发布时间：2023-08-17 17:50:42
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共治理理论概念样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：治理理论；犯罪控制；适用性；路径选择
中图分类号：D917.6 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2012）06－0128－04
治理理论在西方一出现，就引起了中国学者的极大兴趣。因为,“随经济改革的推进和社会问题的凸显，国家与社会关系研究越来越受到学术界的重视。新范式的倡导者不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”①。西方治理理论的产生和实践在一定意义上契合了中国社会科学界在当下的研究旨趣，他们将“治理”与中国公民社会研究合流，针对转型期中国公民社会的发展样态，探讨转型期中国的国家构建、政府改革、社会公共事务管理等问题。在犯罪学领域，已有学者将治理理论与刑事政策模式、犯罪控制社会化等议题联系②，在一定程度上回应了中国现阶段犯罪控制实践中的新迹象。但现有的研究多是笼统地导入理论，缺乏对治理意涵的梳理，未对理论进行“改造”以融入犯罪控制实践，难现理论引进的“本土化”价值。本文拟从西方治理理论的缘起入手，分析治理理论的基本意涵，并结合中国转型期犯罪控制实践，检讨治理理论的适用路径。
一、治理理论的缘起与基本意涵
理论的意义在于解释和指导实践，但理论并非凭空生成，而往往是对实践创新的回应，因此理论的意义常常具有“地方性知识”的特征。缘起于西方语境中的治理理论，是嵌入在特定的实践和制度背景之下的。
（一）治理理论缘起于西方国家政府失败和市场失灵的实践
20世纪70年代以来，西方各国蔓延起一股质疑官僚行政有效性的思潮。原因是，在凯恩斯主义的干预政策影响下，西方国家的政府权力迅速扩张，社会生活的方方面面被纳入官僚组织的管理范围。随着公共事务的增多，政府规模不断膨胀，但结果是政府因为信息不完全，作出的公共决策常常失误，官僚机构提供的公共物品存在低效、浪费问题。而且政府部门及其官员常常追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，导致寻租和腐败现象严重。政府失败现象的出现使各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门的回应能力。③ 于是在以布坎南为代表的公共选择学派的影响下，市场机制被引入公共服务领域，开始采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。但进入到20世纪90年代后，公共管理的生态环境被全球化和分权化的社会趋势极大地改变，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度和范围不断加深扩展，片面依赖市场机制的公共管理运动再现困境，于是合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。④
于是，因应西方公民社会发展情势，学者们开始对政治学中单向度、自上而下型的“统治”（Government）概念进行反思，对“治理”（Governance）一词赋予新的含义。随后治理概念不再局限于政治学领域，而是被广泛应用于经济社会领域，对治理的概念也出现了不同的理解路
* 本文获中央高校基本科研业务费专项资金（武汉大学优秀博士学位论文培育基金）资助，谨致谢忱。本文亦系2011年度湖北省教育厅人文社会科学研究指导性项目“治理理念与犯罪控制——转型期地方犯罪控制模式研究”（项目批准号：2011JYTE033）的阶段性成果。
径。如治理理论的代表人物罗茨认为，治理可用于指代任何活动的协调方式，可以有不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为社会—控制系统的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。⑤ 作为对蓬勃发展的治理理论的回应，全球治理委员会根据各国治理变革实践提出的治理概念具有较强的适应性：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。⑥ 可见，“治理”相对于传统的“统治”而言，是20世纪后期西方学者基于市场经济和福利国家政策相继失灵，社会权力主体日益多元化而提出的一种公共管理新理念。
（二）治理理论的基本意涵是合作管理公共事务
作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。
二、作为制度安排的治理理论
治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。
全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］
三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别
新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。
NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。
NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。
四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合
新公共管理运动和治理理论在问题意识、聚焦点和哲学基础上差别很大，两者核心的分歧体现在：治理是政治学意义上对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变，而公共管理运动则更多强调的是政府组织的管理理念、方式、工具的改变。然而对于当下中国的社会管理体制创新，具有非常重要的借鉴意义：社会管理体制或模式创新，可以吸纳新公共管理运动对于传统科层制政府的改造功能，同时借鉴治理理论的多元协作理念，在国家与社会、政府与公民关系发生根本变化的背景下，转变政府管理和社会治理的理念、方式和工具，以实现“善政”和“善治”。
【关键词】统治；治理；比较
当新公共管理运动在西方兴起时，治理理论便应用而生，这一理论对于社会科学的各个领域产生一定影响，并为世界各国政府的改革提供可一个新的理论依据。由传统的统治理念向治理这个新的理念转变，是顺应时代变化发展。然而，作为新生的理念，它又有着自身的一些缺陷，我们在实际应用中必须予以克服，不能照搬理论。在现今这个时代，经济发展和人们的思想文化都达到一定水平，传统的统治理论，已经制约了社会的发展。因此，新兴的治理理论取代传统的统治理论占主导地位，是时代变化发展的选择。
一、 统治
（一）统治的起源
统治一般是指用政权来控制、管理国家。由此我们可以看出，统治是伴随国家的产生而兴起的。国家产生了必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成一个强大的政权，对国家进行管理。如果没有诞生国家这个政治实体，我们也无法谈起统治。因此，我们可以从国家起源这个角度来分析统治的起源。
首先，从自然法和社会契约论来追溯统治的起源。洛克指出，在自然状态中，自然法是由每个人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态便是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。当人们这样做了之后，国家就成立了。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”[1] 国家的产生，是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。
其次，运用阶级分析法来追溯统治的起源。它的主要特点是，它是阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。[2] 因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方沦为被统治者。由此，我们可以得出统治是如何产生的。
（二）统治理论自身的困境
面对市场失灵和政府失灵的问题，依据统治理论作为基础的传统统治管理模式已经无法解决。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。[3]市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。[4]因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。
凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在兴起，作为一种新的政府管理理念。
二、 治理
（一）治理理论兴起的背景
在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”。在这短短的十几年的时间里，“治理”一词已经被广泛应用，由此引发学术界的关注，并使得一大批学者进行持续不断的研究和探讨，使其得到了不断的发展。
然而治理理论的兴起有着现实的状况，从20世纪下半叶到现在，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。因为一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。
（二）治理含义的界定
由于治理概念越来越广泛的被应用于各个领域，以至于产生了许多不同的治理理论。然而，关于治理含义的界定，学术界还存在很大的分歧，各种治理理论都很难给治理下一个准确的定义。
首先，詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[5] 罗西瑙将治理的主体多元化，并不是简单定为政府。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。
全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理指行为网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[6]这是比较充分的理解治理的内涵。
其次，我国学者对治理的含义的也有着自己的观点。治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。[7]俞可平给治理下了一个定义，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。
综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会的回归的过程。政府不可能在以简单的强制性行为来表达到社会管理的目的，治理是一种民主性的过程，使公民拥有了更多的选择权。
三、治理与统治的比较
“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。第一，管理的主体不同。治理的主体可以是政府、公民、一些民间的或非政府组织，而统治的主体则必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民间组织通过合作、协商的方式进行管理，而统治是政府运用政治权威的方式进行管理。对政府制定的政策，被统治者只能被动的接受。第三，管理的范围不同。依据当前全球治理理论的提出，治理的范围可以是无国界的，由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织。而统治的主体是政府。因此，统治就有了领土和主权作为限制。第四，管理的原则不同。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。而统治则以强制为主，政府通过依据法律、法规来管理。
通过治理与统治的比较，我们可以看到治理的优点，首先，在一定范围内，治理理论发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用，促进社会法治的建设、市场有着自身的缺陷，无法解决垄断、以及提供公共物品的问题。政府也有缺陷，政府无法解决“寻租”行为、低行为等问题。面对市场失灵和国家的失效，人们想通过运用治理理论来解决这些问题的前提，必须要拥有一个健全的法治来解决这类问题。其次，治理理论推动了政府与公民的良性互动，来解决现代社会问题，公民广泛参与到政治生活中来，为政府决策的合理化、科学化奠定了基础。同时，也宣传民主政治思想，建立健全民主制度。
综上所述，治理与统治的比较，治理完全可以取代统治在国家管理中的主体地位。“少一些统治，多一些治理”，已经成为一些西方政治学家和政治家的流行口号。
四、 结语
虽然治理理论还处在不断发展的阶段，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划公共部门与私人、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。他强调管理就是合作，否认政府的那种权威统治的管理模式。因此，统治与治理的融合，是未来政府改革的必然选择，构建和谐社会的理论基础。 参考文献
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[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
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〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
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〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
关键词：知识经济；治理；公共治理
一、治理的兴起是知识经济发展的必然趋势
“经济基础决定上层建筑”，公共行政的发展从传统公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，这些行政范式的转变都根源于社会经济结构的变化。西方发达市场经济国家行政模式的转变根源于市民社会的充分发展和公共领域的崛起。当中国市场经济与市民的社会发展已经初具规模时，公共行政模式不做相应调整，必将使中国公共行政发展陷入困境。在当今的时代状态下，市场经济与信息技术这两种力量从根本上改变了历史发展的速度、路径、性质，由于市场力量的扩展和知识经济的结构，现代社会的发展从空间和时间上出现了一种伸缩现象，由于技术的飞速发展而使得时间被大大压缩；由于市场经济的发展而使得空间被大大扩展，即市场全球化使得单一国家市场、社会、政府的涉及领域逐渐扩大。这种特异的现象在学界被称为“共时挤压性”。而当代中国公共行政正处于这一历史情境之中，正是这一特性，为起步较慢、摸索着前进的中国公共行政发展带来困难。
中国由计划经济体制转化为市场经济体制，其结果不仅仅是经济体制的转变，在公民与国家及政府的关系上也发生了深刻变化。从公民的立场上，他们开始重新界定国家与政府的作用，并且普遍关注经济、教育、医疗、福利等方面问题，他们把政府放于批判与比较的视野中进行审视，形成了对于国家与政府的公共性、合法性方面的挑战。
在释放了经济职能的同时，国家和政府也深刻地感受到了公民对于高品质的社会服务的需求。而传统的行政模式越来越无法满足这种需求。为此，政府开始在某些领域推出，让市场经济支配下的社会体系自发地完成这些功能。首先，政府释放具有经济性特征的社会事务，例如，政府实行的事业单位企业化、放开对电信通讯行业的垄断、结束福利分房商品房货币化等等；其次，政府开始释放一些公共性的领域，例如高等教育、医疗卫生、公路铁路等。国家这样的释放性活动，使得一些介于民间和政府之间的半民间半官方的组织产生，如慈善性机构、学术团体、公民的自主组织、非盈利性咨询服务组织等。以上这些现象的存在说明公共领域已经形成，也意味着公共行政中的“公共”已开始回归于社会。
由于知识经济与社会的发展，国家处于一种特殊挤压环境下，公共行政领域开始出现政府及被称为“第三部门”的多元行政主体。这就意味着为适应当前行政主体多元的变化趋势，中国的行政发展必须实现其发展范式的转换——从传统的管理走向现代治理。
二、治理理论的一般阐释
治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，治理与统治一词交叉使用，用来表示国家更确切地说是政治活动，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。
与此同时，对于治理概念，诸多机构与学者进行了详细阐发，其主要的代表性观点如下：全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论的另一位代表人物罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。
同传统的统治相比，治理具有完全不同的内涵。两者之间的区别主要有以下两个方面：一是权威的合法性，虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念，但在治理理论中不再像统治概念那样仅仅政府具备拥有权威的条件。也就是说，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是垄断权力的政府。我们知道，统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织，然而，治理的主体则体现为多元性，可以是政府机构也可以是私人部门，还可以是一种关系即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。二是权力的多向性，在统治的模式中，权力始终表现为集权，它为自上而下的、是单向的，公共行政忠实于政治权威，通过颁布规章、制度、法律来制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理。与此不同的是，治理则是一个民主、上下参与的互动管理过程，它主要通过话语民主、协商民主、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。可见，公共管理治理应是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。
三、治理理论对中国公共行政发展的启示
1.明确定位政府与社会的关系
“共时挤压性”改变了政府与社会和市场的关系，政府与社会、市场之间的双向互动得以强化，以往建立在传统的政治权威、经济权威、社会一体化基础上的全能型政府管理模式已难以适应社会公共行政管理的要求。市场经济条件下，政府应当逐渐退出微观市场领域而集中力量履行有限的管理职能即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，做到只“掌舵”而非“划桨”。具体来讲，政府要逐步放弃微观经济管理职能，不再直接经营管理企业，把权力交给市场；提供优良的投资空间，把投资的权力还于社会及公民，激发和挖掘社会的投资潜力；把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场，使政府真正成为“裁判员”，而不是“运动员”；进一步放权给市场，政府将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求，大力整顿市场秩序，规范市场，创造一个有效率的市场环境；政府要提高公共服务水平，为企业提供良好的外部服务，如法律服务、政策服务、信息服务等。
2.规范市场边界、政府边界、公共领域边界的界定
政府治理的合作和不可分割性这样的特质决定了行政实践中三个边界的划分以及行政约束的形成。三个边界，即市场边界、政府边界和公共领域边界，这三个边界的界定能够促使治理范式各个主体间相互约束，保证公共行政的民主、公平、公正。其一，市场边界的规定，决定了应选择市场导向模式，私人性决定了市场运行的基本规则是个人利益的最大化，
市场竞争的原则决定了社会资源在配置过程中最大的合理化，这为市场的优势，界定其边界则是政府在治理过程中自觉借用市场力量及时调节和干预市场的公共性；其二，政府边界的规定，决定了应选择绩效导向模式，即政府行为具有先天性不足，因此，建立在政府边界基础上的绩效导向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下时，应用市场的手段来分化其公共权力；其三，公共领域边界的规定，决定了应选择客户导向模式。公共领域的界定使得公共服务以客户为导向，无论市场、政府都要了解公民需要，要听取顾客的呼声，建立公民的抱怨追踪体系，赋予顾客更大的选择权力等。
3.多元化治理促进第三部门建设
关键词：政府 公民 互动共治 媒体
改革开放30年，中国的社会利益呈现了多元化和分殊化的趋势，中国的“强国家―弱社会”、“大政府―小社会”治理模式也越来越显示出结构性缺陷。探索最合适的治理主体与治理模式是当下公共治理研究的重要命题。政府、公民、市场三者常被认为是公共治理的主体，根据对治理主体的认识不同，形成了四种治理模式理论。分别是：1、基于市场为导向的新公共管理理论；2、基于政府公共服务职能的新公共服务理论；3、基于政府与公民共同合作的善治理论；4、基于政府、市场、公民三方合作的合作治理理论。
1.“政府―公民”互动共治模式的提出
本文提出的“政府―公民”互动共治模式在当前的学术界并没有十分确定地提出。但“官民共治”、“互动合作”等类似概念散见于一些学术论文与文章当中。“政府―公民”互动共治模式这个概念是基于善治理论、合作治理理论的基础上提炼而成的。善治理论、合作治理理论是当前治理理论研究中最为前沿的理论，也被许多学者认为是应当追求的最佳的治理模式。诚然，当公民社会发展成熟，政府与公民的地位对等时，提倡两者合作的善治治理模式或提倡多方合作的合作治理模式将会实现并发挥其巨大的作用。
然而，在当前的中国，公民社会发展还在起步阶段，政府的力量仍然强大，在这种力量不对等的情况下谈善治、谈“合作”似乎为时过早。但不可否认的是，中国公民社会确实开始发挥其作用，而政府也有所觉察地进行着职能的改革。近年来，因为公共政策、公共工程、公共事件的分歧，经常出现政府、公民双方互动博弈，最终改变政策走向的事例。最典型的是，2009年广州“番禺垃圾焚烧事件”发生。该事件被视为公民理性维权、官民良性互动的标志事例。这表明了政府与公民都在成长与变化，并且在互动博弈中同时地对对方施加压力与动力，两者的相互作用力正在共同推动治理模式的变革，虽然未达到大范围的主动“合作”，但已是“互动”频繁。 “政府―公民”互动共治模式这一概念表述，更为准确地表达当前中国的治理现状。同时，构建“政府―公民”互动共治模式也是当前中国治理模式改革的更为可行的短期目标。
2.构建“政府―公民”互动共治模式的意义
2.1契合当前的现实条件
寻找最佳的公共治理模式，是是关乎人民生存与共处的切身问题。而实践证明，市场有“市场失灵”，政府有“政府失败”，公民社会也会有“志愿失效”，单凭一方的力量，无法完全满足日益复杂的治理要求。当前，中国仍是处于社会转型期中的发展中国家，无论是政府的治理还是公民社会的发展都存在着不同的问题。如果盲目地追求政府权力的无限扩张，必将导致极权主义出现，损害公民社会的自主性；如果过分追求公民社会绝对控制，与政府对抗对立，也容易导致无政府主义泛滥，造成社会动荡不安。因此，在现阶段，政府和公民社会应建立一种既相互制约又相互合作的良性互动关系。构建“政府―公民”互动共治模式，可以实现两者的优势互补，也是当前与中国现阶段发展特点最为契合的公共治理模式。
2.2达到善治的必经阶段
俞可平在《治理和善治引论》中指出，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质特征就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理” 。如果善治是公共治理的终极目标，那么构建“政府―公民”互动共治模式便是实现这一终极目标的必经阶段。因为，当前中国政府仍然占有绝对的控制地位，不可能马上主动放权于公民；而公民社会仍处于初级阶段，不可能立即抗衡政府。通往善治的道路，必须一步一步地走。构建“政府―公民”互动共治模式，首先在于使双方“互动”成为可能，成为常态，成为推动治理变革的动力，这才有机会进一步地达到政府与公民的平等合作的善治目标。
3.构建“政府―公民”互动共治模式的对策
3.1加快政府职能转变，提升共治能力
构建“政府―公民”互动共治模式的过程中，政府起着关键的主导作用。
3.1.1加快有限政府建设。首先是理清政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系。把属于市场规律控制的，交还市场自主抉择；把社会组织可以管理、可以管好的公共事务交还社会自主供给。第二，加强权力监督。一方面，要加强政府内部的监督权、执法权；另一方面，要完善外部的监督机制，通过社会监督制衡政府权力。第三，明确责任范围。有限政府有责任维护正常的市场秩序、维持安全稳定的社会环境、保障公民的自由与产权、促进社会公平正义等。
3.1.2加快法治政府建设。首先，要加强依法行政的观念与能力。如通过培训、考核以及建立法治政府目标体系等手段，使公务员队伍形成自觉遵循法律、法规，严格按照程序管理的意识。第二，加强制度建设，加快行政立法。在行政决策中，应该健全公民、政府联合决策机制，保证决策民主、科学、规范，保障公民意见传达通畅；在行政审批、行政处罚中，规范程序，保证公开、公平、公正，提高透明度。第三，完善责任制度。政府需要完善在决策、执行、绩效等各个环节上的“行政问责制度”，对失职、渎职行为严厉追究责任。
3.1.3加快服务政府建设
首先，转变行政理念，建立服务型公务员队伍。政府应该以提高人民的生活水平、保障公民基本权利为出发点，建立服务型公务员队伍，提高服务的能力和水平。第二，加快电子政务建设。政府可通过官方网络平台的建设，及时政务信息，获取信息传播主动权；另外，加快日常行政事务的网上办理服务，提高效率，便民利己；同时，建立政府与民间网络平台的互动合作，促进信息公开及民意收集。
3.2培育公民社会，建立合作机制
培育发达的公民社会，是构建“政府―公民”互动共治模式的重要保障。
3.2.1培育现代公民意识。首先，创造公正法治的培育环境。一方面，要加快法制建设，推行普法教育，培育公民法治意识。另一方面，健全民主制度，在治理中遵循民主协商、民主决策、民主监督的原则。第二，加强公民意识教育及宣传。在学校教育体系中加入以培育公民的独立主体意识、权利意识、参与意识为课程目标的公民教育课程。另外，以典型公民形象、行动的宣传促进公民意识觉醒；通过社区事务的共同参与，培育参与意识；通过公益活动，宣传公民责任意识。
3.2.2鼓励公民参与公共政策制定。政府可根据政策制定的三个阶段鼓励公民参与。政策咨询阶段，可通过媒体、网络等渠道进行民意征集和民意倾向性的数据收集，鼓励公民主动发现、界定最迫切的公共问题，并把这些公共问题上升为公共政策；在公共政策的设计阶段，政府可通过网络调查、听证会、论坛等方式鼓励公民提出建议、分析利弊；在公共政策实行阶段，鼓励公民反映政策运行状况、随时监督。
3.2.3建立政府与公民社会的合作机制。首先，政府应放下成见，加快清除不必要的行政管制。第二，下放公共产品、公共服务供给权，促进政府与非政府组织合作的多样化。如政府向非政府组织购买公共服务、政府与非政府组织分担社区服务、政府直接授权非政府组织承包某项公共服务等。第三，进一步完善合作保障制度。一方面，通过法律保障非政府组织的合法地位，保障公共产品、公共服务的正常供应；另一方面，加强对非政府组织的扶持机制。政府可通过建立专项资金、成立基金会、引入社会资金、建立税收优惠制度等方式为非政府组织提供资金援助；在专业技能、机构运营、内部管理等方面提供培训服务。
3.3发挥媒体中介作用
构建“政府―公民”互动共治模式的过程中，大众媒体起着不可忽视的中介作用。
3.3.1主动发挥媒体的传播作用。首先，主动通过媒体及时信息。在网络媒体、自媒体发展迅速的现实背景下，许多公共事件的曝光、传播往往快于官方，这使得政府陷入被动。政府应改变被动境地，主动通过媒体公开相关数据、及时信息，满足公众的信息需求，把握舆论的主导权。第二，借助媒体力量及时了解社情民意，畅通政府公民沟通渠道。政府可利用传统媒体公共政策讨论稿，利用网络媒体平台提供公民建言划策的渠道，利用自媒体反馈的数据了解民意倾向。通过及时掌握社情民意，调整公共政策制定方向，减少决策错误。
3.3.2正确认识媒体的监督作用。首先，要认识到媒体实质上是公民对政府监督的途径和手段。媒体对政府权力运行的曝光正是反映了人民群众对信息公开、行政监督的渴望。媒体的监督在一定程度上是人民的监督。政府对此充分认识，才能持正确的心态面对媒体的追问与揭发。第二，利用媒体监督加快政府职能转型。政府职能转型既需要政府内部寻求善治的原动力，也需要外在的推动力。媒体对公共事件的深入报道、分析，对公权力的关注和监督等都有助于促使政府走向有限政府、法治政府与服务政府。
3.3.3保障政府、公民、媒体三方权利。目前，我国虽然在信息公开方面颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但我国在新闻立法方面仍然比较滞后。因此，应该加快新闻立法，健全相关法规。对于公众，应当保障其知情权、表达权、监督权。在信息获取方面与政府地位对等，在参与共治过程中获得渠道保障和权利保护。对于媒体，应当保障其自由度、独立性，进一步保障其在政府与公民之间的中介功能。对于政府，如果媒体有不实报道、受到名誉或权益侵害时，可以依法管理、规范、惩处相关行为。
注释：
① 俞可平.治理和善治引论[J].与现实，1999（5）：39
参考文献：
[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000
[2] 范杨林.“国家―市场―公民社会”三维合作治理的危机与破解[J].中国市场， 2011 （14）
论文摘要：财务治理是公司治理的核心，但财务治理并不等同于公司治理，而有其独特的理论体系。财务治理是一种制衡机制。而财务管理是一种运行机制，二者构成了公司财务的两个不同的方面。财务治理是对传统财务管理理论与财务战略理论的整合，财务战略是财务治理和财务管理联结的纽带。财务控制偏重价值管理，财务治理则偏重利益调整，财务治理是广义公司财务制度的一部分。本文就财务治理及其相互之间的关系进行了探讨。
一、财务治理界定
关于公司财务治理(Corporatefinancialgovernance)，国内各学者的观点不一，代表性的观点主要有：伍中信(2001)认为，公司财务治理是一种企业财权的安排机制，通过这种财权安排机制来实现企业内部财务激励与约束机制，同时还指出，企业财务治理作为企业治理的一个重要方面，其目的就是为了解决这种经济利益冲突。杨淑娥(2002)认为，所谓公司财务治理，是指财权通过在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位，提高公司治理效率的一系列动态制度安排。张敦力(2002)认为，财务治理是界定与协调各利益相关主体在财权流动和分割中所处地位和作用，最终实现各主体在财权上相互约束，相互制衡关系，促使企业提高资源配置效率和效果的公司治理。衣龙新(2002)认为，财务治理涵义可概括为：财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对企业财权进行合理配置，在强调利益相关者共同治理前提下，形成有效的财务激励约束等机制，实现公司财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的安排、设计和规范。林钟高(2003)则认为，财务治理是一组联系各利益相关主体的正式和非正式的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于通过这种制度安排达到利益相关主体之间权利、责任和利益的均衡，实现效率和公平的合理统一。饶晓秋(2003)认为，财务治理的实质是一种财务权限划分，从而形成相互制衡关系的财务管理体制。从上面的定义可以看出，国内学术界对于财务治理的定义并无很大分歧，都认为财务治理是以财权合理配置为核心的一系列制度安排，主要不同在于对财务治理主体的界定不同。笔者认为，只要涉及到财权的配置，均可归属于财务治理的研究之中，但是财务治理是否仅仅局限于一种“制度安排”。公司财务治理是指通过财权在企业内部的合理配置，并在各利益相关主体之间形成有效的财务激励、财务约束、财务评价等机制以达到权利、责任和利益的均衡，从而提高公司治理效率的一套正式的、非正式的制度、行为和规范。
二、财务治理与相关概念关系辨析
(一)财务治理与公司治理财务治理是从财务的角度来研究公司治理，主要是界定与协调各利益相关主体在财权流动和分割中所处的地位和作用，公司治理主要是界定和协调各利益相关主体之间的相互关系，从某种意义上讲，财务治理结构在公司治理结构中处于核心地位，是公司治理的灵魂。财务治理总体上作为公司治理的一部分，其在研究思路、研究方法等方面，必然要遵循、借鉴公司治理理论。应该说公司治理理论对财务治理理论的指导是最为直接的、重要的，公司治理理论的出现是财务治理理论的产生前提，没有公司治理理论的成熟与发展，就不可能有财务治理理论的产生、发展和成熟，而财务治理理论的不断充实、发展也必将促进公司治理理论的不断拓展、完善。如果用财务治理涵盖公司治理，则夸大了财务治理的范围和作用，限制了公司治理的范畴。公司治理除包含财务治理内容外，还包括人事、经营等方面的治理。应当说财务治理本质上是公司治理的核心部分和根本体现形式，公司治理的其他方面治理效果也最终要落实到财务利益上加以体现。如果用公司治理定义、替代财务治理，则更为偏颇，局限了财务治理内涵和外延，除从属于一般公司治理共性外，财务治理还具有自身独特的个性。可见，财务治理并不等同于公司治理，两者之间既有联系又有区别。公司治理与财务治理的联系：一是公司治理是财务治理的基础，财务治理是公司治理的发展和深化。二是公司治理的模式决定财务治理的模式，财务治理的模式反作用于公司治理的模式。三是公司治理的目标影响财务治理的目标。四是公司治理和财务治理都根源于财产所有权和经营管理权的分离。五是从公司治理理论的发展角度来看，公司治理与财务治理都随着利益相关者共同治理理论的发展而发展，其内容也逐渐由只发生在公司内部所有者、经营者以及相关权利机构之间的狭义的活动扩展到广义的利益相关者，包括公司股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等。六是公司治理和财务治理不仅仅是一种静态的管理方式，更应该是一种动态的管理活动，因而不能将公司治理和财务治理仅仅理解为一种制度安排，更应该从治理活动的动态含义来理解。公司治理与财务治理的区别主要有：一是制衡的着眼点不同。二是激励的侧重点不同。三是约束制度的侧重点不同。四是机制涉及主体不同。五是保障实施主体不同。六是财务治理
比公司治理更为深化。
(二)财务治理与财务管理财务管理是基于再生产过程中客观存在的财务活动和财务关系而产生的，是企业组织财务活动、处理与各方面财务关系的一项经济管理工作。财务治理主要是对财务资源和财权的安排机制，以形成利益相关者之间财权的战略联盟，提高企业财务运作效率及公司治理效率。由此可见，公司财务治理与财务管理是两个不同的概念，构成了公司财务的两个不同的方面，两者既有联系又有区别。财务治理与财务管理的联系表现在：一是两者共同构成了完整的公司财务系统，都是公司财务报告的影响因素。二是两者对公司的财务活动和财务关系的处理，具有内在的统一性和一贯性。如财务治理对公司财务战略的拟定，决定了财务管理的服务与发展方向；财务管理对公司财务的全面调控，决定了财务管理中财务控制的力度和手段；财务治理对公司财务政策的选择，决定了财务管理中具体财务制度的基调。三是财务治理决定了财务管理的框架和轨道，财务治理的模式特征在很大程度上影响财务管理的模式特征。如果说财务治理是从财务角度对企业内外部人与人之间利益分配的关系所做的协调和配置，那么财务管理就是这种协调和配置的应用。四是财务治理、财务管理与公司绩效之间有着密切的逻辑关系。作为一种制度安排，财务治理状况的优劣直接影响财务管理，进而对公司绩效产生影响，而财务管理和公司绩效又受到财务治理的根本性制约。财务治理与财务管理的主要区别为：一是从公司运营角度看，财务管理是公司管理的核心，财务治理则是公司治理的核心。因此，公司治理与管理的区别也就决定了两者分别属于不同的范畴。财务治理主要从宏观上对财务管理中所产生的财务关系进行指导、监督、控制和制衡，保证管理的合理性和有效性是一种制衡机制；财务管理则是在财务治理框架下，具体进行财务运作和经营活动，基于实现企业价值最大化是一种运行机制。二是财务治理从制度性层面规定了公司财务运作的基本网络框架；而公司财务管理则着重研究在这样的框架下如何通过科学的财务决策实现具体的财务目标，主要集中在“操作性”财务领域，具有鲜明的“技术性”特征。三是财务管理着重于对财务主体的财务行为控制，表现为上层财务主体对下层财务主体的财务行为的一种单向规制活动。财务管理的效率性主要体现为公司财务成本总额的减少，即公司净资产值的增加；财务治理则着重于财务主体的财务权力、责任和利益的结构性安排，以及财务权力运作方式的优化，表现为财务主体之间财务行为的双边或多边相互协调与控制活动。财务治理的有效性主要体现为公司各层级财务主体的财务权力总成本的降低。四是财务管理是从定量角度论证企业价值，探讨企业财富是如何产生的，是财富创造的源泉和动力；而财务治理则是从定性方面研究企业价值，确保这种财富创造能够合乎各方利益要求的一种制度安排，是企业财富创造的基础和保障。(三)财务治理与财务战略财务战略是战略理论在财务管理方面的应用与延伸，财务战略的本质既反映其“战略”的共性，又揭示着其“财务”的个性。财务治理包括财务管理，财务管理包括财务战略，财务治理是对传统财务管理理论与财务战略理论的整合，财务战略是财务治理和财务管理联结的纽带。财务战略的制定与执行是公司治理中一项牵涉面甚广的工作，财务管理部门乃至财务总管或财务副总经理往往是组织而非完全独立地承担企业的财务管理任务，这就需要财务治理理论的指导，从制度上保证企业最高决策层有效行使最终决策权，同时其他部门也能按制度积极配合，共同实现财务战略。任何大类意义上的财务活动，事实上都同时包含着战略与非战略的成分，其差异只是何者为主、何者为辅的不同而已，因此财务战略在财务管理中，进而在财务治理中的突出作用不可小视。
关键词 生态文明 社会治理 治理体系 体制机制
中图分类号：D630 文献标识码：A
党的十八届三中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化的部署给创新生态文明建设的体制、机制提供了新的思路。通过构建基于治理理论的生态环境治理体系，创新生态文明建设体制、机制，在推进生态文明建设的同时，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
1生态环境治理体系与国家治理的关系
这里所指的“生态环境治理体系”与通常所说的“生态环境治理”有本质上的区别：前者所指的是一种体制，是一个包括指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系；后者是一种行为或过程，指生态环境的整修、修复，与生态环境保护是同义语。
治理理论是一种公共管理理论，其涵义是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。由于当代的国家和社会公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大。“就治理理论兴起的直接原因而言，是西方的学者看到了在社会资源配置中既可能存在‘市场失灵’，也可能存在‘政府失灵’。”为管理好日趋复杂的社会公共事务，治理理论就被应用于社会公共事务领域，为创新体制、机制起着框架性解释和指导作用，构建起区别于传统管理模式的现代国家治理体系。
“当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面。”因此，把治理的范畴和方法应用于生态文明建设领域所构建的生态环境治理体系，是国家治理体系的一个组成部分和国家治理能力现代化的具体内容之一。生态环境治理体系的实现形式就是要构建多元主体的治理模式，强调多元主体参与生态环境治理，使民主、协作融入治理，形成多元主体共同参与的生态环境建设的运行机制，克服基于传统管理理念的旧的监管、建设体制的弊端，更有效地推进生态文明建设，实现生态环境建设效益的最大化。
2治理理论对创新生态文明建设体制、机制的方法论启示
2.1培育多元主体
多元主体的治理模式是区别于基于统治和管理的传统生态文明建设体制的本质特征。培育和壮大包括市场主体、社会组织及公民个人等非政府的主体，是构建基于治理理论的生态环境治理体系的首先任务和前提条件，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。由一元主体向多元主体的转变过程，就是从“管理”到“治理”的转变过程，既包含着制度、文化和行为方式等的综合性转变，也代表着生态文明建设体制、机制的创新。
2.2权力运行方式的多向性
传统的生态文明建设体制的主体一元性决定了与之相适应的运行方式是依靠公共权力来推行，表现出公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性特征。而治理理论强调公民和社会机构等非政府主体的参与，多主体通过参与、合作、协商谈判、反复博弈、伙伴关系等实现对公共事务的管理，所要实现的是一种权力上下互动的过程，其权力运行向度是多元的、相互的。
权力运行方式的多向性决定了在推动生态文明建设的过程中，政府要改变传统的管理方法，应实现以下几种转变：一是从管制到服务。适应多主体的治理格局的要求，政府必须改变过去所使用的管理手段，加强服务职能，为非政府主体的参与创造和提供良好的环境。二是从规制到协调。要实现各种非政府主体有序参与生态环境治理，离不开政府的协调，所以政府的行为应实现从着重规制到着重协调的转变。三是从封闭到回应，多主体治理格局以互动性为基本特征，即权力从封闭的单向性的运行到对公众提出的政策建议做出迅速反应，呈现出互动性，从而提高公众参与的程度。
2.3丰富建设手段
与政府单一主体一家独大的传统管理体制相应的运行方式是以行政手段和法律为主，具有强制性的特点。而生态环境治理体系更强调多元主体之间的合作，使生态文明建设手段和方法呈现多样化，除了行政、法律手段外，还包括社会化手段、市场化手段和自治化手段等。可以在不同的情况下，针对所要治理的生态环境问题的特点，采用单独或多种手段综合使用，能够更有效地处理和解决问题，从而提高治理的效果和降低治理的成本。
2.4追求目标和评价标准由“善政”到“善治”
传统的生态环境监管的理想模式为“善政”。善政的构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务。善政是建立在传统的社会统治结构之上的，是包含于传统的政治与行政的理念之中。而治理的概念已经超出了传统的统治范畴，它强调了政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，所追求的是“善治”。
“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程。在“善治”状态下，社会治理能够得到最大程度上的维护和发展，经济与社会的长久利益和根本利益能得到最低成本的有效维护。因此，生态文明建设的“善治”，就是要使生态环境利益最大化的过程。要实现生态文明建设的“善治”，政府必须转变观念与职能，必须对生态文明建设的非政府主体进行培育、构建多元主体的建设格局。
3构建生态环境治理体系的路径
3.1转换政府观念和职能，简政放权
构建生态环境治理体系的目标就是要构建政府、市场、社会及公民个人多元主体平等参与协作的建设体制，关键是能否培育多主体，创造社会主体参与治理的条件。单一主体的建设体制式往往重视政府的管控而忽视对被管理对象合法权益的保障，必然会无限扩大权力的运行，窒息非政府主体成长的空间与参与建设的平台。因此，构建多元主体参与的建设格局的首要任务是转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，减少权力运行的空间，把不该管，管不好，可以让社会管理的事情交给社会去管理，创造出非政府主体参与的空间，为其的成长壮大创造条件。
3.2积极培育多元社会主体
（1）通过培育市场主体来培育多元的生态文明建设主体。市场经济是公民社会产生和不断发展的物质基础，能够为公民的独立提供有力的保障。只有当市场完善和发展，才能充分发挥市场机制的作用，与生态环境建设相关的公共服务和公共问题的治理也才能通过市场的运作得以进行，如政府公共服务的外包、政府公共服务的购买等。
（2）培育和壮大社会组织。要进一步培育社会组织力量，倡导社会责任和培养公共人文精神，激发社会组织活力，推动社会参与，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效，提高生态环境治理水平。
（3）引导公众参与。 转变政府观念，推进公众参与生态文明建设的制度化建设。 生态文明建设的信息公开化，保障公民的知情权。 优化公众参与生态文明建设的效果，主要体现在建立公众建议意见的回应制度及引导和进一步发挥民间绿色环保等组织的作用。最后是积极培育公民的自治意识，逐步祛除“凡事找政府”的惯性思维，强化自我生态文明建设能力。
3.3发展和完善生态文明建设的方法与手段
要完善法律法规，做到依法行政；规范行政权运行规则，提高执行力，维护行政权力的权威性，划分行政权力运行边界，为社会化、市场化等手段的使用提供空间。
要强化市场机制在自然资源优化配置中的作用一是推动自然资源市场化进程，大力探索自然资源定价机制和自然资源交易市场运行机制、生态补偿机制。要大力推行第三方治理，畅通社会资本进入环保基础设施建设的渠道，通过政策优惠、财税导向培育生态环保产业。培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。
参考文献
