发布时间：2023-08-31 16:36:16
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的药事管理和法规样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[关键词]档案信息；安全；保障
档案信息安全保障体系建设是推动档案管理机制创新，提升档案管理水平的重要途径之一。必须以档案信息安全保障理论为指导，综合技术、管理、人员等方面，建立动态调整的、独立的、开放的安全保障体系，保证档案终生安全。
1.档案信息安全思想保障
1.1树立和坚持全面的、科学的、发展的档案信息安全观，是档案信息安全的思想基础。科学的档案信息安全观是对档案信息安全主体、档案信息安全内容、记录方式和记录载体三位一体的安全观。
1.2在新形势下，档案管理部门要坚持“纵深防御、综合治理、等级保护、促进发展”的思想方针。信息时代的“防”已经扩展到纵深的防御；“治”是一种综合策略、管理和技术。突出重点，实行档案信息等级保护对推动我国档案信息安全建设具有重要意义。2档案信息安全技术保障
2.1档案库房时存放、保护档案实体的最基本的空间物质条件。为确保建设安全的现代档案馆，要以安全性味核心，并兼顾先进性、合理性和全面性。在档案信息安全网络化建设中，建立档案信息安全网络信任体系。
2.2建立完善的档案资料目录安全体系，味网络服务提供有力的依据。规范目录安全系统，加大编演工作力度，编制适用、学科、规范的专题目录和分类目录。
2.3加快档案信息安全技术成果的应用、推广和转化。在引进、消化和吸收相关领域科学技术成果的同时，坚持创新，保障档案信息安全的核心技术和关键设备。
3.档案信息安全人才保障
3.1档案信息安全建设中，人才的教育和培养是关键要素之一。人是档案信息安全的最大护卫者，也是档案信息安全问题的制造者。档案信息化的推进和档案事业的发展，对档案人员的素质要求越来越高，开展好档案信息安全，必须注重人才的培养和教育。
3.2增强档案信息安全意识是档案信息安全事故预防与控制的一个重要手段。通过学习教育、媒体宣传、政策导向等形式和途径，在深入持久的宣传教育、工作环境、档案信息安全法规贯彻中，培养和强化档案信息安全。
4.档案信息安全法制保障
档案信息安全安全保障是档案信息安全保障体系建设的重要方面。我国《档案法》及其实施办法的实行，有力推动了档案信息安全保障工作。
档案信息安全法制基本原则是适用于我国社会主义市场经济条件下，按照社会主义市场经济规律调整档案社会关系，档案信息安全立法、档案信息安全执法等活动中的基本准则。在档案信息安全法制建设中，要遵循民主参与原则、公正平等原则、奖励惩罚原则、安全保护原则、全面协调原则和创新发展原则。
关键字：药品安全；药品监督管理体系；民生；法律规制
1 我国药品监督管理体系运行的概述
1.1 药品监督管理概念
药品监督管理是指相关政府部门依据法律授权及法定的药品标准、法规、制度和政策，对药品研究、生产、流通和使用过程中一切可能影响药品安全性和有效性的因素进行监督和管理，目的是保证药品质量、保障用药安全、维护人民身体健康和用药的合法权益。
药品监督管理体现在政府职能的主动性，不仅是市场监管、社会管理和公共服务的职责体现，而且还有监管执法的检查，药品安全的风险预警等，以防范区域性、系统性食品药品安全风险。它包括机构设置、隶属关系和事权划分等一系列方面的体系和制度。
1.2 药品监督管理主体及模式
明确药品监督管理主体可以保障监管力度，做到权责统一。在我国，目前监管主体主要为政府，其他的社会团体及个人并没有相应的权限和职责。截至2011年底，食品药品监管系统各级行政机构共计2961个、事业单位1687个。
2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。组建国家食品药品监督管理总局。这些体系化的行政机构分级别、分领域的对药品进行监管。
结合几十年来，药品监督管理模式的不断变更，我国药品监督管理模式也经历了一个不断完善的阶段。从最初的多部门混合管理到如今的单独管理，并将食品药品监督管理总局提升为直属事业单位的性质，是改革模式的不断探索与前进，更体现了国家对药品监督管理的力度。在这一过程中，相关部门职能不断合一、部门数量减少。
2 我国药品监督管理体系运行中存在的问题分析
2.1 药品监管立法不完善
在药品监管立法中，尤为突出的问题即是下位法与上位法之间存在冲突。例如，《药品管理法》第十四条规定，无药品经营许可证的，不得经营药品，而由国家卫生监督管理局颁布的《处方药与非处方药分类管理办法》当中第八条第三款规定，在没有药品经营许可证的情况下，只要经过批准，也可以经营药品。
其次，立法语言不准确。例如《药品管理法》第四十八条第一款第一项规定：“药品所含的成份与国家药品标准规定的成份不符的为假药”，这一条款中的“所含成份”是指成份的含量，或成份的性质，又或两者都包含，未做出明确解释。
再次，法规缺乏可操作性。《药品管理法》第十条第二款规定：“中药饮片必须按照国家药品标准炮制”。但中药是我国的传统医药，各地域用药习惯和用药标准有很大不同，目前很多中药饮片并无“国家药品标准”，则该条文在各地方适用时，必然会产生许多困难。
2.2 监管主体过于单一化
在我国的药品监督管理体制中，行政机关拥有近乎垄断性的权力，中介组织、行业协会及消费者组织的作用并没有得到充分发挥。由于这些组织的设立、人事、职权和管理上都受到了政府的较大限制，履行能力弱，甚至被归入了政府监管部门的下属机构，导致了我国药品监督管理体制当中的主体单一问题愈加严重。
2.3 政府监管中存在的问题
首先，政府在药品监管领域存在职权划分不清的问题。药品生产过程涉及的环节众多，且我国各地区间发展不平衡，统一性的药品监管主体难以建立。我国采取以药监局的监管为主，各职能部门在其职责范围内进行配合的模式，易造成监管效率和力度的降低。
再次，政府的运动式执法长期遭到诟病。运动式行政执法是指政府的市场监督管理部门在一定时间内，集中力量对市场上某种经济违法行为从重、从严、从快地进行治理的执法方式。这种方式弥漫着一种宽猛相济式的人治色彩，破坏了法律的尊严和形象，弱化了法律的权威，而且使公民失去对法律的基本信任。
3 我国药品监督管理体制的完善建议
3.1 加强药品监管立法工作
为完善法律关于药品市场监管具体规定，首先，需加强立法队伍的建设，聘请有多年经验的药品执法人员参与药品监督立法的起草工作，增强我国药品监管立法的专业性和可行性。其次，加强药品监管立法的透明度和公众参与度，政府广泛公开药品研发、生产、流通、使用等信息，听取并征集公众对药品监管工作的新、快、好的建议，提高药品监管法律的针对性。最后，提高立法技术，加强条文之间的逻辑性和法律语言的准确性，确保上下位法律条文关系明确，不相违背不冲突。
3.2 保持监管主体的独立性
确定药品监管主体的独立性是建立独立药品监管机制的必要内容，然而经费的来源及其充足与否直接决定了监管主体的独立性和行政有效性。笔者认为，药品监管体制应该实行全国统一垂直管理，使药品监管机构完全独立于地方政府，冲破地方保护的阻碍。全国统一垂直管理就是将药品监管职能完全交由中央政府统管，与地方政府脱离管理与被管理的关系，在职能上实现全面性和统一性，也就意味着药品监管机构不再受到地方政府经费划拨规划的限制，能够根据自身职能实现的需要得到中央统一专项拨款。
3.3 明确职权划分，加强药品监管相关部门的分工与合作
在药品监管的过程中，药监部门往往会涉及到和工商、专利、卫生、技术监督部门之间的协调合作，明确各部门的职权划分首先要在法律、行政法规、规章中对个部门的职权进行独立的且不重合的规定，完善法律法规的逻辑性和明确性是划分各监管部门职权的首要条件；其次，应当在各部门间建立一个信息的充分沟通和共享的平台，可尽可能地避免各部门职能上的交叉，使协调合作更加高效便捷。
3.4 建立长效药品监管机制
建立长效的药品监管机制首先要求实现药品安全的全程监管，其中包括药品生产监管、药品流通监管和药品使用监管。
当企业缺乏责任感，盲目追求经济利益的时候，仅依靠政府的单向监管是很难做到面面俱到的，为贯彻落实长效监管机制，需将政府的单向监管转变为政府和企业诚信机制的互动。
3.5 完善多元化监管模式
为完善药品监管主体的多元化制度，政府需要还权于市场和社会。我们一方面在要求政府放权的同时，另一方面也应该制定完备的行政法规、广泛公开药品信息、培育行业自律意识、提倡公众参与制度，改善现在脆弱的市场和不健全的市民社会现状，也使中介组织和行业协会有能力承担药品市场监管的重任，逐渐完善多元化监管模式。
参考文献
摘 要：本文从历史视角入手，追溯了美国1906年之前食品药品立法和管制的踌躇演进，分析了美国食品药品安全问题早期的状况和原因，重点归纳了早期各州政府对食品药品安全的管理特点和共性，从而为探究以《1906年纯净食品药品法案》的颁布为标志的美国联邦政府纯净食品药品立法和管制的开端提供了理论背景和依据。
关键词：美国；食品药品管制；
在食品药品安全管制上，美国取得今日成果并非一蹴而就，而是经过漫长斗争的结果。美国对食品药品的立法和管制经历了由简到繁、不断修改完善逐渐形成标准体系的过程。在每一次转折性立法的颁布背后，都凝聚了深刻的社会力量，是美国当时社会、经济和科技发展水平的具体表现。美国联邦《1906年纯净食品药品法案》是美国第一部由联邦政府颁布的综合性食品药品安全法案，它的出现离不开对州和地方早期食品药品法规和管制的总结与补充。本文重点归纳了1906年之前美国食品药品安全管制的特点和共性。
一、美国1906年之前的食品药品安全问题状况和原因
首先，工业革命奠定了美国城市化进程的基础，城市化加大了政府对食品药品综合管理的难度。在此之前，社区管理就足以规范食品药品市场的掺假行为，但城市化拉大了相关市场主体之间的距离，没有办法利用传统方式进行监管，因而当地对食品药品掺假行为没有能够采取行之有效的控制行动，掺假行为陡然增多，安全事故频频发生。
其次，科技水平的进步为商业的自由发展提供大量机会的同时，也增加了政府监督管理的难度。一方面，企业在食品加工、贮藏、包装和运输的技术水平相应提高，能够按照市场需求灵活地控制产品的供应。如，冷藏车的发明增加了水果、蔬菜、肉类和其他易腐物的保鲜期，冷藏库则巧妙地操控了产品流。①令一方面，随着科学水平和化学工业的发展，19世纪晚期新产品的复杂程度加深。诸如人造黄油、发酵粉、葡萄糖、罐装食品、混合的威士忌、化学防腐剂等新物质迅速充斥美国市场。公众的日常饮食失去了健康质量的保证，慢性疾病增加，食品检验技术却跟不上辨别真伪的脚步，对政府的监管能力和专业人员提出了更高的要求。
第三，由于细菌学和微生物理论刚刚处于起步阶段，公共卫生意识淡薄，没有引起政府的足够重视，药品市场长期处于自由放任状态。进入19世纪，美国假药的盛行速度与日俱增，19世纪末，美国的专利药品零售额已高达1亿美元。在美国所谓“专利药贸易”中，充斥着大量假药，有“专利药”之名却少有注册，而医生和病人都不知道这些药品的配方是什么。那时美国多数的专利药品中均含有不同程度的酒精与鸦片、吗啡和可卡因等，这些成分导致酒瘾和毒瘾泛滥。假包装和假广告是“专利药”盛行的原因之一。1861年美国内战时期，公众对战争的关注度加深以至于广告的营销量飞速上升，1860到1900年之间，美国人均拥有广告和杂志的数量增加了4倍，药品生产者便趁机增加广告促销，但媒体对药品掺假情况却没有任何报道和关注。②这种对商业放任的管理态度，造成没有相关重要法律来规范各类药品的标准和售买情况。因此，化学专家在当时还是一个全新的职业，政府的监管机构才刚刚建立。
由上可见，美国食品药品安全问题早而有之，尤其在工业革命后，随着新市场的出现和技术水平的大力发展，食品药品安全问题也日益严峻，当地政府早期听之任之的态度逐步转变，相应的立法和管制开始出现。
二、1906年前美国早期食品药品管理状况i
美国对食品药品监管的历史最早可以追溯到殖民统治的早期，1785年，马萨诸塞州通过了《反对销售不健康产品法》（Sale of Food and Drug Act），标志着美国政府开始以法律的形式规定和监管食品和药品标准。1820年，由十一位医师编制的《美国药典》（the U.S.Pharmacopeia）是美国第一部药物标准清单，为相关医学专家和病人提供了官方权威标准以促进公共健康。1847年5月，美国医学会正式成立，医学界形成统一阵营反对掺假药品的进口，推动了1848年《进口药品法案》（Drug Importation Act）的出台，要求海关监管防止海外假药进入美国，使之成为美国首部限制掺假药品进口的全国性立法，并为联邦政府开始科学地进行药品管理和保护公民健康权利开创了先河。然而，1848年法律批准后，政府并没有设立专门机构负责监督食品药品调查员的素质和独立性，此外，调查员也没有固定的工作标准，比如，在什么是可接受的药品这个问题上，不同的药典给出的定义就至少5种之多。艾德华·斯奎布医生③开始呼吁联邦政府任命独立的调查员来监督药品贸易。1862年，林肯总统任命化学家查尔斯·威瑟瑞在新的农业部工作，这是初期的化学局，也是美国食品药品监管局的前身。19世纪末美国地方和州政府开始大规模制定法规。美国农业部首位首席化学家皮特·克里尔亲自调查食品掺假情况后，建议国会通过一部全国性的食品药品法案，该法案当时没被采纳，但是从1879年到1906年，美国国会有关食品药品动议有190多次。1883年，首席化学家哈维·威利博士扩大了化学局对食品掺假的研究。1886年，国家开始征收人造黄油税，在人造黄油产品上收取每磅2分的税收，每年对人造黄油生产商征收600美元，对批发商每年征收180美元，零售商是48美元，限制了人造食品的迅猛发展。1898年，化学家哈维·威利通过官方农业化学家协会成立了一个食品标准委员会，各州根据这些依据将这些标准相继编入到当地食品法规当中。1901年，一名叫卡姆登的9岁儿童由于被植入受污染的破伤风疫苗死亡，圣路易斯13名儿童死于瓶装白喉抗毒素的污染血清。这场重大事故之后，1902年，国会通过了《生物制剂管理法案》（The Biologics Control Act），规定政府有统一管理生物制品生产到监管的各项权力，监管相关厂家的生产许可证，确保用于预防或治疗人类疾病的血清、疫苗和类似产品的效能、纯度和安全性。在同一年，美国国会为化学局拨款5000美元，支持科学家研究化学添加剂对人体健康的影响。
内战之后，随着贸易市场的拓展，美国一些州为了规范贸易活动，相继通过或修订了本州的食品药品法规。如，伊利诺州在1874年通过了适用于一般性食品的立法，在1879年增加了关于奶制品的补充条例；1881年纽约州通过了一个纯食品药品法，密歇根州和新泽西州也相继制订了相关法律；1883年缅因州、内布拉斯加州和俄亥俄州相继通过了相关法规、1885年宾夕法尼亚州制定相关法规、1887年弗吉尼亚州制定同样的法规、1888年艾奥瓦州和佛蒙特州制定相关法规。在1890-1895年间，肯塔基、加利福尼亚、佐治亚、印第安纳、北卡罗来纳、南达科他、华盛顿等一些州也开始进行食品药品法规的建设。
西奥多·罗斯福总统由美西战争期间变质罐装肉酿成数千名病倒几百名死亡的悲剧引起了对肉类加工包装工业的注意。西奥多·罗斯福总统自上任以来和政府的官员们主张用联邦政府的权力对现行混乱秩序加以改革，使美国社会重新走向和谐，在经济上他们把反垄断作为改革的主要内容，在食品药品安全管理上则要求统一改革食品药品监管制度。
从国际角度看，美国在食品药品行业中缺乏统一标准，往往是头疼医头，脚疼医脚，这就显得缺乏国际吸引力和竞争力。19世纪80年代，德国、法国和英国在美国地区都培植了自己的企业，建立了生产和分配的基地。1894年-1897年美国试图制定关税降低国外产品的价格，但是国内蔬菜、水果、肉类、药品和一些饮料行业仍受到了很大挑战。④19世纪末，英国和德国都已经颁布实施了控制和监管本国和进口食品药品质量的法律⑤。而美国进口商品失去质量声誉保证，一些国家甚至明确拒绝美国产品。例如，1879年和1891年，欧洲国家联合抵制美国猪肉产品，造成美国的猪肉危机。⑥
美国对市场的传统放任态度，试图进行食品药品工业内部的自我调整，但都以失败告终。大企业几乎拒绝参加自律组织并协调达成一致协议，制造商转而希望政府介入以寻求联邦法律的统一管理。同时，市场规模的扩大和通讯交通的发展，客观上推动了各州之间的交流，通过联邦政府统一制定法律来避免各州法律间不一致而导致的不良经济后果。
通过以上对美国1906年之前的食品药品市场状况和原因与政府管制内容的概括分析，可以总结出美国早期食品药品市场管理主要具有以下共性：
第一，重大安全事故或不良反应事件是当地政府建立“防止欺诈和伪劣行为”法规的催化剂，极大推动了地方食品药品法规实现正规化、严谨化的跨越。
其次，1906年之前，美国几乎没有出现对国内整个范围生产的食品和药品进行监管的联邦法律。各州依照各自相关规定拼凑成的凌乱系统对混乱市场进行盲目管理，食品药品问题各州制定的标准不统一且不能独立承担责任，在洲际贸易中，A州引起重大食品药物质量问题的主要犯罪者在B州却得不到应有的警戒和惩罚。⑦不论是政府、团体还是大众，对掺假和伪标行为引发的个别事故都得不到合理的解释和原因分析。对于社会进步团体和地方政府屡次提出的食品药品相关提案遭到反对和失败，主要原因在于美国放任自由的商业传统观念，不允许联邦政府规制生产，各州权力大，整体监督不力，公共卫生观点意识淡薄而得不到应有的重视。
第三，美国食品药品管理历史虽起步较早，但早期法律管理的内容仅局限于最有商业价值的食品药品，只对个别生产商有约束力。相对于食品掺假，早期的药品安全问题更加严峻，对科技检测水平要求更大，往往受到地方政府更多的关注。另外，各州和地方政府机构最初对食品药品监管着力点仅仅在市场交易的过程中，没有发展到从产品制造、标签规范、产品测试、市场营销到事后监督等各个方面，监管程度和范围十分局限。但同时，各州和地方能够根据本地区具体问题提出的法规之间能相互影响，相互补充，为政府管制由零散治理走向合作统一提供了条件。
第四，由于国际贸易和法律环境的影响，客观要求联邦政府对食品药品实行统一监督管理，在人力、财力和物力上保证良性的食品药品检测监督和管理系统，同时实现联邦权力的扩大。
从1906年之前美国早期对食品药品范围内的管理概况我们可以看出，食品药品安全问题根源于美国经济、社会和价值观念的发展程度。由最初的简单掺假演化到复杂的食品药品结构问题，由单纯食品药品药品问题衍生出深刻的经济和社会问题，不得不引起各州乃至联邦政府的相继重视，一部综合的法案呼之欲出。处在这样背景下的法案本身，不仅是一部纯净食品药品法案，本质上更是一部影响深远的社会法案。（作者单位：内蒙古师范大学历史文化学院）
注解
① Clemen RA：The American Livestock and Meat Industry.New York：Ronald Press，1923.
② 张勇安，“美国医学界与1848年《药品进口法的颁行》”，《世界历史》 2009年第3期
④ Taussig FW：Some Aspects of the Tariff Question.In：Harvard Economic Studies，Vol.12.Cambridge：Harvard University Press，1929.
⑤ Toulmin HA：A Treatise on the Law of Food，Drugs，and Cosmetics.Cincinnatti：W.H.Anderson，1942.
⑥ Cassedy JH：Applied microscopy and American pork diplomacy：Charles Wardell Stiles in Germany 1898-1899.Isis 1971； 62：5-20.
⑦ R.James Kane ，“Populism，Progressivism，and Pure Food ”，Chicago：Periodicals Archive Online ，Agricultural History.1964.
参考文献
[1] Clemen RA：The American Livestock and Meat Industry.New York：Ronald Press，1923.21.
[2] Cochran TC：The Pabst Brewing Company：The History of American Business.New York：New York University Press，1948.25.
[3] Baron S：Brewed in America：A History of Beer and Ale in the UnitedStates.Boston：Little Brown，1962.
[4] Philip J.Hilts著，姚明威译.保护公众健康，美国食品药品百年监管历程.中国水利水电出版社.2006
关键词：建筑工程；项目；管理；施工
1 前言
建筑工程管理水平和质量的高低，不仅关系着工程项目的实际效益以及企业的发展前途，更关系着人民群众的生命财产安全，国内有学者曾经提到：建筑工程虽然在社会发展中占有重要地位，是提高人们生活水平的重要动力，但是不得不承认，建筑工程也是一把双刃剑，工程安全、质量等方面控制得当，可以造福群众，一旦工程项目中出现劣质建筑，很可能会为人们带来惨重的损失。由此可见建筑工程的管理工作不容忽视。目前虽然很多建筑企业都逐渐认识到工程管理的重要性，但是由于受到诸多因素的影响，建筑工程的管理工作中仍然暴露出了一些弊端，若要切实加强工程管理的质量和水平，首先必须找出这些影响因素，进而积极采取措施进行处理，只有“对症用药”，方能“药到病除”。
2 建筑工程管理存在的问题
2.1 管理观念落后
由于受到传统企业管理观点的影响，一部分建筑企业在工程管理工作中，“重结果、轻过程”的现象比较严重，一些管理者只看重工程竣工后的效益，往往忽视了管理的过程，在这种思想的促使下，建筑工程的管理工作很难取得实效。
例如，目前国内一些建筑工程的管理者一味追求工程项目的经济、社会效益，在工程安全、质量、进度的管理工作中投入资金甚少，使得工程管理工作缺乏人力、物力、财力，相应的管理技术、设备也不健全，这样一来建筑工程的管理工作如同虚设。
其次，一部分建筑工程的管理者由于管理观念落后，认识不到资源优化配置的重要性，为了缩减人力支出，盲目减少工程管理方面的工作人员数量，致使工程管理工作中人力资源不足，工作人员无法合理分配，各部门工作无法协调配合。
另外，也有一部分建筑企业只重视施工进度，忽视了工程的成本管理和质量管理，导致工程的质量和效益都十分低下，虽然管理人员对施工进度非常重视，但是由于企业的成本核算工作不到位，使得施工进度无法得到提高。同时质量管理的疏忽往往还导致工程质量不符合标准，进而使企业的信誉受到影响，削弱了企业的核心竞争力，工程质量不合格更是严重威胁着人民群众的生命财产安全。
2.2 管理体制和法规不健全
就目前来看，建筑工程管理的体制和法规不健全，也是影响建筑工程管理工作的重要的因素，近年来有学者指出：我国建筑工程管理的体制和法规尚且不够完善，这是我国建筑工程领域中最突出的漏洞之一。
首先，各行各业的管理工作都要以管理体制以及相关的法律法规作为依据，二者缺一不可，一旦其中一个环节出现漏洞，工程管理工作将会困难重重。对于建筑工程而言，管理体制和相关法规不健全会直接影响到工程项目的安全、质量、效益。
例如，目前国内很多建筑企业的工程管理体制都是以总承包为核心，以施工企业为基础，以施工活动为框架，这种管理结构中暴露出了很多问题，在很多工程建设中，多数施工环节都是由专业技术较差的施工队伍未完成，只有一些对专业技术要求较高的环节由专业的施工企业来完成，导致工程质量参差不齐，当发现问题后，各施工队伍之间相互推卸责任，致使问题无法从根本上得到解决。
其次，我国在建筑工程管理方面还缺乏一套完整的、系统的、科学的法律法规，导致建筑工程的管理工作无法可依，在这情况下，势必会造成工程管理工作的混乱无序。
2.3 工作人员素质较差
在实际工作中，人为因素是决定工作成败的关键。目前，国内的很多建筑企业中，工作人员综合素质较差、文化程度偏低、专业技能落后，尤其是在工程管理方面，多数建筑企业都普遍缺少专业的管理人员，在这种大背景下，建筑工程的管理工作无法取得实效。
例如，一些施工现场的管理人员对施工技术缺乏基本的了解，在工作中无法辨别施工人员是否存在违规操作，监管工作只停留于表面，久而久之使施工管理成为了“形式化”、“表面化”的工作。
3 解决建筑工程管理问题的措施
3.1 革新管理观念
曾经有学者提出：在传统思想支配下的工作是不符合时代背景的，要切实做好建筑工程的管理工作，必须要创新管理观念，只有思想与时俱进，实践活动才能顺应社会的发展。事实证明这一理论是正确的，观念落后严重制约了建筑工程管理工作的进步，在实际工作中，首先应该树立起工程管理与企业未来发展相结合的理念，明确工程管理对企业发展的重要作用，让工作人员了解到工程管理的意义。其次，要结合工程项目的实际情况，分析管理方案，将工程的安全、质量、进度、效益等方面并重，避免出现“重进度轻安全”、“重效益轻质量”等问题。再次，要加大管理力度，为工程管理工作提供充足的人力、物力、财力保障，确保管理工作能够有条不紊的进行。
3.2 完善管理机制和法律法规
完善的机制和法规是实践工作的有力保障，想要建筑工程管理工作深入落实，管理体制和法律法规的改革是必备的前提。首先，要吸取国内外建筑工程管理的先进经验，再结合我国建筑工程领域的实际状况，制定健全的、系统的、科学的法律法规，进而为工程管理工作提供法律基础。
例如，为了突破理论考核的局限性，可以在法律中明确规定，工程管理人员上岗之前必须要参加实践培训，实践考核合格后方可上岗，通过法律的强制性来促使从业人员学习专业技术，为工程管理工作提供保障。
其次，要大力调整现有的工程管理机制，对不符合时代背景的部分，要坚决予以剔除，结合新时期社会发展的实际需求，建立高效的工程管理机制。
例如，建筑工程管理工作可以将责任机制、监督机制、奖罚机制配套使用，通过责任机制将工程管理的职责落实到具体的部门和个人，再通过监督机制对各部门的工作进行监督考核，评价管理人员的工作结果，然后通过奖罚机制来激励工作人员，对于表现出色的部门或个人，给予适当的表彰和奖励，对于工作态度较差、工作方法不当的部门或个人，要坚决予以处罚。这样一来，通过责任机制、监督机制、奖罚机制的协同使用，可以促进工程管理工作的进步，纠正实际工作中存在的问题。
3.3 增强工作人员的专业素养
要提高建筑工程的管理质量，必须要全面提高工作人员的专业素养，在管理层面上，要提高管理人员的任命标准，深入贯彻“能者居之”的理念，充分做到“优胜劣汰”，避免“拉关系”、“走后门”等不正当行为的发生。在施工层面上，要全面提高施工队伍的综合素质，提高施工人员的纳入门槛，做到“宁缺毋滥”，保证施工人员全部具有一定的专业知识，对新型施工工艺以及新型机械设备具有良好的接受能力。总之，通过管理层面和施工层面的双向调整，可以组建科学高效的管理队伍和施工队伍，进而促进建筑工程管理工作的质量和水平。
3.4 充分运用先进的管理技术
随着科学技术的不断发展，各领域都在向着信息化、数字化的方向发展，建筑工程的管理工作也必须要吸取先进的科学技术，充分运用先进的管理手段，建立现代化的管理模式，积极采用电子计算机等新型设备。国内有学者曾经指出：新型计算机设备是建筑工程实现现代化管理的重要基础，工程项目的设计、验收等方面都应该运用计算机设备，这将是工程管理工作的必然趋势。目前，国外科研人员已经研制出了多种工程管理软件，还有些国家已经开发出了建筑工程成本管理的专项软件，这些软件被广泛应用于建筑工程的管理工作，事实证明，计算机管理系统可以有效提高建筑工程管理的质量、水平和效率，并且能够减少工作人员的工作量，为企业节省人力。
3.5 加强企业内部管理
建筑企业内部管理也是提高建筑工程管理水平的重要途径，首先，建筑企业内部需要加强日常管理，使企业中的各项活动规范化、科学化，为工程项目的管理工作奠定基础。其次，要树立良好的企业文化，为工作人员营造积极的工作环境，进而促使工作人员具有爱岗敬业的精神，同时良好的企业文化还可以增加企业的信誉度，提升企业的核心竞争力。从哲学的角度讲，人的主观意识会受到周围环境的影响，由此可见加强建筑企业的内部管理是十分必要的，只要在企业内部形成一种良好的秩序，使工作人员养成对工作负责的态度，就可以有效促进建筑工程管理工作的质量。
关键词：政府采购 预算编制 法律环境 监督体系
一、政府采购中存在的问题
从目前政府采购的状况分析来看，其工作中存在的问题主要有：
1、政府采购的预算编制相对落后，采购活动缺乏计划性
主要表现在：①、政府采购缺乏强有力的管理，尤其是对采购预算的管理，还有待提高。由于我国政府编制采购预算中还缺乏较为详细的政策和规章制度，使得目前很多单位对政府采购预算资金的运用存在较大的误区，导致有关部门不能及时有效的实施其管理和监督的职责；②、政府采购预算编制没有从全局出发，随意性、盲目性较大，整个预算编制看起来不仅粗糙，而且很多细节问题都没有得到及时的解决，影响了政府采购预算活动的顺利进行；③、在对政府采购资金的分配上，目前所采用的方法并非财政的集中调配方式，而是随意的进行资金的处置，从整个采购预算资金的使用分析来看，问题较多，缺乏严密性。总之，政府采购中对于预算编制中出现的问题，既增加了政府采购部门的工作量，又影响了其工作效率，浪费了资金资源，因此，这个问题亟待解决。
2、政府采购缺乏一个完善先进的法制环境
尽管目前我国已经颁布了《政府采购法》等相关的法律法规，但是从目前我国在采购方面的法律环境分析来看，还存在着较多问题。比如说，我国目前的相关法律都还处在低层次阶段，没有引起有关立法部门的重视，很多法律法规都只是部门规章，其作用也只局限于指导意义；另外，从相关法律法规的立法状况分析来看，我国政府采购的相关立法还存在着立法不统一不规范的问题，各地区个部门均是根据自身的实际情况和地区特点而颁发了一些法律法规，相对统一的法律法规则较为缺乏，导致各地区的法规文件缺乏一个完整的政策和法律依据。总的来说，从政府采购的法律环境来看，建立和完善其法律法规环境，对于完善政府采购，具有非常重要的保障作用，因此，此问题也必须引起相关部门的重视。
3、政府采购缺乏一个完善的监督体系
政府采购作为一项重要的工作和程序，其实施过程中的每一个环节和步骤，都应该具备切实有效的监督效力，但是从我国目前的政府采购监督体系分析来看，我国政府采购还存在着监督主客体不明确，监督措施不完善以及监督机制还存在着弊端等问题。尽管《政府采购法》中明确的规定了各级财政部门是政府采购的主管部门，但是在政府采购的市场中，其监督主体却与其不相统一，尽管目前的法律中规定了财政部门的监督权力和职责，但是对于具体的如何进行监督却没有一个详细的说明，导致对政府采购的监督权力没有得到切实的发挥和运用。
二、完善政府采购的相关对策
针对上述讲到了关于目前政府采购中出现的问题，对如何完善政府采购提出以下几点建议：
1、完善我国目前的政府采购预算编制
完善的政府采购预算编制要求财务部门不仅要参与制定相关的采购政策和措施，同时还要切实参与到政府采购的管理当中，让财务部门的监督管理权得到实际的实行；同时，政府采购预算编制的完善还需要解决目前各行政事业单位的财务管理体系，改进其财务管理的具体操作办法，严格按照法律规定的程序开展各项活动，财务部门应该实行采购资金的直接支付，即根据各事业单位所提交的采购证明或者合同，直接由财务部门想供货方提交货款，取消繁复的层级上报程序，这样不仅提高了财务监管的工作效率，同时也加强了对各事业单位的采购的预算管理，完善了预算编制体系。
2、完善政府采购的法律环境，加强政府采购的规范化管理
政府采购的规范化管理需要在现行的《政府采购法》、《合同法》等根本大法的前提下，依据自身的实际情况，及时办法相关的实施条例或规章条例等法规，为政府采购提供完善的、详细的、明确的指导和规定，完善我国政府采购的法律环境，规范各级部门的采购行为；同时，作为政府采购的各级部门，无论是事业单位、相关的财政部门还是供货商等，均应严格遵守相关的法律法规和规章制度，健全各单位的内部约束机制，做到内外结合，实现真正的规范化、次序化、法制化。
3、完善政府采购的监督体系
首先，要做好法律监督工作，实现全面的、广泛的监督机制；其次，完善内部监督，内部监督主要是通过各部门之间的相互监督和部门内部的层级监督来实现的，如财政部门与采购部门之间的监督等；另外，还要充分发挥纪检部门、检查部门等行政部门的监督权，重视他们的监督效力；最后，还有切实发挥社会大众的全民监督，监督权是公民应该享有的权利和义务，政府采购的监督更应该接受广大群众的监督，敢于被社会大众提出问题和发出质问，以严格的要求来做好政府采购工作。
三、结束语
政府采购是一项较为复杂的社会活动，在实际的运行管理中必然会遇到各种各样的问题，各级部门都应该重视这些问题，分析这些问题的原因，对症下药，努力实现我国政府采购的规范化发展，相信随着我国市场经济体制的不断完善，法律环境的不断优化，我国的政府采购也会发展的越来越好。
参考文献：
[1] 中国法制出版社编委会.中华人民共和国政府采购法[M].北京:中国法制出版社, 2004.
[2] 姚莉.完善监督约束机制、促进政府采购工作规范发展[J].中国国土资源经济, 2005, (4).
[3] 杨孟克.关于完善政府采购制度的思考[J].洛阳师范学院学报, 2003, (4).
一、加强领导、明确责任
镇政府成立食品药品安全监管领导小组，由镇长吴朋任组长，分管领导任副组长，镇食品药品安全监管办人员、各村（社区）协管员及单位负责人为组员，由镇食品药品安全监管办负责日常监管工作。我镇2016年的食品药品安全监管工作采取“全镇统一领导，部门指导协调，各方联合行动”的工作机制，结合当前实际，积极探索食品药品安全监管的新方法，进一步加强食品药品安全监管阵地建设，明确村（社区）及相关部门的食品药品安全工作责任，共同做好食品药品安全监管工作。镇政府将与各村（居）委会及各相关部门签订《2016年食品药品安全监管目标责任书》，进一步落实食品药品安全监管责任，实行责任追究制度。
二、抓住监管重点、提升监管质量
今年我镇各村（社区）要在认真总结和分析成果和经验的基础上，切实履行职责。一是要以种植养殖业、生产加工业、经营流通业、餐饮业为重点环节，以粮、油、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水产品、饮料、酒、速冻食品、糖果、儿童食品和保健品等为重点品种，以学校、集镇、群体性活动场所为重点区域，以元旦、春节、劳动节、国庆节、龙舟赛、抢鱼节等为重点时段，以从事食品药品加工经营单位为重点对象，强化监管务求取得实效。二是通过开展各种食品药品安全专项整治活动，有力地打击经营假冒伪劣食品和不合格食品的违法犯罪行为，有效防范假冒伪劣和有毒有害食品进入市场。三是要进一步规范辖区内开办“两小”企业，加大对乡村零散经营食品药品行为的巡查监管力度，采取有力措施，严厉打击向农村推销假冒伪劣食品药品的违法行为，坚决遏制食品药品安全事故的发生。四是加大对小餐馆、学校食堂以及群体性宴席等食品安全事故易发环节的监管力度，对群体性宴席严格实行申报审批和检查备案等管理制度，采取部门协作、联合执法和专项整治，严防群体性食物中毒事件发生，切实保障广大人民群众饮食用药安全。
三、加强食品药品安全宣教力度
按照县食品药品监督管理局的统一安排部署，组织村（社区）干部群众，充分利用各种宣传手段，积极开展内容丰富、形式多样的食品药品安全宣传教育活动，进一步普及食品药品安全常识和法律法规，增强食品药品生产经营单位和从业人员的自律意识。同时也让群众了解和掌握食品药品安全的基本知识、鉴别假冒伪劣食品药品的基本方法、依法维权的基本程序，切实提高群众的食品药品安全意识和防范能力，养成良好的消费观念和消费习惯，自觉筑起食品药品安全防线。教育和指导农村群众科学使用低毒、高效、低残留农药，生产无公害农产品、绿色食品和有机食品，形成人人关注食品安全，人人参与食品安全的良好社会氛围。
四、健全监管网络体系、完善应急处置预案
建立健全镇、村（社区）食品药品安全监管网络体系、确保全域安全监管无空白无盲区，做到通讯有保障、人员有响应、信息可反馈，力量可调配。各村（社区）要完善食品药品安全突发事件应急处置预案，一旦发生食品药品安全突发事件，立即启动应急预案，正确处理和及时上报。
【摘要】关于医疗纠纷举证责任倒置的规定引起了社会的强烈反应,在医学界更是有诸多不同看法; 甚至两会已经有人提出停止医疗事故举证责任倒置。为正确认识和对待医疗机构与患方之间的矛盾,本文对医患关系该如何调整和促进的问题作了一些初步的探讨。
【关键词】医疗纠纷;举证责任倒置;医患关系
1 引言
我国开始实行《医疗事故处理条例》以来,人们对医疗事故的讨论并没有结束,在医学界反响强烈。尤其是对举证责任倒置这一规定,甚至两会已经有人提出停止这一规定的提案。在此就如何调整与促进医患关系这一话题,谈一些自己的见解。
2 医患关系的调整与促进
不可否定,经过30多年的改革开放,我国的综合国力有了极大的增强,人民生活水平有了很大的提高,医疗卫生行业也得到较快的发展。人民群众在生活水平提高的同时也对健康的要求日趋增长。迫切需要高质量的医疗服务。随着科学技术的高速发展,许多医院改善了医疗条件,更新了医疗设备,许多医学上的堡垒被攻克,医务人员的技术和诊疗水平有了很大的提高。但是,医疗行业本身存在高风险和许多正在探知的领域,加之在医疗行业存在着需要提高职业道德水平和医疗技术水平等现状,医患关系上需求与服务之间的矛盾还是较为突出的,医疗纠纷时有发生。该规定在医学界存有诸多担心:第一,担心原告没有举证责任后,医院的官司会越来越多;第二,担心医学上还有许多未知难题,患者的一些病症医生很难说清楚,更无法举证;第三,担心患者不配合治疗,如隐瞒病史、叙述不清而造成的误诊、误伤,对此医院也很难举证;第四,医生担心成被告,不敢上新技术,不敢用新药,诊疗上保守,影响医学技术的发展,等等。客观的说,规定由医院承担举证责任使医院处于不利的的位是显而易见的。有人说“举证责任倒置”给医院带来了不利,是为难了医院,但如何使“为难”变“不难”,“倒置”变“正置”,是新形势下医院面临的新课题和新任务。
2.1 规范管理是医院迫切之举:医院要减少医疗纠纷,最根本的是要充分了解法律、法规,规范工作制度和操作程序,懂法,会用法。医院证明自己无过错,证据要具体,要在是否遵守技术规范、规章制度上寻找证据,要证明自己是否尽到了应尽的义务,是否给病人的知情权给予了充分的尊重等。医院在制定或修改规章制度的同时融入相关的法律、法规。从法律法规的角度对其医务人员进行医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规的培训和医疗服务职业道德教育,常抓不懈;医务人员在医疗活动中,应树立起法律意识,严格遵守医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,恪守医疗服务职业道德。
“举证责任倒置”从众多医疗机构来看似乎是“利大于弊”,但从深层次来看则应该看到它有助于保障患者的利益,改变医患双方不均衡关系,增强医生责任心,促进医疗机构医德医风建设,预防医疗事故的发生。医德医风建设也是规范医院管理的重要方面,对医务人员除了加强法制观念、法律知识学习外,还需在医疗服务上转变观念,增强“以人为本”的人文理念,对待病人不能“只见病,不见人”,因为患者不仅需要医者有过硬的技术,更需要医者人性化的关怀。
2.2 医院应学会利用法律武器:医院不能一味的认为“举证责任倒置”就是跟医院过不去,感到很委屈,法律只讲谁有理,谁无理,因而医院完全可以借此来进一步改善自己的工作。以往遇到一些医疗纠纷或患者家属无理取闹,医院往往是急于息事宁人,造成一些患者和家属有理无理都来医院闹一闹,闹得越凶,讨得经济赔偿越多。这样做严重干扰了医院正常医疗工作秩序,助长了社会上的一些不良风气,加剧了医患矛盾。规定的出台在给医院带来不利的同时,也为医院法制化管理提供了契机,医院在规范自己的同时,应学会应用法律,变消极诉讼为积极诉讼。对一些患者及家属的胡搅蛮缠,医院同样也可以依法,以保护医院和医疗人员正当合法的权益。
“举证责任倒置”对医院工作是一种规范化的促进,同时也是对患者一种规范化的要求,患者在医院接受治疗,应遵守医院的规章制度、尊重医护人员的人格、配合医疗行为、接受合理的医学检查、交纳医疗费用,否则都应为此承担相应的法律责任。
2.3 救死扶伤是医患关系的根本:医患关系应是一种和谐的关系,大家都是为了战胜病魔。但因医疗领域存有未知性,患者的无知性,少数医疗人员素质低、医德医风差,由此产生了一些医患双方的不信任和猜疑,医生遇见病人就会想到对方会不会“告我”,病人预见医生就会想到医生会不会“搞我”,这些都是当前医患关系中非常不正常的现象。应该让社会知道医疗行为有其自身的特点和规律:一是科技成份高,在诊疗和治疗过程中,常常会发生一些因目前尚不可知的因素给患者造成某种伤害;二是高风险性,在医学科学领域仍有大量的医学难题尚未解开,任何手术、检查本身都可能会给患者造成一定的伤害,许多疾病和手术的治愈率和成功率都不是百分百的,要求医院的医疗行为只能成功不能失败,是违背科学规律的;三是高服务性,治病救人是每位医务工作者不可推卸的责任和义务。因此,医患关系应以救死扶伤为根本宗旨,其目的是为了战胜疾病。医生、病人本应情同手足,互相协作,现在部分医患关系产生互不信任,互相防备,最终受损害的还是患者。医生、病人都应共同遵守社会公德和法律规范,多换位思考,多考虑对方的处境和心态,治疗过程应是一个生理和心理沟通过程。医务人员在不断提高医疗技术水平的同时,还要加强职业道德,法律法规和心理学的修养,全方位的为患者提供高质量的医疗服务。
3 小结
（⒈复旦大学 法学院，上海 200438；⒉南京师范大学 泰州学院 ，江苏 泰州 225300）
摘要：本文从《行政强制法》的立法理念出发，论证了其是我国药监强制措施制度的基石，为制度的完善指明了方向。在具体剖析《行政强制法》对我国药监行政强制措施规范及影响的基础上，提出了完善我国药监强制措施制度的相关建议，以期为提升我国药品行政监管水平做出些许贡献。
关 键 词：药监强制；行政强制法；法治化
中图分类号：D922．16 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）08－0091－07
收稿日期：2015－03－06
作者简介：卢静（1983—），女，安徽阜阳人，复旦大学博士研究生，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向为民商法、医药法。
基金项目：本文系南京师范大学泰州学院院级课题“药品监管法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：E201203。
近年来屡屡发生的恶性药害事件亟待有力的科学治理，这一现实需求表明，我国药品监管体制已经进入改革深化的关键阶段，我国的药监执法制度应加快进一步完善的步伐。《行政强制法》作为一部规范行政强制设定和实施的重要法律，对我国药品监管执法制度的完善起到了重大的推动作用。作为药监执法重中之重的行政强制措施更应在立法的推动下，完成制度重构，以规范药监执法活动，为维护人民生命安全提供强有力的保障。
一、药监强制制度的正当性基础
⒈健康权——基本人权之一。健康是维持个人尊严与发挥潜能的基本条件，目前许多国家承认国民应享有健康请求权，并将与健康权利相关的内容纳入宪法保障，以确保社会发展与对民众权益的积极保障功能。药品与人的健康权息息相关：药既可以治病，亦可能致病；既可以强身，亦可能戗身；既可以活命，亦可能祸命。药品治疗疾病、恢复人身健康的作用与损害人机体功能的副作用同存。作为特殊产品的药品，因其具有极高的利润，致使部分药品生产者和经营者目无法纪，大量制造、违法销售假劣药品，使公众的健康权受到极大的威胁。为了防范药品危害，最大限度地提升药品效用，需要政府充分发挥主导作用，对药品从研发到生产，从销售到使用乃至上市后的不良反应进行监测，实行全过程、无缝隙管制，最大限度地抑制药品的危险性，发挥其有效性。因此，政府监管是必要的，药监强制行为亦是政府在药品管理领域的得力手段。
⒉药监强制对健康权的保护功能。许多国家通过立法规定政府负有保护公民健康权的职责，“如芬兰宪法第19条、南非宪法第27条、日本宪法第25条、爱尔兰宪法第45．4．2条，均规范政府有义务保障民众获得健康照护服务的权利。”［1］在我国，健康权的立法保护涉及多个法律部门，如宪法、民法、刑法等。宪法规定了最基本的人身权利，刑法对健康权的保护力度很大，虽然“中国人偏好刑事打击，但在药物不良反应规制上目前尚无人论及刑者”，［2］而且由法条规定来看，只有那些严重侵害健康权的行为才能够构成刑事犯罪，而且这类情况发生时一般都已经产生健康损害后果，因此这都是事后措施。由于行政行为具有及时性、主动性、专业性、广泛性等特点，因此，在大部分情况下，公民健康权的保护还应依赖行政法律的保护。
二、药监强制制度的法治化：
以《行政强制法》为基准
⒈药监强制法治化溯源。药监强制行为在药品监督管理执法实践中广泛存在，由于其强制性、单方意志性以及对被强制方财产权、人身权的直接限制，可能对药监强制相对方的合法权益构成潜在威胁。英国学者J·赖兹认为：“政府的权威不能以武力或武力的威吓作为基础，它依赖于政府执法中所谓的体现的正义、公平并真正以公共福祉为目的的实际行政。”［3］因此，对药监强制行为进行精确化、具体化的适法性控制是依法治国理念的要求，也是我国药品监管的现实需求。国家要实行法治，把法律作为主要的治国方式，意味着权力将受到法律、权利的制约，以从整体上提高社会控制的效率。如《行政强制法》第43条关于“行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止”的规定就透射出这样的利益博弈：公民权的保障与行政权的限缩。［4］制约机制是现代行政法机制不可或缺的重要组成部分，通过制约行政权的非理性膨胀保护相对方的合法权益，同时又制约相对方滥用权利，维护行政秩序。
基于法治的理念，药监强制权是必须受到一定限制的，［5］药品监督管理执法中大量存在的强制行为，存在事实认定和法律适用的诸多问题。如药监强制行为的特征、执行主体、程序、法效果等方面规定的缺失，导致对此类案件的适法性认定存在诸多争议；药监强制以及药监强制与行政处罚并处案件的案由归类等问题。现代国家出于权利保障的目的，普遍设置分权机制，因为分权机制源自防止滥用权力的原理。［6］这些执法与司法实务中存在的难题暴露了药监强制法律体系的不健全。从法律技术上来看，这就要求把药监强制行为纳入法律调整范围进行精确化、具体化的适法性控制。
⒉《行政强制法》——我国药监强制法治化的基石。《行政强制法》第1条明确规定：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”该条折射出其立法目的，即赋予行政机关必要的强制职能，以保证行政机关履行职责， 维护公共利益和公共秩序；同时，为避免和防止强制机关滥用权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益免受不当强制行为的侵害，对行政强制的设定和实施进行了规范。《行政强制法》的实施无疑将有利于药品监管行政行为的统一。因此，以《行政强制法》的规定为基准清理药监强制的现有规定，审视现行药监行为的合法性，在法律框架内创新药监新方式，结合药监执法特殊性和有关法律规定要求，加强药监强制制度建设尤为必要。
三、药监强制行为法治化
（一）梳理抽象药监强制行为——法规清理
⒈理顺药监强制相关规定是药监强制法治化的首要之举。我国的药品监管历史虽然不长，但是相关部门出台了大量法律、法规和规章。尽管出台了众多的法律、法规和规章，但对于药品监管却没有形成一套完整的规范药品生产、流通、使用各个环节的法律体系。在现有的法律法规层面，药品流通受到《药品管理法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国刑法》等诸多法律的调整。在规章和配套文件层面，药品流通的规章和规范性文件多为国家食品药品监督管理局颁布，少数涉及药品的广告、价格、互联网等的法律和规章由国务院、国家食品药品监督管理局、国家工商局、发改委、卫生部、商务部等行政主体颁布。分别涉及药品综合监督与管理、药品经营许可管理、药品广告管理、药品价格管理、进口药品管理、生物制品管理等方面。［7］
⒉以《行政强制法》为蓝本进行药监强制法规清理。《行政强制法》出台后，原有设定行政强制的规章或规范性文件还大量存在，超越设定权限的行政法规、地方性法规也未得到系统清理。据统计，上海市有效的149件地方性法规中涉及行政强制规定的法规为50件，涉及的行政强制事项为111项，其中，存在与《行政强制法》规定不一致、行政强制权的设定与行政强制主体的规定明显不符合等问题。按《行政强制法》要求需要修改的法规17件、涉及修改的事项30项。国务院于2011年下发的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》要求：“规章、规范性文件存在设定行政强制措施或者行政强制执行，对法律、 法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定，与行政强制法规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序不一致等情形的，要及时予以修改或者废止”。但截至目前，仅有国家工商行政管理总局等少数单位对本部门规章中不符合《行政强制法》的规定作出了适当的修订。地方性法规清理机制的欠缺，造成了行政执法及司法裁判面临着在浩繁的法律规范中甄别找法的问题。《行政强制法》的颁布是对抽象药监强制行为进行合法性梳理的重要契机。
在有关药监强制旧制度与新法规的适用问题上，需要有关法制部门进行深入研究，结合药品稽查实践，尽快开展法律法规的清理和修订工作，以规范和统一行政行为。应以《行政强制法》为上位法，对于由《药品管理法》、《药品监督行政处罚程序规定》等法律法规建立起来的行政强制制度，在法律保留原则的指导下进行逐一梳理和明确；同时，应结合一线稽查执法的实际，及时制定并落实有关详细操作规范。行政强制法引起的药监强制制度结构性重塑，重要内容即应从中央到地方的各级立法部门、药监主管行政部门把列入清理范围的地方性法规和规章中有关药品监管行政强制的规定全部梳理出来，再从现行法律、行政法规和国务院及国务院部门规定中查找设定药品监管行政强制事项的上位法依据、实施机关、强制条件、强制程序、强制期限等规定以及法律责任，认真对照《行政强制法》及有关法律、行政法规，依法提出保留、修改和废止的意见，对规章以下规范性文件的进行清理，废除药品监管领域内无上位法依据的行政强制规定。
（二）审视现行具体药监强制行为——以“取缔”为例
现代法治是由三个主要要素构成的，包括法律法典的制定、法律的实施和法律的实现。现代法治中的上述三个要素缺一不可。［8］立法机关制定相关法律规范后，由执法机关或者司法机关将立法机关制定出来的法律与相关的事态予以结合，即是法律的实施。如果司法或执法未能落实立法的目的，那么法律的实现这一终极目标也很难达成。所以，药监制度法治化的构建也必须着眼于具体的药监强制行为的实施是否具备合法性。
⒈现行的具体药监强制行为。《行政强制法》第9条将行政强制措施的种类分为：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。笔者查阅了我国各级、各地药品监管部门网站公示的行政强制措施项目，经归类分析，现行药业领域行政执法的强制措施主要有如下几种：⑴查封、扣押。包括查封扣押可能危害人体健康的药品及有关材料；查封扣押可能流入非法渠道的麻醉药品和精神药品；查封扣押可能危害人体健康的疫苗及有关材料；查封扣押假劣或者质量可疑的疫苗；查封、扣押已经或可能造成医疗器械质量事故的产品及有关资料。⑵封存相关的疫苗；⑶停止拒绝抽检的药品上市销售和使用；⑷暂停药品销售；⑸口岸药品检验所不予抽样的进口药品，但已办结海关验收手续的药品，对已进口的全部药品采取查封扣押；口岸药品检验所检验不符合标准规定的药品，应采取查封扣押；⑹先行登记保存等等。由以上分析可见，药品监管行政执法基本不涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施，查封、扣押等行政强制措施在药品监管执法中广泛使用，封存、暂停销售等措施也大量存在。除此之外，药品监督管理人员在进行市场监督检查过程中，如果发现被检查方无法提供药品或医疗器械的合法来源，或无法提供药品相关生产、经营资质证明和有关批准文件，执法人员可对这些无证非法销售药品、医疗器械的场所予以取缔。可见，取缔在药监执法领域中被广泛使用。但取缔无证非法销售药品、医疗器械的场所是否属于药监强制行为，如果答案是肯定的，取缔行为就必须遵循《行政强制法》的相关规定。
⒉药监强制中“取缔”行为细解。《行政强制法》以列举的方式规定了行政强制措施的种类，同时规定了“其他行政强制措施”的兜底条款以防挂一漏万。但是，这种规定方式的局限性是明显的。在药监行政执法实践中普遍适用且在多部特别立法中明文规定的“取缔”行为的法律属性并未在该法中予以规定。“行政取缔活动已成为行政机关制止和处罚各类非法经营行为和非法组织而采取的措施的统称”。［9］“就实质意义而言，类似先行登记保存、取缔、责令停止销售、责令停止经营活动等措施究竟是否属于行政强制措施则不无争议”。［10］行政取缔活动以其反应迅速、执行力强等特点，及时解决了一系列危害市场秩序、公民药品安全等问题。但取缔活动也常因其依据不足、属性不清、程序不当、极易侵犯当事人合法权益而饱受争议。在《行政强制法》颁布实施之前，执法部门对取缔活动的属性存在很大分歧，因而执法实践中取缔时而被当作一种行政强制措施看待，并游离于《行政处罚法》等行政法律法规适用范围之外。
关于“取缔”的法律属性，有学者认为“取缔”属于行政处罚：“所谓取缔是指对非法主体及非法活动予以解散终止的处罚形式，取缔非法主体及非法活动实际就是从法律上消灭该主体及其活动，使其不复存在。应当说它是适用于一种彻头彻尾的违法过程，是一种严厉的处罚措施”。［11］否认行政处罚说的学者认为：“任何一类行政处罚都有特定内容，也就是具有特定的作用和社会功能。依法取缔并没有特定的内容，非法组织被依法取缔以后仍然继续存在，并不能使其消失。依法取缔不过是一种外在的形式，而实际内容应当是没收非法财物。没收当事人的非法财物也就实际上取缔了非法组织。因此，把依法取缔作为行政处罚是一种误解。［12］赞成行政强制措施说的认为：“行政机关依法取缔的事项，是需要依法行政许可的事项，被取缔的人一般未取得行政许可而非法从事行政许可事项的活动。被发现后取消其进行违法活动，并未给予其制裁，因此，不能定性为行政处罚。因依法取缔具有一定强制性，将其定性为行政强制措施更为合适。”［13］还有观点认为：“取缔本身仅仅是目的，缺乏特定的内容，为达到取缔的目的而采取的措施才具备行政行为的特质。如采取的行为是扣押、查封等暂时性控制或限制的措施，则该行为构成行政强制措施；如采取的行为是没收违法所得、罚款等，则该行为构成行政处罚；如采取的行为是责令改正则该行为构成一项普通的行政决定。所以当取缔活动陷入争讼时，争讼的标的本身不是取缔而是为达到取缔目的而采取的相关行政行为”。［14］持相同观点的人亦认为：“取缔”是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称，这些措施既可能包括行政强制措施也可能包括行政处罚。［15］
笔者认为应结合实践情况判断取缔的行为类型，其可以为行政强制，也可以是行政处罚或行政命令。药监行政命令与药监行政处罚密切关联，药监行政命令有时发生在行政处罚之前，有时是与行政处罚同时实施，有时是与行政处罚选择适用。但药监行政命令与行政处罚也存在着诸多不同：一是性质不同。命令属教育性的，而处罚则属法律制裁，有惩罚性。二是形式不同。如药监执法中做出的责令相对方限期等行为，不属行政处罚。三是实施程序不同。与药监行政命令相比，药监行政处罚更容易侵害相对人的权益，造成侵害的后果更为严重，因此相关法律对行政处罚特别规定了听证程序。药监行政命令与药监强制也存在诸多不同：药监行政命令本质上是一种意思表示，行政机关本身并不具体实施一定行为，其实施有赖于行政相对人的主动配合才能产生预期的法律效果。而药监强制是一种客观存在的行为，以动作形式作出，其实施并不依赖于行政相对人的配合。药监行政处罚与药监强制的主要区别在于药监行政处罚是一种制裁性行为，是对违反药监行政管理秩序的惩罚，因而必然以相对人的违法为前提。而药监强制措施是一种保障性行为，是为了维护和实施行政管理秩序，预防、制止违法行为的发生或为保障事后的处理行为能顺利进行而作出的。可视具体情况并结合行政行为的分类要件对药品管理中采取的取缔行为进行灵活确认。
“进入20世纪中期以后，行政系统在履行管理职能时需要大量的行政法规作为支撑，而同时立法机关则与这些行政规范的距离越来越大，尤其是他们难以对行政权行使中的技术规则有深层次的理解”。［16］《行政强制法》实施之后，厘清诸如行政机关、药监机关取缔活动的属性，通过行政规章、部门规章的进一步详细规定解决其法律适用问题应成为必要之举。这些方式及其执行机关只能由法律设定，下位法应有对立法的“规定权”，行政规章以下规范性文件虽无行政强制措施“设定权”，可以依据上位法来规定行政强制措施，这样也有利于行政执法活动的展开。［17］
四、在《行政强制法》框架内创新药监
强制执行方式
⒈创新药监强制行为模式。《行政强制法》以开放性的法条，为引进其他药监强制方式预留了空间。在现有法律框架内引入新的药监强制手段是缓解执行难的应有之义。因此，如何针对行政领域和行政对象的不同状况与特点，寻找到适当的“其他药监强制方式”，成为我国破解行政强制执行难的一个思路。
在治理医药领域商业贿赂行为过程中，卫生部曾推行了采取公布涉嫌贿赂的药品企业“黑名单”的做法；［18］药品不良反应信息通报制度也是我国药品监督管理部门为保障公众用药安全而建立的一项制度。《药品不良反应信息通报》公开以来，为推动我国药品不良反应监测工作，保障广大人民群众用药安全起到了积极的作用。［19］此外，上海市食品药品监督管理局及时数次虚假药品（医疗器械）信息网站的公告，以确保群众药（械）使用安全。［20］严格意义上来说，这三种药监领域内的执法行为不属于现有法律明确列举的强制行为，但皆是通过公开对违法药企进行否定性的评价，间接督促其履行安全制药、合法经营的义务，性质与“公布违法事实”类似。
⒉“公布违法事实”方式的探索。从比较法来看，美国FDA于2005年创立了药品安全信息查询库，并对该查询库内的信息实时更新，在现有信息出现变动或更改时将其标示出来，方便普通公众查询官方的安全药品信息内容。同时，FDA也十分重视药品不良反应事件的报告工作，为医务人员和公众开发了一个单一的网络入口，专门用于药品不良事件报告工作，方便医务人员和公众报告药品不良反应问题。［21］在日本和韩国亦有违法事实公布制度：对于违反或不履行行政法上的义务的，行政厅向大众公布其事实，并根据社会批评这一间接的、心理的强制来确保履行义务。
当下我国药品安全重大事故时有发生，为了打击各类社会影响恶劣的行政违法行为，各地行政机关大量采用违法事实公布这种社会治理手段，取得了显著成效。“违法事实公布手段在具体行政领域已获得了初步运用，并取得了比较明显的实施效果，应当引起行政法学的关注。”［22］违法事实公布本身并不对违法行为人直接带来法律上的不利，而是通过对违法行为人的社会非难造成其心理上的压力，迫使其履行行政法上的义务，属于一类确保义务履行的间接强制手段。
总体上来说，公布违法事实是一种具有多元化治理功能的规制手段，在实践中既可以作为一类独立的行政处罚或一般行政处罚结果的公开，也可以作为公共警告或行政强制执行手段。作为保障行政法义务得以履行的间接强制执行手段，违法事实公布在很多具体行政领域得以推行，已经成为有效遏制相关领域违法势头的重要手段。所以，公布违法事实作为药监强制制度的新生手段，在信息社会的时代背景下有更强的生命力和发展空间。随着网络和通讯技术的不断发展，违法事实一旦被行政机关在公众媒介上公布，便会立即引起全社会关注并引发公众的谴责。对于违法药企而言，公布违法事实则会对其商誉和社会形象造成负面影响，甚至还会因此而被市场淘汰，诸如此类的精神压力可以迫使行政相对人尽早履行义务。所以公布违法事实可确保行政法义务履行的实效性而成为药监强制的重要手段。
我国药监强制行为法治化依然任重道远，《行政强制法》对药品监督管理中的行政强制适用提供了统一的标准，可以有效避免各部门、各地区药监强制的随意性和差异性，有助于引领我国药监强制制度走向法治化。药监强制法治化的核心内容是以《行政强制法》为基准，审查抽象药监强制行为——清理诸多相关制度规范以及探究具体药监强制行为的合法性。药监强制法治化完善不仅有利于规范药品监管机关的执法行为，有效实现自身行政管理职能，而且可以净化药品市场环境，维护公共卫生秩序，捍卫民众的生命健康权。
参考文献
［1］范文舟．试论国家对健康权与药品知识产权保护制度的平衡［J］．行政与法，2014，（01）．
［2］汪建荣．卫生法治实践与理论研究［M］．法律出版社，2012．85．
［3］［英］J·赖兹．法律的权威：法律与道德论文集［M］．朱峰译．法律出版社，2005．12．
［4］刘启川．行政强制执行时间限制与拒绝给付禁止之制度解析——评《行政强制法》第43条［J］．现代法学，2013，（03）．
［5］石启龙．行政强制措施的模式分析——以社会状态为视角［J］．行政法学研究，2012，（03）．
［6］（日）佐藤功，刘庆林．现代行政法［M］．张光博译．法律出版社，1984．1．
［7］邵蓉．药品流通监管法律法规［M］．中国医药科技出版社，2011．4－6．
［8］梁珗．行政强制设定后评估制度研究［J］．南京师大学报，2013，（05）．
［9］［14］丁晓华．是走向末路还是获得新生——论《行政强制法》的实施对行政取缔活动的影响［J］．法治研究，2012，（09）．
［10］郑雅方．行政强制法实施的挑战与回应［J］．法学杂志，2013，（12）．
［11］杨小君．行政处罚研究［M］．法律出版社，2002．206．
［12］胡锦光．行政处罚研究［M］．法律出版社，1998．53．
［13］江必新．《中华人民共和国行政强制法》条文理解与适用［M］．人民法院出版社，2011．69．
［15］邵长青．论行政强制案件的司法审查［J］．法律适用，2013，（09）．
［16］关保英．行政强制设定说明理由研究［J］．南京师大学报，2013，（05）．
［17］于立深．《行政强制法》实施中若干争议问题的评析［J］．浙江社会科学，2012，（07）．
［18］莫于川．行政强制操作规范与案例［M］．法律出版社，2011．49．
［19］国家食品药品监督总局网站，http：／／www．sda．gov．cn／WS01／CL0936／．
［20］上海市食品药品监督管理局网，http：／／www．shfda．gov．cn／gb／node2／node3／node4／node2425／node2426／userobject1ai36197．html．
［21］齐晓瑕．药害事故防范与救济制度研究［D］．复旦大学，2011．
