发布时间：2023-08-20 14:58:25
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关键词：统筹规划；平战结合；地下空间；防护工程体系
中图分类号：R142 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-01
我国城市地下空间大规模开发利用虽然始于人防工程，但现阶段，普通地下空间与人防工程却被认为是两种不同类型的工程，普通地下空间被认为是在地下建设的除用于人防以外的工程。近几年，普通地下空间的开发利用有很大的发展，开发利用规模正在日益扩大，开发速度加快。一些经济发达、实力较强的大中城市，对普通地下空间进行了相当规模的开发利用。而人防工程作为在战时保护人民群众生命财产不受损失的工程，它不同于普通地下空间之处在于它建设的目的主要是用于战时掩蔽人员物资，为保护人员物资的安全，它在规划、设计、建造时要着眼于防止被武器破坏，因此它同普通地下空间相比而言，有更高的要求。普通地下空间与人防工程的相同之处在于它们都建于地下，都要起到在地下围护一个空间的作用，相对于地面建筑而言，它们的抗毁能力都比较高。统筹普通地下空间和人防工程建设，是融合地下空间资源，建设防护工程体系的关键。
一、人防工程要平战结合，统筹平时战时功能
人防工程虽然是为战时掩蔽人员物资建设的，但它不能仅限于用于战时，平时还要为经济建设服务。如何在平时能够发挥最大效益实现人防工程科学发展的关键。
1.科学规划是统筹平时战时功能的基础。科学规划就是制定人防工程建设规划要坚持以新时期军事战略方针为指导，以《人民防空法》为依据，贯彻“长期准备、重点建设、平战结合”的方针，坚持与经济建设相协调、与城市建设相结合的原则，实事求是地确定人防工程建设目标。
2.平战结合是统筹平时战时功能的保障。平战结合就是人防工程战时使用和平时使用要结合起来。建设人防工程的目的是战时保护人民生命财产安全，但战时是短暂的，和平是长期的，如果为战时使用而修建的人防工程在平时得到充分的利用，一方面是对国家财产的巨大浪费；另一方面也调动不起社会资金修建人防工程的积极性。平战结合是人防工程建设可持续发展建设的保障，只有搞活平战结合，才能体现人防工程以人为本的原则，才能充分调动广大人民群众建设人防工程的积极性。
3.平战转换是统筹平时战时功能的要求。平战结合的人防工程如果完全按照战时的需要完全修建到们，就不能满足平时使用的要求，为了满足平时的使用，人防工程在主体结构修建完成的同时，一些平时不用的设备平时可以不安装，可以预留一些工作待有战争征状时在规定的时间内完成，这就是人防工程的平战功能转换。平战转换是平时利用的人防工程在战前按照规定的时限完成转换措施达到战时使用的要求。
4.维护管理是统筹平时战时功能的需要。维护管理是指对人防工程的行政、技术管理和经常性的维护、保养和检修工作。维护管理是人防工程建设管理中的一项经常性的重要任务，构建布局合理、功能配套的人防工程体系不仅需要建设大量的人防工程，它也需要对已建设完成的人防工程的维护管理，只有维护管理的好，才能使建设完成的人防工程随时处于良好的状态，保障战时发挥其功能效益，同时，也是为人防工程平时开发利用创造良好条件的重要保障。
5.工程质量是统筹平时战时功能的关键。构建布局合理、功能配套的人防工程体系的关键是工程质量，工程质量能否达到人防战术技术要求、满足设计图纸的规定、达到人防工程质量检验评定标准，不仅是战时能否满足保护人民生命财产安全的关键，也是平时安全使用人防工程的关键。人防工程建设涉及的四个主体单位要按照建设工程质量管理条例的要求，各负其责。
二、地下空间开发利用要兼顾人防需要，统筹平时战时功能
普通地下空间由于是建在地下，比地上建筑具有更好的消除爆炸冲击波的性能，提高普通地下空间的防护功能，能在增加较少的投资的情况下取得较高的战备效益。近年来，随着城市建设开发不断向高处和深度发展，地下空间的开发步伐在不断加大，人防工程在地下空间上所占的地位在下降，人防工程建设也难以适应不断增加的城市规模的需要，战时统筹利用地下空间掩蔽人员物资避免人民群众生命财产受到损失已经是共识。如何跟上城市地下空间开发利用的步伐，以地下空间开发促进人防工程建设快速发展是迫切需要解决的一个课题。
1.正确处理当前与长远的关系。城市地下空间开发利用，既要考虑当前的需要，更要立足长远的规划发展，使地下空间这一资源得到长效管理、有效利用。因此，我们开发地下空间时，不仅要考虑到平时为经济建设服务，还要未雨绸缪，考虑到战时保障人民生命财产的安全。
2.正确处理局部与全局的关系。城市地下空间的开发必须树立全局意识。城市地下空间资源的开发直接关系到城市的未来发展，关系到人民群众的切身利益。因此，在开发利用地下空间时，应从城市的全局出发，统筹兼顾，科学规划，根据城市人防的需要，合理确定兼顾人防的形式。
3.加大科研力度，创新普通地下空间兼顾人防需要的形式。随着我国经济发展，居民居住区规划越来越注意功能的配套。居住区中的汽车库、务业管理用房等社区服务功能区转入地下，使居住区更加的集约、化人性化。战时居住区是人员密集的地方，因此要求人员掩蔽工程的数量要增大，防护措施要可靠，从而能够充分保证人民群众的生命财产安全。大型地下交通设施的建设应兼顾人防要求。大型地下交通设施如火车站、航空港等是战争的生命线，是平战结合人防工程重要的切入点。居民居住区规划中的地下停车库的开发应兼顾人防要求。兼顾人防需要的普能地下空间应在满足平时使用要求的前提下，最大限度的按照战时的需要建设，预留项目应尽量少，以满足战时在转换时限内完成转换的需要。如何使预留项目在转换时限内完成转换也需要通过科研实现。
统筹普通地下空间和人防工程建设，融合地下空间资源建设防护工程体系是一个长期的艰苦的工作，相信我们在科学发展观的指导下，严格执行《人民防空法》和《城市地下空间开发利用管理规定》，科学规划，坚持平战结合，并做好平战转换准备，严把新工程的建设质量，维护管理好老工程，我们一定能够构建一个布局合理、功能配套的人防工程体系，不负人民的重托。
参考文献：
凡在我县城市规划区、经济开发区、新兴产业示范区域内新建2000㎡以上民用建筑，应当依法修建防空地下室。确因地质等原因难以修建的，建设单位要按有关规定申请易地建设，由人民防空行政主管部门依据法律、法规严格审核批准后，按规定足额缴纳防空地下室易地建设费，择地统一修建人防设施。
二、易地建设费征收标准
易地建设费征收标准严格执行人民防空办公室规定。新建高层建筑（10层以上含10层，或者基础深埋大于3米）的，按应建防空地下室面积（与建筑物首层同等面积）每平方米1300元计收；新建多层建筑（9层以下含9层，或者基础深埋小于3米）按地面总建筑面积每平方米26元计收。按省政府规定，任何单位和个人不得擅自提高和降低收费标准。
三、易地建设费征收和管理责任追究
易地建设费征收是利国利民的工作，各开发建设单位、各有关部门要切实增强国防意识和责任意识，认真履行职责。
（一）各开发建设单位确因地质等原因难以修建防空地下室的，必须到人防部门缴纳易地建设费获取易地建设许可后，才能到规划、住建部门办理规划许可证和建设施工许可证等相关手续。规划、住建两部门要严格执行《结合民用建筑修建防空地下室管理规定》不办理人防审批手续，不得办理规划许可和建设许可。
凡拖欠防空地下室易地建设费的开发建设单位要按照与县人防办签订的《欠条》、《承诺书》等协议内容，按时足额缴纳易地建设费。否则，由人防主管部门依法申请县人民法院强制执行，切实维护人防法律法规的权威性和严肃性。在此次追缴过程中，没有特殊原因，不能按时上缴欠款的，暂停行政许可审批。
一、活动目的和意义
人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。人防宣传教育是人防工作重要的组成部分，多年来通过“人防宣传教育进社区、入家庭”系列活动，我区基层家庭应急和减灾的能力得到了加强，为更好的加大人防宣传教育覆盖面，唤起公众的忧患意识和责任意识，区根据市人防办下达的工作要求，开展人防宣传“五进”（进机关、进院校、进企业、进社区、进媒体）活动，旨在切实提高广大群众应急减灾能力，促进和谐社会的全面构建。对于营造有利于加快人防建设发展的良好社会环境意义重大。
二、成立人防宣传教育活动领导小组
活动时间：从4月至12月
三、工作重点及任务安排
及时抓好中国中央关于党的群众路线教育实践活动有关指示精神在全区人防系统的宣传贯彻；加大人防法规政策宣传力度，着力宣传《省实施<中华人民共和国防空法>办法》和新修订的《省人民防空工程建设与维护管理规定》（省人民政府第270令），广泛宣传人防建设围绕中心，服务大局，融入经济发展、城市建设、平战结合等重点工程；加强防空防灾知识技能普及教育；建立健全人防宣传教育工作机制；加强人防宣传教育工作研讨和队伍培训。
（一）围绕推进《省实施人民防空法办法》及配套政策贯彻落实开展主题宣传教育活动
1、区委党校的培训课程中纳入人防主题讲座。
2、在区门户网站开展人防法律法规政策问卷调查，包括网上调查卷、调查结果公布、工作建议评选工作等活动环节。
3、开展以领导干部为主要对象的人防法律法规手机短信宣传活动。
（二）深入落实“人防宣传教育进社区”相关工作
1、在社区内积极开展人防宣传周、宣传月活动，同时利用“三八妇女节”、“5.12”汶川地震纪念日、“11.1全省防空警报试鸣日”等举办宣传人防教育的活动。通过发放人防知识手册、设立人防宣传栏、举办人防主题讲座、播放人防影片和纪录片、开展人防知识竞赛、防灾防空技能演练以及参观人防工程等，提升市民对人防工作的知晓度、防空防灾知识的掌握度和防空防灾技能的熟练度。
2、在社区内开展人防应急救灾主题讲座活动，使居民明确人防观念的重要意义。会上将通过民主讨论的形式进一步升华人防宣传教育活动的主题，增强各社区参与的积极主动性，以促进活动的顺利展开。
3、组织人防文艺汇演活动。与社区联合举办两场大型人防主题文艺汇演。通过生动丰富的表演，在娱乐中夯实居民防险救灾的知识，增强国防意识，力求做到群众喜闻乐见、生动活泼，切实增强宣传教育的吸引力和感染力。
此外，通过在活动现场设立人防宣传咨询台，向广大市民发放人防宣传资料的形式，进一步传播人防法律法规知识、增强公民国防意识、强化防灾技能，提高自救能力，切实提高人民群众应对自然灾害及紧急情况的互救能力。
（三）深入落实“人防宣传教育进机关”相关工作
建立人防宣传示范性场馆。利用区属大楼公共用地，摆放人防宣传展板，对区内各部门领导干部和来机关办事的群众进行人防宣传，将人防知识送到大家身边，方便机关干部群众了解和学习人防知识。
（四）深入落实“人防宣传教育进学校”相关工作
开展人民防空知识入学校，建立2个以上的人防宣传教育学校示范点，组织学生开展2次以上的人防疏散演练活动，开展人防教育知识专题讲座，提高学生学习人防知识的兴趣，促进学生国防观念和人防意识的提高。
（五）深入落实“人防宣传教育进媒体”相关工作
加强与新闻媒体的联系，积极邀请电视台、电台、报刊、网络等新闻媒体参与人防宣传教育活动，充分发挥新闻媒体覆盖面广、影响力大、宣传效果好的优势，搭建人防宣传教育平台。
四、工作要求
（一）高度重视，精心组织。对人防宣传教育“五进”活动的开展进行研究谋划，加强组织领导、制定活动方案，搞好动员部署，明确目标任务，认真落实执行。
第二条本省行政区域内的人民防空重点城市(镇)和有条件的县级以上人民政府所在地的城镇，新建、扩建或者改建的民用建筑，必须遵守本办法。
第三条新建、扩建或者改建的民用建筑，应当按照下列标准修建防空地下室：
（一）10层（含）以上或者基础埋深3米（含）以上的，按照地面首层建筑面积修建；
（二）除一款规定和居民住宅楼以外的，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积的2—5%修建；
（三）开发区、工业园区、重要经济目标区除一款规定和居民住宅以外的，按照一次性规划总建筑面积的2—5%集中修建；
（按二、三款规定的幅度具体划分：市按照5%修建；格尔木市和德令哈市按照3%修建；其他城镇按照2%修建。）
（四）除一款规定以外的居民住宅楼，按照地面首层建筑面积修建6B级防空地下室；
第四条新建、扩建或者改建民用建筑符合下列条件的，可申请易地建设,缴纳易地建设费：
1、基础埋深小于3米的9层（含）以下的。
2、采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于3米的。
3、按规定标准应当建设防空地下室的面积只占地面建筑首层的局部，结构和基础处理困难的。
4、建设项目在流沙、暗河、基岩埋深小于3米地段的，因地质条件不宜修建的。
5、因建设地段房屋或地下管线密集，防空地下室不能施工或难以采取措施保证施工安全的。
6、扩建、改建的，因无建设用地补建的。
第五条新建、扩建或者改建民用建筑符合下列条件之一的，可申请减、免缴纳易地建设费：
1、享受政府优惠政策的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取。
2、新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取。
3、临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，予以免收。
4、因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损害后按原面积修复的民用建筑，予以免收。
第六条市、格尔木市和德令哈市应按甲类防空地下室修建，其他城镇均按乙类防空地下室修建。
第七条城市（镇）新建、扩建或者改建的民用建筑，对于首层为架空层，或顶层为复式建筑的，按规划部门审核的层数与面积计算应建防空地下室面积。
第八条成片综合开发的民用建筑项目需要分区(或分期)建设的，应在本区(或当期)建设项目内同步配套修建相应建筑面积的防空地下室.
第九条经规划部门批准的控制性详细规划确定成片综合开发的民用建筑项目，最近5年内前期防空地下室建成并通过人防工程竣工验收备案,其多建的防空地下室面积,可用于该建设单位在同一项目的后期单项工程中。
第十条新建防空地下室的防护级别按以下不同情况分别确定：
(一)重要经济目标和重点目标单位新建的民用建筑，其防空地下室防护级别应为核5级或常5级。
（二）战时承担防空专业队任务的单位新建民用建筑时，防空专业队工程和国家、省、市有关文件有规定要求核5级或常5级的防空地下室项目，其防护级别应为核5级或常5级。
（三）除第（一）、（二）项以外的其他新建、扩建或者改建民用建筑，其防空地下室防护级别应为核6级或常6级。
第十一条建设单位申请易地建设，应当向人民防空主管部门提交该项目符合易地建设条件的证明文件，该证明文件由具备防空地下室设计勘察资质的单位出具。
第十二条人民防空医疗救护工程中的中心医院、急救医院、单个防空地下室面积达到5000平方米或成片综合开发民用建筑项目应建防空地下室面积累计达到5000平方米的，应当按规定设置人民防空区域电站，平时需要预留管线口，电站设备可战时安装。
第十三条人民防空医疗救护工程应结合医院和其它医疗设施的民用建筑项目建设。
第十四条防空地下室的工程分布和战时功能应按照各城市（镇）人防工程规划合理配套。
第十五条防空地下室平时应安装以下防护设备设施：
（一）建筑防护：防护密闭门、密闭门、通风口防护设施、战时封堵预埋件、后加柱连接件等。
（二）通风：风管穿密闭隔墙预埋管等。
（三）给排水：水管穿密闭隔墙预埋管、防爆波地漏、给水引入管、排水出户管等。
（四）配电：电缆（线）穿维护结构的密闭隔墙预埋管等。
第十六条相临防空地下室之间、防空地下室与相临的其它地下工程之间应尽量连通，连通道面积计入应建防空地下室面积。重要的人民防空工程应就近与地下交通干（支）道连通。
第十七条新建民用建筑项目需要拆除原有人民防空工程的，需经所在地人民防空主管部门批准，且在新建项目中应当补建相应面积的人民防空工程。因地质条件复杂、拆除面积小难以补建的，由建设单位按照本暂行办法第十条规定提出申请，经所在地人民防空主管部门批准，按有关规定缴纳易地建设费。
选择补建的，被拆除人民防空工程抗力等级高于核6级或常6级的，按原等级补建；低于核6级或常6级的，按核6级或常6级补建。
补建的人民防空工程，其权属应当归被拆除人民防空工程的原权属单位所有。原权属单位不能确定的，则由人民防空主管部门负责代管。
第十八条建设单位提交复印件作为报建资料的，应在复印件上加盖建设单位证明印章。
第十九条签发的《“结建”设计要求意见单》时,明确应建防空地下室的建筑面积、防护单元、出入口位置、防护级别、防化级别、战时功能、平时功能等。
第二十条建设单位申请修建防空地下室、易地建设、减免易地建设费。如申报资料齐全，情况清楚，可当场受理和审查报建事项，并出具审批意见。
第二十一条防空地下室建设单位、设计方案等发生变更时，应在规划部门作出变更批复3个月之内到当时审批的人民防空主管部门办理变更手续。
第二十二条建设单位可委托人到人民防空主管部门办理“结建”报建等相关手续，委托人应当是本单位在职人员。委托人办理人民防空业务时应当携带建设单位出具的授权委托书。
第二十三条“结建”报建审批应按以下资料申报：
（一）建设项目报建人需持建设单位授权委托证明书；
（二）改革和发展等部门的立项批文或备案审批资料（复印件加盖公章）；
（三）建设项目《建设用地规划许可证》、用地红线图、选址意见书（复印件加盖公章）；
（四）规划建设部门审定的总平面方案蓝图一份及方案批文（原件）；
（五）分期建设的小区，其防空地下室统筹建设的，应报小区防空地下室建设规划；
（六）防空地下室施工图设计文件（详见RFJ06--送审文件内容）；
（七）属于易地建设的应有申请易地建设防空地下室的函（说明该建设项目地址、规模、性质、总建筑面积等）。
第二十四条“结建”报建审批工作按以下程序办理。
（一）修建防空地下室的建设项目按下列程序办理：
1、建设单位备齐申报资料递交人防主管部门，经登记后，领取回执。
2、人防业务部门派人查勘该地段有无早期人防工事等事项，涉及拆除早期人防工事的，按规定办理拆除、补建或补偿手续。
3、根据规定签发《“结建”设计要求意见单》。
4、建设单位按“意见单”委托设计，将设计好的防空地下室全套设计文件一式二份成册报送人防业务部门。
5、需要修改的，一次性告知修改事项并出具《防空地下室设计审查修改意见单》。
6、人防业务部门派人二次查勘现场有无提前开工建设等事项。
7、设计文件审查合格后，出具《防空地下室施工图审核表》。
8、建设单位持“审核表”办理人防工程质量监督手续后，领取《建设项目审批书》。
9、防空地下室施工必须按国家有关现行规范、标准执行，全过程接受人防质监部门的质量监督，并按规定办理竣工验收备案手续。竣工验收须有人防主管部门参加。
（二）缴纳易地建设费的建设项目按下列程序办理：
1、建设单位备齐申报资料递交人防业务部门，经登记后，领取回执。
2、人防业务部门派人查勘该地段有无早期人防工事等事项，涉及拆除早期人防工事的，按规定办理拆除、补建或补偿手续。
3、根据规定签发《“结建”设计要求意见单》。
4、建设单位按“意见单”委托设计，将设计审查合格的全套施工图报送人防业务部门。
5、核查是否符合易地建设条件或减、免易地建设费条件。
6、同意易地建设的，填报《缴纳防空地下室易地建设费审报表》或《缴纳防空地下室易地建设费减、免审批表》。建设单位按表中要求缴纳易地建设费，凭发票领取《建设项目审批书》。
【关键词】 南昌市；城市地下空间；规划；开发利用
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)01-076-01
一、南昌市地下空间开发利用现状及存在的问题
（一）开发利用现状
目前南昌市地下空间的开发利用途径，一方面是对旧有人防工程平战结合的改造和利用，另一方面是新建城市地下空间。
在城市地下空间规划的所有内容中，市政基础设施、公共服务设施、交通运输设施和人防设施是最为普遍的四类。
1.南昌城市地下市政基础设施系统。南昌市在城市地下基础设施建设方面虽有成绩，但滞后于城区空间发展，城市生态功能未有明显提高，城镇基础设施仍不能完全满足城镇发展的需要。
2.南昌城市地下商业系统。由于地下空间环境的特殊性，加强管理，提升购物环境品质，才能经受住商业竞争残酷的考验。近年来，南昌在地下商场的利用方面不断有所进展，并在环境营造和改建方面取得不错的成效。
3.南昌城市地下交通系统。近期南昌的地铁事业刚刚起步，修建地铁，通过对地下交通设施系统的规划和实施，对缓解南昌市严重的交通问题及由此引发的环境污染会有良好的效果。
4.南昌城市地下人防设施系统。南昌市做为江西省的省会，不断完善城市人防工程，充分发挥现有人防工程作用是其地下空间开发利用的一项重要工作。平时人防工程尽可能为群众生活和经济建设服务，战时尽可能为人民群众安全和战时经济提供防护。
（二）存在的问题
南昌市目前的城市地下空间开发利用还存在着一些制约城市可持续发展的问题，具体表现在：
1.系统的法规保障缺乏。目前，南昌地下空间开发利用的法规体系很不健全。由于没有必要的政策和技术方面法规的引导、协调、保障和制约，地下空间开发利用的开发规模与水平难以适应广州城市发展的需求。
2.地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划。没有将开发利用地下空间作为城市发展的战略方针，制定具体目标，纳入计划和计算综合国力的指标体系。城市规划和地下空间规划相匹配，由于没有科学的规划指导，南昌市的地下空间开发仍没有一个整体规划。
3.没有建立有效的管理体制，部门及职责不明确。没有一个明确的主管部门统筹管理城市地下空间，缺乏全面的规划和管理。如铺设通信光缆、电线、市政管线时，由于统一的管理协调不到位，施工时间、地点、程序没有一个统一协调，结果造成反复开挖路面的“拉链路现象”。
二、南昌市地下空间开发利用的几点思考和建议
（一）南昌城市地下空间规划的原则
城市地下空间规划的特点在于其所具有的综合性。由于涉及到城市功能，需要考虑城市的社会、经济、环境等各项要素，而这些要素既是互又是互相制约的。进行城市地下空间的规划应贯彻以下原则：
1.上下结合，以人为本原则。地上与地下结合，形成地面上下贯通的、有机联系的空间体系。地上统筹兼顾、协调配合，不仅使地下空间之间相连，而且使地下与地上的建筑由单一系统向复合系统发展。
2.长远考虑近期着手原则。既要从战略角度出发，面向未来，面向现代化；又要从解决城市现有矛盾入手。如交通问题、市政基础设施问题等，切实缓解城市己有的矛盾。顺序应优先考虑需求紧迫的系统和区域，如地面商业密集地区、交通严重区等，把解决具体问题包含在城市地下空间规划的长远性和先进性之中。
3.综合效益原则。开发城市地下空间，比在地面建设要复杂和困难得多，如果不考虑土地地价因素及特殊情况（如仓库），不论是一次性投资还是日常运行费用，地下开发与地面建设在投资效益上无法竞争。但是，开发地下空间的综合效益确是无法替代的。因此，为了城市的整体效益，为了保护宝贵而有限的土地资源，需要对地下空间开发实行鼓励优惠政策，以促进其发展，并能充分发挥综合效益。
（二）南昌市城市地下空间开发利用的对策
地下空间开发利用是土地集约利用的重要方式，是解决诸多城市问题和建设生态友好、资源节约型社会的有效途径之一。南昌市经济发展的实际为开发地下空间提供了必要和可能。在进行地下空间规划时，应遵从总体规划和分层布局，规划重点应该放在市政、交通、公共服务和人防等重点项目上。对于南昌市地下空间开发利用的对策实施建议如下：
1.加强地下空间开发利用的法制化建设。城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分，南昌市总体规划应按照《城市地下空间开发利用管理规定》将其纳入到规划中。在规划编制的同时，还应制定相应的实施办法，保证规划有法可依，并且能够有效实施。
2.加强对地下空间开发利用理论、方法和技术研究和借鉴
为了使地下空间开发更具科学合理性，应该认真借鉴国外发达国家和国内发达地区的经验，加强城市地下空间开发理论、方法和技术层面的研究，使南昌市地下空间健康持续的发展。
3.制定地下空间开发利用的相关政策和管理体系
为了吸引更多的社会力量投入到地下空间开发中，政府可以制定相关优惠政策，本着“谁投资、谁所有，谁受益、谁维护”的原则，鼓励社会各方面力量对地下空间进行投资开发。为了保证地下空间开发顺利进行以及合理运行，还应迅速发展相关管理体系的建设，提高管理水平，使地下空间物尽其用，高效运转。
参考文献：
关键词：城建档案 法制建设档案事业健康发展
城建档案是城市建设的历史记忆，是城市可持续发展的宝贵资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据，在为城市基础设施建设、城市拆迁改造、工程房屋维修、编史修志、区域规划、民事纠纷、应对突发事件等方面发挥了重要作用，并取得了显著的经济和社会效益。城建档案工作必须跟上快速发展的城市建设的步伐，否则，将制约城市建设和经济发展。
不断完善城建档案法规，保障城建档案事业顺利开展
“没有规矩，不成方园”，城建档案工作要得以健康发展，法制建设是根本保障。1986年济南市出台第一个城建档案规范性文件《济南市城建档案管理暂行规定》，确立了交纳竣工档案保证金制度、工程竣工验收同时验收工程档案制度、向城建档案报送工程档案制度等，这些制度的确立，对刚刚起步的城建档案事业发展起了巨大的推动作用。1992年随着济南市地下管线普线建档工作的完成，为巩固地下管线普查成果，加强地下管线档案管理，济南市以政府令的形式出台了全国第一个地下管线档案管理办法，对地下管线档案的查询利用、管线工程的竣工测量、工程档案的验收和工程档案的报送都做了明确规定。1994年，为了加强城建档案工作，对暂行规定进行了修订，以政府令的形式出台《济南市城市建设档案管理办法》，两个政府令把济南市的城建档案工作纳入了法制轨道。1998年竣工档案保证金取销，原有的政府令明显的不能满足城建档案工作发展的需要，在广泛征求意见的基础上，制定了《济南市城市建设档案管理规定》于2001年12月省人大批准，2002年1月起施行。在这期间，2001年国务院了《建设工程质量管理条例》，规定了建设单位在工程竣工后未将工程竣工档案移交建设行政主管部门处以1万至10万元罚款，将工程档案管理纳入了工程质量管理体系，并首次以行政法规设定了违反工程档案管理规定的处罚措施。2001年建设部修订了《城市建设档案管理规定》，规定了工程竣工验收前申请工程档案预验收等制度，为济南市城建档案的立法提供了依据。从《档案法》、国务院《建设工程质量管理条例》、建设部的《城市建设档案管理规定》、济南市人大的《济南市城市建设档案管理规定》，构成了城建档案法规体系，为城建档案事业的发展提供了法律依据。
任何一个法规都是在实践中不断完善的。随着经济社会的发展和环境的变化，《济南市城建档案管理规定》的部分条款不能满足城建档案事业发展的需要。主要表现在：一是对城建档案移交缺乏强有力的约束，城建档案进馆率处于较低的水平，城建档案馆馆藏结构不合理；二是法规对建设工程电子文件没有涉及。随着数字技术和计算机及其设备的成熟，信息技术在城市规划建设管理过程中广泛应用，电子档案、声像档案等现代技术制作的机读档案的数量不断增加。同时，为满足城市建设管理的需要，数字化城建档案馆建设迫在眉睫；三是对地下管线工程档案管理的规定力度不足，地下管线工程档案管理比较混乱。地下管线档案是城建档案的重要组成部分，但一直以来，我们对地下管线档案的重视不够，致使地下管线被破坏的事故时有发生，影响了地下管线的正常运行，为人民的生活带来不便，甚至威协到人民的生命与财产的安全。因此，有必要对《济南市城建档案管理规定》进行修改完善，进一步推动我市城建档案工作的开展。
城建档案法规建设中应注意与建设系统各专业法规的衔接
城市规划建设管理的各个环节都产生城建档案，城建档案管理是一个跨行业、跨部门、跨专业的系统工程，《济南市城建档案管理规定》的执行，需要城市建设各相关部门的配合。但现实中，各部门执行情况却不尽如意。建设系统各部门往往只重视自身专业的法规执行而忽视城建档案法规，致使城建档案法规执行不力，建设系统各专业管理部门向城建档案馆移交档案的情况不容乐观。因此，城建档案法规建设中要注重与建设系统各专业法规的衔接。城市规划、土地、市政、勘测、城管、公用、建管、园林、环境保护、环卫、人防等城市建设各部门在制定本部门地方法规时，应有加强城建档案管理、及时向城建档案管理部门移交城建档案等条款，加强法规之间的衔接，提高法规的可操作性。
三、依法行政，维护城建档案法规的严肃性
城建档案法规体系建设和城建档案依法行政是城建档案工作法制建设的两个重要方面。目前，城建档案法规框架基本形成，但行政执法工作较薄弱，在城建档案工作中违法现象大量存在，而且得不到及时纠正，致使城建档案进馆率偏低，因此，城建档案执法尤显重要，关系到城建档案事业的健康发展。城建档案执法过程中应注意以下几个问题：
一是要明确城建档案执法主体。按《济南市城建档案管理规定》、《城市建设档案管理规定》规定，城建档案的执法主体是建设行政管理部门。全国大部分的大中城市的城建档案馆，同时挂有城建档案管理办公室（处）的牌子，根据我国《宪法》、《组织法》规定，城建档案管理办公室（处）享有专门权限行政机关的职能，负责组织和管理城建档案方面的行政事务。城建档案管理办公室享有行政执法职能，但不是执法主体，在执法过程中遇到法律问题，应报执法主体审核，由执法主体作出裁决。
二是建立城建档案执法监察队伍。城建档案管理办公室享有行政执法职能，必须建立高素质的专业执法监察队伍，开展城建档案执法监督日常工作，对所属范围内的城建档案工作进行监督、检查，使城建档案管理工作走上制度化、规范化、法制化的轨道。执法人员要经过专门培训，取得执法资格，有权依法对一定范围内的公民、法人和其他组织实施城建档案行政管理行为，对违法事实证据确凿的可直接移交市城管执法局进行处罚。
三是建立城建档案执法长效管理机制。城建档案执法检查要注重实效，要维护法规的尊严。要把城建档案法规落到实处，必须执法有力，必须建立城建档案执法长效机制。城建档案管理办公室执法监督队伍，应寓执法检查于平时的日常业务工作中，发现违反城建档案规定的及时处理。同时充分发挥城管执法局的作用，在执法人员平时的执法过程中随时对城建档案工作进行检查，建立城建档案执法检查长效管理机制。
（一）区人民政府对全区人民防空工作负主要领导责任，区人民政府常务会议每年至少听取一次人民防空工作汇报，研究解决人民防空工作的重大问题；将人民防空工作纳入绩效管理，作为考核政绩的一项重要内容。各街镇场处是辖区人民防空工作的责任主体，要切实履行职责，把人民防空建设纳入国民经济和社会发展规划，明确建设目标、要求和措施。各街镇场处人部具体负责辖区人民防空工作。
（二）区人部对本区域人民防空工作负领导责任。要将人民防空工作列入议军会议，列入年度工作目标，并明确一名相应领导兼任人民防空办公室副主任，加强领导和业务指导。
（三）区人民防空办公室（以下简称区人防办）是全区人民防空工作的行政主管部门，具备行政执法主体资格。重要经济目标单位和大专院校要指定专门机构和工作人员负责人民防空工作。
二、加强人民防空指挥和信息化建设，提高应急组织指挥能力
（一）人民防空指挥所是区人民政府在重大灾害发生时组织指挥的重要场所，要不断完善升级通信网络，并创造条件建立机动指挥平台和预备指挥所，严格依照《军事设施保护法》的规定管理。
（二）加快人民防空疏散基地建设。我区是中心城区在突发重大灾害和战时的主要疏散地之一，担负着数十万人的疏散任务。要充分利用现有资源，把疏散基地与新农村建设结合起来，同步规划，同步实施。要利用城市公共绿地、广场、公园、学校、体育场（馆），人民防空工程等，有计划地建设应对突发重大灾害和战时临时安置、疏散人员的场所。要加强疏散基地的交通、通信、供电、供水工程和医疗网点建设。
（三）加强人民防空信息系统建设。严格执行人民防空指挥信息系统技术规范和管理规定。广播电视、交通、气象等部门和电信运营企业负责为人民防空指挥信息系统建设提供网络、管线、信道、频谱、数据、空情信号和交通、气象、信息等方面的支持和保障。
三、认真抓好人民防空工程建设与管理，全面提升城区总体防护水平
（一）严格人民防空工程建设规划和管理。要将人民防空工程建设纳入城镇建设总体规划，并在详细规划中落实。城市地下空间的开发利用，城市公共绿地、广场、地下交通干线以及其他重大基础设施的规划和建设，要充分考虑人民防空需求，兼顾人民防空功能。开发区、保税区、工业园区、住宅小区等要依法规划建设人民防空工程。地下空间的开发利用项目的审批和监督，由区发改委、区国土局（规划局）、区建设局和区人防办等部门共同实施。区人防办负责地下室建设和城市地下空间的开发利用兼顾人民防空要求的管理和监督检查。
（二）加强防空地下室建设。城镇规划区内新建民用建筑必须按照国家和省、市有关规定修建防空地下室，确因地质条件限制无法修建的要按规定标准缴纳易地建设费。任何部门和单位不得批准免建、少建防空地下室和减免防空地下室易地建设费。区人防办负责防空地下防护方面的设计审查、质量监督、竣工验收质量认可。未经人民防空主管部门审查认可的，规划部门不得发给建设工程规划许可证，建设部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工，房产管理部门不得办理售房许可证和房产证。防空地下室必须使用国家定点企业生产的防护专用设施设备，并在建设施工时按规定安装到位。建设单位在竣工验收后，向建设部门进行竣工备案时，应出具人民防空主管部门的认可文件或防空地下室易地建设费缴纳证明。
（三）营造和优化人民防空工程建设投资环境。人民防空工程实行投资主体多元化和融资方式多样化。单建式人民防空工程建设项目（包括配套设施及附属工程）享受国防工程和社会公益性项目优惠政策，免收城市基础设施配套费、土地使用税。坚持“谁投资、谁使用、谁管理、谁受益”的原则开发利用人民防空工程，并享受所得税、营业税、房产税、土地增值税，以及水电增容、用电、用水等方面的优惠政策。
（四）加大人民防空工程质量管理力度。人民防空工程建设要严格执行国家规定的防护标准和质量标准，严格设计审查、施工监理、质量监督和竣工验收管理。人民防空工程设计、监理实行资质认证，防护设备产品和安装质量应由具有相应资质的机构检测。防空地下室质量不合格的限期采取补救措施，拒绝补救或确定无法补救的，应补缴防空地下室易地建设费。加强人民防空工程维护管理，落实安全管理制度，确保工程处于良好状态。
四、积极推进防空防灾一体化建设，完善人民防空防灾应急功能
认真落实中央关于人防向民防发展，逐步与国际民防接轨的要求，积极推进人民防空向防空防灾一体化转变。区人防办作为政府处置公共突发事件应急管理成员单位，承担相应职责任务，要充分利用人民防空指挥、通信、警报、工程和群众防空组织等资源，为应对突发事件和应急救援指挥提供相关支持。要按照防空防灾职能要求，加强指挥和保障手段建设，提高履行民防职能能力。
五、认真开展重要经济目标防护工作，提高防空防灾抗毁能力
坚持政府主导、属地管理、发展改革部门牵头、人民防空等主管部门和重要经济目标主管部门监督指导、重要经济目标单位具体落实的原则，加强对重要经济目标的防护，落实人民防空要求。凡涉及人民防空要求的重要工程布局和重大项目，投资主管部门在审批、核准或备案前，要征求人民防空部门意见。区发展改革部门要确定相应机构担负重要经济目标防护管理职能。区人民防空、发展改革等部门和重要经济目标主管部门要加强重要经济目标落实防护要求的监督指导。重要经济目标单位要落实防护建设计划，加强防护等手段建设，组建救援队伍，加强防护训练，适时开展防护演练，确保防护落实。重要经济目标单位和有关部门，要制订目标防护方案和应急救援方案，报区人部和区人防办备案。
六、依法落实人民防空建设经费，严格国有资产管理
（一）加大财政对人民防空建设的投入力度。区财政在年度预算中列支人民防空经费，并随财政收入的增长而适当增长，确保人民防空建设需要。
（二）区人防办要严格按照规定的范围和标准，足额征收社会负担的人民防空经费，资金纳入财政预算管理，专项用于人民防空建设，任何单位和个人不得平调、调控、截留和挪用。如需使用社会负担的人民防空经费，需按规定报上级人民防空主管部门批准。财政、审计、监察部门要加强对社会负担的人民防空经费征收、使用的监督检查。
七、加强人民防空法制建设，深化社会性人民防空教育
第二条凡在本市市区内产生建筑垃圾以及从事建筑垃圾运输、中转、倾倒、回填和消纳的单位和个人，必须遵守本规定。
第三条本规定所称建筑垃圾是指建设单位、个人在建设、铺设或拆除、装璜、修缮各类建筑物、构筑物、管网等过程中所产生的渣土、弃土(土方)、弃料、余泥及其它废弃物。
第四条城市建筑垃圾管理实行分级负责、统一清运、集中管理的原则。
第五条*市城市建设管理局是本市建筑垃圾处置的行政主管部门，负责全市建筑垃圾处置管理的组织、协调、监督和检查工作。新区、古冶区、开平区城市建设行政管理部门负责本辖区内建筑垃圾的处置管理工作。
规划、公安、房管等行政管理部门及建筑行业主管部门应按照各自职责，配合城市建设行政管理部门做好建筑垃圾的处置管理工作。
第六条对违反本规定的行为，任何单位和个人都有监督、举报和制止的权利。
第七条建设单位或个人必须在申请办理拆迁许可证或建筑开工许可证前到城市建设行政管理部门申领建筑垃圾处置证。
城市建设行政管理部门应在接到申请后三日内到施工现场核实建筑垃圾排放数量、种类、核发建筑垃圾处置证，并按要求及时组织清运、回填。
第八条市政、公用、园林、供电、邮电、人防单位日常性维修工程产生的建筑垃圾(土方)，由城市建设行政管理部门核发建设垃圾处置证，自行运到指定地点。
第九条建设单位或个人应在清运建筑垃圾前，持处置证向城市建设行政管理部门申报运输单位、运输车辆的数量、车牌号，待批准后领取建筑垃圾准运证。
第十条运输单位和个人应向准运证载明的地点倾倒建筑垃圾。运输车辆应装载适量，并采取措施防止建筑垃圾散落、飞扬、流漏。
第十一条建设单位或个人应在处置证有效期限内将建筑垃圾清运完毕；在处置证有效期限内未将建筑垃圾清运完毕的，应在有效期限届满之日前三日内到城市建设行政管理部门办理延期手续。
第十二条建设单位和个人或承担建筑垃圾运输处理的单位或个人必须遵守下列规定；
(一)禁止向道路、绿地、耕地、河道、生活垃圾堆放场以及其他非指定场地倾倒建筑垃圾；
(二)禁止无证处置建筑垃圾；
(三)处置建筑垃圾必须随车携带准运证。
第十三条市城市建设行政管理部门应向市规划行政管理部门提出在市区不同方位设置建筑垃圾倾倒场的用地申请，一经批准，必须指派专人进行管理。
第十四条建设工程或坑洼地等需要回填建筑垃圾的，回填单位应向城市建设行政管理部门提出申请，由城市建设行政管理部门统一安排。
第十五条对在城市建筑垃圾管理工作中做出突出贡献的单位和个人，由城市建设行政管理部门给予奖励。
第十六条违反本规定下列规定的，由市、区城市建设行政管理部门给予警告并处1000元以下的罚款。
(一)无处置证处置建筑垃圾的；
(二)擅自接收建筑垃圾回填建设工程或坑洼地的；
(三)承运无处置证的建筑垃圾的；
(四)除本规定第八条所列单位外，有处置证但未办理准运证而处置建筑垃圾的；
(五)在处置证有效期限届满之日后，既未将建筑垃圾清运完毕又未办理延期手续的；
(六)在清运有效期内清运单位不能及时清运完毕的。
第十七条建设单位或个人以及承担建筑垃圾运输处理的单位和个人有下列行为之一的，按《*市城市市容和环境卫生管理条例》的有关规定处罚。
(一)在非指定地点倾倒建筑垃圾的；
(二)运输途中散落、飞扬、流漏建筑垃圾的。
第十八条当事人妨碍行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；触犯刑律的，移送司法机关追究刑事责任。
第十九条当事人对行政处罚决定不服的，可依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请复议或。逾期不申请复议，也不向人民法院，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十条行政执法人员执行公务时，应主动出示证件，秉公执法。对，，的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；触犯刑律的，移送司法机关追究刑事责任。
第二十一条各县(市)建筑垃圾的处置管理参照本规定执行。