发布时间：2023-08-16 17:13:24
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的传统公共管理理论样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[关键词]人神共宅 建筑伦理学 民居建筑 新农村建设 三位一体
一、民居建筑伦理与“三位一体”建筑伦理观的提出
建筑与人类生活总是形影不分，建筑对于人类的重要性不言而喻，从人类起源到智能社会两者总是息息相关。从原始人类以休憩为主要功能的住所发展到现在林林总总的各种功能的建筑类型，形成了丰富的建筑体系。当代的建筑类型从 功能性质上分大致可以归纳为：政治建筑、宗教建筑、市政公共建筑、风景园林纪念建筑和民居建筑等方面。其中民居建筑是其它建筑的根本和基础，是民生保障的最直接表现，也是个人生活和精神上最私密的空间体。日常生活的人伦观在民居建筑上是直接的体现，民居建筑的伦理性探讨可以普化到其它功能建筑的借鉴中，并成为建筑伦理体系的轴心。
对于民居建筑伦理功能的探讨离不开其中的相关元素，或者说是相关的载体。这就涉及到建筑伦理学的核心问题构成，是讨论人在建筑中关于伦理道德的相关问题。于是“人”与“建筑”便理所当然的成为主体元素，联结人类活动的本体“人”与形而下者“器”中的“建筑”是要寻求两者间形之上的“道”，这种“道”就是人与建筑间内在的伦理关系。对于民居建筑伦理功能的探讨，就要使三者一体化的框架建构，“人”、“神”、“宅”三位一体伦理观的提出就是基于这个要求。这其中“神”表示影响建筑活动的内在伦理功能，这种精神特质的总称，“宅”是表示特指传统民居建筑。
二、“人”、“神”、“宅”在“三位一体”建筑伦理观里的职能
1.“人”性之本
人作为万千世界中的一员，他即有自然性的一面又有社会性的一面。作为自然物他需要从环境中涉取能量以满足肉身的生存与生长，这就构成了人类追求的基本要素，他们需要食物、需要蔽护、需要传宗接代。同时人又是区别于其它物种具有人类自身的社会性，人是群居动物和智能动物，这就通过长期的生活经验与环境实践形成了创造性的营造活动，以及人与人之间的关系活动。人之所以为人，就是学会了在劳动中进行能动的创造，并使环境尽可能的为我所用。站在人自身的角度来看待人类本体，“以人为本”的自然、社会性活动始终是历史进程中的第一要素。脱离这一根本立足点，谈论一切其它事物的发展根源都是空而无根。
2.“神”是人进行社会性活动关系的体现
人的理性思维使他们不断的追求自身的人生价值，也就是怎样使自己的生存环境更加的舒适与美好。仅仅从人的自然属性去看待人类活动，避免不了占有与享乐欲望的无限膨胀，最终将导致沦于个人与群体间的矛盾和动荡，也就失去了作为人类群体的社会性特质。在长期的社会实践中，在人类如何改造自然、如何顺应自然的种种限制中，积累了许多原始的社会经验，而这种经验对自身的生存和发展起着重要的推动作用。最终也就在经验价值的指导作用下构成了最初人类社会的共同认识和看法，并而形成一种约定俗成、习以为惯的作法。这些具有总结经验性的社会活动指南，演变成各种人类的禁忌活动、崇拜与信仰活动，这些就是人类在进行社会活动的关系体现，伦理道德、精神信仰的概念也就在无形中产生了。人类社会的共同进步就促使着精神观念上的约定、禁忌来规范和限制各种社会活动。
3.“宅”——伦理观的物化载体
“宅”作为人们日常生活的中心空间，同时也是一个家庭社会关系反映的结点。它不仅是作为围合空间起到基本的蔽护功能，也是同居一个空间下人类群体的精神家园。以彝族传统宅空间原型为样例可以看到：从原始宅型用于护火功能，渐而演化为生活空间的火塘形象和崇拜火的精神中心；自然、社会伦理观形成的“风水”学，移嫁到了宅院落成的选址指导；长幼有序、男女有别的的伦理观念，也在宅内空间的功能区分得到了体现。这些种种富于经验性质的伦理观，无不影响着宅体成形的各个方面，进而构成了宅空间具有它独特的外部特征和室内构成。“宅”的历史发展进程中，解决了作为休憩的功能外，也是人类内在伦理观外在物化的结果。反过来在窥析宅形成的根本动因，不仅要分析其物理形态的作用，也要分析其社会关系形态所带来的驱使影响。
三、传统民居建筑学与伦理学的结合
作为狭义的建筑学，它是技术与艺术的结合，并使之运用于实践活动，属于一门实践型学科；而传统的伦理学则留于纸面，以哲学的学术研究方法来辩证事物出现的根源，属于理论性的学科。应用伦理学的出现，其特点就在于融合两者的交叉性，使伦理学的能够应用到建筑学中，并起到指导实践的作用。“单一的建筑学只回答“是什么”和“怎么做”，不回答善与恶的问题和在复杂的建筑活动中“该做什么”的问题。而人们在建筑设计和营建之前和之中不可能不回答这个问题，因此在建筑学的研究中就存在着价值判断的问题，其中包括道德价值和非道德价值。而道德价值自然就是典型的伦理问题了。所以从伦理角度研究建筑学无疑是建筑学发展的需求。”把对建筑的一种伦理观念、原则准则、价值判断的研究植入到现代营造建筑的过程中，赋予技术与艺术以人文气息，使作为以人为本的建筑空间变得更富于精神关怀和更加的立体。民居建筑伦理学的提出是要从人类本体认知自身的生活方式，寻求民居建筑存在的地位、价值准则，并使这种认知形成系统的指导作用，让新兴的民居建筑在形成过程中受到社会伦理观的制约，以此达到其所体现的当时当地的伦理风貌。
四、建筑伦理功能在新民居建设中的运用探索
1.符号与象征——典型传统物质形态的传承
历史的长河总是在无时无刻的淘炼着人们生活环境的方方面面，包括生存在这个环境中的人类自身。历史是动态发展的，人类文明也在不断的迈进。相应的是传统文化的不断积淀，新事物新文化的不断衍生。传统的事物不可能长久的屹立于社会的新时期，但新事物也不可能断开与传统之间的继承关系。新民居建设是人类自身对生存环境的改造与发展，也是人类文明进步的一个必然印迹。在新民居建设中怎样传承历史积淀的优秀传统文化，这就需要应当代社会人类的需求，有选择的继承与发扬。这就出现了关于典型性传统物质形态的传承形式——符号与象征。传统的具有典型性的符号，往往有着普遍的象征意义。“当我们试图给一个超越他们（人类自身）的理智和智力极限的事物，赋予一种意味时，他们就会创造出各种各样的象征。需要指出的是，建筑本身的意义远大于其功能；它不是一系列房间的组合，不是部分的综合。同时或多或少要表达的意思是，一种平衡存在于现实事物与精神事物之间。”这种符号的象征意义给予了新民居建设中，一种传统文化、伦理序列一脉相承的传承方式。这种符号形式的象征手法在现今的新民居建设与改造当中起到了重要的作用，并形成了大家普遍认同的营建方式与手段。象征符号的具体应用手法在不同的设计人员中却有着不尽相同的表现。这就又导出了关于“形似”与“神似”的相关论题。有些人对于传统符号的运用只是硬搬其形态嫁接于新的建筑构件中，而产生的效果就是仅仅的形似于外貌，带来的后果就是传达一种畸态的象征概念。建国初期的北京十大建筑（图1），引起后来风靡全国的“大屋顶”形式，遭到了后人的诟病。这就是一种符号的硬搬植入所造成的消极效果。对于民居建设中象征符号的理解与运用，吴良镛先生提出了自己的观点：采用“抽象继承，迁想妙得”的原则。“所谓‘抽象继承’是指从建筑传统中：第一，将传统建筑的设计原则和基本理论的精华部分（设计哲学、原理等）加以发展，运用到现实创作中来；第二，把传统形象中最有特色的部分提取出来，经过抽象，集中提高，作为母题，再用到当前的设计创作中去。……所谓‘迁想妙得’，‘迁想’是将自己的想象力深入到对象的形象中去，‘妙得’是指把握对象的真正神情。”这是一种对于象征符号形似与神似相融合的设计手法，为设计人员们开辟了一条新思路，亦或是一条新途径。吴良镛主持的北京菊儿胡同改造就是他对于传统象征符号传承手法的一次探索与实践（图2）。
图1 老北京十大建筑之北京民族文化宫 来源：网络
图2 北京菊儿胡同改造项目 来源：网络
2.“人神共居”——传统生活方式的沿袭
在对于新民居建设与更新中，只注重符号形式与物质形态的提炼与融合，却仍未完整的构建民居存在的根本意义，也就是未完整的表达民居住宅的立体功能价值。民居建筑只是人们生活环境系统的一个中轴点，根据道萨迪亚斯的人类聚居学观点，人类聚居环境由五大要素构成完整的系统：居住系统、人类系统、自然系统、社会系统和支撑系统（图3）。各个系统相互关联、影响，处于其中的居住系统同样受到其他关联系统的影响，只有各个系统都良性发展，才能构成完整立体的人居环境。人类系统与自然、社会、其它支撑体系构成联结的就是人类日常生活方式的体现。而传统的生活方式，蕴涵着深厚的人与环境关系和谐相处的伦理秩序积淀，只有在民居建筑营建过程中，纳入传统生活方式的考虑，才能真正体现建筑形式象征与精神伦理的融合，新的生活方式秩序才得不再混乱和无方向性。例如传统彝族的伦理观里，信奉万物有灵，祭祀与宗教活动是他们日常生活中得以精神慰藉的重要组成元素。而在新民居规划中，就应考虑祭场、土主庙的设立，以及设立的方位与位置考虑。在民居中如何继承彝族火塘文化，卧室的设置中考虑家支权力与方位的关系问题，空间的使用与性别的禁忌问题，民族颜色的喜厌问题等等。如果只单纯的考虑建筑物理性能的改善，只是硬性指标水平的提高，而丧失了建筑的精神功能。人神相通，人神共居才是民居建筑让人感受到幸福的最终目标。
图3 人居环境组成的五大系统
来源：吴良镛《人居环境科学导论》
3.规范与评价——建筑伦理学的实践指导
系统规范的评价体系是支撑建筑伦理学用于实践指导的唯一途径。这种规范与评价不能仅仅流于口头的理论呼吁，而是要通过相关部门建立起具有指导实践功能的条文体系。以准则、规范式的形式公诸于业内。其中内容的撰定因基于大量的民间实地调研和可行性理论分析，分为不同角度人士内的参照系。使用者、设计者、政策管理者、社会人员等都要有相应的规范系统，应用鼓励、允许、禁止等不同程度的责任措词来形成系统内的执行程度和方向。而作为职业建筑活动的建筑师、规划师以及工程人员更应是进行规范别人和自我规范的主体。以一个新民居建设项目为例，应分为建设活动的不同阶段，在不同阶段遵循实施相应的措施手段。一般可分为初步设计、进阶完善设计、项目实施、实践能动反馈等阶段：
（1）初步设计阶段
初步设计阶段也就是项目的前期调研与可行性研究，包括整理与搜集目标项目相关的自然伦理关系、社会伦理关系分析，分重点、次要、参考不同程度等级的参照级别来进行初步的方案构想与形体概念，制定项目理念的大方向和规划体系，为后期的完善设计提供指标。
（2）进阶完善设计阶段
在完成目标构想下进行的物理性设计阶段时，用建筑伦理准则去验证项目方案的适合程度与价值性，并根据出入调整方案细节，以最大程度上符合要求准则，并最终交付实施。
（3）项目实施阶段
该阶段工程施工应以设计图纸为准进行相应的项目实现，如在施工过程中发现相互间的矛盾与冲突，应及时与设计师沟通，可进行相应的调整与改善。
（4）实践能动反馈阶段
项目完成投入使用后，应进行相应的跟踪调研，听取使用者所反馈的信息资料，并及时纳入后面的设计参考中，使建筑活动有一个互动关系，达到动态设计的原则。
五、余论
1.在建立以建筑伦理学为指导民居建筑实践准则的同时，如何把握这种指导准则运用于不同民族建筑的普遍性作用。
2.建立以建筑伦理学为指导民居建筑实践准则的参考标准体系，制定细则，以什么方式呈现，具体包括哪些内容，内容的评判等级，评判目标，评判对象有哪些等等。
3.建筑伦理学对于民居建筑类型的指导思想，能否适用于其它类型的建筑体系。
参考文献：
[1]陈喆.建筑伦理学概论.北京:中国电力出版社,2007年.P11
[2][英]斯蒂芬·加得纳.汪瑞,黄秋萌,任慧译.人类的居所：房屋的起源与演变.北京:北京大学出版社,2006年.P193-194
关键词：
一、 传统公共管理的发展及弊端
新公共管理师一套理论群的聚合，是相对于传统公共管理而言的，因此说首先需要了解一下传统公共管理的形成及其在发展过程中出现的诸多问题。
在传统公共管理中也有许多不同的理论流派，大体可分为早起以威尔逊为代表的政治与行政二分、韦伯为奠基人的官僚管理理论以及科学管理理论。在这些传统的公共管理理论与实践中，官僚体制行政模式从它产生之日起就在组织领域扩大其范围，以至于成为传统公共管理的核心机制。官僚行政模式中有明确的层级划分，一切以职位为导向，强调体系中的法理权威，
但完美的理论毕竟只是理论，而且是在当时的社会环境基础上形成的，更何况诸多理论本身也不是完美的，官僚体制在社会的政治、经济和社会结构的变化中开始问题重重。工业时代逐渐成为过去，代之的是后工业社会或者说知识经济时代，人们对公共服务的要求越来越高，
这种弊端最根本的是体现在其“X—无效率”上，所谓“X—无效率”，简单来说就是由于行政组织规模的庞大和垄断地位，使得其对成本的控制和产出的期望变弱，表现的没有想象中的那么有效率，这种无效率主要是由于缺乏竞争引起的。由于无聊率的存在，公共服务成本高昂，质量低劣。
二、 新公共管理理论的理论基础和内容
新公共管理并没有一个统一规范的定义，而且在各国的实践中也表现出一些差异，因为它是建立在多个相互支撑和联系的理论上的。这些理论一方面成为新公共管理的来源，又是新公共管理的主要理论观点。概况起来主要有以下三个方面。
(1) 、新自由主义经济学。主要是新制度经济学中的交易成本理论和委托理论。交易成本是指事前签订契约、事后监督和实施它的各项费用之和。
交易成本普遍存在于人们的各种交易行为中。这种成本的控制和减少需要合理的制度安排和制度创新。从交易成本观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的成本为代价的，无法实现资源的优化配置。
委托理论主要用于描述在所有权、控制权两权分离和利益分割的情况下，委托人和人之间的关系模式以及行为动机与股则等问题。该理论的基本思想包括以下几点：（1）委托人和人之间存在信息的不对称。（2）人是从自身利益出发的，因为信息的不对称，可能采取机会主义行为。（3）委托人预期效果的实现依赖于人的行为和委托人的制度供给。因此新公共管理理论提倡短期合同和激励机制的建立。
（2） 公共选择理论，公共选择是指非市场的集体选择，也即政府选择。把经济学的研究方法在可曾体制方面的具体应用就是所谓的“公共选择理论”。该理论认为要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径就在于取消任何形式的“公共垄断”。在公共部门中恢复竞争，引入市场、准市场机制。
（3） 工商企业管理学。私人管理与公共管理之间有很多相似之处。因此，新公共管理充分利用了工商企业管理学中的诸如激励、组织、控制等理论和方法。将其应用在公共部门管理之中。
三、 新公共管理理论评价
对新公共管理理论的评价不能仅仅从学理角度分析，因为它的产生初衷就是努力改善传统公共行政的低效率，这使得它具有浓烈的实践色彩。具体说来，对新公共管理理论的评价有以下几点：（1）从西方一些国家如新西兰、英国、美国等国家的改革实践来看，新公共管理取得了巨大成就，在改善政府效率，控制成本方面起到了不错的效果。（2）在实践中虽然成就斐然，但暴露出的问题也深刻折射出新公共管理在理论上的一些缺陷与不足，其经济学理性经济人假设过于片面，以至于新公共管理的激励机制和竞争机制都以此为前提和标准。
四、 新公共管理理论在我国高等教育的实验——万里模式
当代高等教育改革和发展的重要任务之一是建立完善合理的现代大学制度。在我国高等教育改革的进程中,如何构建既符合现代社会发展的要求又遵循高等教育发展规律的现代大学制度,一直是高等教育理论工作者和实践工作者共同关心的热点问题。浙江万里学院的办学改革与创新就是吸收了新公共管理理论和一些相关理论，在我国高等教育体制创新中取得实践性成果。
浙江万里学院的前身是浙江农村技术师范专科学校。但随着社会发展和学校办学内外部环境的变化,到20世纪末期,学校面临着诸多难以回避的生存和发展问题:生源不足、规模偏小、经费短缺、设备陈旧、师资外流等,办学举步维艰。也正是在危机时刻，万里学院开始了改革之路，在短短八年发展迅速，得到了社会的高度好评。那么万里模式的核心和成功的关键是什么呢？这就必须寻找其理论基础的支撑。在对万里模式的考察中，发现很多机制都是和新公共管理理论相一致的。体现在以下2个方面：（1）以市场理念形成的利益统一机制是“万里模式”产生和发展的根本动力。在学校层面和学院内部引入竞争机制，提高了学校的行政效率和教学质量。（2）以科学的管理制度形成的权力制衡和效率机制是“万里模式”的根本保障。政府推出办学者的身份，仅仅作为委托人，不参与实际的校内管理，同时成立万里集团负责学校的资金筹措的问题。从而实现各方的专长。
（3） 以学生为中心，强调学生对学校的满意度，这也和新公共管理中以公民作为顾客的观点相一致的。
总之，高等教育作为公共部门是整个公共部门改革的重要环节之一，而且当今对高等教育的改革呼声不断，如何在理论上和实践上实现高等教育的制度创新，新公共管理理论可以提供重要的借鉴意义。
参考文献：
[1]白非.对“万里模式”的再认识[J].浙江万里学院学报,2007(01).
公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。
王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
(一)钟摆效应
钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
(二)公平与效率
对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。
效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
(一)传统公共行政理论
传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。
威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。
三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。
传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
(二)新公共行政理论
新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。
1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。
新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。
与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
(三)新公共管理理论
以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。
新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;
第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;
第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;
第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;
第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;
第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;
第八，有预见的政府：预防而不是治疗;
第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;
第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。
但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
(四)新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;
第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。
相信在今后的讨论，是“效率至上”还是“公平至上”仍将是公共管理学者讨论的热点话题，但如何将二者结合、兼顾，想必是公共管理学更加热门的话题。就如同钟摆一样，在来回摆动之后，终会归于平静。
“新公共管理”理论主要涵盖如下内容
：第一，政府的管理职能在于“掌舵而非划桨”。传统公共管理理论中，政府管理的职能中负责“划桨”的成分多过“掌舵”，政府被困在具体的事务中难以自拔，甚至有时候政府既在“划桨”也在“掌舵”。“新公共管理”理论指出政府管理的职能是负责“掌舵”而非“划桨”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于让政府从具体的管理事务中摆脱出来，从而从根本上解决政府部门存在的效率低下、冗员过多、等历史遗留问题和顽疾。
第二，管理方式应注入企业化管理方式。传统的公共管理理论中，政府部分因处于垄断地位，各个公共服务部门危机意识、效率意识不强，政府在管理中也存在重投入轻产出的状况，因此政府公共管理的效率一直比较低下，质量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服务部门一直采取的是终身任职制，工作人员缺少危机感的同时也缺少了积极性，不利于政府改革的进一步推进。“新公共管理”理论认为，应打破政府部门的垄断，在各公共服务部门中采用企业先进的管理方式和手段等，对其提供的服务进行全面质量管理和目标管理；改变过去只管投入，不重产出的现状；在人事管理上也应效仿企业，摒弃终身任职制，改为采用灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，从而提高效益。
第三，行政文化应提倡“顾客导向”。传统公共管理理论中，行政文化上以自己为主，以服务对象为辅，提供的服务不是根据服务对象的需求提供的，因此与时代的步伐已经有所脱节，跟不上社会发展的需要。“新公共管理”理论指出，政府服务的对象其实就是政府的“顾客”，政府应根据服务对象的具体需求而提供服务，应以“顾客为导向”即以服务对象为导向，只有这样的政府才能跟上时代的步伐，提供高质量的服务。“新公共管理”这一“顾客导向”的理论改变了以往公共行政中政府与社会之间的关系，政府转变为应承担社会责任的企业家，公民则成为政府提供服务的“顾客”。
第四，管理上应采用授权或分权方式。传统公共管理理论一直坚持采用长期以来的集权管理方式，集权管理方式作为管理方式中的一种，历史上发挥的作用也是非常明显的，但在现代政府管理中，如遇到突发事件，还是只采用集权管理这一种管理方式已难以满足现代政府公共管理的需要。“新公共管理”理论已经注意到传统公共管理的弊端所在，因此极力倡导用分权、授权的新管理办法替代落后的集权管理，以便应对外界急速的变化。“新公共管理”理论指出授权或分权的机构具有诸多优势：更灵活、更高效、更具创新精神等。
第五，目标控制应引入绩效策略。传统公共管理重投入轻产出，缺乏目标控制意思，对于目标也没有具体的量化指标，因此公共服务部门的效率一直得不到提高，一直备受诟病。“新公共管理”在目标控制上倡导引入绩效目标控制策略，放松行政规制，采取严格的绩效目标控制策略。即在具体的工作中，和组织、个人签订明确的绩效合同，确定好具体目标，考核的时候根据绩效目标进行测量和评估。从而使组织从“任务驱动型”转变成“规则驱动型”。
第六，减少公共产品带来外部性。传统公共管理中公共产品全部由政府提供，公共产品集经营权和所有权为一体，随着社会的发展，政府在公共产品的供给上已经面临诸多困境。“新公共管理”理论指出，非排他性是公共产品消费具有的普遍特征，政府完全可以参考国外成功的经验，分离部分公共产品的经营权与所有权，对部分经营权与所有权分离的公共产品实行消费低收费制，以便增加私人产品消费，减少人们对公共产品消费，以便减少或减低公共产品可能带来的外部性。
第七，强调人力资源管理。传统公共管理理论不重视人力资源管理，对人员在录用、任期、工资等环节上都比较程序化，缺少灵活性，已经越来越不适应社会发展的需要。相对而言，人力资源管理方面，“新公共管理”理论非常重视，通过对人力资源管理上的重视可以提高人员在录用、任期、工资等环节上的灵活性，在具体的操作中可以用短期合同制替代常任制，实行绩效工资制等以提高效率。
进一步推进公共管理的必要性分析
随着政企分开改革的进一步深入，政府职能在微观领域应逐步退出，政府对市场活动的调节应改变过去处于错位或缺位的状态，政府职能转变的重点应是转入宏观管理、公共管理，只有这样才能真正发挥好政府应有的作用。参考各国取得的成功经验，我们有必要进一步推进公共管理改革。有利于解决政企不分、政资不分、产权模糊等历史遗留问题。计划体制长期以来遗留下的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已阻碍了企业的发展。进一步推进公共管理，有利于解决这些历史遗留问题，在新公共管理理论的指导下，可对国有资产进行合理规划，区分开中央政府和地方政府的产权、财权和事权，改变国有资产条块分割、经营责任不清的历史遗留问题。有利于推进政府部门行政体制改革和职能转换。当前市场经济对政府职能转换提出了新的要求，在新公共管理理论指导下，政府应下决心精简行政机构，合并重叠职能，真正做到政企分开、精干高效、减轻财政负担。经济综合部门应改组为宏观调控和协调制定公共政策的部门，指定的公共政策应进行长远规划，同时健全市场中介机构，进一步加大对社会主义市场经济的发展力度，更好地健全并完善市场体系。
新公共管理理论对我国政府改革的启示
当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：
第一，关于管理“政治性质”的启示。传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干涉管理事务，才导致政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。可是，传统公共行政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管理活动。传统公共管理和新公共管理在管理“政治性质”上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。
第二，关于公共服务“市场化”的启示。部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试。其作为西方国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。
第三，关于“顾客导向”观念的启示。政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。在我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象，真正建设成为服务型政府。
1.新公共管理理论的核心思想
新公共管理是以公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论和方法为理论基础建立起来的，新公共管理理论的核心思想体现为：
1.1新公共管理汲取经济学中的理论一直以来，公共行政学都汇集了管理学、政治学、法学、社会学、经济学等多门学科的思想，而新公共管理则更多地借鉴了经济学的理论。新公共管理的目标是追求3E，即：Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，为了应对传统公共行政强调的统一管理和监控对政府创造力的抑制，从而导致政府管理的形式化和僵化的问题，新公共管理理论引入了市场竞争机制。希望通过强调经济价值的优越性，重新发掘市场与政府的关系，通过市场这只“看不见的手”，提升政府的创造性[4]。
1.2新公共管理对政府职能进行重新定位
面对越来越多的对政府规模庞大，资源浪费严重的质疑，新公共管理反对原有政府管理模式的权利中心主义，主张对政府职能进行重新定位，提倡建立精简而有效的服务型政府。首先，新公共管理认为政府职能“应是掌舵而不是划桨”，政府应通过政策的制定对全局进行总体掌握，而具体的实施则应由各自制机构承担[5]。其次，新公共管理主张适度的分权与授权，赋予管理者有效的管理权威，解除对其过多的控制，以便更好地提升政府的管理效率与效能[6]。再次，新公共管理打破原有层级制的金字塔体系结构，压平组织结构的层级，创建扁平制组织结构。
1.3新公共管理强调顾客导向战略
在传统的政府管理模式中，政府以高高在上的姿态面对公众，公众没有选择的权利，也没有话语权，这极大地打击了公众的积极性。而新公共管理借鉴企业管理的经验，提倡政府对待公众应像企业对待顾客一样，一切制度和决策的制定都以公众的利益和价值取向为出发点。顾客导向战略引导公众参与政府职能活动，不仅提高了公众的积极性，也是政府工作创新的出发点与动力。
1.4新公共管理追求效率和结果
马克斯•韦伯的官僚体制是具有“理性”性质的，精确、迅速、明确、统一性、严格的服从是官僚体制的优点，但随着时代的变化，这些优点已不能适应现代社会的发展。新公共管理所强调的是效率和结果，而忽视过程，重视技术在提高管理效率中的作用，提倡多种方法与手段的并用。新公共管理给予现代管理更多的灵活性，为其营造了更为宽松的环境与氛围，实现管理行为的创新，从而提高管理的效率。
2.新公共管理理论下文档工作审视
新公共管理赋予现代管理以效率为中心、技术至上的特点[7]，这决定了现代文档工作具有以下运行特征：
2.1在以追求效率为目的的新公共管理下，文档工作应以电子文件的管理为工作中心
在韦伯的官僚体制中，文件具有上传下达的功能，维系与连接组织各部门之间的运转，体现出工具价值。而追求效率的新公共管理理论催生出的电子文件以其快速、便捷的特性成为现代管理的重要手段之一。据国家档案局的调查结果显示，仅2007年中央和国家机关、中央企业共产生各种类型电子文件近2亿件[8]。此外，新公共管理要求政府改变统治者的角色，提倡塑造服务型政府，由此为电子政府的出现提供了契机，可以说电子政府也是新公共管理的产物。为了提高政府透明度，创建开放型政府，电子政府通过网站提供实时信息，以此来满足公众的政府信息利用需求，通过与公民进行互动，鼓励公民参与政府管理，电子政府的正常运行需要大量电子文件作为支撑。电子文件实现了文档的无纸化管理，大大节约了资源，避免资源的浪费。而借助现代通信网络技术，打破了文件传递与利用的时空限制，改变了过去管理过程复杂、消耗时间长、资源浪费的壁垒。但是，现代管理对电子文件的依赖也衍生出一系列的难题，如电子文件的证据价值受到质疑、电子文件的安全性和稳定性差所引发的管理失效等。如何攻克电子文件所带来的管理上的弊端，给现代文档工作带来巨大挑战。
2.2在重视资源利用的新公共管理下，文档工作应以文档的开发利用为工作重点
政府信息资源是最重要的社会资源，据报告显示，社会信息资源的80%来自于政府信息。政府文档是的体现，文档为各级政府之间、政府各部门之间的交流构建了沟通的桥梁；政府制定的各种法律、法规、政策等决策信息以文件的形式向社会公布；政府作为社会管理部门，为营造开放公平的社会经济环境为社会提供新闻、统计报告、经济预测等服务信息将作为档案被保存下来[9]。对政府文档信息资源进行开发，扩充社会信息资源，为社会各方面的运行提供支持，是新公共管理对文档工作提出的新要求。
2.3在以顾客为导向的新公共管理下，文档工作应以为公众服务为工作理念
在过去，档案局、档案馆等各级档案部门以档案保管为主要工作任务，以服务自身机构为工作目的，档案工作秉持着保密、严格开放程序的工作原则。而在新公共管理下，文档工作的服务对象不仅仅是自身组织机构，而是广大公民；文档工作的主要任务是最大限度的开发文档信息资源、实现文档的充分利用。新公共管理重申了文档工作的社会使命应是以公众的文档利用需求为服务对象，为公众提供所需的档案信息资源。新公共管理下文档工作应实施顾客导向战略。在宏观层面，以服务为理念进行档案部门的组织规划、政策制定、标准的拟定，以服务为宗旨对文档工作进行全局掌控。在微观层面，在将服务理念贯穿于文档工作的所有环节之中，尤其在档案的提供利用中，充分发挥以人为本的思想，将如何满足公众的利用需求作为工作的最终目标。实施顾客导向战略是充分发挥文档管理部门作为社会信息管理者，肩负着服务社会公众这一使命的必然选择。
2.4在整合企业管理思维的新公共管理下，文档工作应重视人力资源管理
目前，在企业管理中普遍使用知识管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知识管理的理念。知识管理的核心思想就是在适当的时机将信息资源提供给需要的人。一方面，为政府决策提供支持；另一方面，有利于公众对政府信息的利用，实现信息资源共享。而在知识管理的三要素：人、信息资源、技术手段中，人处于核心地位。在管理者实施知识管理的过程中，自身拥有大量的隐性知识。知识管理的各项内容都是在人的支配下完成的，离开了人的存在，一切创造性的活动都不可能产生。新公共管理要求在文档工作中重视人力资源管理，充分发挥人在知识管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人员的隐性知识价值。管理人员在实践中所积累的宝贵经验和所掌握的专业技能是宝贵的知识财富；管理人员的创新能力为文档工作提供了源源不断的动力。另一方面，通过绩效评估的方法，提高管理人员工作的工作效率；通过激励政策，培养管理人员的积极性；并通过奖惩制度来规范管理人员的行为，培养其工作责任感。
2.5在追求经济效益的新公共管理下，文档工作应充分挖掘文档信息资源的经济价值
档案馆等社会主要档案管理部门一直是国家事业单位，享受国家资金支持。但是，随着技术的飞速发展，档案数字化进程需要大量资金作为支持，仅仅依靠国家财政拨款已无法满足档案部门的需求。新公共管理的经济理念要求档案部门应改变过去完全依赖政府拨款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文档信息资源的经济价值，发展档案产业。在信息社会，信息资源和石油、煤炭一样，是具有价值的资源。对文档信息进行整合开发，生产信息产品，是文档工作的新项目。例如现在的一些咨询公司，就是通过对信息的搜集和整理，为用户提供信息服务。档案部门在开展经营业务时，除了对自身所掌握的文档信息进行开发外，还应在信息技术的作用下，广泛、全面地搜集网络上的信息。并采用市场营销的理念，充分挖掘文档信息的经济效益，争取在为组织自身发展提供资金保障的同时成为国家财政收入的来源之一。
3.新公共管理理论下文档工作需注意的问题
新公共管理理论尚处在并不成熟的阶段，其内在的缺陷也是不容忽视的。新公共管理理论因其固有的局限性，使其在文档管理中的应用存在着一些缺陷。在运用新公共管理的思想进行文档工作革新时，应注意以下问题：
3.1文档工作的价值定位问题
新公共管理汲取经济学理论，引入市场机制，追求效益的最大化，容易造成组织对利益的盲目追求，而导致社会价值的缺失。我们在对文档工作进行改革时，应采用新公共管理的经济理念，注重文档资源的价值开发，构建营利性机构是对传统经营模式的突破。值得注意的是，文档工作必须始终坚持作为国家文化事业机构的公益性工作性质，始终以为公众服务作为工作理念，把握好经济创收工作占整体工作的比重，避免对文档工作的价值定位产生偏颇。
3.2组织管理问题
新公共管理改变传统组织结构金字塔式，主张的是扁平化与分散化，而对权利的分化与下放在给下层管理人员带来能动性的同时，也容易引起了上下层管理权失衡的问题，例如政府在管理中出现的“政府空心化”就是由此原因产生的。因此，文档管理部门应正确处理权力控制和权利下放的问题，优化组织结构、协调各部门间的沟通，为组织营造良好的管理环境。
3.3技术手段的应用问题
信息经济的发展要求文档工作必须与时俱进，大力引用技术手段，电子文件的产生、电子政府的兴起、办公自动化的普及等都以技术手段作为保障，不可否认，技术手段在现代文档工作中发挥着重要的作用。但是，人们必须清醒地认识到，技术只是以工具的价值出现在文档工作中，起到的是提供文档工作效率的辅助作用。针对目前一些人所提出的技术至上主义，文档工作必须正确处理技术手段在文档工作中的应用，切不可本末倒置。
从新公共管理理论视角看土地行政管理研究分析
20世纪60年代、70年代以来，西方国家在韦伯的传统官僚行政体制的引导下，逐渐陷入了许多困境，包括财政赤字、政府规模持续增长、公共服务水平和质量下降以及由此而来的政府信任危机等。政府为了应对这些困境和危机，必须推行改革。因此，西方国家开始推行这样一种改革思路，即必须突破传统公共行政模式，寻求政府管理上的创新。以1979年撒切尔夫人执政为时间标志，西方国家开始创新探索，到上世纪80年代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府”、“企业型政府”、“国家空洞化”、“市场化政府”、“再造公共部门”、“政府重组”等不同的改革口号在各国相继出现。这些改革由于在理论基础和具体措施上存在共同点而被冠以“新公共管理”运动的名称。
“新公共管理”是一种不同于传统公共行政的新模式，它强调运用市场竞争的机制与原理和商业企业的管理技术来改造政府管理，改善政府绩效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政组织来达到目的。“新公共管理”旨在追求建立一种新的公共管理体制，使政府能高效、低成本地运行，提高公共服务质量，体现了对市场机制和私营企业管理方法的借鉴以及对传统公共行政的超越。
新公共管理理论的管理理念
第一，以效益为主要的价值取向。
新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与效绩，应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系；在酬金上。强调按业绩而不是按传统的任务来付酬；在对财力和物力的控制上，强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度，最终体现对管理效益的关注。
第二，对产出控制的重视。
在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。
第三。政府管理中引入竞争机制。
我们通常都会讲，市场失灵使政府不得不介入到市场规则中，同样，政府也有失灵的时候。而新公共管理就主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争。提高公共物品及服务供给的效率。政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，政府应该严格将管理与具体操作分开，有效的政府并不只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，更重要的是一个能够站在更高的位置上“治理”的政府。
第四，政府以顾客为目标导向。
对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业家”，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。
1.1公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
1.2“顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
1.3“经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
2对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
3总结
【关键词】 高校学生培养成本； 新公共管理； 成本补偿
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0115-03
近年来，随着我国高等教育规模的快速发展，高校学生培养成本补偿问题日益突出，成为政府和公众共同关注的焦点。本文基于新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题进行探讨，试图从新的理论视角分析问题并给出合理化建议。
一、学生培养成本补偿的概念与内涵
学生培养成本是指以高校为计量主体的教育成本，该类成本具有会计学方面的意义且内容特征为：（1）可用货币计量；（2）为实现教学、科研及社会服务三项功能所耗费；（3）衡量投入的教育资源。教育成本是经济学方面的概念，本质上是指在提供教育服务过程中所消耗的各类资源价值，其负担主体不仅包括高校，还包括政府、个人及社会公众等。当高校之间竞争加剧，导致教育资源配置结构不合理及供需矛盾突出等问题出现，则需要调动私人资源，通过多个负担主体共同分担的方式对学生培养成本进行补偿。学生培养成本补偿是指“从包括政府、高校、个人及社会在内的各个高校学生培养成本的承担主体处获得教育经费收入以收回支付的教育成本”。
二、高校学生培养成本补偿存在的问题
作为教育的最高层次，高等教育具有培养周期长和成本昂贵两方面的特点，另外，基于高等教育大众化及高校规模扩张的现状，以高校为主体计量的学生培养成本呈逐年递增趋势，因此仅仅依赖政府预算已无法完全满足公民的高等教育需求，导致一定程度的高等教育财政危机出现。具体来看，目前我国高校学生培养成本补偿过程中存在的问题主要体现在以下四个方面：
从政府角度来说，对高校实行垄断管理方式导致一系列问题。首先，这是一种集权化的管理理念，高校的自受到垄断管理的限制。就大学本科的具体收费标准来看，虽然可以在浮动于3 600―6 000元收费区间内，但学校之间及地区之间的收费标准仍然较为单一，价格调节机制不灵活（滕明兰、张继华，2005）。其次，这是一种主观性的管理模式，没有完善成本补偿的相关配套措施。例如奖助学金及学费减免等资助形式虽然都已存在，但是完整的体系并没有形成，而且国家助学贷款机制尚存在缺陷，申请环节及覆盖的受益人范围方面均有不足（凌键、周巍蔚，2010）。
从高校角度来说，高校作为一个社会子系统，自身存在不可忽视的弊端。首先监督机制的不完善导致高校内部的经费管理混乱且可能存在乱收费现象，个别高校的作风还会导致经费严重浪费，这些现象的存在阻碍了培养成本补偿额度的合理确定；此外，由于长期以政府管理为主导，高校在具体工作过程中常常不计成本，已有的成本核算机制不够科学细致，因而忽略从整体角度关注经济效益，导致缺少学生培养成本补偿的具体量化标准。
从个人角度来说，并轨收费制度的实施引起的个人学费增长带来一些社会问题及矛盾。首先高等学校收费增加引起学费占私人教育支出的比重提高，加上家庭需要为接受高等教育支付教材费、住宿费及生活费等，支出费用过多形成一般家庭过重的经济负担；其次，在不同的地区，社会经济发展水平不同，对学生培养成本补偿具有不同的意愿且补偿能力有所差异，在经济较发达地区能够获得相对较高的收入，这会导致接受高等教育的机会增加，而在经济落后地区，学生更有可能由于家庭收入过低而无法接受高等教育，具体体现为学费在培养成本补偿体制中所占比重过大，使得教育不公平问题出现。
从社会角度来说，国家和个人是学生培养成本补偿体系中的主要分担者，企业与社会团体的分担力度太弱。企业的发展离不开人才与技术，因此直接受益于高等教育的成果，按照“受益原则”，所有从高等教育成果中获得收益的主体都应当分担部分教育成本，目前虽然一定程度的成本补偿能够通过缴纳教育税附加的形式进行，但其成本分担所占的比例仍然较低且没有建立明确具体的责任机制及执行机制；另外，我国对社会捐助的鼓励程度不够，使得部分捐助团体的热情降低，现有的捐赠水平无法满足学生培养成本补偿的实际需要。
三、新公共管理理论的启示
（一）新公共管理理论的内涵
自20世纪80年代以来，公共行政改革领域引入新公共管理理论。理论界关于其内涵的表述尚未达成共识，但核心内容基本一致，主要表现为两点，一方面是以经济、效率、效益为目标（或称3E目标），另一方面是以市场为导向。高等教育体制发生改变，追求大学自主办学，其价值基础为竞争、顾客至上、成本分担及使用者付费等，这与新公共管理模式追求效率且崇尚市场价值的理念不谋而合，因此，新公共管理理论在高等教育领域具有适应性。
（二）新公共管理理论的主要特征
1.政府职能的转变。新公共管理中政府的职能重心在于政策制定而非执行，公共事务中的管理与具体实施功能分离，主张通过市场的重新塑造，影响行政部门或私人部门的行事方式，指导其具体事务的执行过程。
2.顾客导向的价值理念。新公共管理认为行政部门是服务的提供者，公共产品及公共服务的提供应当尊重顾客权利，以顾客需求为导向。这是将市场法则引入公共管理的切实体现，行政部门不以营利为目的，但是应当确保经济资源的生产效率最大化，其评价要注重顾客感受，确保提供公共服务的机制满足顾客偏好，以得到高效的服务产出。
3.重视追求效率。新公共管理试图引入市场竞争机制，促进更多的私营部门参与公共服务的提供，通过增加竞争促使质量提升及成本节省，且提高公共行政的效率。另一方面注重管理活动的产出，通过明确的绩效目标对实施情况进行测量与评估，促使公共部门提高服务的效率与质量。
如今在学生培养成本补偿方面存在的种种问题，对高校提出了新的要求，需要其摆脱传统的管理范式束缚，进行思路革新，将新公共管理的理论模式及其成果积极引入到成本补偿体制建设过程中，以新的视角对各个承担主体的责任与义务进行分析，发现问题并寻找解决方案。
四、新公共管理理论对高校学生培养成本补偿问题的指导作用
新公共管理主义视角下可将公共产品分为两类，一类如外交、国防及社会保障等，只能由政府提供并生成，称为核心公共产品；另一类如公共服务业及市政基础建设等，可以由非政府组织和私人部门共同提供，称为准公共产品。高等教育既可以由政府提供也可以由社会提供，因此属于准公共产品一类，具有市场化的内在基础。具体的，针对高校学生培养成本补偿问题，新公共管理思想的指导作用分别通过其对于各个承担主体的影响来体现。
（一）政府主体
新公共管理思想通过两点对政府主体产生影响。首先，改变其集权化的观念。体现在高等教育领域，是指政府将市场机制引入高校管理过程，主要关注有效竞争环境的建立，而将管理自给予高校，让高校在市场竞争中处于独立法人实体的地位。例如，可以通过社会化的后勤改革，引入私营企业对高校食堂、宿舍及物业等进行管理，通过竞争机制的建立，能够促进高校经费开支的节约并使资源配置效率的提高。其次，丰富其管理模式。政府主体不仅要确保对高校的资金投入力度，还应当督促高校树立成本概念与绩效意识，通过完善助学机制，以及与高校签订产业绩效的方式等，丰富其对于高校的管理方式，有效的达到合理分担高校成本的既定目标。
（二）高校主体
新公共管理思想要求高校改变教育观念并积极地促进教育改革，认为高校拥有的科研设施及知识优势是可与企业进行交换的特殊商品，另外，还提倡高校以附属企业及医院等为载体向社会提供服务，获得充足经费以确保高校的自我发展。例如，通过校企结合的形式，高校可以在企业中锻炼自己的科研队伍并促进教学与科研发展；还能从企业中获取社会信息，将企业作为生产实践的基地（敬然，2011）；最主要的是高校可以通过这种结合，获得相应的经济收入，所得资金用来购买实验仪器以提高办学水平，或是以某种形式分摊部分成本等，总之，对于学生培养成本具有一定的补偿作用。
（三）公众主体（学生及家庭）
传统的行政管理不关注顾客要求，在提供公共物品时生产效率较低，使得公众参与其中的主动性降低。高等教育属于准公共产品，新公共管理理念重新定位社会公众的角色，认为除了政府是教育投入的主体外，个人及家庭也应当成为教育投入的另一个重要主体。新公共管理对于公众主体产生的影响主要体现在公众参与教育经费投入的补充作用，目前主要以学费形式存在，即接受高等教育需要缴纳一定费用，此外还包括住宿费及生活费投入等内容。这种让学生及其家庭分担培养成本的做法可能导致享有教育资源机会的不均等（曹云亮、王璐，2011），因此应以新公共管理理论中的顾客导向理念为基础，在公众主体分担学生培养成本的比例方面，充分考虑部分家庭的负担水平，并完善助学机制以增加社会福利及促进教育公平。
（四）社会主体
新公共管理理论认为政府应当转变集权的官僚制管理方式，促进符合公营部门目标的不同组织体系建立，使公营部门自身的价值得以实现。多元化组织体系的存在要以多元化管理主体为前提，因此，新公共管理理论指导下的学生培养成本补偿必然要求多元化主体的存在。政府应当充分认识到其他社会主体参与公共事务的巨大能力，在成本补偿方面的管理方式必须从集权走向分权，建立起以政府为主导，有高等院校、个人、家庭、社会公众等多元主体参加的共同承担模式，例如，企业作为典型的享用高等教育成果的社会主体，在学生培养成本补偿中负有不可推卸的责任。
五、新公共管理视角下的高校学生培养成本补偿体制探讨
借鉴新公共管理理论和公共服务的理念，针对高校学生培养成本中存在的问题，提出以下几点建议。
（一）政府摆脱垄断管理理念，给予高校自
高等教育在市场经济条件下的资源配置要求更加灵活有效的管理制度与之匹配，作为社会经济系统中的一个子系统，高等教育的运行体制受制于整个社会政治经济制度，主要通过资源配置方式及差异化的组织形式来体现。在我国日益完善的市场经济中，高校开始需求更多的自，随着高等教育的市场化趋势逐步加深，其与其他社会系统之间的活动主要在教育市场中直接进行。因此新公共管理理论认为政府应当摆脱对于高等教育的垄断管理理念，从以往的集权式管理转变为宏观指导，相应扩大各高校的自主办学权。
体现在学生培养成本补偿的制度建设中，即要求在市场经济学理论依据下保障高等教育资源的科学配置，政府抛弃以往的绝对垄断管理方式，对高校资源配置中的“量和质”进行全面分析，监督高校的自主资源配置过程并对相关政策进行改进。
（二）多渠道筹集高等教育经费
高等教育属于准公共产品，新公共管理理论强调政府应当进行职能转变，以改进公共服务的供给体制，促进提供主体多元化的实现，由此将原本仅由政府承担的成本分担给公民、市场及社会。
以往，高等教育财政投资完全由政府拨款，经分析发现，新公共管理理念指导下的学生培养成本不仅应当由政府负担，还可以由社会提供部分资源进行补偿。应当积极鼓励多渠道筹集高等教育经费，调动家庭及企业或社会团体参与教育成本分担的主动性，以政府投资结合社会资本广泛参与的方式，建立起符合市场经济的新财政体制。
（三）净化我国高等教育成本中的虚假成本
单独由政府进行教育投入存在的资金不足现象使得高校资源匮乏，另外，政府主导管理的模式使得高校在具体工作中不顾整体经济效益，因此在高校中存在诸多经费不合理消耗的现象（王勇，2011），例如行政领导车辆使用等形成的“非教育性”费用以及高校管理弊端的存在导致开支数额巨大或浪费严重的情况；又如公费医疗费或非教学人员费等费用比重过大。显然，这些现象的存在使得学生培养成本中存在着许多不应成为培养成本分担对象的“虚假”成本。考虑新公共管理理论在高校中的运用，能够促进高校的自主化管理以利于教育资源的合理配置，实施高等教育多元主体共同补偿政策时，应注意区分学生实际培养成本，也就是通过净化高等教育成本中的虚假成本减轻各主体的补偿负担。
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