发布时间：2023-08-20 14:58:02
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的乡镇基层社会治理样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构
在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。
最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
“治理危机”的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用，既是中国经济持续高速增长的解释，也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍通过对中国农村经济发展过程的研究，提出了“地方政府公司主义”的概念：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像一个董事会成员那样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。
“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。
政府的公司型特征在经济发展的过程中发挥了很大的作用，但同时，也是“治理危机”的基本成因。第一，在公司化的政府运行逻辑下，资源主要被用于满足地方经济发展，面向全社会提供公共物品的目标被忽略，基层政权没有提供公共物品的动机；第二，僵化的行政体制使得国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对基层政权没有制度性的约束力；第三，政府无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突，一方面基层政权对于社会冲突的处理缺少动力，另一方面基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源（尤其是体现在矛盾最为集中的征地活动中）；第四，政府无法满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而无法有效调动政治支持和信任。
关键词：社会治理；综治网格；创新
中图分类号：D035 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01
加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，是建设更高水平的平安中国的重要保障，是进一步增强人民群众安全感的重要基石。基层综治网格工作，对于加强基础综治基础，提升现代社会治理水平至关重要。如何提升基层综治网格工作水平，是一个值得深入探讨的话题。本文重点围绕“网格怎么划、网格做什么、谁来做、如何做”等问题，创造性地提出了网格工作“十要”、网格工作“四法”，并规范了各个层面的服务管理团队，从而进一步明确了工作内容、创新了工作方法、落实了工作责任，为开创基层社会治理综合治理工作新格局奠定了基础。
一、科学划分，合理构建服务管理单元
按照精细化管理的要求，优化社会服务管理单元，使基层服务管理组织设置更合理、更科学、更有利于工作开展。一是在划分原则上，以现有乡镇（街道）、村居（社区）管理格局为基础，综合衡量地域位置、户数多少、人情世故等多方面因素，并充分考虑工作开展的“完整性、便利性、均衡性”，属地划分，适度划分。二是在划分程序上，按照乡镇（街道）制定总体网格规划、村居（社区）提出具体网格划分方案、相关职能部门最后协商确定的方式进行。三是在网格管理上，将划分好的网格，按地域和类别合理编排，确定相应序号，实施登记管理。
二、明确职责，整合优化服务管理团队
根据基层综治工作任务，重点关注基层社会治理的“十要”：即实有人口底数“清”、重点人群帮教“诚”、社会治安防控“严”、矛盾纠纷化解“早”、民情信息反映“灵”、安全隐患整改“实”、非法经营管控“牢”、应急处置行动“快”、公共服务发挥“好”、平安法制宣传“勤”。为实现上述目标，根据社会治理工作的新要求，对服务管理的机构设置和人员配置可以进行改革调整，真正实现社会服务管理中心的实体化运作。一是在乡镇（街道）层面，以社会服务管理中心建设为重点，抓好“一室+一厅+N队”建设。“一室”即综合协调办公室，主要承担总体规划部署、牵头协调、检查督办、日常工作办理等职能；“一厅”即服务大厅，凡是对群众服务的事项都纳入大厅业务承办范围；“N队”可以把社会治安防控、矛盾纠纷化解、安全生产管控、特殊人群管理等多支承担不同的服务管理职责的队伍一起划入管理。二是在村居（社区）层面，以社会服务管理站建设为重点，抓好“窗口+团队”建设。“窗口”即设立对外服务窗口，落实专门工作人员，为辖区公众提供一站式服务；“团队”既可以是由驻村领导、驻村干部、片警等基层干部组成的基础团队，也可以是巡防、调解、帮教等具有特色的专业团队。三是在网格层面，每个网格都配备一名网格员，切实做好网格内的社会服务管理工作。
三、健全体系，充分发挥服务管理效能
要在健全工作体系上下功夫。主要是通过完善和落实工作例会、首问责任、情况报告、督查督办、考核奖惩、工作流程、基本台账等制度，形成“党政领导、条块结合、上下联动”的工作模式，有效避免重复建设和各自为政，促进乡镇（街道）、村居（社区）和网格间日常工作的对接，促进部门间工作资源的有机整合，真正把有限的人力、物力、财力都用到社会服务管理的刀刃上。要在完善工作机制上下功夫。不断完善以矛盾联调、治安（安全）联防、工作联动、信息联通、问题联治、事件联处、平安联创、服务（管理）联抓为主要内容的工作机制，进一步整合社会服务管理力量，规范社会服务管理行为，保证服务管理工作高效、有序地开展。要在化工作保障上下功夫。在落实专项经费的基础上，统筹安排村邮员、流管员、计生员等各类人员的支出经费，解决好专职网格管理员的报酬问题；建立完善内部考核激励机制，加强督促检查，最大限度地调动党员、干部和社会各方面参与这项工作的积极性。
四、创新方法，高效开展服务管理工作
社会服务管理的方式方法需不断创新，提出网格工作“四法”，促进服务管理工作高效开展。一是实行“定人定格定责”。每个网格都落实专人管理，明确责任，强化考评。二是推行“一卡一册一线”。“一卡”即为民服务联系卡，卡片以网格为单位设计发放，内容包括各级服务管理内容、流程、联系方式、监督电话、主要服务人员等，做到一卡在手，办事不忧。“一册”即网格员工作手册，由网格专职服务管理人员填写使用，内容包括网格基本情况、群众需求、民情信息、案件事件、工作记录等。“一线”即服务咨询热线，乡镇（街道）、村居（社区）开通一条服务咨询热线电话，随时接受群众业务办理、咨询、求助、投诉等。三是坚持“月访月清月会”。“月访”就是由网格专管员及其服务团队每月对网格内的工作对象、困难群众、重点部位进行集中走访，听取意见，摸清底数，掌握实情。“月清”就是对受理的办理事项、各类矛盾纠纷做到能办即办、当月结清。“月会”就是服务管理中心每月召开工作例会，谈网格实情、谈工作业绩、谈存在问题，集中梳理、分析和研究解决工作中存在的问题，相互交流服务管理情况，总结经验，部署工作。四是做到“勤查勤问勤记”。“勤查”就是网格专管员及服务管理团队经常对网格进行巡查，重点检查发现违法犯罪、安全隐患、非法经营等情况。“勤问”就是经常同群众交谈沟通，问民情、问困难、问问题。“勤记”就是将“勤查”“ 勤问”“访谈”得到的情况及时记录到网格员工作手册，作好备忘。
参考文献：
[1]胡重明.再组织化与中国社会管理创新――以浙江舟山“网格化管理、组团式服务”为例[J].公共管理学报，2013（1）.
[2]赵语慧.网格化管理与政府职能定位[J].人民论坛，2013（2）.
关 键 词：农村信用社；改革模式；信息披露；道德风险
中图分类号：F830.61 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2007)01-0022-02
一､农村信用社省联社的现状
2003年，中央政府颁布《深化农村信用社改革试点方案》，并选择吉林､重庆､陕西､山东､浙江､江西､江苏､贵州八省市为试点地区，对农村信用社进行了新一轮的改革。2004年，改革铺开到绝大部分省､市､自治区，并出台了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》([2004]48号)､《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》([2004]66号)､《农村信用社省(自治区､直辖市)联合社管理暂行规定》(银监发[2003]14号)等一整套的文件､政策，以此对农村信用社改革进行指导。改革的内容之一就是把农村信用社的管理权交给省级政府，而大部分省市都采取了建立省联社并通过省联社来管理农村信用社的形式，即通常人们所说的省联社模式。
所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省级联社。对农村信用社的改革进行指导的一整套文件一方面规定省联社是由省(自治区､直辖市)政府授权的行政管理机构，另一方面又规定省联社是具有独立法人资格的地方性金融机构。文件规定，“经省(自治区､直辖市)政府授权，省联社承担对辖内农村信用社(含农村合作银行，下同)的管理､指导､协调和服务职能”，“省联社不对公众办理存贷款金融业务”。也就是说，省联社所行使的管理､指导､协调和服务职能都必须经省政府的授权，没有省政府的授权，就不能行使。另外，根据文件规定，省政府还可以授权省联社行使其他管理职责。由此可以看出，省联社行使的是一种省政府授权的行政管理权。而对另一层面的作为地方金融机构而言，文件又规定，省联社“是由所在省(自治区､直辖市)内的农村信用合作社､市(地)联合社､县(市､区)联合社､县(市､区)农村信用合作联社､农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构”。省联社要依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，从这个意义上说，省联社又是一个企业。
要设立省联社，必须有符合规定的章程､注册资本金，要办理营业执照和金融许可证，而且省联社的解散､被接管､被撤销和被宣告破产，适用《中华人民共和国公司法》及相关法律法规的规定。另外，根据规定，由社员代表组成的社员大会是省联社权力机构，行使制定和修改章程，选举理事，审议批准省联社年度财务预算方案､决算方案､利润分配方案和亏损弥补方案等职权；省联社设有理事会，对社员大会进行执行和监督，行使执行社员大会决议，聘任或解聘省联社主任，拟订省联社分立､合并､解散的方案等职权；主任和副主任构成了省联社高级管理层，行使组织实施理事会决议，拟订省联社规章管理制度等职权。
二､省联社模式运作过程中存在的问题
尽管省联社的成立对加强农村信用社内控建设､网络建设､降低经营风险等有积极的意义，而且在省联社模式下，农村信用社改革迅速推进，经营环境有了明显地改善。但经过实践，这种模式不可避免地出现了一些问题，妨碍了该模式的有效运行以及我国农村信用社改革的积极推进。
(一)省联社“政企合一”的模式不利于建立科学的信息披露制度
农村信用社从一成立就有“官办”色彩，经过多年的改革已有了很大的好转，但是根据目前对省联社角色的定位，赋予了省联社“运动员”和“裁判员”双重角色：省联社既是市场主体性质的地方金融机构，是企业；又是一个政府授权的行政机关性质的管理机构，是行政机关。在这种制度安排下，政府对省联社不可避免地会进行行政控制，而省政府不可能对基层社也去管理，这样它可能会借助地市､县､乡镇政府的力量来管理信用社，政府对信用社的行政干预就延伸到了各级农村信用社，从而导致“政企不分”。中国国有企业改革基于主体法律角色单一的原则，经过多年的探索，实行了政企分开，并通过实践证明是正确的。但是，现在省联社又恢复了“政企合一”状态，必然会影响到农村信用社的市场约束机制和法人治理结构的完善。
从上述分析可以看出，省联社处于市场主体兼行政机关的政企合一状态，而这种状态不利于信用社建立科学的信息披露制度。在需要对信息进行披露时，只能是对信息有选择的进行披露，即只披露那些对自己有利的信息。对于那些不利于自己的信息则进行掩盖，如把信用社之间的恶性竞争当作“家丑”来处理，而这可能会使一部分经营不善的信用社继续经营下去，不利于信用社的长远利益和信用社的可持续健康发展。
(二)省联社不具备真正意义上的独立法人地位
文件规定，现行省联社一方面由农村信用社等自愿入股，实行民主管理，具有独立企业法人资格，依法自主经营､自负盈亏､自担风险､自我约束，对辖内的农村信用社承担管理､指导､协调和服务职能；而另一方面对基层社的管理､指导､协调和服务职能必须经省政府授权，省政府负责省联社的管理，但省联社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是说，省政府不能入股省联社，不能成为省联社的股东。从这个意义上说，省政府不能领导管理省联社。但是，按照规定，省政府又必须管理省联社，这样，省联社的独立法人地位就受到了管制。在这种领导与被领导的行政关系下，省政府很难不越位管理，而省联社的自主管理也很难实现。
另外，现行体制下社员大会是省联社的权力机构，并且设有理事会来对社员大会进行执行和监督，而省联社主任则由理事会聘任和解聘。但在实际中，高级管理人员往往由政府任命，政府对他们的考察提名､任职资格等有很大的发言权，而所谓的由信用社选出的代表选举产生高层管理人员难免走过场，最终这些高层管理人员的任命还是政府说了算。这些人员自然就不会对股东负责，而是对决定他们命运的上级负责，往往他们的决定体现了政府的意志，而省联社也就很难具备完全的独立法人地位。
(三)省联社模式会加剧道德风险
这次改革把农村信用社的管理交给地方政府负责，在这种情况下，政府对信用社进行干预的可能性会增加，例如：在地方政府财政紧张时，国有银行受它影响可能性较小，它就会重点对信用社进行干预，以扩大对本地信贷投入或支持其他一些能让政府出政绩的工程；由于商业银行等金融机构大规模从农村撤出，农村信用社在农村金融中就发挥了主力军作用，这基本上决定了农村金融体系必须存在，否则农村金融就出现了缺失，支持“三农”的重任将无人承担，而省联社由省内各信用社入股组成，它也不能倒，否则它的股东就会承担损失，甚至也会倒闭。因此，省联社即使经营不善，政府也会被迫为其“埋单”。有了政府的保底，省联社的危机意识就会很淡薄。生存危机没有了，就会失去发展的动力；股东关注的只是他能获得的收益，而不会去关注信用社是如何经营的，是不是存在风险以及能不能持续发展等等。只要股东能获得令他满意的收益，就不会给信用社增加压力。这样，信用社来自股东的压力就比较小；而省联社的高层管理人员往往是由政府任命，他们为保住自己的位置只会听命于政府而不是对股东负责。这种层层之间的道德风险也就不可避免了。
(四)省联社的决策行为可能影响基层社的正常经营活动
省联社做出的决策往往是面向全省每个信用社的，而不考虑其具体情况，如地理位置､规模大小､经营的好坏等等，这种“一刀切”的决策缺乏大量充分调研及意见征集，有的决策虽然发出了意见征集通知但往往只是很少的几天，基层社的考虑时间太短，根本不能形成一个成熟的意见。这更像是为了完成一项任务流程而不得不发，而不是真正想征集意见，在具体工作中意义不大。这种情况下做出的决策并不适用每个信用社，有的社对这些决策就会感到无所适从。而且，省联社决策做出后，往往基层社必须服从，基层法人社基本上失去了独立性。如一些省份撤销代办站，给基层社的经营活动带来很大不便，有的基层社并不想撤销，但还是不得不服从省联社的决定，从而导致存款减少､人力资源紧张､支农工作更加难以开展。
(五)省联社很难真正做到协调､服务基层工作
省联社工作人员一般有限，而且与基层社的人员之间大多相互不认识，对基层社的认识基本上是通过开会､听汇报､看报表等形式形成的，如果这些是有水分的，省联社的工作人员就很难真正了解掌握基层社的情况，就很难去具体指导基层社的工作。另外，省联社与基层社之间缺乏互动。现在省联社的角色之一是管理者，作为管理者面对基层社的时候，会认为自己在面对下级，下级对上级需要服从，而基层社也认为省联社是自己的上级，对省联社的决策即使有意见也不会提出，两者之间的沟通桥梁就这样断了。省联社对下面的情况不真正了解，只按自己认为正确的去指导基层社的工作；基层社不主动与省联社沟通，却在背后意见满腹，影响工作情绪。在这种互动不足的情况下，省联社要真正做好协调､服务基层工作，可以说是难上加难。
三､对完善省联社模式的建议
(一)减少行政干预
在目前的省联社模式下，省联社的管理权在政府手中，且要求不能把信用社的管理权下放到地市､县､乡镇政府，但农村信用社遍布各地，省政府势必会借助地市､县､乡镇政府的力量来管理，使得信用社不得不听政府指挥，而省联社高层管理人员首先是由政府推荐的，然后经法定程序认可，也就是通过社员大会选举产生，这难免有走过场之嫌，他们的任命的主要决定权还在政府手中，因此他们可能只听命于政府，而不是对社员负责。可见，虽然改革要求省政府坚持政企分开原则对信用社依法实施管理，不干预具体业务和经营活动，但是政府对信用社的干预无处不在。因此，要完善省联社模式，我们首先应该明确政府的定位。政府的职责应该从管理向监管转变，把信用社的管理权真正交给股东。政府可以在当前司法机制不完善的情况下，帮助信用社清收旧贷､打击逃废债，为信用社的发展创造良好信用环境；制定一些优惠政策，为信用社创造良好的经营环境等等，通过这些形式来促进信用社的健康稳定发展。省联社的高层管理人员不再由党委､政府提名，而是由全体入股的社员选举产生。在具体实行过程中，由于社员人数较多，且比较分散，可由基层社首先选出代表，再由代表选举产生省联社的高层管理人员。高层管理人员实行差额选举，并且候选人员要经过监管部门的资格审查。这样，这些管理人员的任命不再受制于政府，而取决于社员，他们就会转而对社员负责，以社员利益为第一位。
政府对省联社的行政干预减少后，信用社的管理人员拥有较大的自，在其任命取决于社员的情况下，会首先以社员的利益为重。这时，他们就会考虑如何实现信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科学的信息披露制度。并且在披露过程中，注意信息反馈，加强对相关责任人的监督检查，以确保信息披露制度落到实处。另外，社员作为信用社的主人，应主动了解和积极参与信用社的经营管理，从而有效地督促信用社主动披露信息，以切实维护自身权益。科学的信息披露制度建立后，把信用社之间的恶性竞争当作家丑来处理的事情就不会再发生。
(二)完善管理体制
首先，基层社的高层管理人员不再由省联社提名，而由基层社所辖范围的社员召开社员大会选举产生。省联社只负责基层社高层管理人员的资格审查和对他们进行业绩考核及评价，并且向股东或董事会､监事会成员披露，以真正发挥董事会､监事会和社员大会的作用，实现真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基层社完善法人治理结构，加强内控建设，对基层社的发展规划､业务活动等进行指导，但不干预基层社的日常经营活动。最后，省联社应重点为信用社搭建业务平台，优化信用社经营环境，建立一套行之有效的风险管理体系，探索对经营管理层及其他员工的激励约束机制，使管理层真正把信用社的发展作为第一目标，把注意力集中到信用社的可持续发展上，而其他员工也积极为信用社的发展尽自己最大的努力，为信用社的发展献计献策，以实现信用社的稳健发展。
(三)注重调查研究，进行科学决策
各个信用社由于所处的地理环境､所在的经营环境的不同，都有自己的特点。在具体经营活动中需区别对待，“一刀切”式的决策不可能适用于所有的信用社。目前，省联社所做的决策往往是面对全省所有的信用社，而不管经营环境的好坏､所处地理环境的不同，基层社在执行时必然会遇到困难。因此，为了提高工作效率，合理分配利用资源，省联社应区别对待，分类指导，不搞“一刀切”。在做决策之前，首先搞清各社之间的差异，对症下药，使各社的功能得到最大的发挥。
由于缺乏与基层社的交流互动，省联社做出的决策往往会与基层社的实际操作存在一定的差距，不符合基层社的实际情况，而基层社尽管有意见，也不向省联社提出，导致上下沟通的不顺畅。为了避免这种情况的发生，省联社应多深入基层，多听基层的意见，多了解基层存在的困难，搭建与基层沟通的桥梁，并且多做调查研究。不做调查就没有发言权，省联社作为决策者，它的决策正确与否会对下面的信用社产生巨大的影响。因此，省联社的工作必须在深入调查研究的基础上开展。通过深入基层，听取基层的意见，了解农村信用社之间的差异，了解农村信用社发展的当务之急，了解农村信用社的经营状况等等。在此基础上，认真谋划农村信用社的发展思路，根据不同信用社的特点提出不同的指导意见。
(四)注重人才队伍的建设
现代社会已进入以人为本的时代，人才对一个企业的发展起着至关重要的作用，有了人才，企业就拥有了一笔巨大的财富。信用社要发展，就需要一批优秀的专业技术人才来为之服务。目前制约信用社发展的瓶颈之一就是人才的缺乏。因此，省联社人才队伍的建设已刻不容缓。首先，要注重专业技术人才的引进。要面向社会，面向市场，打破人才引进的条条框框，加大人才引进的力度，使真正德才兼备的人才加入到联社队伍中来。其次，还要注重提高本身已有员工的素质。对员工多进行培训，使他们在自己的岗位上更好地发挥作用。
参考文献：
[1]张雪春.政府定位与农村信用社改革[J].金融研究，2006，(6).
[2]祝晓平.论省联社模式下的农村信用社法人治理[J].金融研究，2005，(10).
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，进一步提升司法所建设整体水平。
二、工作目标
以巩固和完善基层法治平台建设为目标，整体规划、分步实施、重点突破、全面提升，努力打造设施完备、制度健全、保障有力、素质优良、职能彰显的高水平规范化基层司法行政工作平台，为经济社会发展提供优质高效的服务和保障。通过司法所建设提档升级三年行动，持续打造司法行政基层综合性、一站式服务平台，推进司法所内涵式发展，全面提升司法所基础保障、管理水平及履职能力，进一步夯实司法行政基层基础。到2022年底，所有司法所达到提档升级基本要求。
三、主要任务
1.加强司法所党的建设
2.完善司法所组织体系
3.提升司法所队伍建设水平
4.优化司法所所务管理
5.强化司法所基础设施保障
6.充分发挥司法所职能作用
7.积极打造“智慧司法所”
四、创新举措
坚持示范引导，争先创优。立足新时代司法所工作面临的新形势新任务，修订市级示范司法所标准，组织开展示范司法所创建复评活动，加强示范司法所动态管理。通过培育典型，树立标杆，强化典型示范带动作用，营造比学赶超氛围，不断提升全市司法所建设整体水平；
坚持整合资源，协调联动。积极整合法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助等系统内资源，通过开展结对共建、挂职锻炼、交流任职、驻点实习等方式进一步壮大司法所力量，提升司法所服务能力。加强司法所与基层综治、公安、等工作部门协作配合，打造基层综合性、一体化服务平台。积极探索社会力量参与司法所工作常态化机制。
五、活动时间
第一阶段：动员部署阶段（2020年4月底前）
第二阶段：组织实施阶段（20205月—2022年6月）
第三阶段：总结验收阶段（2022年下半年）
六、下一步工作考虑
结合本地实际，分级分层抓好示范点建设，及时总结提炼并固化好的做法，探索形成一批可复制、可借鉴、可推广的经验，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政内网、外网首页开辟行动计划专栏，宣传司法行政基层基础建设成果，加强工作信息和典型经验交流。要积极运用传统媒体及新媒体，宣传司法所在促进基层法治建设、推进基层社会治理创新方面工作成效，充分展示司法行政机关服务为民的良好形象，扩大社会影响，提高人民群众的知晓度、认同度。
1.特困救助有新水平。一是搞好扩面提标，落实全省城乡低保统一指导标准，落实优抚对象抚恤补助标准和孤儿最低养育标准自然增长机制。二是推动政策创制，争取把 “支出型”贫困家庭等特殊困难群体纳入救助范围，推动低收入家庭认定成为住房、教育等政府性救助的前置条件。三是继续资源挖潜，发挥好慈善、福彩事业在社会救助中的补充作用，调动更多社会力量参与改善民生。
2.社会管理开新局面。一是完美社区建设有成果。按照“一本四化”（以人为本，居民自治，社区设施完美化、社区管理规范化、社区服务便民化、社区和谐文明化）的思路，构建信息化支撑、网格化管理、社会化服务的新型城市基层社会治理体系。二是社会组织有拓展。推行4类社会组织直接登记，加快推进政府向社会组织购买公共服务，巩固并扩大社会组织党建成果。三是行政区划调整有进展。搞好部分地区乡镇改设街道工作，积极推进津__融城。四是双拥优抚有突破。深化退役士兵安置改革，创新“双拥”活动形式，为创建全国双拥模范城打好基础。
3.公共服务上新台阶。一是服务人性化，在所有基层服务场所开展人性化优质服务，进一步提升民政对象满意度。二是政务标准化，探索建立民政政务服务统一标准，在全市民政系统推行标准化服务。三是设施完备化。加快推进养老、基层、殡葬三大服务体系建设，确保2017年前80%的乡镇建立农村托老服务中心、50%的村（居）建立居家养老服务站，每个乡镇建立规范的民政服务平台，完成全市殡葬服务体系整体改造升级。
一、深化改革，加强服务，城乡统筹取得良好成绩
我局以树立大局意识和服务意识为统领，以预防化解基层社会矛盾纠纷为主线，大力加强各项业务建设，不断提高服务大局、依法行政、服务人民群众和创造性开展工作的能力，取得了一定成绩和良好成效。
一是完善基层司法所建设。我局于2013年底全部完成基层司法所建设，目前，全市共有司法所316个，其中新建52个、购置79个、政府划拨97个，改建20个，租用7个，灾后重建40个。316个基层司法所已全部立户列编，其中直属所208个占65.8%；挂牌所95个，占30.1%；另外，武侯区13个司法所与街道的综合治理、维稳、机构进行整合，实行大科室制，成立了促进和谐建设办公室。全市司法所共有工作人员942人，其中专职司法助理员510人，兼职司法助理员432人；专职司法助理员中，司法行政专项编制318人、地方行政编制155人、事业编制37人。经过建设，全市基层司法所办公设施建设得到改善，现有轿车30辆、面包车21辆、摩托车91辆，共计142辆；计算机359台，少部分司法所配备了音响、电视机、摄像机、照相机、传真机、打印机。
二是认真开展法制宣传教育工作。为提高人民群众法制意识，依法办事，建设法制社会，我局认真开展法制宣传教育工作。2013年以来，围绕“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设和农村产权制度改革等中心工作，全市基层司法所共开展法制宣传13336场次，受教育人数为11157888人次。通过开展法制宣传教育，为人民群众提供法律咨询，引导人民群众合理表达诉求，化解各类矛盾纠纷，提高了人民群众的法律意识，营造良好的法治氛围，为建设和谐社会服务。
三是创新司法行政工作。我局在不断发展的新形势下，积极创新司法行政工作，满足人民群众对司法行政工作的需要。2013年，我局撤销了老干处、法制教育处，增设法律援助处、人民调解处，2014年又增设警务督察处，整合社区矫正安置帮教处和基层处，在基层建立建立法律援助工作站，完善法律服务体系，并把法律服务体系延伸到乡镇，为人民群众直接提供法律服务。2008年，全市共招进司法助理员165名，有效改善司法队伍素质，增强司法队伍力量，促进司法行政工作深入发展。在这基础上，通过为人民群众提供法律援助、帮教安置、社区矫正工作，满足了人民群众的法律需求；做好刑释解教人员帮教安置和社区矫正工作，最大限度地预防和减少重新违法犯罪；使人民群众对司法行政工作的满意度明显提高。
四是取得显著工作成效。自年来，我局司法行政系统为基层政府提出司法建议3733条，被基层政府采用3197条；协助基层政府处理社会矛盾纠纷17789件，处理成功17012件；参与疑难复杂民间纠纷调解11976件；开展矛盾纠纷排查7045次；防止群众上访1777次；防止群体性械斗754件；参与“严打”整治活动及专项治理活动20146人次。这些所取得的成绩获得了基层党委政府和广大人民群众的充分肯定。在抗震救灾工作中，都江堰市司法局崇阳司法所所长张忠理被司法部授予二级英模，一个基层司法所和两名基层司法所所长受到司法部表彰。
二、司法行政建设中存在的问题
我局在深化统筹城乡管理体制机制改革中取得明显的成绩，但是也存在一些不能忽视的问题，主要反映在基层司法所建设方面。
1、人员编制不足，空编严重，补员不及时
司法所承担着人民调解、社区矫正等九项职能，工作任务日益繁重，但人员编制严重不足，全市316个司法所，仅有专项编制318人，与司法部的要求相距甚大。全市司法所共空编79人，不能满足司法行政一线工作需要。在缺编少员的情况下，司法助理员调离后长期得不到补员，严重影响司法所司法行政工作的正常开展。
2、司法所管理体制不顺
一是缺乏统一的管理体制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直属所，和由乡镇（街道）直接管理、司法局给予业务指导的挂牌所两种体制。我市316个司法所中，直属所208个，挂牌所95个。由于挂牌所的人财物全部由乡镇（街道）管理，导致挂牌所人员兼职多、任务杂、流动大，队伍不稳定，难以正常开展司法行政工作。
二是司法行政专项编制违规下放到街道。市人事局、编办、司法局《关于进一步规范基层司法所管理体制的通知》第7条“凡统一招录的基层司法助理员，其编制、组织、人事关系必须统一由各区（市）县司法局管理，严禁下放到乡镇和街道。”五城区103名政法专项编制的司法助理员中，共有80名政法专项编制违反该文件规定下放到街道，这部分人员组织、人事、工资关系均在街道，大部分从事综合行政、招商引资、民政等非司法行政工作，五城区司法局对这部分人员事实上“管不住，用不到，调不动”。
三是政工机构负责人未进入党组班子，全市20个区（市）县司法局除青白江区司法局政工负责人进入党组班子外，其余均未进入，弱化了对司法工作人员的管理。
3、司法工作保障条件不完善
一是司法经费缺乏刚性保障。目前，我市司法所没有基本经费保障，主要靠挤用司法行政机关经费和争取地方党委政府的支持来获得，且数量有限，致使司法工作运转困难。
二是缺乏基本的装备保障。我市司法所车辆等装备保障建设长期落后，明显不足，不能满足随机性、急迫性等工作，影响司法所工作效能。
三是信息化建设落后。我市司法所尚无与上级司法局建立纵向的办公信息网络，也无任何业务专网和业务应用系统，对反馈工作信息与交流工作情况带来很大不便。
三、加强存在问题的几点建议
要深化统筹城乡管理体制机制，解决存在的问题，提高司法行政工作效能，创新社会管理，维护社会稳定，建设和谐社会，必须按照中央的精神和“十二五”规划纲要的要求，扎实做好各项工作，提升司法行政工作水平与能力，服从服务于地方经济建设和社会事业发展。这里面要着重加强和规范基层司法所建设，使基层司法所树立大局意识和服务意思，努力开展法制宣传教育，着力预防化解基层社会矛盾纠纷，为维护社会基层稳定、建设和谐社会发挥更大的作用。
1、落实和规范司法所人员配置及管理
一是要在司法所总的编制内，确保人员到位，每个司法所应当配备至少3名工作人员，其中设所长1人，司法助理员1名；一圈层区市县司法所至少配备三名辅助工作人员，二圈层司法所至少配备二名辅助人员，三圈层司法所至少配备一名辅助人员。二是要保证司法助理员专编专用，现有编制空编的应及时补充，如到期不补充的，由市里收回编制统一调配。三是由市政府协调省人事部门，将司法助理员空编职位纳入统一招考，解决空编问题。四是按照《关于进一步加强人民法庭、公安派出所、司法所建设的通知》文件要求，由各区（市）县司法局根据工作需求和工作人员空缺情况报区（市）县政府确定，公开招聘一定数量的辅助人员充实司法行政一线。招聘人员的经费纳入财政综合预算。五是把全市316个司法所建成区（市）县司法局的派出机构，实现区（市）县司法局直管，对政法专编和地方编制人员推行实名制管理，形成机构编制管理与组织人事管理、财政管理相互协调配合的制约机制，提高调入、调出审批权限，强化监督管理。六是制定计划，逐步将95个挂牌所改设为直属所，由区（市）县司法局直接管理为主，乡镇（街道）管理为辅，按规定设立办公场所、配置工作人员、任命司法所长。建议区（市）县党委将区（市）县司法局政工机构负责人按规定配备到党组。
2、纠正司法所不规范现象
建议市机构编制委员会办公室、市人事局与司法局共同成立专门督查组，督查五城区落实成机编办号等文执行情况，对发现的问题发出限期整改意见函，清理纠正不规范现象，将违规下放到街道的政法专项编制收回到司法局。司法助理员全部实行实名制管理，确保专编专用。
3、进一步加强司法所基础设施建设
要按照要求管理使用好司法所办公用房，严禁挪用、拆迁、出租、出让和转借办公用房，凡挪用、挤占司法所的，必须交还司法所使用；新建和改扩建的司法所要按照司法部《关于统一司法所标识的通知》（司发通〔2009〕124号）要求，统一规范使用司法行政徽，统一规范司法所办公场所标牌，保持所容所貌整洁，树立司法所良好形象。
4、进一步加强司法保障工作
[关键词]社会治理;农村宗族;村民自治
[中图分类号]D422 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中国农民聚村而居，村与宗族始终是中国农村社会的基本组织形式。从20世纪80年代以来， 中国农村社会发展的转型使得传统宗族势力重新找到了赖以生存的经济基础和资源空间，宗族组织在农村开始活跃，对农村村民自治的实施产生了重要的影响。
一、基层社会治理中农村宗族对村民自治的积极影响
（一）农村宗族德育传统对农村社会的和谐稳定起到了凝聚作用
农村宗族比较注重传统道德教育，通过宗族文化这个载体，宗族道德被不断传承，很多宗族都秉承了以儒家思想为核心的传统道德，尽管其中不乏封建伦常色彩，但也凝聚了许多传统道德精华，对宣扬和保持优良传统道德具有一定教化功能。《曲阜孔府档案史料选编》中选录的孔子宗族的族规家训中，就规定“务宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧为圣裔”、“崇道重道，好礼德”〔1〕。山东淄博翟氏在总结该族历史经验时，提出“尊老、敬老、赡养老人，乃吾族之美德……如果人类把血脉相连的亲缘丢掉，那么罪恶便会疯长;如果人们把最具良知的孝道忘记，那么世间便失却了真情。”〔2〕在长达两千余年的封建社会中，农村宗族宗法关系一直与基层政权并存，农村宗族承担着一定的组织、协调、教化和救助的义务，维系了农村社会的秩序和稳定。时至今日，在宗族文化内化下的传统道德仍然是维系农村社会安定秩序的重要基础，在解决农村社会矛盾和纠纷方面发挥着很好的调解功能。实践证明，现代文化与传统宗族文化经过适度整合可以统一， 其功能可以促进当代乡村社会的和谐。
（二）农村宗族力量对基层行政权力的制衡影响了乡村政治民主化进程
马克思曾经提出社会参与国家、社会制约国家、社会收回国家这三种防止国家权力蜕变的途径，村民自治就是社会参与国家，社会制约国家和社会收回国家的重要表现形式。〔3〕随着国家制度安排的多样化，村庄内部的公共事务由国家严密管控变成了村庄社会的自我管理和自我服务，形成了国家与社会的分权。在农村，村民会认为村委会背后有乡镇政权的支持，他们往往会在认为自己利益受到侵害时寻求宗族力量的帮助，宗族力量无形中成为制约基层行政权力的一种独特力量，在一定程度上提高了村委会选举的竞争性和选举的公正性，影响了乡村政治民主化的进程。①借助宗族这种隐性的形式，农民形成了一定的利益表达共同体，参与乡村政治，悄然改变了农民对政治的冷漠观望，逐渐由动员性政治参与向自觉性政治参与转变，推动了村民自治的发展和乡村民主化进程。
（三）农村宗族力量与国家行政权的博弈促进了新型治理权威的形成
农村社会一般并存着以国家强制力为后盾的行政权威和以血缘关系为纽带形成的宗族权威，并随国家法律、政策的变化而消长。改革开放之后，随着村民自治的普遍推行，国家行政权的触角开始从农村抽离，由于村民自治组织的功能比较单一，其利益价值取向和村民的实际要求存在一定差距，它更强调依法治理。〔4〕而广大农村仍然是一个熟人社会②，乡亲间的关系让人们依赖彼此，更加注重一个“情”字，人们会认为宗族权威本土化一些，基层政权和村民自治组织权威与宗族权威博弈的结果是形成了一种新型的农村村落权威，这种权威既是依据父系血缘关系而形成的宗族观念，同时也是基于农村村民自治组织的权威而形成。它是传统与现代的结合，是伦理道德规范之治和国家法律之治的结合，著名学者诺斯指出，历史实践证明：一个国家的现代化必须要以其本身的传统作为历史的起点，否则结果就会是四处碰壁，头破血流。这种新型村落权威的形成发展体现了现代化进程中对历史传统的扬弃。
二、基层社会治理中农村宗族对村民自治的消极影响
（一）农村宗族族规形成了与国家法制的紧张状态
农村宗族以族规宗法替代法律，形成了与国家法律法规的紧张冲突。宗族“人治”主导下的族规制度规范过分强调族规家法的重要性，强化同一宗族对本族的文化认同感，这种狭隘的宗族思想与现代社会所要求的法治相差甚远，损害了法律的规范性。从族规所涉及到的内容上来看，有些族规存在明显与国家法律的抵触之处，如林氏族规第十条规定，凡是有族人做事不端，违反了族规祖训者，交予公祠审议后，才可以交由政府机关处置。〔5〕违规者一般会受到训斥，罚款，严重者将会受到身体上的惩罚。有些强大的宗族势力依仗着“家大族大”称霸一方，对国家的法律政策视而不见，甚至运用暴力抵制正常执法。此外，农村宗族力量对农村集体械斗的影响由来已久，宗族常常成为农村集体械斗的主导性力量。宗族族规文化所传递出来的精神与公共权力所要求的民主、平等格格不入，抑制了乡村社会竞争精神的成长。
（二）农村宗族力量影响了村民自治权的行使
农村村民主要是以血缘关系为纽带，以地域关系为基础构成了他们日常的生活范围和生产关系，形成 “熟人社会”亦或“半熟人社会”，这也是宗族力量的存在基础。随着我国基层民主的推进，农村宗族力量不可避免和村民自治权的行使产生了碰撞和冲突，宗族力量从某种程度上排斥了法治社会的形成，阻碍了村民自治权的行使。村民自治的前提和基础是民主选举，选出具有一定威望和凝聚力的村民委员会对于村民自治具有非常重要的意义。但是在宗族力量强大的一些村落，农民希望选举时“自家人”和“本房人”能够当选，村委会的选举实际上演变为各大宗族势力谋求本宗族利益的舞台。它以牺牲没有强大宗族势力可以依靠的小户村民的利益来换取部分村民所谓的公平，形成大族垄断的局面，造成了村民自治组织职能弱化甚至异化。
（三）农村宗族文化的传播抑制了现代农民的培育
农村宗族力量的复兴使多子多福的生育观、宗法裙带关系网、臣民意识等带有封建文化印记的落后思想意识得以形成和蔓延，宗族“不仅使社会内部缺乏有机的联系方式和变革因素，而且使社会在与外界的联系中倾向于封闭和保守”〔6〕，村民人格独立性与创造性被压抑，创新意识和进取精神缺乏，与现代社会对公民的要求格格不入，不利于现代农民的培养。我国是农业大国，8亿多农民的现代化是我国现代化进程中面临的严峻课题。不仅要使他们在经济生活上得到改善，而且要使他们在思想观念、价值取向、心理结构、思维方式上也要走向现代化。
三、基层社会治理中规制农村宗族促进村民自治的对策
（一）在法治框架内合理整合农村宗族力量
农村宗族力量的发展和存在与现代法治要求有背离之处，应将族规宗法纳入到社会规范体系和道德准则中来，确保族规宗法和国家法律政策在同一个规范体系中，在吸收族规宗法中传统精华的同时，逐步消解与国家法律冲突的部分，使德治和法治在农村基层以恰当的方式结合。当前乡村社会的选举为宗族力量参与农村公共事务管理提供了一个合法入口和现实平台。在农村基层选举以及治理整合中，要在国家法律规则范围内，将宗族力量整合改造到国家政治体系中，使其在法治框架内参与农村社会公共权力角逐。
（二）加快推进农村集体经济发展
村民自治作为一种农村治理的制度设计与安排，其发展水平取决于农村市场经济的发展状况。农村的推行使得农村生产呈多样化发展，村民与村委会的利益关联弱化，村委会对农民收入影响微乎其微。在市场条件下，只有发展壮大农村集体经济，才能为村民提供更多的公共产品和服务，村民与村委会之间的利益关联也才会随之增多，村民参与村民自治的政治热情才能增高。另一方面，只有集体经济发展了，宗族力量的经济职能才可能弱化甚至分化，村民参与基层民主才能更为理性，较少受宗族力量的影响，现代民主法治的土壤才可能逐步形成，从而有利于村民自治的深入发展。
（三）要加强农村村民自治的法制建设
首先，要修订完善《村民委员会组织法》。明确村支两委的职能划分，当两者的职能权限不明确，出现了重合或者职能管理空白，国家法律政策就难以在乡村落实。要修改村委会选举中的委托投票制度，明确禁止全权委托，并就“近亲属”的范围作补充规定。进一步完善村务监督机构对村委会的监督权，完善对侵害村民自治权的法律责任。其次，要建立维护村民自治权的司法救济制度。目前， 村民自治权运行中的经济纠纷、选民资格纠纷、政治权利问题（如贿选）等均未纳入司法保护范畴，司法保护的缺失损害了村民自治制度的有效性。再次，要对农村宗族问题专项立法。宗族问题不能简单地依靠行政手段和外部强制加以消除，只有持续在农村开展社会主义精神文明和法治建设，让科学、民主、法治精神深入人心，宗族力量才会丧失生存的空间。
〔参 考 文 献〕
〔1〕谭毅溪，石勇.宗族复兴对农村法制建设的影响〔J〕.江西社会科学，1998，（11）.
〔2〕新续翟氏五支世潜・序言.转引自冯尔康.18世纪以来中国家族的现代转向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我国村民自治研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治与宗族关系研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族规，2000年修订，第56条.
〔6〕工宽让，贾生华.传统农民向现代农民的转化〔M〕.贵州：贵州人民出版社，1994：31.
① 据对中部某县26个村委会选举的调查，很多村为了让各自参与竞选的宗族候选人成功获选，宗族之间都进行了比较激烈的宣传活动。不少大宗族的候选人在关注自身竞选的同时，也更为关注竞选对手和选举主持者的行为，在一定程度上增加了选举的透明度、公正度。
② 尽管随着市场经济的发展，大批农民进城务工，农民在城乡之间大规模的流动，在城镇化过程中，大批农村村落被消解，但从整体来看，农村社会仍然是熟人社会。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
