨形成山洪，病虫害或急性传染病等的蔓延、流行，旱灾的发生，泥石流的产生等自然灾害的形成，都需要一定的时间。地震灾害却不同，其爆发到成灾的过程极为短暂，地震的发生和成灾几乎是同时出现的。往往几秒至几十秒内，灰飞烟灭，一切都发生了，都过去了。一瞬之间人们祖祖辈辈辛勤劳动而建立起来的物质文明和精神文明毁坏殆尽。在地震预报水平还很低的今天。由于地震灾害具有这种突发性，它往往在人们毫无防范准备的情况下发生，加重了地震灾害的严重性。
(二)地震风险管理的公共物品属性
风险管理是对风险的识别、预防、救助及评估的一系列活动，是动态管理过程。既然地震灾害具有强烈的外部性及
非排他性。身处其中的公众就形成了对防止、降低公共灾害的强烈需求，同时，提供灾后重建也是保证灾民福利不进一步下降的必要措施。因此，地震风险管理不但包括对灾后的重建，还包括发生灾害时的救助、灾害的预防等措施，以求最大限度地降低灾害损失程度。与公共灾害对应的是对公共灾害的风险管理，它同样具有外部性与非排他性的公共产品属性：
1，地震后救人具有非排他性。地震给人类造成的财产、人身损失是惨重的，地震的最主要灾害损失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人员需要及时救出，救人就成了与时间赛跑的战斗；同时，主震之后是不断的余震，给救助增添的不仅仅是困难，还有施救人员的生命安全，这时的救灾已经上升到民族气节、民族良知、民族精神体现，也是考验一个执政党的亲民措施。与救人相对应的是大量灾民安置，受伤灾民救治，在大灾面前需要调用物资、医疗措施、救灾的援助人力，这些都需要在短时间内及时就位，各个环节之间需要协调、协作。这是一个大的社会系统工程，这时候的管理目标是社会民众和国家财产的安全，而不是谁付了保费谁享有被保护的特权，享受被保护成为公众普适权利，具有很强的非排他性，地震风险管理已经上升到国家的公共管理层面。
2，震后抢修生命线具有非排他性。比地震灾害更严重的是山体滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生灾害，同时由于短时间地下巨大能量的释放，对道路、电路、煤气等关及民众生命线的公共设施损害是波及面更大、灾害损失更严重的潜在危险。这样的危险需要马上解除，对于这样危机事件的管理也是国家管理中的一个重要内容。换句话说，也只有国家才有这样的能力，其他私人组织很难达到这样的财力及组织调动与协调能力。
3，灾后重建具有非排他性。灾民安置与灾后重建是一个事物的两个方面。大震过后，很多问题都不是用钱能够解决的，比如说灾后建设涉及到整体规划；受灾群众中有很多痛失亲人而面临的孤老、孤残、孤儿的照顾与赡养问题，对受灾群众的救助不仅仅是当期生活必需品的短期救助，更是未来以后的中期、长期救助；救助的需求不仅仅是钱物，还有人性的关怀、一个国家人道制度的关怀。就算是这些救助手段都可以折成钱来计算，那么折算的标准也应该是一个全面的系统工程。因此，灾后重建更要求国家提供公共管理。
三、地震风险管理公共物品的供给借鉴
对于地震风险管理的公共物品属性进行分析后，接下来的问题就是这样的公共物品由谁提供?如何提供?即公共物品的供给规律。公共物品中有三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定区域的所有人、公共机构、私人组织等。公共物品的生产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务，它可能是政府机构、志愿组织、私人企业或非营利组织，有时甚至是消费者自身。公共物品的提供者指派生产者给消费者，或指派消费者给生产者，它通常是政府机构，也可以是志愿组织、消费者自己等。在公共物品的“市场”上，或是政府建立的企业。亲力亲为，进行“政府生产”，或者由政府委托、安排私人企业生产，称之为“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供给的主体或最终责任人，但却可以将不同的环节分配给非政府的私人组织。也就是说，在公共物品的提供上，责任与形式可以分开，政府是主要责任人，或最后责任人，而提供的方式却可以多样化。目前就世界经济来看，公共物品多元化供给是一个趋势，之所以是一个趋势是因为这样的供给模式引入了市场机制，而市场机制是提高资源配置效率的有效工具。对于地震风险管理这样公共物品的供给我们看一下世界已有的做法：
(一)日本
1966年日本制定了“地震保险法律”，根据这一法律建立了地震保险制度。制度一建立就引入了政府再保险方式，采用政府与灾害保险公司共同运营的方式。由于国内保险公司的受理能力有限，而国外保险公司不受理分担责任的再保险，因此根据地震保险法规定将地震保险分为三级机制。第一级由民间的产险公司以火灾险附加方式承保住宅的地震保险后，再由国营再保险公司(JER)分担再保险，发挥第二级机制功能，JER再将超额损失以再保方式转予政府承担，由政府担任最后一级的风险承担。原则1-750亿日元以下的理赔由民间业者负责(含产险公司及地震再保险公司)；如果理赔金额达750亿日元至8186亿日元，则由日本政府及民间业者各负责一半；若理赔金额达8186亿日元以上至41000亿日元，则由日本政府负责95％，民间业者负责5％。
(二)美国
1996年加州以立法的形式确立了一个为房主提供地震保险的计划。除了参加的保险公司提供的资金和保险费外，再保险资金和加州债务管理机构以及私人投资者的资本也投资于该计划。保险公司提供第一笔10亿美元的现款，并承诺。如果需要，再追加30亿美元用于理赔。保险公司将投保人的保险单转由加州地震管理局控制，由该局负责赔偿任何损失。如果加州地震管理局所付的保险赔偿费超过了该局的财力，该州财政厅将发行债券或由政府担保得到多达10亿美元的其他财政借款，这笔借款将通过将现有保险费增加20％来分摊给每个被保险人。
(三)新西兰
新西兰对地震风险的应对体系由三部分构成，即地震委员会、保险公司和保险协会，分别属于政府机构、商业机构和社会机构。一旦巨灾发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会将启动应急计划。新西兰法定保险费按每户每年60新元收取，保费被加在保险公司收取的火险保费上，由保险公司代收后交给地震委员会。保险最高责任限额：房屋最高责任限额10万新元，房内财产最高责任限额2万新元，巨灾风险保障的费率为0.5％；如果房屋或房内财产的价值超过了地震委员会的最高责任限额，居民可以到保险公司投保超限额的部分。免赔额：(1)房屋受损或房屋及房内财产均受损的，免赔率1％，最低免赔额200新元；(2)只有房内财产受损的，不论损失金额大小，一律免赔200新元；(3)土地受损的免赔率10％，最低免赔额500新元，最高免赔额5000新元。
保险公司承保居民住宅及宅内财产价值超过地震委员会最高责任限额部分的地震险。保险公司一般将全国各地按地震风险的程度不同划分成315个区域，并充分考虑建筑物的结构、强度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的费率为0.1％～0.5％。
(四)墨西哥
墨西哥地震保险是在火险保单上包含了地震责任，地震责任以交纳地震附加费和外加费率的方式在保单上注明。地震保险保障只限于固定资产，而不包括利润收益的实际损失。地震保险可按以下四种方式投保：(1)全额投保(带有保不足条款)；(2)保户负担25％共保(损失责任按比例分摊)；(3)以火险保险金额的75％为保险金额投保；(4)以地震保险金额的2％为绝对免赔率，投保最大金额不限。
墨西哥地震责任的绝大部分由再保险公司负担，再保险公司要求再保险分公司定期提供有关信息，在每一相关地震危险的比例分摊再保险合同有效期内，至少每年提供两次。
对上述几个国家的地震保险进行总结可以看出：(1)所有这些国家和地区的地震保险制度都有相应的法律法规或政策作为基础，由此也肯定了地震风险管理的公共产品属性，地震风险供给上升到国家管理层面。(2)所有这些国家和地区的地震保险制度都建立了一定的核心机构，但是这个核心机构却表现出了国别之间的差异。也就是说，地震风险管理供给的形式是多样性的，并不局限在政府或私人单方供给模式，更多是两者的配合。(3)政府支持。不论采取何种模式，所有这些国家和地区的地震保险制度都有政府的支持，虽然支持力度有所差异。也就是最终在政府层面上肯定了政府是地震风险灾害的最终责任人，给出了政府担保。四、中国地震风险管理的模式构建
地震风险管理的公共物品性质是从多方面表现出来的，不但具有经济属性，还具有文化属性，尤其是对大灾救助的系统工程，反映的是一个执政党的执政基础，社会民众的精神面貌，精神文明与物质文明高度结合的社会和谐程度。因此，地震风险管理首先从性质上应该归属到国家管理的高度，其次地震风险管理的国家管理范畴并不是以经济为惟一目标，但却以经济为主要基础。
(一)地震保险与地震灾害赔付
保险业中的损失和赔付是两个不同但又密切相关的概念。损失通常指承保标的可能发生的实际损失大小，赔付则指保险公司按承保合同规定的保险责任所支付的实际费用。事实上，保险公司关心的是赔付而不是被保险人的实际损失。费率准备金及再保险安排等精算问题应以保险责任的赔付损失分布情况为依据。也就是说，如果作为私人商业保险的供给而言，商业保险考虑的是赔付规律及自身的赔付承受能力。
因此，就商业规则而言，无论是出于赢利还是树立自己的形象，无论是提供公益的非盈利活动还是超能力承保威胁到自己的偿付能力，保险公司都要制定赔付政策。赔付政策对保险公司的风险承担程度，投保人缴纳保费的金额数目及投保人因道德因素引发投机或逆选择等方面的控制起到一个杠杆作用，它是保险中的一个重要环节。国际上已开展地震保险的国家也有各自的保险赔付政策。比如日本对地震损失的赔付政策是根据日本地震保险法，以安定居民生活为目的。如属于全部毁坏，被保险者将获得地震保险费的全额支付，但不超过地震保险赔付的上限(房屋的保险金额上限为5000万日元，生活用品保险金额上限为1000万日元)；如属于半损的情况，将获得地震保险金额50％的赔偿；如果只是一部分损坏，则只能获得地震保险金额5％的赔付。由此可以看出。地震损失的保险赔付与人们的愿望赔付不是一回事。通过对地震灾害损失的即时管理可以看出，人们对地震救灾期许的是公共产品属性，而商业保险提供的只能是私人保险商品。日本地震保险建立得比较早，相对于其他国家也是民众保险意识最高的国家，在经历了阪神、淡路大震灾，现行地震保险制度也有这个难题。震灾后，日本的消费者提出了许多有关理赔内容不充分的意见，主要是：(1)保险金额上限过低；(2)只是火灾保险赔付的30％-50％，赔付比例太低；(3)家庭财产受到损失而建筑物没受损失便不赔付太不可思议。这反映了消费者寄希望地震保险的“个人财产赔付”比例与“帮助受灾者稳定生活”这一地震保险本来的目的之间产生了一些差异。因为地震灾害是一种特殊保险，所以不得不对理赔内容作某种程度的限制。尽管如此，日本政府在灾后要求保险公司在争取担保能力平衡的同时竭尽全力，尽量满足消费者的要求。
另外，从保险的操作规程上来说，对损失的赔付要有明确的依据，那么也就是对灾害损失最后的损失额度要有实际的查勘，而查勘不仅需要技术、人员，还需要时间。因此，从尊重保险商业规则的角度，保险的地震理赔也很难达到即时性。日本阪神、淡路大震灾发生时，对上一年12月28日发生的二三陆远海地震的受灾情况调查仍在继续。为了对大量的受灾契约物件进行灾情调查并迅速支付保险金，保险公司最多时1天出动调查人员约3000人。但由于交通受阻等原因，保险公司于3个月后才基本完成了赔付工作。
(二)对我国地震保险的解读
1979年国内保险业务恢复以后，地震保险作为财产保险中火险的自动附加责任予以承保。1996年7月1日新颁布的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款中将地震责任从财产保险的保险责任中予以剔除。目前保险市场承保地震责任的基本情况是：随着保险业风险防范意识逐渐提高，国内保险公司对地震风险持谨慎承保态度。建筑工程险包含地震责任，企业财产保险需要另行特约承保，家庭财产保险、机动车辆险等险种则将地震风险列为除外责任。在承保实务中，基本上也采取了限制保险金额、设置绝对免赔率、高比例分保等控制地震赔付风险的措施。地震保险对震害风险的分散和补偿作用极为有限。
从地震保险的发展中我们可以看出，我国保险公司对地震保险的供给是由完全供给到完全不供给再到目前的限制供给。表面上看是一个商品的供给问题，其实质是在供给背后的经济体制发生变迁。在计划经济时期，大一统的财政收支使保险实质充当的是财政职能：保险公司所收保费上缴，赔付再由财政拨付下放，有财政兜底，保险公司谈不上赔得起还是赔不起。1979年经济体制开始改革，利改税使保险公司具有了企业色彩，但是这时高额的保险税率把保险公司用于准备金积累的资金都以税收的形式上缴国家财政。
保险税制经过若干次改革，所得税率降了下来，但与交易商品密切相关的交易类税种，如营业税、印花税对保险公司的负担仍然不轻，因此，保险公司对于地震这样的风险只能是望着市场需求而畏缩着供给的手脚。作为金融行业之一的保险业，是国家财政的税利大户，由于稳定国家财政收入的需要，虽然税率水平会随经济发展而下降，但这样的制度在当前及以后的相当长时间内是不会有太大改变的。
(三)我国地震风险管理模式的构建
由以上两方面分析得出，地震保险在我国不应该完全依赖市场搞商业保险机制，地震保险在我国适合搞成国家支持的政策性业务。也就是说，我国的地震风险管理应借鉴国际做法――国家公共管理属性，政府供给与私人供给相结合。
突发性、严重性是地震灾害的显著特征之一，我国有近三分之一的国土面积、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的区域内。特别是我国大陆地震绝大多数为发生在10～35km深度范围内的浅源地震，更易造成严重的地震灾害。我国地震所造成的破坏和损失是极为严重的，在由计划经济向市场经济过渡的过程中，目前保险的税率制度也是一个变迁的过程，没有完全过渡到市场机制，如果损失完全由商业保险来承担。势必会导致保险公司经营亏损，甚至破产。
就自然灾害来讲，地震保险的风险特点也不适合完全商业经营。地震活动的另一个自然属性是时间分布的准周期
性。长时间的资料分析表明。地震活动是强、弱相间。波浪起伏地发展。即在某一时段内强震密集发生，数量多，强度大，称之为地震活跃期。在紧接着的一个时段内，地震活动稀疏，不仅数量少，而且强度也低，称之为地震平静期。一个地震活跃期或平静期的持续时间通常为几年至十几年。地震活跃期与平静期交替出现，周而复始，构成一个延续不断的地震时间分布序列。很显然，地震灾害的时间分布也将依地震活跃期和平静期而变化，在活跃期形成地震灾害损失高峰时段，平静期则为灾害损失谷值时段。地震活动的这种周期性特点，对地震保险业务的正常平稳经营必将带来严重影响。在地震平静期，地震活动水平低，震灾损失风险小，保险公司的经济赔偿数额也少，容易造成虚假盈余，使相当一部分本应留做赔付地震巨灾损失的未了责任准备金被当作利润并通过国家税收上缴了财政。而在地震活跃期，大震频繁发生，震灾损失严重，导致保险公司承担的经济赔偿责任超过自身的赔付能力。
同时，由于灾害性地震，特别是大地震发生的概率小、周期长，这就可能出现在地震活跃时段，尤其是在有震情时，投保人多，预测地震所在地区的投保人多；而其他时段、其他地区的投保人少。保险公司从自身的经营考虑，则正好相反，这就形成了双向逆选择。
因此，政府应将地震保险作为一项社会保障列为政策性保障措施。首先，要建立地震保险的保障基金；其次，对地震保险保障基金进行系统的科学管理。
1，建立地震保险保障基金要强制。地震保险之所以要实行强制保险是基于以下主要原因：(1)为了达到业务经营必须的参与率。保险是以大数法则为基础的经济措施，大数法则的核心是参与率越高，稳定系数越好越合理。(2)克服地震保险中存在的双向逆选择倾向。由于我国国土面积大，地形地貌特点复杂。不能像新西兰采用全国统一的强制保险。但是，为了保证必要的保险参与率，政府规定对某些地区、企业实行强制保险。实施强制保险的对象，应包括全国地震烈度区划图中基本烈度Ⅶ级及以上地区的居民住宅、工矿企业的厂房以及公共建筑物。强制的办法可以考虑税费结合。
一、公共政策在执行过程中存在的问题
受到众多因素的影响，我国在公共管理中的公共政策执行方面缺乏经验，给经济、政治以及社会生活造成不便。因此，为了有效避免公共政策在执行过程中出现偏差的情况，政府部门就要对其中的问题进行剖析，并找到相应的解决对策。
（一）政策质量不高，执行不到位
政策的执行在很大程度上取决于公共政策的质量，提高政策质量是主要问题。政策质量主要表现在政策目标的多元性和不一致性，从而导致其内容出现偏离，方案过于烦琐。并且，在政策目标设定上，如果出现了多种目标，则需要注意目标的统一性和一致性，否则目标之间发生冲突，就会导致执行难上加难的情况。同时，有些单位在政策执行中，仅仅是走个形式和过场，象征性地做个文章，实际并没有采取相应的措施去执行。这就导致政策执行处于停滞状态，政策没有发挥其应有的作用。另外，一些工作人员在政策执行过程中抱以敷衍和拖延的态度，导致政策的执行没有达到预期效果。
（二）执行机构之间存在矛盾，公共政策自身存在一些问题
在职责的分配上不够清晰明确，导致政策在执行中各部门就权与利的分配产生心理不平衡的状态。例如，当一个项目需要几个部门一起去执行的时候，就容易出现意见不统一的情况，在最后执行时不知采用哪项决策，服从哪个部门的意见。同时，由于公共政策的执行本身就是较为复杂的过程，执行的过程中往往要受到很多因素的干扰，导致执行效果不够理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切实的推行。公共政策若缺乏稳定性，一些方案总是被任意改动，就很容易出现中间的脱节，长此以往，就容易导致政策的执行者逐渐失去耐心，并失去对政府及其政策的信赖感。
二、公共政策执行方法探讨
（一）强化部门的职责和责任感
强化部门的责任意识能够有效促进政策的执行，使整体工作的分工更加规范化。所以出台相关的文件或制度对各部门进行约束，能够有效避免在出现问题时各部门相互推诿责任，可以快速对部门的责任进行归位和追责。在公共政策实施之前，针对部门的责任和权力进行优化，使其充分明确责任和权力，并在此基础上，对相关的资源进行合理的运用。同时，在执行的过程中要接受全民监督，以此促进政策的高效执行。
（二）树立科学的绩效观
在公共政策执行的过程中，绩效作为非常重要的考核指标，需要对其给予充分的重视。针对一些能够影响到地方与公共政策制定者之间关系的大项目，如果只是单一地将其交给某一个部门，则该项目很难被执行到位。所以，在绩效这一方面要进行合理的安排，形成科学的绩效观，在实施一些重大的项目时，要联合地方各个与该项目相关的部门进行合作，研究出合理的科学的方案。同时，针对当前的一些不合理的绩效机制，要及时进行调整，并能够按照公共政策执行过程中各单位的执行结果进行公平公正的考核。
（三）形成精细化管理理念
地方政府要对政策的执行给予充分的重视，要对各个项目的落实进行量化考核，以此为各单位的绩效考评提供依据。同时，在制订详细的执行方案的过程中，务必对权力和责任的统一进行强化，针对各单位的工作落实情况进行实时跟踪和详细的考评。倒逼各单位不断提升自身的执行力，并有效引导其形成精细化的管理理念。
（四）建立绩效问责制度
行政部门要建立健全绩效问责制度，促使公共政策的执行主体能有意识地主动承担责任，以此实现各单位的责任量化，促使其能够针对一些存在的问题给予妥善解决。
（五）注重绩效问责的有序化
公共政策在落实的过程中，要注重绩效问责的有序化。能够针对当地督查机关发现的问题进行整改，并启动问责机制。同时，在相关单位提出意见时能够积极针对意见进行改进，并根据公共政策执行的结果进行绩效问责。此外，财务部门也要充分发挥作用，对实施项目中应用的每一笔款项都要进行深入详细的调查，并收集相关的证据，针对其中不合理的情况及时向上级汇报，以此促进执行主体执行效率的提高。
（六）制定公共政策执行的相关法律制定政府公共政策执行的相关法律，不但能够加强管理，而且能充分地发挥财政绩效的作用，同时还能达到以儆效尤的效果，以减少政策执行过程中产生的失误。所以要重视建立相关的法律法规，并不断对其进行完善。
关键词：公共管理；政府执行力；提升
一、概念界定
在行政管理学方面，政府执行力是指政府组织为达到既定目标，通过使用、调度和控制各种组织资源，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量。
二、影响政府执行力的因素
（1）政府相关的制度和程序。完善的行政立法制度可以确保政策的制定和良好执行，从根本上提升政府执行力。完善的行政执法制度和程序可以确保政策有效落实，所以完善行政立法制度和行政执法制度、程序是提高政府执行力的重要因素。
（2）政府组织结构和人员素质。政府组织层次是否分明、权责是否明确，很大程度上关系到政府政策决定能否有效执行；而在政策、法律制度框架内，行政人员的个人素质会直接影响执行水平，因此政府M织结构和人员素质是决定政府执行力最直接的因素。
（3）政策、方针、法规等的合理和合法性。政策、方针、法规等是否合理合法直接关系到政府的执行效果。既符合法律法规又能切合民情民意的好政策和方针等可以减少执行落实的阻力，甚至让广大群众主动参与。可见，政策、方针、法规等的合理性和合法性是提升政府执行力的必需因素。
（4）政府绩效考核和财务审核。绩效考核是监督政府行为的一种方式，也是对政府执行情况进行奖惩的重要参考；财务审核为政府行为提供必要的资金和物力支持，以政府成本收益分析为基础，倡导“节约行政”的理念，要求政府用最少的投入来获取最大的执行效果。因此，政府绩效考核和财务审核是政府执行力的物质保证和强力监督。
（5）公共管理理念。我国以前长时间推行计划经济，全能型政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色。但随着社会主义市场经济的快速发展，全能型政府对经济活动的不当干预、政府规模的无序扩大，导致政府执行成本高而且执行力低下。而公共管理理念决定了一个政府执行力的上限。
三、提升政府执行力的途径
（1）依法执政。依法执政的直接目标是规范政府的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，其最终目标在于从根本上提升政府的执政能力。绝对的权力导致绝对的腐败，这是经验之谈，所以，政府执行制度和程序要受法律（包括实体法与程序法）的严格规范和控制。
（2）组织结构扁平化，引入竞争机制。传统的政府组织以等级制和科层制为基础，出现了机构臃肿、职能划分不清的问题，因此政府执行力低下。对此可以建立新的模式，建立扁平化的组织结构，缩短命令链，扩大管理幅度，缩小政府规模。新模式在公共部门之间和内部创造了一个竞争性环境，“能者上，不能者下”可有效激活各个部门的活力。以上措施能提高政府各部门的工作效率，进一步提高政府执行力。
（3）科学决策。制定方针、政策和法规前，必须对具体情况进行充分了解，必要时可以进行民意调查，多参考民情民意，咨询相关专业的专家学者，结合法律法规科学决策。
（4）建立公开公正的政府绩效考核制度，加强财务监督。绩效考核方面，全面和公开进行绩效评估，合理利用评估结果进行奖罚，以效果为导向，建立终身问责制；财务监督方面，严格审核各种执行项目，做到所有费用“取之于民，用之于民”。以上措施可以大幅提高政府的执行力，减少各种阻力。
（5）转变观念，向服务型政府转变。随着市场经济的发展，政府职能发生了转变，需要政府从全能型、审查型向服务型转变。服务型政府可以在经济上最大限度支持政府执行相关政策，调动政府执行各项目的积极性，使政府执行力的路走得更远、更好、更稳。
美国学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策的有效执行。由此可见，政府的各项方案要实现预定的目标，达到满意的效果，都有赖于政府的有效执行。
参考文献：
关键词:知识型员工;管理;挑战;薪酬制度;自我效能;沟通
中图分类号:G640文献标识码:A文章编码:1003-2851(2009)11-0116-01
几年前,四个失业的美国工程师在美国的一片沙漠上成立了一家名为横坐标的公司,他们的目标是将太空火箭的一次性推动器设计为小型的、可以重复使用的推动器,用于人们日常用的小型飞机的动力推进,实现人们极限飞行的梦想。没有严密的组织,没有先进的管理,四个工程师靠着自主、技术、创造力以及共同的目标,成功实现了这一梦想。这宣布了一个事实:知识已经成为当今社会最具有决定意义和影响力的力量,知识经济已经成为今天经济的主要形态。换言之,知识型员工将成为我们经济社会中的最主要力量,知识型员工的管理是企业成败的关键因素。
一、知识型员工的内涵
管理大师彼得・德鲁克在20世纪50年代就提出“知识工作者”的概念――掌握和运用符号和概念,并利用知识或信息工作的人。这类员工一方面本身具备较强学习知识和创新知识的能力;另一方面能充分利用现代科学技术知识提高工作的效率。简而言之,他们工作中用脑多于用手,是通过自己的创意、分析、判断和设计为组织做出贡献。
二、知识型员工管理面临的挑战
彼得・德鲁克说:20世纪企业最有价值的资产是生产设备。21世纪组织(包括企业和非营利性组织)最有价值的资产将是知识工作者及其生产率。如他所言,知识工作者的生产率的高低,决定着一个企业的发展以及其竞争力的高低。然而对于企业的管理者而言,“知识工作者”似乎应该是最为“难管”的了。知识多了自然会有很多自己的观点和认识,由于这些认识来源于相对长时间的知识积累和对事物的判断,所以要改变或者听从别人的意见或者建议,都不是一件容易的事情。知识型员工还没有成为人力资源管理的重心。知识经济时代,社会生产力中的智力成分正在变成社会经济领域发展的决定性因素,掌握知识与信息的知识型员工已成为企业的主人,他们创造、支撑和发展着企业。知识型员工应成为企业人力资源管理关注的重点,知识的创造、传递、应用和增值成为人力资源管理的主要内容。人力资源管理还没有转变为全过程的动态管理。传统的人事管理属于孤立的静态管理,重事不重人,管理活动局限于为事配人。人员稳定性极高,一个人常常在一个单位甚至一个岗位一干就是一辈子。并且把人看成是技术因素,当成被管理和控制的工具,将人置于严格的监督与控制之下,不重视人的开发和利用。而现代人力资源管理,强调以人为中心,把人当作一种可以保证组织在激烈的竞争中生存、发展的特殊资源,注重人力资源的开发和利用,为他们提供、创造各种条件,促使其主观能动性和自身潜力充分发挥出来,并且这种管理思想贯穿员工的录用、培训、考核、使用、调动、激励、升降等工作过程,对员工进行全过程的管理。
三、知识型员工管理
六个主要因素决定了知识工作者的生产率 :一是要提高知识工作者的生产率,我们需要问这样的问题:“任务是什么”。 二是要提高知识工作者的生产率,我们要求知识工作者人人有责。知识工作者必须自我管理。他们必须有自。三是在知识工作者的工作、任务和责任中必须包括不断创新。四是对于知识工作,知识工作者需要不断受教育,他们同样也需要不断指导别人学习。五是我们不能或者至少不能只用产出的数量来衡量知识工作者的生产率。质量至少与数量同样重要。六是要提高知识工作者的生产率,组织应把知识工作者看做“资产”,而不是“成本”,并给予相应的待遇。在面临所有其他机会时,知识工作者需要有为组织工作的意愿。其实对于知识工作者的重视和培养,企业一直也在摸索相关的方法和举措。
(一)提高企业的凝聚力。通过建立企业鲜明的文化、增加组织认同,减少组织―专业冲突和离职率,是一条有效的途径。如微软公司就建立了及其鲜明的组织文化与层级机构,尽可能避免管理层与知识型员工之间价值观以及行为层面产生的冲突。微软拥有既能抓生产又能参与技术决策的经理层,高级管理人员在个人职业生涯发展中,对专业技术的要求非常高,通过流程设计与组织文化特点成功避免了官僚行政机构的过度控制,高度共享的组织文化与高员工忠诚度也使得管理层在给员工较大程度自的同时保持着对员工产品设计方面的必要控制。因此,对知识型企业来说,用文化来对员工实施软约束,提高他们对自身组织身份的认同感,尤其是通过建立专业导向的文化,减少知识型员工组织―专业冲突,是培育知识型员工组织认同的重要举措。
(二)设计有竞争力的薪酬制度 。针对知识型员工流动性较高的特点,有吸引力的薪酬体系是留住人才的一个关键步骤。尤其在传统薪酬设计之外,根据知识型员工的工作特点,采用员工持股、期权激励这样的方法往往能达到较好的激励效果。许多实证研究也证实了员工持股计划对组织认同的正向效应。因此,实践中可尝试采取股票期权、利润分享以及技术入股和管理入股等多种方式实现个人对组织的所有权。
2003年美国的《执行》、《执行力》在中国的学术界、企业界刮起一轮旋风，聚焦了企业管理者的目光。近十年时间中，企业执行力生长环境在这轮旋风影响下已发生了变化：
①兴起执行力学术讨论热潮，各抒己见的企业执行力文章、著作大量发表和出版，为企业管理者提供了针对企业执行力“辨症施治”的理论基础。
②各种类型、各具特色的执行力培训班的开展，将执行力理论、知识在企业各级管理者之间进行了推广和普及，达到对企业执行力的共识。
③中国高校毕业生从2003年的220万人上升至2012年680万人，十年间已为社会培养和输送了4800多万大学生，提升了企业员工的基本素质。
④在信息技术、办公自动化、资源信息化、生产设施设备现代化的条件下，学习和交流的内涵和外延不断扩大，不仅为执行力的推进提供了物质、技术保障，也为各企业执行力的提升提供了便利的“取经”渠道。
企业执行力的基点已发生了质的变化，但新生代员工文化素质与企业要求的执行力不相配仍然造成决策落实走样，效果对比计划的差强人意，制度形同虚设等执行力“肌无力”现象的存在。
企业执行力与管理者的期望值差异偏大，主要原因已不再是管理者、员工不懂或对执行力重要性缺乏认识或缺少执行技能；相反管理者对此非常重视，投入不少精力打造企业执行力，却因将客观因素设置成了主要矛盾，过于寄托、依赖外在机会而收效不大。其实立足内部根本矛盾，把解决问题的思路调整到企业执行力的基本单元，认识到员工心态才是员工执行力支配因素，注意和改善与员工相关的一些工作细节，才能收到预期效果。
1 发挥管理者自身执行力先行作用
企业执行力是团队执行力，是企业每一成员肩负的职责。其中身兼企业各项管理规定的制定者、执行者、责任者多重身份的管理者的言行，影响和决定着员工的言行。所以企业执行力不强，不能一味地把责任推卸给员工，应考评管理者“言教不如身教”典范作用。
1.1 在制定企业决策、计划、规则时，应结合企业执行力具体情况加以权衡，把企业上下完成目标的行为水平作为重要参数，重点推敲决策、计划、规则等的可执行性；其次企业决策、计划等应针对该时期的主要矛盾，不分轻重缓急、面面俱到，会造成工作头绪过多，无暇顾及而以形式应付，也会变相削弱执行力；再次应明确自己在每一次执行过程中的角色定位，不能只当“叫喊鼓手”。
1.2 企业执行力不是只以管理者的意愿为转移，特别是在一些政策多变，或大多数靠“书面材料”来评定一些事物，或干的好不如说的好，说的好不如写的漂亮等环境中，员工已习惯于你说你的，我做我的，说与做是两回事的不良风气，管理者的执行力成了员工衡量制度、工作目标是否要“斗硬”的风向标。因此发挥身体力行的“领导作风”是扭转目前员工对上司“台上一套，台下一套”常规认识的最有效措施；其次明确“对人不对事”无疑是自损的执行力最大败笔，把实事求是、“法治”强化、落实到管理行为中。再次把执行力作为管理者的职业素养来考核，根除管理者眼高手低，只要求员工勤奋、敬业、奉献，把自己独立于出执行人外而造成与员工的脱离，或只是发号施令，依赖于员工来执行，用“服从”代替执行，只会陷入上下级互相埋怨的执行力危机怪圈。[2]
1.3 管理者还必须承担在计划实施过程中对自己和下属的执行行为的监督、控制工作。在一些管理者依赖个人的人际关系推行政令，“变通”成为处事哲学的企业环境中，帅之以正、不徇私情、按章办事、互不推诿、承担责任无疑是执行力的推动器，当敢于“向我开炮”时，榜样威力作用才能渗透在企业各环节。
2 确保制度可执行性
企业管理制度即是执行行为的规范、标准、方案，更是自发的、持续的、有效的自动解决冲突的执行机制，在不断更新、完善中的为企业发展保驾护航。任一条制度制定、执行都不是儿戏，必须遵循科学严谨、相互协调、与时俱进等原则并发挥其执行功效：
2.1 规范企业良性动态。企业制度内容不能在“补漏洞”、约束个别和少数员工违规等惩罚条款上徘徊，当负面、消极性内容占企业制度主要部份时，员工内心沉重而失望，产生不被企业认同、信任的认识，自然形成就低要求自己心态，放弃进取行为，企业会陷入停止发展甚至倒退境地之中，所以正确认识、发挥制度能变约束行为为自觉行为的功能，向积极的，有利于企业方向规范。
2.2 调节矛盾冲突。有的企业在制定各项制度时，为贯彻与时俱进，在淡化权变理论情况下，引用最时新的管理理念、理论，很少顾及与企业文化的冲突，新制度与原制度的相容，部门与部门制度的交叉，多站在能取而代之的利益角度，衍生一些不必要的部门与部门、部门与企业、企业与社会之间的矛盾，增加企业制度执行难度，也让员工无所适从地在制度矛盾中寻找空间。
2.3 降低运行成本。为保证制度有机体系，发挥制度之间在运行过程中的自行约束、改进、促进功能的作用；制度制定、修改时必须以求真务实为出发点，着重理清制度间内在逻辑联系，如这部分内容缺失，制度体系则由一堆零碎、繁琐条款堆砌而成，只满足量的要求，缺乏内在的机制，制度要发挥日常对执行行为的监督作用，且费时费力，成本过高，制度就会形同虚设。
2.4 有效发挥凝聚力功效。目前大多数制度执行、贯彻都采用会议形式，这种以点带面的、简单可行的布置下达指令的方式，只为管理者提供了执行的方便，却埋下了诸多的问题隐患：单向一边倒的沟通，让员工的众多想法和异议得不到解决，只好在执行过程中去释解或释放，导致两方意愿的背离，管理者对员工执行力失控。
3 形成良好执行力的氛围
企业员工执行的心态能力是企业执行力的结症关键所在，是影响员工执行力内隐因素，也是管理中最为棘手问题。如大多数员工工作行为停留在执行力的临界下限：交得了差，不受制度处罚界限内；许多时候站在自己的角度留了一手，不全力完成任由事态发展，最后以种种借口推辞、交差等。此类现象不是员工心态不成熟造成的欠缺或不足，而是权衡自我利益后的行为能力压制。
3.1 要把员工个人利益放在重要位置
从管理者角度谋求部门或企业的整体利益的得失，追求和强调“大河有水小河满”推理；而大多数员工加盟企业并在企业中工作，是以谋取自身利益和解决自身物质生活需要为目的的，看重的是个人利益，自然认同“小河有水大河满”道理。其实这两种提法是一种互为因果、相互相生的逻辑关系，是同一性质问题的两个角度。激励政策的对象是广大的员工，所以激励政策应逆向于“大河有水小河满”思路，改变以往从上到下或从大到小习惯方式，换位地从员工角度出发，顾及员工的心态，先考虑员工个人利益再推至企业利益，或突显员工个人利益，处理好员工个人利益与企业利益的“前后、数字”关系，员工满意后的工作行为才能带来企业满意的执行力。
3.2 公平公正是激励政策执行的关键
企业激励政策必须体现激励的公平、公正原则，但众观大多数企业激励现状，激励政策在制定初时都能很好遵循了这一原则，但在执行时却有失偏颇。
如企业员工对自己的收入是非常敏感的，不仅关注绝对收入，甚至关心相对收入。员工首先是在小环境中横向、纵向进行比较，这种心理平衡是建立在公平公正基础上的；然后再在大环境中横向、纵向比较，这时的平衡是建立在激励尺度的标准是否公平公正。如不能达到此两种平衡，会出现心理紧张、不安，为消除心理不适的紧张状态，会采取抵触或与企业执行力相违背的行为措施。同时企业员工心里都有一杆称，用自己与周围同事做砣，称量着企业各种激励政策最后落实的激励对象，一旦有失员工心目中公平公正水准，激励政策则会催生抑制、苦闷、愤怒情绪。
激励本质是通过对员工动机的激发，使其自觉自愿地为实现企业目标而努力[3]，调动的是员工的工作积极性，而非本末倒置的激发员工工作怨气。所以激励的关键不在于方式和手段的新颖和对员工的刺激性，而在于激励过程始终对公平公正的维护。
3.3 警惕负强化成为企业激励政策主要手段
关键词;公路施工 质量控制 控制原则控制措施
中图分类号：O231文献标识码： A
前言：随着我国经济的快速发展，公路交通建设步伐也随之不断加快，对于公路工程的质量要求也变得越来越高，公路建设的发展是国民经济的重要基础保障。有效提高公路工程施工过程中的施工质量是公路建设的重要环节，通过对施工质量的控制，可以保障公路工程建设的质量，促进公路交通的畅通，从而提高公路工程的安全性，预防和避免因公路质量引发的交通安全事故，保障人们的生命财产安全。
一、公路施工质量控制现状
当前，我国经济高速发展，在这样一个快速发展的形式下，公路的施工质量难免出现一些或大或小的问题。因此，国家相关部门将公路施工过程的质量控制做为公路建设的重中之重进行管理，并提出相关标准和要求。但是由于公路行业的竞争较为猛烈，因此总是出现解决了旧的问题新的问题又出现的情况。并且旧模式的公路建设大多是对建成后的公路质量进行重点检查，将公路施工之前和施工过程中的质量控制视为其次，这样公路施工质量问题也就随之而来。根据这些状况，必须按照规定要求加强提高对公路施工过程的质量控制。
二、公路施工质量控制管理的重要性
当今公路建设速度越来越快，许多施工单位为了加快公路建设速度，一味地追求施工进度而忽略了公路建设的施工质量，这样建成的公路使用寿命短，维修工程量大，反而加大了其工程建设成本，影响了正常的交通运输，给经济建设和交通事业的发展带来了极大的不便。因此，做好施工质量的控制管理工作在公路建设中尤为重要。施工单位在公路建设过程中要把施工质量的控制管理放在首要位置考虑，牢固树立质量第一的意识。通过对公路施工质量的严格控制管理，一方面保证公路施工质量，保证交通运输的顺利运转。另一方面过硬的施工质量也保证了公路的实际使用寿命，减少维修保养次数，从根本上降低公路的建设成本，保护企业经济利益，促进交通发展的速度。所以说，现代公路施工质量的控制管理好坏直接影响到公路工程质量和交通运输的顺利通行，关系到其所连接地域的经济发展和的经济利益的稳步运转。
三、公路施工质量控制的原则
3.1严格按照科学技术的基本要求。按照公路施工工艺、操作方法、机具设备安全施工等具体技术要求进行管理，对采用的新技术应经过实验后进行应用。
3.2遵守经济节约的原则。要把企业和国家、当前和长远经济利益结合起来，全面进行技术经济比较分析，对重要的施工部位进行多方案比较。
3.3贯彻国家经济政策。认真贯彻国家经济法律政策，国家经济政策是根据自然资源的特点，依据科学技术发展规律以及国家不同时期的技术经济状况而制定的，必须严格执行。
3.4协调一致的原则。为实现效益的最大化，必须在确保工程质量和施工安全的前提下，应用科学的计划方法制定最合理的施工组织方案。实现生产和消耗协调，充分开发时间、地域、人力、物力、财力的最大潜能，在既保证施工生产需要，又避免频繁调动的前提下，最低限度地配置各类人员的数量。
3.5全员技术标准化意识原则。对质量的认识，有一个自上而下和自下而上的认识过程，工程施工人员要加强学习，深刻领会标准内涵，对标准化工作进行策划，制定规划和实施方案。坚持做好标准化工作的考核和持续改进标准化工作，在工作中积极贯彻落实。
四、公路施工质量控制措施
4.1健全公路施工质量控制体系
建立适合的施工技术和质量控制体系，对当前施工技术和质量控制的实际情况进行分析，改善施工技术和质量控制的不足。综合公路施工的技术力量，针对施工技术和质量控制流程进行合理的规划，构建起实用的施工技术和质量控制工作程序，使其适用于每一个项目。同时施工人员对质量建设的意识也是影响工程质量的重要因素，所以应加强对施工人员质量意识的培养，从细小的环节入手，从而逐级的、循序渐进的对施工人员进行质量建设的意识的培养，加强对质量建设的宣传力度，从而使质量建设的意识贯穿于施工的整个过程，从而使施工人员的责任意识加强。有效的提升对施工质量的控制水平。
4.2材料质量的控制
原材料是工程实体的组成部分，对工程质量有着直接关系。因此，要求施工单位：一是把好材料采购关；二是对各种原材料进行测试鉴定；三是严禁使用不合格材料和半成品。施工前严格控制建筑原材料的挑选，挑选合格的施工材料是保障整个施工质量的首要步骤。要安排相关的人员对施工材料进行抽样试验调查，使用专业的仪器对施工地质和原材料进行物理监测和化学试验分析。
4.3施工各阶段质量的控制
抓好各施工阶段，以防患于未然。对施工单位的各施工阶段要通过定期检查评比，有的放矢地对重点突出的问题进行现场检查、评比和交流，对存在的问题，施工要点、注意事项等，质监部门应以书面形式发至施工单位，目的是为了提高工程质量。对影响质量的要害问题或带普遍性问题，要坚持质量第一，保证工程质量。对虽未发生但根据质量情报信息预测可能发生的问题，要及时采取预防控制措施，避免事故发生。
4.4施工过程中的规范化控制
对施工过程的质量进行控制是保障整个公路质量的中心。其一，要对其施工工艺进行有效监管，注意其技术是否符合相关道路建设的标准，若其工艺参数与规定值不符，就会给整个公路质量埋下安全隐患。施工管理人员必须对施工工艺技术进行严格监管控制，只有这样才能保障道路项目安全有序进行。其二，要对施工进行时所使用到的机器设备进行检查控制。有关监管人员要时常监督提醒施工设备操作人员，要对施工所用的机器设备定时进行检查，若发现异常要及时进行调试。同时要注意对机器设备的保养和护理，避免因设备出现问题而对整个公路施工质量产生坏的影响。其三，注意监控设备操作人员的操作是否规范化。在整个道路施工进行的过程中，一个专业的、规范化的技术操作能够保证设备的运行准确性和有效性。反之，若设备人员操作技术不当，就会让整个公路陷入病状。比如铺路机熨板已经进行全面预热后，就要连续进行平直熨路，不能忽然前进又忽然停止，这样会造成道路的不平整，影响公路的美观。
4.5加强公路施工关键性环节质量控制
公路施工中有许多关键性的施工环节，这部分施工是公路施工中的难点，同时也是施工中的最关键环节，所以在对这些相关部位进行施工时要进行全程的监管，从而保证施工的质量。如软基处理、隐蔽工程的水泥搅拌桩等。目前公路施工中多以机械化作业为主，这些机械在作业过程中会受到多种繁杂的外界因素影响，所以在施工中要制订好相关的措施，从而保证施工中的质量管理。公路施工中遇有桥梁的地方，需要对梁体进行设计及混凝土连续箱梁等关键性的施工环节，在这些环节更要做好质量控制管理，保证各项加固措施及施工中偏差在设计规定的范围之内，对影响质量因素的各项措施进行有效的控制，从而保证质量管理的效率，同时各相关建设部门还要做好相应的监管措施。
质量管理工作人员素质不高在任何工程的质量管理中，“诚信”都是工作开展的基本理念。而如今有许多公路工程项目在施工的时候，为了单一追求利益的最大化，放松了对施工质量的检查与监督。在进行质量管理中的公路质量监测的时候，对检测指标不合格的地方并没有及时指出，而为了追求利益，忽视了存在的质量隐患。
2公路工程质量管理合理化措施
其实，在新经济条件下，要实现公路工程的合理化质量管理，最关键的是要从工程项目一开始的时候就制定一套较为完善的质量管理方案，循序渐进，对公路工程施工的每一步进行严格的质量把关，从工程施工的各个工作领域加强整体的质量管理效果，完成合理化质量管理效果的全面提升。
2.1加强质量管理准备工作
在公路工程正式动工之前，就需要开始质量管理相关的准备工作了。除了对公路施工中可能出现的质量问题有一定的预防与应对措施之外，还要对能够影响工程质量的外界因素有全面的掌控。比如说服金融机构对公路工程加大投资力度，就是保证工程质量所要做的重要前期工作。随着现在公路建设的逐渐深入，这类预备资金及施工事故应对措施的前期处理显得尤为的重要，已经随着我国公路干线分布的细致化而变得更加具体。
2.2提高施工人员专业素质
提高施工人员的专业素质是在全新经济形势下实现公路工程质量管理合理化的根本措施，也是提高公路施工质量的根本保障。在公路施工的过程当中，一旦出现施工工作人员的操作不当，轻则延误施工进度并降低工程质量，重则直接影响到工作人员的生命安全。由此可见，提高施工人员专业素质具有很大的必要性。要提高施工人员的专业素质，主要可以通过开办专业知识培训课程进行，从不同施工领域的专业角度，对施工人员的技术知识以及工作素养进行全面的提升。特别是工作素养方面，需要引起施工企业的着重注意。专业技术知识很容易让工作人员掌握，但工作素养却是需要天长日久养成的习惯，踏实的工作态度、严谨的施工流程、仔细的工作习惯等等。另外，关于施工人员的“新老协作”方面，也需要施工企业着重加强。老一代的公路施工人员拥有丰富的经验，而新一代的公路施工人员则拥有较为丰富的理论知识，加强新老两代施工人员的相互协调配合，可以让公路工程的质量达到一个新的标准。
2.3加强监管部门质量检测力度
质量管理工作当中的质量检测是将公路的施工质量以具体数据的形式表现出来的一种方式，具有非常直观的质量反映效果。比如说在某地的一段沥青路面改造项目中，对沥青路面施工质量的一些指标进行了抽检如表1。从表1中可以看出，该段路面抽检多个指标不合格，其中3项沥青路面关键性指标厚度、压实度和弯沉等合格率都未达到合格的标准，摩擦系数的合格率也只有72.2%。所以该段路面施工在质量上并不合格，需要对该段公路进行大面积的铣刨并重铺。一段公路一旦铺设完成并基本稳定之后，再进行返工就非常耗时耗力了，对于施工的成本也会有大幅度的增加，因此，公路施工过程中的质量监测需要加大抽检频率，及时发现存在的问题并调整施工工艺和配合比，保证每一段公路的质量在交工检测的时候都能够达到设计指标。
2.4增加公路工程经济支持力度
在新的经济形势之下，公路工程中所投入的资金相比于以往有了非常大的提升，特别是在近年来一些地方“白改黑”、“康庄工程”的带动下，公路建设已经成为了一个地区发展的重点工程。想要使道路工程的质量更高，就要从加大资金注入的角度入手，如果公路施工企业能够得到当地政府财政的支持，那么无疑能够使道路工程的质量得到更好的保障。
2.5加强公路工程造价预算管理
造价预算是公路工程质量管理合理化的一个潜在影响因素，在质量管理工作中，许多指标与项目都会受到造价预算的影响。在公路施工时，有许多材料其实是没有做好造价预算而浪费掉的，由于工程项目的总体投入资金有限，在一个工作项目上所用的资金太多，就会造成其他项目上资金的短缺，进而影响到工程的质量。用科学合理的办法加强工程的造价预算，让工程能够得以高质量地完成，将资金充分地用到每一个工程细节上，也就能够让公路工程的质量管理更加合理化，而不会出现只拥有一套理论上合理的质量管理方案，而没有具体的实施基础的窘境了。
3公路工程质量管理合理化措施在新
经济形势下的可行性上文所谈论到的质量管理新措施，分别从公路工程施工的各个职能部门进行改进，加强了工程企业的施工准备工作、施工团队的工作效率与质量、工程质量管理部门的监督职能、道路施工的经济投入力度等等等。而当今我国的经济形势，正处在一个改革开放之后经济发展效果略有小成的阶段，对于公路建设质量要求并不是如多年前一样只要能够平稳地通车即可，还需要公路工程质量能够达到更多其他方面的要求，能够完全响应我国经济的可持续发展策略。
3.1公路使用年限的提升在新经济条件下的可行性
通过对公路工程质量控制的合理化改进，公路完工质量提升得最为明显的就是公路的使用年限。而在新的可持续发展经济策略下，减少施工次数是公路工程的关键思想，使用年限的提升是对可持续发展经济策略的最好响应。
3.2公路施工资源利用效率提升在新经济条件下的可行性
在全新的公路工程质量管理措施中，对施工人员的专业技术提升占据了很大一部分的比重。施工人员专业技术的提升所带来的效果是整个施工项目中材料资源利用率的提升，对于可持续发展的新经济形势来说，正好是一种可行的质量管理措施。通过对公路工程合理化质量管理的改进措施分析可以发现，这类改进措施在新经济形势下，具有其独特的优点，对于我国经济产业的发展有很好的推进作用，因此具有较高的实现可能性。
4结语
【关键词】建筑工程；施工质量；管理
建筑物是产品，但不等同于一般产品，因为建筑工程质量的好坏不仅影响到施工企业、建设单位的长远发展，而且直接关系到人类的生命安全。近年来由于建筑市场管理混乱等原因，造成一些建筑工程不能按照设计图纸施工，施工质量不能符合相关技术规范，造成了大批建筑出现严重的质量问题。特别是汶川地震等自然灾害发生以后，建筑工程的质量问题立刻凸显出来，相当一部分建筑出现了开裂、倒塌，从而造成了重大的经济损失和人员伤亡，因此现阶段必须加强建筑工程的施工质量管理，从根本上消除质量隐患，确保工程质量的提高。
一、影响建筑工程施工质量的因素
影响建筑工程施工质量的因素很多，其中包括结构的设计、建筑材料、机械设备、场地环境、施工工艺、管理制度等。
1、建筑结构设计
为了赶时髦，求新颖，许多建筑工程的结构设计只重视外部美观，造成建筑结构受力不合理，而且不方便施工。
2、建筑材料
土建工程中所用的水泥、砂、石、木材、金属、沥青、合成树脂、塑料等统称为建筑材料，建筑材料是建筑工程质量的基础，直接影响着建筑质量的好坏。
3、机械设备
机械设备正常的磨损或故障、不按规程的操作、仪表失灵检测设备精度失控等，都会引起系统性因素的质量变异，造成建筑工程的质量事故。
4、场地环境
建筑场地及周边的地质条件、气候环境等统称为建筑场地环境。场地环境是影响建筑工程施工质量的重要因素。一般来说场地环境具有复杂而多变的特点，如气象条件就变化万干，温度、湿度、大风、暴雨、酷暑、严寒都直接影响着建筑工程质量。
5、施工工艺
施工工艺是决定工程质量好坏的关键，不同的施工工艺将会导致建筑工程出现不同的施工质量，一般来说，先进、合理、规范化、系统完善的施工工艺不会出现偶然或突发的质量问题，而且能够加快工期，降低成本。
6、管理制度
管理制度完善与否直接影响建筑工程施工的质量的好坏，严格的施工管理制度对于确保施工质量、加快施工进度、节省成本至关重要。
二、采取的措施
针对以上建筑施工过程中质量管理方面存在的问题及原因，采取一定的措施加以改正就显得十分的重要了，也是刻不容缓的。
1、建立质量管理体系
我国的建筑工程施工的质量管理方面虽然出台了很多法律法规和管理办法，但是，还没有形成完整的体系，基本上还是头疼医头，脚痛医脚的局面。不能形成合力。因此，加强我国建筑行业在施工过程中质量管理的体系建设是十分必要的，也是我国建筑行业能够健康，可持续发展的客观需要。在完善我国建筑工程施工的质量管理体系建设方过程中，突出政府的功能是质量管理体系完善的保证。以政府为中心，以市场为导向，结合施工企业及监理公司，建设全方位立体式的质量管理体系是结束我国目前建筑市场乱象的根本，也是解决建筑行业诸多问题的有效途径。通过建立三位一体的质量管理网络，把质量管理的培训，质量管理的实施，质量管理的监督及质量管理的总结，完整的贯彻到我国建筑工程施工的全过程，能够在一定程度上杜绝施工质量问题的产生，促进我国建筑行业的稳定健康发展。
2、凸显工程监理的作用
工程监理是工程质量的重要保证，监理公司接受发包方的委托，对施工企业的施工过程进行全方位的监督，以保证工程中质量能够达到设计的要求。但是，在最近的出现的工程质量的案例中，监理人员经常扮演反面的角色，不作为，越位，腐败等情况呈现逐步上升的趋势，影响了工程监理在建筑行业的现象，公众也为工程监理是否能够为建筑工程的优质高效发挥作用产生了疑问。因此，凸显工程监理在建筑工程施工质量管理方面的作用就显得十分的重要了。为了提高监理人员的业务素质和道德素养，监理公司应该完善监理人员的培训制度，不仅在岗前进行培训，而且在监理的工程中也需要根据实际情况展开相关的培养，以便能够达到警钟长鸣的效果。同时探索实行终身监理责任追查制度，监理问题举报制度和多层监理制度，把监理至于制度和公众视野范围之内，实行阳光监理和公开监理形式，淡化监理公司和施工方经济关系，促进监理制度的全面深入的改革，最终实现监理为建筑工程施工质量保驾护航的目标。
三、工程质量管理的对策
1、规范建筑市场，真正落实招投标制度
加强对建设单位项目前期工作管理。建设单位的工程项目前期工作，主要是工程报建和招投标环节。工程报建是政府对建设单位质量行为进行监督的前提，而抓好建设单位项目招标投标工作，是保证工程质量的关键。项目招投标工作应在政府有关部门监管下，依照有关法律法规，严格遵照一定程序进行，确保整个招投标过程公平、公开、公正，严防暗箱操作。
2、完善相关法律法规
目前我国建筑市场比较混乱，工程质量管理极不规范，贯彻国家有关的方针政策，建立和健全各类工程项目管理的相关法律、法规和制度已势在必行。立法上应该做到门类齐全，互相配套，避免交义重叠、遗漏空缺和互相抵触，并确保落实“执法必严，违法必究”，逐步规范工程项目管理市场。同时，行业内部应按照国际惯例和标准，健全行业法规和规章，加速与国际接轨，对传统项目管理制度进行改进，培养和发展我国的建筑市场体系，确保建设项目从前期策划、勘察设计、工程承发包、施工到竣工等全部活动都纳入法制轨道，提高我国相关企业的管理水平和竞争能力。
3、整顿建材市场。选择优质的建筑材料
（1）重视采购，保证原材料的质量：工程项目部必须把好采购关，对“三无产品”坚决不能验收入库，杜绝不合格原材料进入施工现场。
（2）加强原材料的检验、检测：从材料计划的编制、采购到进场后的验收、复检等，每个环节都要进行严格规定和控制。对进场材料除按规定进行必要的检测外，对质保书项目不全的产品，应进行分析、检测、鉴定。凡不符合要求的设备和材料决不得使用，凡发现有材料质量问题应追踪到底。要严格执行建材检测的见证取样送检制度，以确保检测报告的真实性。
4、提高管理、人员自身素质
人的自身素质的高低对工程质量起决定性的作用。首先，建设施工企业要保证承担的建筑工程项目的施工质量，就必须拥有高素质的管理、施工及操作人员。其次，加强人员培训，提高员工素质。必须对现场施工人员进行质量知识、施工技术、安全知识等方面的教育和培训，提高施工人员的综合素质。
综上所述：进入21世纪，人们对建筑工程质量要求越来越高，质量与人们的生活息息相关，只要我们重视它，按质量要求严格控制它，就能建造出高质量的工程，从而造福于人类。
参考文献：
[1]王瑜.论施工项目管理与成本控制[J]；内蒙古水利；2011年03期
[2]张静哲.建筑企业项目管理探究[J]；企业研究；2011年12期
