发布时间：2023-08-27 15:03:39
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政处罚的制裁性样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
本文以目前的行政法律法规为依据，大致将行政自由裁量权分为六种:第一种，行政执法当中行为方式的自由裁量权。这个种类是比较常见的，例如在《海关法》第21条第3款规定当中:“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”从这个法条可以看出，海关在处置方式上，是有自由选择的权利的，可以利用变价或者冰冻等方式。“可以”这个词还能够放映出海关在对待这种情况的时候，可以是作为的，也可以是不作为的。第二种，行政执法当中处罚幅度方面的自由裁量权。行政机关在进行行政管理当中，针对不同的情况以及行政行为，处罚的幅度在法律法规规范的范围内是可以自由选择的。例如:《治安管理处罚条例》第24第规定:“违反本条规定的处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，从这个法条当中可以看到，根据管理相对人情况的不同，对他进行的处罚幅度也不同。可以是这三种当中的一种，这就是行政执法当中处罚幅度方面的自由裁量权的一个体现。第三种，行政执法当中对事实性质认定的自由裁量权。行政执法机关对事实事项或者是管理相对人的认定是有自由的选择。例如:《渔港水域交通安全管理条例》第21条第3款规定:“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这个法条当中的“有碍”就需要行政管理相对人来判断。第四种，行政执法当中对时限的自由裁量权。我国的行政法律法规有些未规定具体的行政行为时限，在这种情况下行政执法人员是有自由选择权的。第五种，行政执法当中有的时候是否执行也是自由裁量权的一个体现。例如，《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。第六种，对情节轻重认定的一个自由裁量。我国法律法规当中有很多语义模糊的词汇表达，例如:“情节较轻”、“情节严重”等等，没有完全定义轻重的具体条件，这样的情况就需要运用自由裁量权了。
二、错误的行政自由裁量权的表现形式
从上文叙述的行政执法当中自由裁量权的分类可以看到，行政机关形式自由裁量权的范围和内容是比较广泛的，贯穿于行政执法的全过程。但是，“自由”是相对于“限制”而才在的，自由裁量权存在的前提就是法律法规的限制，要以法律法规为自由裁量的前提条件。这样行使的行政自由裁量权才是正确的，符合社会发展的。具体错误的行政自由裁量权有两种表现形式:(一)拖延履行由于有些行政法律法规并没对履行的期限做明确规定，行政机关何时履行没有做明确规定，这种情况就需要行政机关进行自由裁量。而行政管理是需要效率的，要坚持效率原则，如果没有对履行时间做规定。那么如果拖延履行，这种自由裁量权就是一种错误的行政行为。(二)是错误行行使行政自由裁量权的最为重要的体现。这种行为导致的直接后果就是具体行政行为的无效，同时，这种行政行为本身是一种违法行为。这种自由裁量没有以法律法规为基础，而是的一种法律行为。这种的行为常常表现为、假公济私、公报私仇等行为，通过不法行为达到种种不廉洁的目的。人民检察院和人民法院对此审查主要包括两个方面内容:一个是看这种行政行为适用的法律法规以及法律条文;另一个方面是行政行为是否违法，要进行调查取证。
三、关于衡量行政执法行为的标准
关键词：责令改正；法律属性；行政处罚
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0128-02
我国现行法律法规有关行政处罚的规定，大多同时附有“责令改正或限期改正”的规定。但学术界对责令改正的法律属性一直存在分歧。那么责令改正是否是一种行政处罚？如果是行政处罚，就应当按照行政处罚所应当遵循的程序要立案、调查取证、告知、决定等，否则，就是程序违法；如果不是行政处罚，它的法律属性又是什么，这对于行政执法机关，尤其是在基层执法中必须要回答的问题。
一、责令改正的概念界定
1.责令改正的法律根据
责令改正的基本法律依据是《行政处罚法》第23条的规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
关于责令改正的规定，有两种模式，一种是单纯的责令改正，例如《产品质量法》第40条第3款规定，销售者未按照第1款规定给予修理、更换、退货或者赔偿损失的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门责令改正。另一种是把责令改正作为处罚条件，例如《公司登记管理条例》第73条规定，公司登记事项发生变更时，未依照本条例规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记；逾期不登记的，处以1万元以上10万元以下的罚款。公司未依照本条例规定办理有关备案的，由公司登记机关责令限期办理；逾期未办理的，处以3万元以下的罚款。
2.责令改正的概念定位
责令改正因各种违法行为的不同而分别表现为责令停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令销毁、责令更换、责令修理、限期拆除、责令改正、限期治理等很多种形式，概念非常抽象。根据学术界对责令改正内容的概括，笔者认为可以把责令改正这一概念解释或者定义为：责令改正一般是指国家机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。
二、行政处罚的性质分析
1.行政处罚是对行政违法者的一种制裁
根据学界通说：行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的行为人的行政制裁。制裁是对违法行为的制裁，因而必须以违法行为的存在为前提。制裁的目的，是通过强制违法者为其违法行为付出对应的、对其不利的代价。在行政处罚的所有特性中，“制裁性”是行政处罚最本质的特性。
2.行政处罚的目的是为了预防违法者再犯
行政处罚的目的是对违法者的惩戒和教育，促使其以后不再重犯。同时也是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
3.行政处罚是要求违法者承担一种行政违法责任，而不是一种法定的义务
按照传统理论，责任有两层含义，第一应当做的事，第二应当做的事没做而应承担的不利后果。行政处罚所要求追究的责任模式是第二层面的责任。即行政处罚实质上是要违法者承担一种违法责任。
三、责令改正与行政处罚本质之契合
第一，责令改正的制裁性。首先，责令改正意味着宣告相对人所作行为是一种违法行为，这种违法性宣告，本身就是一种精神层面的惩戒；其次，责令改正还意味着相对人需要重新作出一定的行为，也就是要付出一定的代价。
第二，责令改正的目的。其目的首先是恢复合法状态，但是深层次上，还是要给予相对人和社会一种警示，要求他们合法作出行为，否则就要重新作出行为。因而责令改正在一定程度上，也可以起到防止相对人再次违法的效果。因为如相对人再次违法就需要改正。
第三，责令改正具有的责任性，而不是义务性。即责令改正是要求违法者承担一定的责任，而不是义务。这里可以借用民法的理论，民法通则中，民事责任总共有十种。其中，修理、重做和更换也是一种责任形式。也就是说，责令改正，表面上看是为相对人设定了一种义务。但在实质上，是要相对人承担一种违法的责任。
此外，责令改正和行政处罚在形式上，都是职权行为，都是针对违法行为。通过以上的分析，可以基本得出，责令改正与行政处罚具有本质上的契合性，因而可以将责令改正定性为行政处罚。
四、责令改正与相关概念的辨析
1.责令改正与行政命令
行政命令是指行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是行政主体的一种强制，只存在于行政处理行为之中，与行政检查、行政决定和行政强制执行相联系，并且相互衔接。责令改正的作出以行政相对人违法为前提，而行政命令的作出并不以相对人行为的违法为前提。
2.责令改正与行政强制
行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或特定的物作出的、以限制权利和以义务为内容的、临时性的强制行为。它具有非制裁性，可以针对违法当事人作出，也可以针对合法当事人作出，如查封、扣押等强制措施。
责令改正与行政强制措施都是具有约束力的行政行为，但是两者有明显区别。一是强制程度不同，责令改正则是要求当事人纠正或停止违法行为，不具有直接强制的作用；而行政强制措施直接表现为采取强制手段迫使当事人作为或不作为，具有直接强制的作用。二是作出责令改正必须以当事人出现违法行为为前提；而部分行政强制措施不以当事人出现违法行为为前提。三是责令改正是一个终局性的行政处理决定，它以行政相对人存在不履行法定义务或存在违法行为为前提；而行政强制措施具有非制裁性，可以针对违法当事人作出，也可以针对合法当事人作出。因此不能把责令改正视为行政强制措施的一种。
五、责令改正定位为行政处罚的积极意义
1.将责令改正定性为行政处罚的积极意义
将责令改正定性为行政处罚，通过制定相关法律或司法解释，可以将责令改正列为《行政处罚法》第8条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”之一。如此一来，不但可以填补法律上的漏洞、为相对人提供更好地救济，还可以加强对责令改正行为的法律监督，也有利于行政执法工作人员，依照严格的行政处罚程序进行执法工作。将责令改正定性为行政处罚，那么行政机关在作出责令改正决定时，就必须按照《行政处罚法》的规定，遵循处罚法定、公开公正、事先告知、举行听证等要求，履行法定的行政程序义务，如必须告知当事人有举行听证的权利。如果相对人不服提起行政诉讼，人民法院同样应按照行政处罚法的标准进行合法性审查。这是程序正义的应有之义，也是依法行政的必然要求。
2.责令改正的适用问题
对于能够改正的应当首先适用责令改正，给予相对人一种改过自新的机会，体现行政处罚的人性化。对于拒不改正的，可以适用其他行政处罚；对于情节较轻的行为，原则上不再适用其他行政处罚；对于情节严重的行为，原则上可以同时适用其他行政处罚。
根据法律法规所适用的责令改正规定，具体可以将责令改正的适用情形分为三种类型。
其一，行政处罚法第23条规定的责令改正行为，应为行政处罚的附带结果。行政机关在行政管理活动中，除了要对相对人的违法行为进行制裁外，更重要的是还要纠正违法行为并消除其消极后果。但是，在有些情况下，对相对人进行处罚并不能直接消除违法后果，这时就需要借助责令改正违法行为。但是，这种责令改正是为了在行政处罚中更好地实现行政目的而采取的一种措施，因此其从属于行政处罚，本身并不是一种独立的行政处罚。
其二，属于行政处罚程序类的责令改正。这类责令改正是行政处罚的法定前置程序或者步骤，缺少这一步骤或程序，就不能完成行政处罚，而且这类责令改正必须是以书面形式告知行政相对人知道接受且拒不改正的。其表现形式为递进式，是为了行政处罚的完成提供证据的步骤或程序。
其三，属于行政处罚类的责令改正。这类责令改正是行政处罚一种形式，可以单处，也可以并处，但多数是以并处的方式出现在行政处罚中。其表现的方式为“……的，责令停止生产（销售），没收非法所得，可并处……的罚款”。从处理后果上，责令限期改正是为了实现行政管理的目的，同时必然使相对人较责令其改正之前处于一种不利的地位，因此是对相对人课以的一种行政法上的不利，也符合行政处罚的本质特征。
3.责令改正与“一事不再罚”原则之间冲突的调和
按照一事不再罚原则的精神，对于同一违法行为不能处以两次以上行政处罚。如，工商局发现某些企业违法经营，责令其改正违法行为。这时如果企业拒不改正违法行为或改正不当的。工商局对其处以吊销营业执照的行政处罚。这时候，是不是违反一事不再罚的原则呢？按照正常的理解，应当是违反一事不再罚原则的。因而将责令改正定性为行政处罚，必须要调和二者之间的冲突。
如果将责令改正定性为行政处罚，那么其与“一事不再罚原则”的冲突调和的原理应当是：责令改正尽管是一种行政处罚，但是如果相对人拒绝改正的，则该行政处罚并未对其产生实质影响。这时候，再对其处以行政处罚并没有加重其负担。当然，也可以从救济性行政处罚的原理来论证，即责令改正只是一种救济性行政处罚，其与负担性行政处罚之间并不是完全不能同时适用的。当救济性行政处罚不能起到处罚目的时，完全可以适用负担性行政处罚。
参考文献：
[1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2003:216.
[2]黄开智.论责令改正的适用[J].中国工商管理研究,2005,（9）.
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。
《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
一、税务行政处罚管理现状
根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种：(一)警告、（二）罚款、（三）没收违法所得、没收非法财物、（四）责令停产停业、（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要，因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子，按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用，而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。
根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定，税务行政处罚包括：罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚，这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。
正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为，因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后，税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为，是一种可诉讼行为，税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出，否则税务机关的行为是违法行为，因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”（《税务行政复议规则》第七条第七款规定）。
然而，在新修订的《税收征收管理法》出台前，对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善，根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定，确定的税务行政处罚种类少，与基层税务机关的管理实际不相适应，一些税务机关根据税收征管规程规定，在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据，特别是涉及到损害到纳税人利益的措施，如果不在法律上予以明确，不利于日常税收管理。因此，应当根据税收征管的发展情况，将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。
二、税务行政处罚的种类
根据修订后的《税收征收管理法》规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。
其中责令限期改正从实质来看，它基本近似于《行政处罚法》规定的警告，无论是就其作用还是性质而言，几乎与警告相同，只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。
通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施，《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形，未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看，应该属于税务机关依法提请，而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚，根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚，因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。
新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施，这与阻止出境措施的执行主体相似，都是由税务机关依法提请，由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施，阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施，只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定，执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序，税务机关应当按照法定的程序处理后，才能提请相关机关执行，在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后，再由税务机关提请相关机关执行，只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为，属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关，是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议，也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告，而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。
收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施，基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度，特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系，国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施，《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。
随着市场经济的不断发展，财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化，发票作为经济往来的重要凭据，已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证，纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关，税务机关对纳税人停止或缴销发票后，势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益，在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益，然而在新修订《税收征收管理法》实施前，税务机关对发票的停售和缴销随意性较大，影响到纳税人的生产、经营活动，如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。
新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票，是对纳税人使用发票权利的制裁，符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。
三、规范税务行政处罚措施
根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。
【关键词】行政处罚 刑事处罚 衔接
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
行政犯罪行为，既违反了行政法规范应当受到行政处罚，又违反了刑法规范应当受到刑事处罚，因此就产生了行政处罚与刑事处罚的衔接问题。而这一衔接问题，也一直是困扰我国理论和执法实践的难题。
行政处罚与刑事处罚衔接适用中存在的问题
对行政处罚与刑罚发生竞合或冲突时如何处理，我国法律并没有规定明确的标准，以致实践中对二者竞合时如何处理，执行方式不一。原则上，对于行政犯罪应当同时适用行政处罚和刑罚，但实践中并不是所有情形下对两种处罚同时适用都是合理的和必要的。例如，对某一行政犯罪行为，就没有必要同时处以罚款和没收财产，因为如果先执行没收财产再执行罚款，则当事人将无款可罚。又如先执行罚款再执行没收财产，对于当事人而言，其实与单处没收财产结果是一样的。再如，罚款与罚金，二者在处罚性质、适用对象、程序、主体、依据等方面都有严格的区别，原则上，罚款与罚金不能同时适用，因为二者都属于经济惩治手段。但实践中，行政执法机关往往已经作出行政处罚决定后，才发现行为可能涉嫌犯罪而向司法机关移送。根据我国《行政处罚法》第二十八条之规定，罚款应当折抵罚金。但如果行政机关还未给予当事人行政处罚的，那么行政机关在法院作出罚金判决后还能否再处以罚款，对此法律并没有明确规定。虽然我国法律出于合理性的考量，在相关法律中（如《行政处罚法》第二十八条）针对一些特殊情况做出了具体规定，避免了行政处罚与刑罚的同时适用，但这些规定内容和数量仍有限，只能解决执法实践中的小部分问题，大部分行政处罚与刑罚竞合时如何适用的问题，相关法律没有明确规定，实践中往往由相关机关自由裁量决定如何执行。可能出现以罚代刑、只刑不罚、同罪不同罚等情况，从而损害法律的公正和尊严。
行政处罚与刑事处罚的衔接不畅
第一，以罚代刑。执法实践中司法机关办理的大多数行政犯罪案件是由行政机关发现或移送的案件，只有少数行政犯罪案件由公安机关自己发现或群众举报方式来发现。根据法律规定，行政机关只有在认为某一违法行为可能涉嫌犯罪时，才会把案件移送给司法机关。实践中，行政机关掌握着是否移送案件的主动权，案件能否最终移送，主要依赖行政机关的积极性与主动性，但却没有制度上的强制保障。行政机关应当移送案件而不移送或“以罚代刑”的现象仍屡见不鲜。造成这一现象的原因是多方面的：一是由于立法上的缺陷，部分行政违法与行政犯罪界限不明，加之取证标准不统一，一些行政执法人员对移送工作有畏难情绪，为避免麻烦，该移送的也不主动移送，而以罚代刑处理；二是不少行政机关把办理的案件数、罚款数与工作业绩、福利、奖金等相挂钩，导致执法工作人员在明知行为可能涉嫌犯罪时，也不移送司法机关，而以罚代刑来处理；三是一些行政执法人员法律素养不高、能力水平有限，执法中不能辨明某一违法行为是否可能涉嫌犯罪，过失造成以罚代刑的结果；四是一些行政执法人员碍于人情而徇情枉法、，收受贿赂，该移送的案件不移送，而以罚代刑。
第二，只刑不罚。在两法衔接实践中，以罚代刑是多况，但也有只刑不罚的现象。行政处罚对刑事处罚有弥补的作用，在一些行政犯罪案件中，在对被告人判处刑罚的同时，还需要进行行政处罚。例如，对于食品安全犯罪，在追究犯罪人刑事责任时，为了防止其再实施类似的违法犯罪行为，可能还需要行政执法部门吊销其生产经营许可证，使其几年内甚至终身不得从事食品生产经营管理工作等。但实践中，一些司法人员在追究犯罪人的刑事责任后就认为案件处理完毕了，对犯罪行为还需要行政机关进行行政处罚的情况，常常重视不够，听之任之；而行政机关因各种因素影响，常常不主动进行调查处理。
第三，既未予以刑事处罚也未予以行政处罚。在实践中，有时司法机关对一些移送案件，由于证据不足或行为不构成犯罪等原因，最终并没有追究其刑事责任，宣判无罪，或不，或撤回等。但此类行为大都违反了行政法规范，应该给予行政处罚，司法机关应该将案件移送给行政机关进行处理。但是，我国相关法律法规对行政机关向司法机关如何移送案件规定较多，却缺乏对司法机关向行政机关移送案件的相关规定。司法实践中，司法机关很少将此类案件再退回行政机关进行行政处罚。
行政处罚与刑事处罚竞合时的处理模式
行政犯罪中对于如何解决行政处罚与刑事处罚之间的竞合问题，目前争论颇多，归纳起来主要有三种观点，即选择适用（或称“代替主义”）、合并适用（或称“双重适用”）、附条件并科（或称“免除代替”）。根据我国具体立法和司法实践情况，笔者认为，我国对于行政处罚与刑事处罚竞合的处理，应以“合并适用”为原则，以“择一适用”为例外。
第一，以“合并适用”为原则。行政处罚与刑事处罚竞合时原则上采用“合并适用”。主要理由在于：一是行政犯罪既违反了行政法规范又违反了刑法规范，但行政处罚与刑事处罚并不能互相吸收，因为二者的性质、形式、理论基础等存在差异，对违法行为同时适用行政处罚和刑事处罚并不违反“一事不再理”原则。 “一事不再罚款”，并不排斥其他行政处罚种类的多次适用，如果二者不能同时适用，那么是选择已经作出的行政处罚适用，还是将行政处罚撤销、适用刑事处罚，无论采用哪一种方式，都抹杀了行政处罚与刑事处罚二者本质的区别，也给行政执法和刑事司法实践带来难题，有损法律的公正性和权威性。二是行政处罚与刑事处罚的形式和功能不同，两者同时适用可以弥补对方的不足，达到惩治和预防犯罪的效果。一方面刑事处罚比行政处罚严厉，而行政处罚形式多样，一定程度上可以缓解刑罚的过于刚性和严厉性。另一方面行政处罚形式灵活多样，但其严厉性受限、威慑力不足，对具有严重社会危害性的行政犯罪，无论适用何种行政处罚，都会显得力不从心，只有同时适用刑事处罚，才能达到惩治犯罪的目的。例如，针对走私武器、弹药等具有严重社会危害性的行为，适用何种行政处罚都不能消除其社会危害性，只有同时适用自由刑等刑事处罚，预防与惩治犯罪的目的才能实现。
第二，以“择一适用”为例外。行政处罚与刑事处罚二者在性质、形式和功能等方面都存在不同，对于行政犯罪法理上应该同时适用行政处罚与刑事处罚，但是实践中并非任何情况下同时适用行政处罚与刑事处罚都具有合理性和必要性，为防止对行为人同一性质权益的过度剥夺，对于功能相同或相似的行政处罚与刑事处罚在适用时应该受到一定的限制。例如，罚款与罚金、行政拘留与拘役、有期徒刑等。因此，应将“择一适用”作为合并适用原则的例外情形。
第三，应注意的问题。当行政处罚与刑事处罚竞合，在采用上述处理模式时，还应注意以下几个问题：一是在合并适用行政处罚与刑事处罚时，应遵循刑事优先原则，以刑事处罚为主，行政处罚为辅。一般情况下，执法过程中，一旦刑事法律程序启动，行政执法手段应当暂停，待刑事司法机关处理后视案件的情况，再决定是否还需要对行为人进行行政处罚。但是，有原则就有例外，有些案件并不能在作出刑事判决后才进行行政处罚。因为行政处罚有及时性的特点，有的案件刑事追诉过程期限较长，如果不先对此进行行政处罚，就可能造成更严重的危害结果。特别是在食品安全犯罪、环境安全犯罪中，责令停产停业、吊销许可证在及时遏制危害后果扩散、打击行政违法行为方面的作用是显著而有效的。二是作为合并适用的例外情形，“择一适用”的前提是行政处罚已经被执行完毕但刑罚尚未开始执行，对于性质或功能相似的刑事处罚与已执行完毕的行政处罚就存在折抵的问题。如果行政机关对违法行为还未作出行政处罚或行政处罚还未执行，在此情形下若法院对违法行为判处刑事处罚，鉴于司法权的优先性和终局性，只执行刑事处罚即可，因而不存在折抵的问题。
行政处罚与刑事处罚适用方法上的衔接
在行政处罚与刑事处罚衔接实践中，包括“先罚后刑”、“先刑后罚”和“免刑后再罚”三种情形。
第一，先罚后刑的适用衔接。虽然对于行政犯罪的处理，原则上应遵循刑事优先，但是实践中有许多行政犯罪案件在移送司法机关处理前，行政机关已经对行为人予以警告、罚款、行政拘留等行政处罚措施。究其原因，复杂多样，可能是行政执法人员主观认识问题，抑或可能基于部门利益考虑等，无论何种原因导致的这种先罚后刑情形的发生，都涉及到行政处罚与刑事处罚结果的衔接问题，对此种情形，依前述所确立的处理模式，具体衔接如下。
首先，同质罚相折抵 。其一，以罚款折抵罚金。对于行政机关已处以罚款的案件，如果人民法院认为所处罚款不足以惩治犯罪，对其有必要判处罚金刑时，可以对其再处以罚金刑，但在适用中人民法院应考虑行为人已被罚款这一因素，根据罪责刑相适应原则，罚款应折抵相应数额的罚金。其二，以行政拘留折抵相应刑期。根据《行政处罚法》以及相关法律规定，行政拘留的期限应当折抵拘役或有期徒刑的期限，具体方法是行政拘留1日，折抵相应的刑期1日。至于行政拘留和管制刑能否折抵问题，法律没有明确规定，实践中认识不一。笔者认为，根据新的《刑法修正案（九）》第4条的规定精神，行政拘留与管制不应该折抵，二者可以合并适用，因为行政拘留与拘役、有期徒刑性质功能相似，根据该规定精神，对行为人执行行政拘留后，对法院判处的管制刑仍须执行。
其次，不同罚各自适用。如果已作出的行政处罚和刑事处罚的种类性质不相同，则二者各自适用，互不影响，不存在折抵问题。例如，行政机关对行政犯罪已适用了警告、罚款、吊销许可证等处罚，若法院对其适用有期徒刑或无期徒刑等自由刑的处罚，二者当然可以各自适用，不悖立法精神。
第二，先刑后罚的适用衔接。对于行政犯罪，如果已作出刑事处罚，若再对其进行行政处罚，则应当采用以下处理方法使行政处罚与刑事处罚相衔接。
首先，同质罚不应再次处罚。其一，若法院对行政犯罪已经判处罚金刑的，行政机关不应再作出罚款处罚。因为，罚款与罚金二者内容和目的相同，都是通过责令行为人交纳一定数额的金钱，达到经济上的制裁目的。但是罚金的制裁性质比罚款更为严厉，通过法院判处罚金就已实现经济制裁目的，因此没有必要也不宜再对其处以罚款处罚。其二，若法院对行政犯罪已判处拘役或有期徒刑等自由刑，行政机关不应再作出与之性质相同的限制人身自由的行政拘留处罚。
其次，不同罚则可予再处罚。其一，如果人民法院对行政犯罪行为人已判处拘役、有期徒刑等自由刑，抑或并处或单处罚金刑后，行政机关认为必要，还可以对行为人处以没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证等性质不同的处罚；如果没有判处罚金刑，行政机关还可以根据案件情况处以行政罚款。例如，在追究生产、销售有毒有害食品犯罪行为人刑事责任的同时，食品药品监督管理部门还可以对行为人处以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，吊销许可证等行政处罚。其二，对于单位有违法犯罪行为的，如果人民法院只依法追究个人的刑事责任，行政机关还可以对单位进行行政处罚。
第三，免刑后应予再处罚。根据我国《刑法》第37条的规定，对于某些情节轻微的犯罪行为，法院可以判处免予刑事处罚，对免予处罚的犯罪行为，行政机关还可以对其处以行政处罚。当然，应该依据具体案件的实际情况，来决定是否对免于刑事处罚的行为人给予行政处罚。另外，在对免予刑事处罚的行为人适用行政处罚时，应考虑行政犯罪的社会危害性大于一般行政违法行为，对之行政处罚要比一般行政违法行为相对要重一些，既要体现罪责性相适应和错罚相当原则，又要使行政处罚与刑事处罚科学、合理衔接。
（作者单位：河南警察学院）
【参考文献】
关键词：会计师事务所 行政许可 撤销 行政处罚
中图分类号：D92 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0114-02
《会计师事务所审批和监督暂行办法》第61条规定，“会计师事务所及其分所采取欺骗、贿赂等不正当手段获得批准设立的，由所在地的省级财政部门予以撤销。”建立了对会计师事务所（包括会计师事务所及其分所，以下同）的“撤销设立许可”制度，其法律依据是《行政许可法》第69条第2款的规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”但是该撤销设立许可的法律性质尚需进一步明确。财政部（财法函[2007]153号）文件认为“撤销会计师事务所设立许可的行政行为不属于行政处罚行为”，对此笔者不敢苟同，并认为该撤销设立许可应该是属于行政处罚。
一、行政处罚种类是开放性的
《行政处罚法》第8条明确规定的行政处罚种类包括警告、罚款、没收（没收违法所得、没收非法财物）、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或执照和行政拘留等六种，没有将撤销行政许可明确为一类行政处罚；但是该条文还规定了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，说明行政处罚种类是开放性的，其他法律、行政法规是可以规定新的处罚种类的。将撤销设立许可归属于该其他行政处罚，不违反《行政处罚法》的规定。
二、撤销设立许可具有惩罚性
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利和资格的法律行为。其主要特征是赋权。行政行为的确定性（公定力）决定了行政许可一经作出，便具有法律效力。会计师事务所取得了设立许可，即已经获得了执业资格。
从《行政许可法》对设立条件瑕疵的应对措施规定上看，有两种不同性质的撤销行政许可：
一是《行政许可法》第69条第1款规定的“行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的”、“对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”等行政主体过错形成的不当许可，“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可”。值得注意的是该条款规定的是“可以撤销”而不是“应当撤销”，当然也是可以不撤销行政许可的；而且《行政许可法》第69条第4款规定“依照本条第1款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿”。因此，《行政许可法》第69条第1款规定的撤销行政许可不具有惩罚性，不是行政处罚。
二是《行政许可法》第69条第2款规定的“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”，而且《行政许可法》第69条第4款规定“依照本条第2款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”，与《行政许可法》第69条第1款规定相比较，该条款的规定很明显是对被许可人的欺骗、贿赂等行为的惩罚。本文所讨论的撤销设立许可就是属于该情况。
我们不能因为该撤销行政许可是《行政许可法》的规定而不是《行政处罚法》的规定，就认为不是行政处罚；一项行政行为是否属于行政处罚，应该视其内容而定；撤销设立许可是以惩罚为内容的行政行为，应该是属于行政处罚。
三、撤销设立许可是对会计师事务所执业资格的剥夺
行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人（即公民、法人或其他组织）所给予的行政制裁。主要特征和属性是行政制裁（惩罚），主要内容是剥夺行政相对人的权利或者资格。许可机关可能会认为撤销会计师事务所设立许可是对本来就不符合设立条件的会计师事务所的执业资格予以撤销，是一种自我纠错式的补救措施，类似于民法上的“恢复原状”，没有剥夺会计师事务所执业资格的意思，似乎不具制裁性。但是《会计师事务所审批和监督暂行办法》第9条第（5）项将“成为合伙人或者股东前一年内没有因采取隐瞒或提供虚假材料、欺骗、贿赂等不正当手段申请设立会计师事务所而被省级财政部门作出不予受理、不予批准或者撤销会计师事务所的决定”作为会计师事务所的合伙人或者股东的条件，就很明显表现出限制有关行为人担任合伙人或者股东资格的意思；另外，对会计师事务所来说，如前所述，已经获得了执业资格，虽然其获得资格的方法或者手段是不正当的或违法的，但是撤销设立许可实际上是剥夺了其既有的执业资格，在结果上与因违法执业行为被撤销执业资格没有区别；因此撤销设立许可具有剥夺会计师事务所和注册会计师权利或者资格的功能，无疑应该是属于行政处罚。
四、撤销设立许可应该遵守行政处罚法
既然撤销会计师事务所设立许可是一种行政处罚，就应该适用《行政处罚法》规定的行政处罚程序，包括查明事实、告知权利、听取陈述和申辩等；也受《行政处罚法》的保护，例如违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚；行政处罚应该以纠正违法行为而不是处罚为目的，决定撤销设立许可之前应该首先责令会计师事务所改正或者限期改正违法行为，达到设立条件；而不是一律撤销设立许可，“罚而不管”。
会计师事务所设立后未保持设立条件的，是允许整改的。例如，《会计师事务所审批和监督暂行办法》第48条规定“会计师事务所及其分所未保持设立条件的，应在20日内向所在地的省级财政部门备案，由所在地的省级财政部门责令其在60日内整改”。同理，会计师事务所设立时不符合设立条件的，当然也可以不撤销设立许可，而是视会计师事务所是否有过错而采用不同补救办法。由于会计师事务所取得设立许可后可能已经执行了许多注册会计师业务，而许可证的撤销具有溯及既往的效力，这样就等于会计师事务所自始未设立，那么撤销设立许可就会导致出具的审计业务报告无效、给业务委托人和审计业务报告使用人带来损失；而且该撤销设立许可制度的存在会致使会计师事务所出具的审计业务报告是否有效处于不确定状态（委托人和审计报告使用人无法预知该会计师事务所是否可能被撤销设立许可），从而造成交易秩序的混乱；因此如果会计师事务所在设立后通过自我纠正已经达到了设立条件的，或者在许可机关责令改正后通过整改达到了设立条件的，不宜撤销设立许可。但是根据《行政许可法》第79条规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。”对会计师事务所的欺骗、贿赂行为还是应该予以其他方式的处罚的。
值得注意的是，在撤销设立许可时应该适用听证程序。《行政许可法》第42条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《会计师事务所审批和监督暂行办法》第68条也规定，“财政部或者省级财政部门在作出较大数额罚款、暂停执业、吊销注册会计师证书或者撤销会计师事务所的决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，应当按照《财政部行政处罚听证实施办法》的规定组织听证。”虽然没有明确规定撤销设立许可是否可以适用听证程序，但是撤销设立许可是剥夺会计师事务所执业资格的最严厉的行政处罚（在结果上与吊销许可证无异），毫无疑问应该适用听证程序。
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各地政府、行政机关均对行政指导进行了一定探索并越来越多的行政执法工作中实践。检验检疫部门也不例外，近年来。多年来已在检验检疫监管工作中，包括行政处罚工作中运用到行政指导工作方式，也得到很多行政相对人和上级政府部门的肯定。然而，作为新兴行政管理方式，行政指导工作在取得成果的同时也逐渐暴露出一些问题，其中较为突出问题的一些基层执法人员对行政指导与行政处罚融合的正当性存有疑问，认为二者是相互冲突和对立的两个范畴，从而制约了行政指导在日常监管工作的运用和效能。由于行政处罚贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度之中，客观上成了衡量我国行政法制完善程度的重要实践尺度，也是检验检疫部门考量行政执法成效的重要指标之一。
一、检验检疫行政指导与行政处罚的关系
存在着诸多的区别和联系。检验检疫行政指导与行政处罚属于不一样的行政法学范畴。
指检验检疫部门在其职能、职责或管辖事务范围内，检验检疫行政指导。为适应监管和服务的需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，以谋求行政相对人同意，有效地实现一定行政目的之行为。
检验检疫部门为达到对违法者予以惩戒，检验检疫行政处罚。促使其以后不再犯，维护检验检疫秩序，依法对行政相对人违反检验检疫法律法规但尚未构成犯罪的行为，给予一定形式的法律制裁的行政行为。
（一）两者的区别主要表现在以下五个方面：
1.实施依据不同。行政处罚，其适用的首要内涵即要求处罚的依据法定，即实施行政处罚必须有法律、法规和规章的明文规定，具体到检验检疫部门主要是“四法五条例”。检验检疫行政指导行为的依据可分为规范性依据和非规范性依据。其中，规范性依据是指具有行政指导行为内容的明确的法律规范和政策规定。如《中华人民共和国进出口商品检验法》第13条规定：“本法规定必须经商检机构检验的进口商品以外的进口商品的收货人，发现进口商品质量不合格或者残损短缺，需要由商检机构出证索赔的，应当向商检机构申请检验出证。”；《中华人民共和国食品安全法》第9条规定：“国家鼓励和支持开展与食品有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。”非规范性依据是指不具有行政指导行为内容的法律原则、客观情况和行政相对人的需求等，如某检验检疫部门根据企业需求上门指导实验室建设。
2.适用范围不同。相较而言，检验检疫行政指导适用范围较宽。从对象上看，行政指导的对象包括与检验检疫职能范围相对应的所有行政相对人，而行政处罚仅指向违反检验检疫法律法规应当受到制裁的行政相对人；从内容上看，行政指导的事项十分广泛，基本上涵盖了检验检疫职能范围内的所有事项，在违法行为发生前、发生后及处置后均可以有所作为，而行政处罚则仅限定在违法行为发生后惩治和纠错方面。
3.实施方式不同。检验检疫行政指导的行为方式较为灵活多样，只要是符合法律精神、原则的方式都可以采用，包括提示、警示、劝告、劝诫、奖励、建议等，如现在很多检验检疫部门采用的质量分析、行政建议、行政处罚回访、单位座谈、许可企业证书到期预警等等；行政处罚为依法设定，《行政处罚法》明确规定有七类，检验检疫涉及到的主要有：警告、罚款、没收违法所得、暂扣或吊销许可证等。
4.实施程序不同。目前检验检疫部门对于行政指导没有严格的程序规定，存在较大的灵活性，执法人员可以因时、因地、因人、因事灵活运用。行政处罚程序则十分严格，主要有《中华人民共和国行政处罚法》、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》等，严格的行政处罚程序既将检验检疫部门官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度，又保证其能够灵活有效地进行管理。
5.实施保障不同。检验检疫行政指导要求相对人协助具有任意性，不以强制力为保障，虽然有时行政指导行为中指明行政相对人如不接受行政指导行为，可能会产生某种具体的法律后果，但这仅是当事人未履行法定义务的结果，并非表明该行政指导行为具有强制效力。如某检验检疫部门向辖区内某商品注册登记企业发出警示：“该企业的出口产品质量许可证将于三个月后到期，需及时准备换证复查材料并提前申请。”该企业未按照此行政指导的要求申请换证复查而导致许可证失效，此结果并非行政指导行为的强制效力。检验检疫行政处罚则是以国家强制力为保障的制裁行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的行政机关可以加处罚款、将查封、扣押的财务拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款、申请法院强制执行。
（二）两者之间的联系主要有以下四个方面：
虽然行政指导与行政处罚之间存在着如上诸多的差异，而深入分析两者的价值取向和实践意义可以得出，二者在价值层面和执法实践中均有着千丝万缕的关联。
1.行政指导与行政处罚本身具有关联性。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这表明处罚与教育相结合是法定原则。事实上，对违法行为的惩戒本身就是一种警示教育，要做到标本兼治、达到行政处罚目的，必须使当事人不仅知道这样做不行，还要知道为什么不行。要达至这一目标，我们在实施行政处罚过程中必须加强解释、说理、答疑等基础工作，近来江苏检验检疫系统正在全面推行的行政处罚“说理式办案”即属于此，而这恰是行政指导在行政处罚实施过程中的具体体现。所以说，行政指导和行政处罚本身具有高度的关联性。
2.两者在实现检验检疫行政管理目标上具有统一性。行政管理的最终目的在于维护公共利益和社会秩序，保障全体人民的合法利益。检验检疫行政处罚的目标并非实施处罚，而是纠正违法行为、预防再次发生，维持良好的检验检疫秩序。检验检疫行政指导则是以劝告、建议等非强制性方式，向相对人施加作用和影响，促使其为或不为一定行为，以达到维护良好检验检疫秩序的目的。由此可见，两者在实现检验检疫行政管理目标上有着相类似的价值取向。
3.两者的结合运用有助于提高检验检疫工作效能。从检验检疫行政处罚的效果来看，虽然每年执法力度不可谓不严，处罚企业不可谓不多，但违法行为数量却未在实质上减少，一些伪造、使用假冒检验检疫单证的严重违法行为仍然存在。同时，检验检疫法律法规的立法已有明显的滞后性，使得行政处罚对于一些违法行为的发生并不能产生很好的纠错作用。而引入行政指导，则可能进一步降低违法行为发生率，或及时纠正轻微违法行为，从而有效地避免检验检疫监管不到位或监管效果不佳的情况。从检验检疫执法成本看，行政处罚在严厉打击违法行为的同时也设置了严格的程序，通常耗时较长、需要人力物力投入较多，执法成本相对较高。而行政指导相对于行政处罚，程序简单、适用灵活，耗费的管理成本较低。因此，二者的结合运用，恰好能取长补短，有效减少行政管理成本。
4.两者均是全面建设法治质检的题中之意。党的十七大提出要全面落实依法治国基本方略，2011年全国依法行政工作会议，提出了加快推进法治政府建设的奋斗目标。2011年质检总局法制工作会议上，提出要全面加强法治质检建设。这就要求，检验检疫部门在严厉打击违法行为的同时，进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚机制，而如何进一步规范行政处罚行为、完善行政处罚机制，引入行政指导就是一个很好的途径。同时，法治质检又要求质检工作要以法律法规为依托，各项工作都要有相应的程序，需要按照步骤、按照时限、按照要求严格执行。而检验检疫立法因多方面的局限，其滞后性、抽象性是难以避免的，法律空白始终存在，不可能完全满足检验检疫日常执法的需求，难以提供详尽、有效的法律依据。此时，如果以传统的“无法律即无行政”的观念来限制行政行为，将可能使一些职能的履行陷入瘫痪状态。而行政指导由于更强调当事人的合意和意思自治，以灵活多样的手段、柔和的程序弥补了法律的僵化和滞后性，如果再将日常化的行政指导手段，用规范、文件的形式加以确认和完善，便可以更好地实现法治质检的内在要求。
二、关于检验检疫行政指导在行政处罚中的运用
如前所述，将行政指导引入检验检疫行政处罚在理论上有着可行性和科学性。从近年来部分检验检疫部门的实践来看，在检验检疫工作中引入行政指导，一方面有利于更好地提高监管效能，减少和避免监管对象不配合的现象，并能促使监管对象主动参与检验检疫监管工作，实现行政目的；另一方面，有利于更好地服务地方经济发展，通过政策宣导、质量分析、行政建议等多种手段，帮助企业更好地应对危机；此外，有利于进一步提高执法人员的行政民主、行政法制、行政服务意识，构建与行政管理相对人的和谐关系，促进服务型检验检疫建设。
笔者认为，将行政指导引入检验检疫行政处罚过程，可以从以下三个方面入手：
（一）违法行为发生前。
1.重点项目预警。检验检疫部门通过与地方政府、地方外经贸主管部门等加强联系，主动了解大型进出口项目、新设企业进出口需求等，提供“送法上门”等服务，让行政相对人第一时间了解检验检疫法律法规，从而在进出口环节规范操作。
2.监管过程预警。在委托进口的贸易中，实际的收、发货人极有可能并不清楚检验检疫的相关规定，因此在无意中违法。这一现象在进口商品检验过程中经常发生。检验检疫部门可以在职权范围内，对发现的有可能发生违法的苗头性、倾向，及时通过提示、警示、通知等方式，控制违法事态的蔓延，及早纠正违法倾向，尽量避免启动行政处罚程序。
（二）违法行为发生后。
1.不予处罚。《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”检验检疫部门对已经立案的轻微违法行为，在没有造成危害后果，并且通过行政指导能达到纠正违法行为，同时能够预防再次发生的情况下，适当作出免予行政处罚的决定。这样在能达到相同行政管理目标的同时，还更有利于缓和矛盾，促进和谐。
2.说理式办案。在行政处罚过程中，对当事人说清事理、说透法理、说通情理，以提高当事人对检验检疫法律法规的认知，争取当事人的配合，增进案件的透明度，促进案件的顺利办结。这可以说是在实施行政处罚过程中以行政指导确保个案公正性的有效途径，能够有效避免因执法不公而造成行政执法权威的落空。
一、制定行政处罚法的意义
近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市
行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚
权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：
（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。
由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门论文。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。
（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。
由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。
（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。
行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。
（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。
传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。
有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。
我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定
行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。
至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。
（二）行政处罚种类的设定问题
行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。
我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。
除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系
关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。
另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。
解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。
（四）法规竞合与一事不再罚原则
一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。
我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不
亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。
那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式
存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综
行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。
（六）行政处罚程序问题
行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。
1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。
2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。
3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。
4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立
几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。
5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。
对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。
合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。
（五）行政处罚权的委托问题处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。
