发布时间：2023-08-31 16:36:46
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关键词：高标准农田；建设项目；技术要点
中图分类号： S27 文献标识码： A 文章编号：
引言
高标准农田建设就是通过工程措施和生物措施等将耕地整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田，是建设现代高效农业的基础保障，是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。
一、我国高标准农田建设的现状与问题
1、高标准农田建设投资分散，存在着重复建设现象
高标准农田建设包括农田建设的诸多方面，如田间道路、农田水利等等，近年来，各相关部门按照有关部门工作职责都提出要建设高标准农田，但是对高标准农田的理解各不相同，投资侧重点也不同，例如：国土部门侧重于对田、水、路、林、村进行综合整治；财政部农业综合开发办侧重于中低产田改造，结合优势农产品产业带建设，建设旱涝保收、稳产高产基本农田；水利部侧重于农田水利建设等等。高标准农田建设缺乏统一规划，投资分散甚至出现重复建设现象，不利于发挥项目的效益。
2、高标准农田建设标准重表面轻地力
目前建设中的一些这些项目往往集中在重复建设沟、渠、凼、路等硬件基础硬件设施，以“田成方、林成网、渠相连、路相通”作为高标准农田的标准，而忽略了耕地土壤质量建设。高标准农田建成后，甚至导致地力短时间内下降，影响粮食生产产量：一方面，为了使“田成方”，项目将一些边边角角的生地规划进来，同时，项目又需占用一些熟地建设农田水利、田间道路等基础设施，从而影响农田的整体地力；另一方面，为了使农田田面平整，应加铺生土平整田面之后再铺设一层熟土以保证耕地土壤质量，但是一些非农业部门的项目责任部门，或因缺乏相关农业知识，或因没有直接利益关系，在项目建设中没有严格按照农田生产要求进行建设，导致所谓的高标准农田建成后地力反而在短期内下降的现象。
3、高标准农田管理缺乏合理制度安排
近年来，各部门的农田基础建设项目不同程度地存在重建设轻管理的问题，其根本原因在于高标准农田使用管理制度缺位。在投入上，很多项目没有配套的修护资金；在使用上，很多项目是发改委、财政等部门建设、农业部门使用，项目建设与使用脱节；在管理上，政府没有明确的责任部门。农田基础设施属于公共产品，当农田由于长期疏于管理出现各种问题，如果没有相关的补偿机制，农户或其它社会力量一般不会自发组织维护。
4、高标准农田持续使用上缺乏一定的保护
近年来，高标准农田用地与建设规划用地、工业用地的矛盾呈上升趋势。由于基础条件比较好、建设成本低、示范效果好等因素，高标准农田一般建设在城镇周边。但是，在城镇化过程中，这些地方往往又是建设用地、工业用地首征之地。一旦农田被征用，前期建设项目也随之被毁。另外，近些年来，城镇周边的农民生计来源比较灵活，流转土地和种田的积极性降低，出现了个别高标准农田抛荒或季节性抛荒的现象。高标准农田持续使用受到经济发展的冲击，甚至出现一定程度边建边毁边弃现象，亟待加以制止。
二、建设高标准农田的建议
1、强化宣传、提高认识。确保国家粮食安全，必须拥有充足的耕地资源，而高标准农田是耕地的精华部分，是确保国家粮食安全的关键。总理指出：“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最要紧的是保护基本农田。”目前，不少地方的农业基础设施条件还比较落后，已经成为制约农业发展的“瓶颈”。因此，建设高标准农田具有深远的现实意义和历史意义，必须进行广泛宣传。
2、因地制宜，科学开发。建设高标准农田，既要把耕地、道路、防护林、排灌渠道、机井、抽水站、输电线路等结合起来通盘考虑，全面规范，合理安排，以达到改善和提高农业条件，更大程度地满足农业生产需要的根本目的，又要注重土地平整、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程设施建设。土地平整工程的实施有利于农作物的生长发育，有利于田间机械化作业，有利于水土保持，满足灌溉排水要求和防风要求，便于经营管理；田间道路工程的实施要从适应当地地形地貌条件出发，从方便农业生产与生活、有利于机械化耕作和节省道路占地等方面综合考虑，按照“因地制宜、节约用地、方便运输、合理布局”的原则进行布设；农田防护与生态环境保护工程的实施应有利于改善农田周围的生态环境，防止或减少自然灾害，提高耕地生产能力，促进耕地资源的可持续利用。
3、加大资金投入，集中资金保重点。高标准农田建设需要大量的资金投入，应充分发挥农业综合开发自身所具有的综合性、区域性和按照项目管理的优势，主动搭建高标准农田建设的资金整合平台，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则和“资金渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹相关涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，形成打造高标准农田建设的巨大合力。
4、整合项目，综合资源。高标准农田建设，情况复杂，任重道远，必须坚持以科学发展观为统领，以发展现代农业为方向，以提高农业综合生产能力、促进农民增收为目的，以财政支农资金为引力，以县区为整合平台，以涉农项目为依托，坚持综合开发的原则，坚持规模建设的原则，坚持多元化投入的原则，通过建立政府牵头、部门实施、科学选点、统筹规划、整合项目、规模开发、综合资源、分别利用、渠道不变、归口申报、县级负责、有序推进、整体验收、各记其功的项目建设机制，有效整合涉农项目，综合开发资源，打造高标准农田建设示范工程，使之成为农业增效、农民增收的亮点，结构调整、特色示范的亮点，科学发展、持续利用的亮点。
5、创新机制，处理解决好土地流转等问题。高标准农田建设应在坚持“依法、自愿、有偿”的原则下，积极促进土地流转和适度规模经营。同时，充分尊重项目区农民群众的意愿，让项目建设得到广大农民群众的参与和支持。各地建设高标准农田应依托资源和产品比较优势，以加强基础设施建设为重点，处理好粮食生产与发展优势农产品和产业化经营发展的关系，做到藏粮于田。走出一条立足区域优势和主导产业带动现代农业发展的新路子。把改善农业生产条件，推进产业结构调整，提高农业科技含量，加强和改善生态环境，融入到高标准农田建设之中。应正确处理适当提高标准与经济适用的关系，探索适应市场机制要求的工程运行管护机制和各具特色的开发模式，确保国家投资效益的长期发挥。
6、加强管护利用。要坚持用科学的理念创新建立一种新型的管护机制。一是法律保护，将建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定予以重点保护。二是明确管护主体及责任，高标准农田建成后，应建立统一的、规范的高标准农田工程建设永久性标志牌，标明工程的范围、面积、主要设施及管护责任单位等。要办理好移交手续，县、乡(镇)、村层层签订管护责任书，落实责任人，建立高标准农田管护长效机制。三是推广科学技术，搞好开发利用。在建成的高标准农田示范区，大力推广先进的、成熟的、品质优良的科研成果，坚持标准化生产，使改造后的农田实现优质高效。
结束语
当前，实现高标准基本农田建设项目的实施管理的科学化、规范化的值得大家关注的话题，尤其作为国家有关政府部门，要制度实施管理制度，采用一切激励性的、有利于农民切身利益的手段和措施，激发农民和管理者的工作热情，让我们的基本农田建设项目在高素质人群的管理中，抓住机遇，大胆务实地改革创新，真正意义上实现我国高标准基本农田建设项目实施的有效管理，实现基本农田的高产稳收。
参考文献
[1]刘彦随.科学推进中国农村土地整治战略[J].中国土地科学，2011，(04).
关键词 梯田；成效；做法；发展思路；宁夏隆德
中图分类号 S281 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）20-0280-02
隆德县位于宁夏南部山区，六盘山西麓，全县国土总面积985 km2，辖13个乡（镇）、1个街道办事处，127个行政村、18.8万人，人口密度183人/km2。属于黄土丘陵沟壑区第三副区，全县海拔高程1 720～2 942 m，地势东高西低，地形复杂，主要地貌类型为土石山区、黄土丘陵沟壑区和河谷川道区，是黄河中上游水土流失较严重的县之一。该县海拔高，气温低，干旱少雨，人多地少，水资源短缺，矿产资源缺乏，农业生产条件差，生态环境脆弱，经济基础薄弱，社会经济发展缓慢，是一个以农业为主的国家级贫困县。
1 隆德县梯田建设取得的成效
面对隆德县自然资源贫瘠的实际情况，当地群众努力寻求摆脱贫穷、生存发展的出路，从20世纪60年代开始，县委、县政府把农田基本建设作为农业增效、农民增收，实现脱贫致富奔小康的一项重大措施常抓不懈，开始了梯田建设的“接力赛”。截至2010年，全县累计建成高标准梯田3.014万hm2，占全县总耕地面积的70.3%；治理小流域32条共312 km2，治理水土流失面积428 km2，治理程度达58.4%；农田灌溉面积达6 400 hm2。基本形成了集防洪、灌溉、人畜饮水于一体的多功能水利工程体系和布局合理，流域相连的水土保持综合防护体系，产生了明显的生态、经济和社会效益，农民的生活状况得到很大改善。2005年被水利部、财政部命名为“全国梯田建设模范县”，并先后荣获“全国水土保持生态环境建设示范县”、“全国水土保持先进集体”、4条小流域被水利部命名为“十百千”示范小流域。
1.1 水土流失得到有效治理，生态环境大为改观
通过多年的梯田建设和小流域综合治理，全县3 100条沟道得到了有效治理，年拦蓄径流3 200万m3，拦截泥沙113万t，土壤侵蚀量由345万t降低到166万t，土壤年侵蚀模数由3 500 t/km2下降到2 200 t/km2。达到了“泥土不下山、暴雨不成灾、洪水不泛滥”的目的，极大地改善了群众的生产生活条件，有效地促进了区域内经济的发展。
1.2 改善生产条件，拓宽人类生存环境
围绕“水保立县”的新思路，坚持“山、水、田、林、草、路”综合治理，走出了一条把坡改梯、造林种草、生态修复和沟道坝系及小型水保工程等建设结合起来，改善生产生态条件，拓宽生存环境，自强致富之路，水土保持综合治理取得了显著成绩。截至2010年，共建成小（一）型水库11座，小（二）型水库17座，水保骨干坝38座，中小型淤地坝183座，砌护防渗渠道515条446 km，发展农田灌溉面积6 400 hm2，配套乡村及田间道路2 750 km，兴建农村人畜饮水工程39处，解决了全县15.5万人饮水困难和饮水不安全问题。增强了抗御自然灾害的能力，生产条件显著改善，提高了群众的健康水平，减轻了劳动强度，节约了劳力，促进了劳务产业的发展。
1.3 提高了粮食产量，群众的温饱得以彻底解决
通过以梯田建设为中心的综合治理，昔日的“三跑田”变成了“三保田”，有效地拦蓄了降雨，提高了水资源的利用效率，明显提高了土地产出率。据调查测算，水平梯田较坡耕地产量增加750～1 500 kg/hm2，即使遭遇大旱，产量也仍能达到2 292 kg/hm2，在抗旱减灾中发挥出巨大作用。1990年实施退耕还林以来，虽然粮食播种面积有所减少，但总产量却增长了35.9%。由此表明：隆德县的梯田建设大幅度提高了农业综合生产能力，实现了供需平衡。
1.4 促进了产业结构调整和现代农业发展的步伐
全县基本农田面积的增加，为产业结构特别是现代优势农业的发展提供了较大舞台，实现了由种粮型向粮经饲结合型、由数量型向质量效益型、由传统自给自足型向现代商品型的转变，加快了现代农业产业化步伐。通过退耕还林、实施林药及林草间作，为中药材、草畜等后续产业的培育开发提供了广阔的空间。农业产业结构得到合理调整，土地产出率得以提高，走出了一条“梯田安家、产业带动、劳务增收”农村经济发展新路子，为建设和谐、富裕的新隆德奠定了坚实的基础[1-2]。
2 隆德县梯田建设的主要做法和经验
在梯田建设上，隆德县坚持从县情出发，遵循自然规律和经济规律，开展以小流域为单元的水土流失治理和梯田建设。经过坚持不懈的努力，结束了隆德人民长期不能温饱的历史，为全面建设社会主义新农村和实现秀美山川营造了美好的前景。
2.1 坚持以基本农田建设为抓手
县委、县政府把农田建设作为改善农村生产、生活条件，治理水土流失，夯实农业基础，发展农村经济和改善生态环境的突破口来抓，坚持“人修”和“机修”相结合的办法。把每年的10、11月作为农田建设月，在全县范围内开展以乡镇为单位的农田建设大会战，由于组织到位，认识到位，截至2010年，全县累计建成高标准梯田3.014万hm2。
2.2 加强组织领导，措施得力
县委、县政府把梯田建设作为贯彻落实科学发展观和发展农村经济的一项“民心工程”来抓，高度重视。一是成立了以政府县长为组长的梯田建设领导小组，负责组织协调工程实施；二是领导小组每年都同成员单位签订目标责任书，明确建设任务、完成时间，并提出了要求；三是把梯田建设工作纳入成员单位的年度目标考核中，实行奖罚兑现；四是各相关部门各司其职，分工协作，互相配合；五是县委、人大、政府、政协等部门领导经常深入一线，监督指导。做到了“五个有”，即有安排、有落实、有督查、有考核、有奖罚。
2.3 统一思想，坚持大搞农田建设不动摇
隆德县水土流失严重，生态环境脆弱，干旱少雨，农业基础条件差，“靠天吃饭”的局面还没有根本改变，人多地少、粮食产量低而不稳，农民收入渠道少，收入低下是该县的基本县情。全县广大干部群众在多年的抗旱抗灾斗争中充分认识到只有遵循自然规律和经济规律，立足于治理水土流失，改善山区农业生产和生态环境条件，才能增强抵御自然灾害的能力，增加土地产出率和农民收入。县委、县政府借“全国梯田建设模范县”的东风，在全县广泛宣传动员，使广大干部群众对基本农田建设由“感性认识”跃升到“理性认识”，使全县大搞梯田建设，改变山区面貌的新热潮[3]。
2.4 统筹规划，注重质量
隆德县在梯田建设规划过程中，将经济效益与社会、生态效益，长远效益与眼前效益并重，坚持以梯田建设为突破口，小流域综合治理为单元，治坡与治沟相结合，工程、生物、封育保护措施相结合，按照“山顶戴帽子，山坡系带子，山腰修台子，沟底穿靴子”的模式，合理布局，综合治理，实现了农田基本建设由进度数量型向质量效益型的转变。
2.5 综合开发，提高综合效益
隆德县将农田基本建设作为扶贫开发的一项重要措施来抓：一是把兴修水平梯田与基础配套工程建设结合起来；二是把兴修水平梯田与调整产业结构、发展支柱产业结合起来；三是把兴修水平梯田与扶贫开发结合起来；四是把兴修水平梯田与推广运用科技，挖掘梯田潜力结合起来；五是把兴修梯田与小流域治理结合起来[4]。
3 发展思路及建议
梯田模范县的建成，实现了隆德县梯田建设的第一次创业，为全县群众脱贫致富奔小康奠定了坚实的基础。隆德县应以此为动力，立足实情，精心策划，以增加农民收入，农业增产、增收为核心，以调整农业产业结构为主线，以发展现代高效农业为目标，争取将隆德县建成环境优美，社会安定、人民富裕、人与自然和谐相处的新隆德。
3.1 构建生态经济区，促进农业综合开发
在大幅提高梯田利用率的基础上，结合隆德县产业发展规划，逐步在全县建成四大不同生态类型的高效生态经济区：一是利用六盘山高寒阴湿的有利条件，发展道地中药材和球宿根花卉；二是在河谷川道区，充分发挥区域的水、日、光等自然优势，大力发展现代高效农业；三是在黄土丘陵沟壑区建成以草畜为主导、农牧结合的生态农业区；四是在城镇第二、三产业区，培育壮大以农副产品加工业为主的龙头企业和以农副产品、小百货、建材为主的产业开发区[5]。
3.2 培育支柱产业，大力发展现代农业
以农业结构调整为主线，发展现代特色优势农业如中药材、花卉等，以最大程度地利用梯田。培育壮大支柱产业，大力发展现代高效农业，达到总产稳定、收入增加的目的。
3.3 加强综合治理，促进梯田建设步伐
一是坚持以小流域综合治理为重点的生态环境建设不动摇，以小流域为单元实施综合治理和产业开发；二是抓好退耕还林、补植补造项目建设，解决生态环境脆弱、生产条件差的问题；三是充分利用陕甘宁坡改梯、退耕还林口粮田项目继续加大梯田基本建设力度，彻底改造低标准梯田。
4 参考文献
[1] 鲁嘉林，赵永光.秦州区梯田建设的成效及经验[J].中国水土保持，2011（5）：25-26.
[2] 赵永强.甘肃省500万亩梯田建设工程的实践与思考[J].甘肃水利水电技术，2011，47（11）：30-31.
[3] 师桂琴.原州区后期扶持移民黄堡村水平梯田建设技术要求[J].水利规划与设计，2011（5）：39-40，46.
县政府决定召开这次会议，目的是分析当前农田水利发展形势，安排部署今冬明春农田水利建设工作，为加快新农村建设提供良好的基础设施保障。刚才，镇分别作了交流发言，同志传达了全市农田水利基本建设会议精神，并就今冬明春农田水利建设作了具体安排，我完全同意。下面，我再讲几点意见：
一、统一思想，提高认识，切实把农田水利基本建设作为新农村建设的一项重要任务来抓
“十一五”时期是建设社会主义新农村，奋力加快小康社会进程的关键时期，水利不仅是农业发展的命脉，也是新农村建设的基础保障。因此，加快农村经济发展步伐，提高农业综合生产能力，稳定解决农民吃饭问题最有效、最直接的措施就是要坚持不懈地抓好农田水利基本建设。
（一）加强农田水利基本建设是切实增强防灾减灾能力的迫切需要。我县自然灾害频繁，极端灾害天气逐年增多，部分水利基础设施老化失修，给人民群众生命财产安全形成诸多严重威胁。一是工程老化。许多农田水利基础设施由于受当时历史条件限制，土法上马，标准不高，损坏严重。二是效益下滑。随着农村“两工”（义务工和劳动积累工）的取消，一些地方对农田水利建设的重视程度有所下降，引导有所弱化，组织建设热情不高，管护不力，很多渠塘堰坝和水库已逐渐失去了原有的防洪、排涝、灌溉等功能。从近年来各地旱情来看，凡是农田水利建设好的地方灾害造成的损失就小，生产恢复就快，而农田水利建设较差的地方灾害造成的损失就重，生产恢复缓慢，且成为县乡两级防汛工作的重大隐患。因此，加快农田水利建设步伐，是切实增强防灾减灾能力的迫切需要。
（二）加强农田水利基本建设是确保粮食生产稳定的迫切需要。我县于*年实现了人均一亩基本农田的目标，由于近年来水毁、村民建房、城镇开发、工业项目征用、基础设施建设占用等原因，全县基本农田逐年减少，基本农田水利化程度降低，每遇旱灾，均造成农作物大幅度减产。只有坚持不懈的抓好农田水利基本建设，切实改善农业生产条件，巩固人均一亩基本农田建设成果，才能确保粮食生产稳定，解决农民吃饭问题。
（三）加强农田水利基本建设是调整农业产业结构的迫切需要。大力开展农田水利基本建设，是促进经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的首要任务。加大农业产业结构调整力度，千方百计增加农民收入，已成为当务之急，而农业产业结构调整对土地的水肥条件、水利化程度提出了新的更高的要求。要适应这一形势，满足农业生产对农田供水、灌溉保证率、养分供应等方面的新要求，就必须加强农田水利基本建设。另一方面，通过农田水利基本建设，粮食生产稳定了，才能为调整农业产业结构提供耕地和粮食保障。
（四）加强农田水利基本建设是巩固退耕还林成果的迫切需要。*年以来，全县累计完成退耕还林面积24.32万亩，生态环境得到较大改善。要巩固退耕还林成果，必须进一步加强农田水利基本建设，不断提高现有耕地的水利化程度，提高单产产量，发展后续产业，实现丰产丰收，才能确保“退的下，稳得住，不反弹”，真正建立生态环境改善与人的生存发展相协调的可持续发展机制。
（五）加强农田水利基本建设是提高农民生活质量的迫切需要。保障饮水安全是人的基本生存的需要，也是提高农民生活质量的基础。截止20*年底，全县尚有12万农村人口饮水不够安全，严重威胁农民群众的身体健康，这就要求我们以推进农田水利基本建设为契机，进一步加强农村供水设施建设，尽快解决农村人口饮水困难，尽早让农民喝上安全水、放心水。去年以来，省委、省政府结合新农村建设，每年从以工代赈、扶贫开发、水利建设资金和财政专项资金中调整2亿元，五年筹集10亿元用于农村饮水工程建设。止目前，全县已投资700万元实施农村安全供水项目25处，解决了1.8万人的饮水困难。今冬明春全县计划投资763万元解决2万人的饮水困难，不断提高人民群众生活质量。
因此，各乡镇和有关部门要充分认识加快农田水利基本建设的重大意义，进一步统一思想，把农田水利基本建设作为新农村建设的基础性工程来抓，利用今冬明春有利时机，切实加强组织领导，强化工作措施，迅速掀起今冬明春农田水利建设热潮。
二、突出重点，扎实推进冬春农田水利基本建设
冬春季节是农田水利基本建设的黄金季节，各乡镇各有关部门一定要紧扣“实施五大工程、深化一项改革”的思路，明确任务，突出重点，抓住关键，狠抓工作落实，不断改善我县农田水利设施条件。
（一）大力实施农村安全饮水工程。*年以来，全县通过实施“甘露工程”、“氟砷改水”、“人饮解困”工程，解决了10万人的饮水困难，但与群众和上级的要求仍有较大差距。去年省政府制定出台的《关于“十一五”期间加快解决农村群众饮水困难的意见》，明确了农村饮水工程建设的目标任务、资金投入、工作措施和工程管理。各乡镇和水利部门要紧紧抓住这一难得的机遇，把解决农村饮水困难，保障群众饮水安全作为冬春农田水利建设的首要任务，认真做好项目的争取和实施工作，按照《县安全供水发展规划》要求，统一部署，精心组织，全面动员，以优先解决群众饮水困难为重点，因地制宜，统筹规划，合理布局，分类推进，全面实施好农村安全饮水项目建设，逐步从根本上解决我县农村饮水难问题。
（二）大力开展高产农田建设，为全县粮食安全提供保障。一要稳定和增加基本农田数量。抓住中省小型农田水利基本建设、以工代赈、土地整理、农业综合开发等项目实施机遇，撬动群众投资投劳热情，加大基本农田建设力度。今冬明春全县要完成基本农田建设任务8000亩，新增有效灌溉面积10000亩，新增节水灌溉面积4500亩。同时，要提高基本农田质量。已实现人均一亩基本农田的地方，要在巩固数量的基础上，加快配套水利设施建设，努力建设旱涝保收、稳产高产基本农田，不断提高粮食综合生产能力。今年确定为农田水利建设的重点乡镇要积极做好前期准备工作，尽快组织实施，充分发挥示范带动作用。
（三）抓好以小型水利设施为重点的“小工程、大群体”水利建设。水利设施建设要坚持因地制宜。有比较稳定的水源条件的川道地区，要坚持以渠、井为主，狠抓挖潜配套，努力扩大水田面积；有水源潜力的浅丘山区，要以库塘工程建设为重点，实施旱改水，扩大有效灌溉面积；对没有稳定水源条件的中高山区，要以集雨水窖建设为重点，扩大节水灌溉面积，重点解决人畜饮水和高效作物缺水问题。
（四）切实抓好水毁农田水利工程修复。我县连年遭受暴雨洪灾，农田水利设施损毁严重，水毁修复任务十分繁重，各乡镇和有关部门要把水毁工程作为今冬明春农田水利建设一项重要任务，大力弘扬自力更生，艰苦奋斗的精神，按照轻重缓急，采取有效措施，有计划、有重点地组织开展水毁修复工程，尤其是对直接影响群众生活的饮水工程，要优先安排，对直接影响农业用水的库、塘、渠、窖、井、拦河坝等水毁工程要力争早日修复。水毁工程要因地制宜，科学规划，实现思路的整合，与水保项目、土地复垦项目、口粮田建设、新农村建设、产业结构调整相结合，综合治理，集中修复。各类防洪工程和病险库塘除险工程，要在明年汛前完成，确保安全渡汛。这里特别强调的是修复水毁工程不能只是简单地重复建设，要利用修复重建的机会，在工程的规划、设计中贯彻和体现人水相亲，人水和谐的新理念。
（五）启动实施好*库区及上游水土保持工程。总投资8868万元的*库区及上游县水土保持工程项目，从今年开始进入项目实施阶段。省水保局计划今年下达我县治理任务26平方公里，国投资金360万元。我县已计划在平梁镇沐浴河流域和城关镇黑沟两条流域率先启动治理工程。相关乡镇和有关部门要抓住机遇，精心组织，扎实完成好项目建设任务。会后，由县水利局牵头组织，有关乡镇和有关部门配合，迅速进驻现场开展工作。在工程建设中，做到一条流域一个特点，一条流域一个品牌，实现治理一条流域，改善一片环境，发展一方经济，造福一方群众的目标。
（六）进一步深化农村水利工程产权制度改革。近年来，我县在农村小型水利工程产权制度改革方面进行了有益探索。通过明晰工程所有权，落实使用权和经营权，加强工程管理，效益明显，较好地调动了社会各界特别是广大农民群众参与农村水利工程建设与管理的积极性。特别是城关镇在规范清水沟水库管理的基础上，建立了供水有偿运行机制，拓宽了水利设施自我发展的新路子。随着农村饮水、节水灌溉、水保治理等工程建设规模和速度的加快，深化农村水利工程产权改革工作已势在必行。各乡镇和水利部门要制订优惠政策，鼓励单位和个人按照“谁投资，谁建设，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，采取租赁、拍卖、承包等方式以及独资、合资、股份合作等形式，实施小型水利工程建设。今后，对于新建的农村水利工程，要建立“业主”提前到位制度，在工程建设前就明确所有权和经营权的归属，逐步实现农村水利工程产权明晰化、投入多元化和经营企业化，形成政府扶持、社会各方积极参与的农村水利建设新格局。
三、加强组织领导，迅速掀起冬春水利基本建设热潮
（一）加强领导，强化宣传。各乡镇和水利部门要把此项工作作为冬春时节的一项重要任务，加强组织协调，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，实行领导包乡、包村、包工程，深入施工一线，及时了解情况，督促指导工作，对建设中的重大问题，要及时研究、协调解决。水利部门要组成巡回检查组，定期开展检查评比，并将评比结果与项目安排和资金扶持挂钩。计划、财政、农业、国土、扶贫、宣传广视等部门要各尽其责，密切配合，打好农田水利建设总体战，确保冬春农田水利基本建设目标顺利实现。各乡镇和有关部门要充分利用电视、报刊、网站等各种有效形势和途径，进一步加大农田水利基本建设的宣传力度。要建立健全县乡农建信息传递网络，总结推广成功经验，加强典型宣传和信息上报，努力营造冬春农田水利建设的良好氛围。
（二）精心部署，夯实任务。各乡镇政府和有关部门要按照市、县《小型农田水利基本建设规划》要求和县上确定的农田水利建设目标任务和工作重点，因地制宜地确定各自今冬明春水利建设方案，把县上下达的冬春水利建设计划层层分解落到实处。要抓紧动员部署，做好各项准备工作，广泛深入发动群众积极投身到今冬明春农田水利建设主战场，迅速掀起农田水利建设。
（三）完善机制，增加投入。建立稳定的投入保障机制，实实在在地增加投入，是加快农田水利建设步伐的关键。一要把国家投入的农田水利建设专项资金足额用于农田水利基本建设。二要坚持“政府统筹、渠道不乱、用途不变、目标管理、捆绑使用、各记其功”的原则，以水利为平台，统筹农业综合开发、以工代赈、土地复垦、扶贫重点村等项目，整合资金，集中投放使用，切实提高资金使用效率。三要完善村组“一事一议”筹资筹劳政策，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，广泛吸纳社会资金，教育引导农民主动投工投劳，兴修农田水利工程；四要加快小工程产权改革步伐，积极推广股份制民办水利工程，促进水利建设良性循环和发展。
（四）注重质量，讲求效益。各乡镇和相关部门要不断强化质量意识，健全质量管理体系，严把工程规划、设计、施工、监理、验收关，确保工程建设质量，水窖和塘坝要以能否蓄水为标准，决不允许搞面子工程和应付工程。建设较大的工程要采取专业队伍施工和群众会战相结合的原则，确保建一处，成一处。
半年来、在镇党委、政府的领导下，按照“产业生态化、生态产业化”的发展要求，立足部门职能及工作实际，坚持“科学规划、生态优先、稳步发展”的原则，围绕中心，服务大局，以产业结构调整为主线，以深化农村产权制度改革、美化农村环境、发展农村经济等为重点，认真抓好农村环境综合整治、农林牧服务等各项工作措施的落实，狠抓各项工作的完成，确保农业农村各项工作目标稳步推进，现把半年来的工作总结如下：
一、产业结构调整工作
(一)养殖方面
1、温氏养猪：实施位于凤凰村熊井点、化启村上熊井点、化乐村大冲点占地面积286.81亩年出栏5万头商品猪“温氏”养猪项目、建养殖小区2个13栋圈舍目前已进猪苗7500头，进入饲养阶段。
2、中蜂养殖:全镇养殖600群，分布4个点。覆盖28户112人。
(二)种植方面
刺梨产业：化乐镇实施刺梨产业种植25147.92亩，分布在8各村（居）。已完成刺梨“千斤园”抚育3350亩、占分配任务的100%。
化乐镇现有长效产业刺梨25147.92亩、核桃23336.76亩、精品水果7000亩；短效产业：面上蔬菜1000亩（其中示范种植一个共65亩）、小麦种植8020亩、马铃薯20000亩、玉米种植9500亩、豆类及其他种植15000亩。
（三）动物防疫工作
以春季防疫为重点，抓好全镇动物防疫工作，全面完成了春季动物防疫防控工作。
二、具体做法
（一）制定详细工作方案，成立工作领导小组
一是制定了《化府发〔2021〕5 号:化乐镇人民政府
关于印发化乐镇2021年粮食生产目标任务的通知》,
实施粮食等重要农产品保障战略，按照“满点满播、满栽满插，良种良法、增产增收”要求，加快推进春耕春播进度，以实施粮食作物绿色增产增效技术示范推广等重点项目为载体，大力推进“两杂”优质良种、节本增效等技术普及应用，适度推广高粱、荞麦等特色粮食种植面积，推动春播满栽满插。争对撂荒土地，摸清底数，分类施策，坚决遏制耕地撂荒。组织发动群众和各类新型农业经营主体，加大开发利用复垦耕地，严禁耕地“非粮化”，严格落实土地用途管控，坚决守住耕地保护红线，进一步加强对耕地特别是永久基本农田种植情况的监管，防止耕地“非农化”，确保粮食生产稳定发展。
（二）提高粮食生产能力。
各村（居、社区）要结合实际积积极引进推广高产高效优良品种，实施合理密植，确保高产所需的有效穗数。加强高标准农田建设，优先向粮食生产功能区和重要农产品保护区布局高标准农田建设项目，切实抓好高标准农田排灌设施、农田整治、地力提升、机耕道等工程建设，实现基本农田涝能排、旱能灌，切实增强粮食生产和防灾减灾能力。
三、存在的问题
1、经济基础薄弱，产业结构单一，发展方式粗放，支柱产业不强。
2、劳动力缺乏，外出务工人员多，在家大多是年老体弱人群。
3、宣传不到位，群众知晓率低。执行力和落实力不强。
4、农技人员缺乏、技术力量跟不上，存在顾此失彼现象。5、龙头企业少，缺乏企业带动以及示范引领。
四、今后的打算
1、努力工作，确保2021年全镇粮食播种面积4.9 万亩、产量 8257 吨（其中：
小麦0.3 万亩，产量 498 吨、马铃薯种植2.2 万亩，产量（折粮）4246 吨、玉米0.9 万亩，产量 2538 吨、其它作物1.5 万亩，产量 975 吨 ）的目标得以实现。
2、强化宣传，加大技术培训。
特别是对产业的管护工作及技术培训工作的服务，加大对刺梨鲜果的收购宣传力度和对刺梨产业的收购工作。
3、作好作物的病虫害防治工作，防患未然，确保群众的增产增收。
4、以示范作引领，稳定推进，保证产业种植一片，成功一片，见效一片。
5、及时化解各类涉农矛盾，提高群众满意度。
前旗农田水利建设历史欠账较多，黄灌区排灌配套水平低下，山旱区节水形势严峻，综合生产和抵御自然灾害能力不强。2012年，前旗投资3亿元，计划利用3年时间畅通农田排水系统，对灌溉渠道进行衬砌，大幅提升黄河水利用率。在山旱区为了保护地下水资源，执行“不新打一眼井，不新开一亩荒”的政策，从2011年开始，每年投入1000多万元补贴山旱牧区膜下滴灌等高效节水工程。目前，山旱牧区91万亩土地已经有74万亩实施这项工程，2015年将实现全覆盖。
前旗坚持“大破大立和连片开发”原则，以农业开发和土地整治项目为主，加大涉农项目整合捆绑力度，重点实施中低产田改造、土地整治、高标准基本农田示范项目及小流域山洪沟道治理等基建工程，建设一批集中连片、设施配套、优质高产的基本农田，使农牧业发展基础更加稳固。
前旗发挥农技部门技术优势，示范推广新品种、新技术，提高农作物品质和产出效益，加快畜种改良，提升肉质。支持农村土地合理流转，引导连片集约化种植，在设施农业和规模化养殖上下功夫。明安镇农民郭利军和村里其他4户村民通过土地流转投资建起有21栋大棚的绿色蔬菜示范基地，每天采摘的西红柿、黄瓜等新鲜蔬菜仅用十几分钟便可运到包头市蔬菜批发市场。
关键词：土地整治；新理念；运作机制
中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）08-0109-02
开展土地整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展和新农村建设的一项创新之举，也是保障农业农村向前发展的重要方式。在党的十召开过程中提出了“给农业留下更多良田”的战略性部署，要实现这一伟大目标就必然要继续推进土地开发整理复垦，必然要加大对农村基础设施建设投入，提高土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费用于农业开发的比例。可见，土地整治已成为保护耕地、提高耕地综合生产能力、促进土地节约集约利用、实现农用地规模化经营、建设社会主义新农村、促进城乡统筹发展和改善生态环境的重要手段。
当前土地整治面临着严峻的工作形势，新形势下土地整治工作需要不断的发展变化，需要提出更高的土地整治新要求。因此，需要对新形势下土地整治理念要有着更加深刻的认识，对新形势下完善和创新土地整治运作机制要有着更加明确的方向。
一、新形势下土地整治新理念
在以土地整治规划为依托，加快推进高标准基本农田建设时期，需要不断丰富土地整治理念、创新土地整治运作机制，推进土地整治系统化、科学化和规模化发展，充分发挥其对耕地保护、城乡统筹发展和新农村建设的推动作用。“十二五”期间，高标准基本农田建设应以科学发展观为指导，充分吸收和贯彻土地整治的新发展理念，超越单纯增加耕地面积、改善基础设施条件的宗旨，依据高标准基本农田建设和新农村建设综合需要，着眼长远、统筹兼顾、科学规划、稳步实施，全面调整土地整治思路和工作创新，新形势下的土地整治必然要有系统科学的新理念。因此，土地整治要具有生态保护理念、因地制宜理念、统筹协调发展理念、科学高效理念和产业化发展理念。
（一）生态保护理念
随着社会经济的不断发展，人们已经意识到以资源高消耗和环境污染为代价片面追求经济增长的发展方式，会使生态环境遭遇严重破坏，最终威胁人类的生存和发展。同时农业发展本身对生态环境具有极强的依赖性，农作物的生长必须依靠适宜的光照、气候、温度、水及土壤中各种养分等。土地整治是通过采取工程、权属调整、生物等综合措施，对田、水、路、林、村进行的综合整治，必然会对生态环境造成巨大影响。因此，在追求经济效益的同时，必须将土地整治与农村生态建设有机结合，遵循生态循环规律，强化生态保护措施，促进农村生态平衡。
（二）因地制宜理念
土地整治要结合农村自然、经济、社会条件和发展需要，因地制宜的改善农村生产生活条件。土地整治中应充分考虑当地土地类型、水资源、位置、农业种植习惯等特点有所区别，必须因地制宜、科学规划，适应当地农业产业化布局及结构调整的要求，发挥更大效益。
（三）统筹协调发展理念
土地是人类活动的载体。农村土地整治调节农村土地利用，不仅涉及农业生产，也涉及农村各项产业发展布局和公共产品的供给，涉及整个人地关系的调整，因此土地整治必须全面系统的考虑，统筹协调农村各项事业发展。土地整治工作应从更长远的、更系统的、更全面的角度，充分考虑农村自然、社会、经济、文化等多方面因素，在与各级土地利用规划、村镇建设规划、农村和农业发展规划、环境保护规划相衔接的基础上，做好土地项目规划设计、权属调整等工作。同时分析土地整治给经济、社会和生态等方面所带来的影响。
（四）科学高效理念
土地整治要充分发挥推动新农村建设和城乡统筹发展的作用，必须追求科学高效的理念。目前我国的土地整治还处于初步发展阶段，在管理和技术方面都不成熟，存在诸多不科学和效率低下的问题，需要加强探索和完善，积极引进新的管理经验和工程技术措施。一要强化项目实施科学性，土地整治要在追求长远的利益和综合效应前提下，做好土地整治专项规划，合理的安排整治计划，同时在项目可行性分析、规划方案设计等方面要注重科学性、合理性、可行性。二要强化项目管理效率，在项目选址、组织申报、可行性研究、规划设计、实施监管、竣工验收、决算评审等方面需要进一步完善管理制度，规范项目运作程序，提高实施效率。
（五）产业化发展理念
目前，土地整治项目主要由政府投入资金和组织实施，投资、规模有限，发展效率低，不适应大规模、机械化发展的需要。实施土地整治需要适应社会发展、强化产业化发展的理念。通过运用市场机制，发展专业的土地整治社会中介机构，培育土地整治专业化规划设计、工程施工人才队伍，发展高技术的施工企业队伍，提高土地整治实施水平、效率，降低土地整治管理成本。
二、新形势下土地整治运作机制
土地整治发展要适应新形势、新任务的需要，必须在建设高标准基本农田、新农村建设和城乡统筹发展中发挥重要的作用，必须要加强自身的建设和发展，做到土地整治运作机制的改革创新。
（一）加强组织监管，提高管理能力
省级、市县土地主管部门要高度重视土地整治工作，增强主体意识和责任感。同时要进一步加强市县土地整理中心的管理力量，明确责任，做到每个项目都有专人具体负责管理。
（二）强化监管，把关质量，推动验收
可通过约谈、通报、处罚等方式加强对监理单位、施工企业的管理，严格把关工程质量，抓好资料整编及建档工作，加快推动项目验收。
（三）加强制度和管理程序建设，规范管理
要进一步完善土地整治的相关管理制度和管理程序，规范项目工程监理管理、设计变更管理、竣工决算评审管理等措施，促进土地整治工作更加健康发展。加快制定《土地整治项目设计变更管理办法》、《土地整治工程监理管理规定》、《施工图设计标准》等规定或规范性文件，加强土地整治项目管理，从而确保土地整理工作“有章可循”。
（四）加强部门间的沟通协调，避免项目选址冲突
省级、市县土地主管部门应制定长远的土地整治规划和详细的年度计划，以书面方式通知市县政府、水利、农综等有关部门，同时加强与水利、农综等部门的沟通、协调和衔接，避免项目选址冲突和重复投资。
（五）做好宣传发动工作，提高农民参与度
鼓励和引导农民参与到土地整理项目的实施，允许当地农民参与工程建设（主要是投工），使农民能够直接受益。另外，在给予青苗补偿的同时，对占用农地修路、修渠的情况，单列出“土地占用补偿费”，从而更好的开展群众工作，减少阻力。
（六）加强土地整治机构能力建设
加强对土地整治管理人员的业务培训，加强对市县土地整治管理机构的工作指导和监督，提高市县的管理能力。同时要加强对设计人员、工程监理人员、施工人员关于土地整治工程的专门业务技术培训。另外，推进土地整治机构改革，建立健全土地整治机构管理职能。
［关键词］粮食安全；生态环境；耕地可持续利用
［中图分类号］F323［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2014）06－0051－04随着工业化、城镇化进程的加快，以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等生态因素对粮食生产的约束作用日益突出，保障粮食安全面临严峻挑战。国家的粮食安全不但要关注数量安全，更要关注质量安全。中国粮食安全不仅仅是本国的事情，也关系到国际粮食市场价格的波动，因此，中国的粮食安全引起了全球的广泛关注。
耕地作为粮食生产的最重要的生态因素之一，对保证粮食安全具有极其重要的意义。学界普遍认为，改革开放以来，中国经济高速发展，城镇规模迅速扩大，伴随而来的是耕地资源的大幅度减少。耕地非农化现象的日趋加剧一方面促进了经济的发展，一方面又可能对粮食安全、社会安定、生态环境等产生一定的负面效应（曲福田等，2004；谈明洪等，2005）。为了保护有限的耕地资源，国家作出了加强土地管理、切实保护耕地等一系列重大决策，并将其作为基本国策之一，实施了世界上最严格的耕地保护制度。然而，现行的耕地保护制度与政策却并未发挥其作用。研究表明，现阶段协调经济增长与耕地保护的公共政策调整方向是提高土地资源市场化配置程度、将土地利用的外部性内部化、进一步明晰产权、改革征地制度（曲福田等（2004）。要保持耕地总量动态平衡，应重点保护基本农田，执行分级农田的保护及总体规划和分区控制使用的原则，加强土地管理、土地整理及土地复垦等工作，改善和提高耕地的质量及生态环境，从根本上改善农业生产条件，确保国家的粮食安全（林培等，2001）。机制建设是耕地保护的治本之策。但目前有关耕地保护方面的研究集中在经济补偿模式与整体框架设计、经济补偿标准厘定、经济补偿资金管理与运作、中央政府－地方政府耕地保护关系、耕地保护多主体共同责任关系等方面。从实际运作来看，需要进一步研究耕地保护中的农户行为与意愿、中央政府激励机制设计等方面（李广东等，2011）。
当前，中国耕地保护政策中缺乏有效的经济补偿机制，急需建立耕地保护的经济补偿机制，形成完备的耕地保护激励约束机制，增强耕地保护的微观动力，以平衡各相关经济主体间的利益配置关系（姜广辉等，2009）。一般而言，耕地投入粮食生产的边际利润明显低于其他农地利用方式的利润，为了提高农户耕地保护与粮食生产动力，需要设置耕地保护经济补偿资金（陈秧分等，2010）。粮食主产区应作为主要的补偿对象，在耕地保护过程中应该打破传统农业自给自足的封闭循环，遵循耕地保护机会成本的区域差异和区域土地利用的比较优势，统筹区域土地利用，使耕地保护成为实现农业区域专门化的手段（吴泽斌等，2009）。从保护耕地补偿的标准来看，耕地保护机会成本损失应作为补偿的最低价值标准（雍新琴等，2012）。
从农民对待耕地保护的角度看，农户对耕地保护补偿标准的意愿相对较低，其中经济发达地区的农户对补偿标准的要求要明显高于经济欠发达地区，而在影响农户耕地保护补偿意愿的诸因素中，地区差异、农户受教育水平及农户对征地的意愿发挥着比较显著的作用（陈志刚等，2009）。
基于粮食安全，本文重点分析我国耕地可持续利用的相关问题，并提出实现耕地可持续利用的政策性建议。
一、实现粮食安全所面临的耕地资源形势
（一）耕地资源形势分析
《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：要坚守18亿亩耕地红线，到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18．18亿亩和18．05亿亩。18亿亩耕地红线是中国粮食安全的警戒线，是铺设粮食安全之路的第一块基石，但我国耕地资源面临的形势仍然不容乐观。
1．耕地资源日趋减少的趋势不可逆转。2012年3月9日人民网报道，1998至2010年，全国耕地面积从19．45亿亩减少到18．26亿亩，勉强达到《纲要》提出的目标。《2013中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地面积40．20万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积32．18万公顷，年内净减少耕地面积8．02万公顷。随着工业化、城镇化进程的推进，耕地资源占用将呈现不可逆转的态势。
2．耕地质量总体不高，劣质耕地比例将进一步增加。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：全国耕地质量平均等别为9．8等，其中，低于平均质量等别的10－15等地占57％以上，而高于平均质量等别的1－9等地仅占43％，特别是生产能力大于15000公斤／公顷的耕地仅占6．09％。将全国耕地划分为优等地、高等地、中等地和低等地，其所占比例分别为2．67％、29．98％、50．64％、16．71％，即优等地和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等地和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
正如上面所述，耕地占用的同时，通过土地整治可以增加部分耕地面积，但从质量上来说，所占用的耕地都是土地生产率很高，而增加的耕地却是土地生产率很低，甚至在短期内没有产出的低等土地，只能算理论上的耕地，因此，劣质耕地在耕地中的比例将会进一步增加。
3．耕地资源污染日益严重，从局部向区域蔓延。我国重金属污染正由大气、水体向土壤污染转移，土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由于污水灌溉、大气沉降物、施肥等原因，工业城市和冶炼企业周边，通过大气干湿沉降和灌溉水因素带入土壤中重金属量可以达到施肥带入量的几十至几百倍。此外，畜禽饲养饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一。
环境保护部和国土资源部联合的《全国土壤污染状况调查公报》指出，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。具体数据来看，全国土壤总的超标率为16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82．8％。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。对耕地而言，土壤点位超标率为19．4％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13．7％、2．8％、1．8％和1．1％，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。
根据国土资源部公布的数据，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨，近30％的蔬菜和水果重金属含量超过农产品质量限值。
（二）实现粮食安全中存在的两对矛盾
2013年，全国粮食总产量达到60194万吨，比上年增加1236万吨，增长2．1％。其中，夏粮产量13189万吨，增长1．5％；早稻产量3407万吨，增长2．4％；秋粮产量43597万吨，增长2．3％。实现了粮食生产的“十一连增”。这种“十一连增”仅仅关注了粮食数量，而没有关注粮食质量，从生产角度来看，这是一种不完全的粮食安全概念。尽管如此，必须清楚地认识到未来粮食安全所面临的“两大”矛盾。
1．粮食数量安全要求与优质耕地资源日益减少之间的矛盾。随着工业化、城镇化进程的日益加快，耕地占用是呈现不可扭转的趋势。2011年国土资源部下达全国城市新增建设用地指标只有600万亩，而各地上报国务院的计划高达1500万亩，来自地方的用地冲动非常强劲，未来确保18亿亩耕地红线，为粮食数量安全提供生态资源基础困难重重。
同时，我国耕地生产率普遍偏低。《中国耕地质量等级调查与评定》结果显示：优等和高等地合计不足全国耕地总面积的1／3，而中等和低等地合计占到耕地总面积的2／3以上。
2．粮食质量安全要求与耕地资源污染日益严重之间的矛盾。前面已经提到，全国每年因被重金属污染的粮食高达1200万吨。同时，由于污水灌溉、大气沉降物和施肥等原因，以及畜禽饲料中添加的铜、锌、砷等元素绝大部分随废弃物进入周边水体和农田中，成为土壤中铜、锌、砷污染重要来源之一，我国土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”。由此可见，要实现粮食质量安全也面临着巨大的挑战。
二、实现耕地资源安全存在的问题及矛盾
《2012中国国土资源公报》中的数据表明，2012年，全国共验收土地整治项目2．05万个，总规模达250．41万公顷，新增农用地54．45万公顷，新增耕地46．56万公顷。全年批准建设用地61．52万公顷，其中转为建设用地的农用地42．91万公顷，耕地25．94万公顷，同比分别增长0．6％、4．5％、2．5％。表面上来看，通过土地整理项目补充的耕地面积高于建设占用的耕地面积。但是，补充耕地的质量远远低于转用耕地的质量。从土地生产率来讲，可能十倍、二十倍，甚至更多的补充耕地面积都难以弥补所占用的耕地面积的产出，因此，不能简单地将18亿亩耕地红线作为一个静态的数据来看，必须从土地生产率的视角重新审视。
（一）占补平衡制度难以取得预期效果
耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，明确规定建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。这项制度对耕地保护发挥了一定的作用。可是实施过程中，只能从数量上对耕地进行补充，而要同时保证补充耕地的质量则只能是美好的愿望。2014年国土资源部提出要进一步完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制，以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。这些措施对保护耕地无疑具有重要的作用，但这仅仅是理论上可行、现实不可能实现的措施。
（二）土地整理复垦工程只重视结果不重视实效
土地整理复垦工程是落实占补平衡制度的一个重要方面，但存在着严重的“重开发、轻整理和复垦”、“重数量、轻质量和生态”、“占多补少、占优补劣”、“重农用地，轻建设用地”问题；有些忽视了土地整理中的生态建设，部分项目盲目的高标准、高投入，不重视规划中对景观和生态环境的保护。尽管在数量上得到有效补充，但整理出的土地生产率较低，要培肥地力，提高土地生产率需要一定的时间。在调研过程中发现，一些地方存在如下现象：复垦整理出的耕地所在地点比较偏远，无人进行耕作，没有形成丝毫的土地生产能力，只是名义上的耕地。
（三）耕地补充的潜力越来越小
随着工业化、城镇化进程的加快，耕地面积会持续减少的趋势是难以遏制的。落实占补平衡制度，补充耕地的压力将会进一步加大。易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大。即使通过土地整理复垦项目的实施，在一定程度上补充了耕地，但耕地质量构成中，土地生产率低下的耕地面积所占比例将会进一步增加，其对国家粮食安全的影响将会逐渐显现。
（四）土壤污染没有得到足够的重视
土壤污染异常严重，呈现日益加重的趋势，这是不争的事实，但国家有关部门迟迟不公开土壤污染信息。这里存在两种可能，一是土壤污染状况超乎人们的想象，不敢公开；二是对土壤污染治理没有给予足够重视，不愿公开。值得庆幸的是，广东省相关部门将已调查清楚的珠三角土壤污染结果并如实公布，结果表明，珠三角28％土壤被重金属污染。这些信息公开之后，可以促使政府将土壤污染治理问题列入议事日程，通过相应的技术措施进行土壤的修复，以改善土壤的质量。
此外，尽管我国曾在1995年颁布过《土壤质量环境标准》，但该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点，该标准也未对污染等级划分提出量化指标。同时，对土壤质量状况的监测也不到位，一旦出现严重的污染事件时才会引起重视。
三、实现耕地资源可持续利用的政策建议
要切实保护耕地，实现国家粮食安全，必须要处理好上述“两大”矛盾，为此，提出如下政策建议。
（一）以土地生产率为准则，确保18亿亩耕地红线
“十二五”规划纲要提出：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦”。通过土地整理复垦补充的耕地面积，不能简单地以数量来衡量，需要根据土地生产率为准则进行衡量。具体来说，所占据的耕地中大部分是基本农田，其土地生产率较高，那么就以区域土地生产率的平均水平作为标准，对补充的耕地进行折算；其后随着对地力的培育，逐渐进行折算。这样才能确保我国的粮食安全。
（二）以提高土地生产率为目标，改善耕地质量
粮食安全的保障，切实可行而且有效的途径是依靠单位面积产量的提高。为此，需要大力推进高标准基本农田建设，改善耕地质量，提高土地生产率。根据国土资源部、财政部下发的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》精神，对不同区域耕地逐步实施高标准基本农田建设工程，同时，采取测土配方施肥，提高耕地质量。特别是应注重我国粮食主产省、重点县的基本农田建设，为确保我国粮食安全打下坚实的基础。同时，建议尽快从国家层面，把有关涉农资金整合起来，以便提供农田建设的标准。
（三）以提高粮食质量安全为目标，加强土壤污染的生态修复
土壤污染治理是未来耕地质量安全的重要领域。其主要技术措施包括：通过创新水质监测技术，减少污水灌溉造成的土壤污染；通过创新测土配方技术，提高化肥使用率，减少化肥施用对土壤造成的污染；通过创新土壤污染治理技术，包括作物的替代技术，对于小规模的污染农田，可以采用换土办法，把城镇化过程、道路建设以及其他占用的基本农田的表层土，转移到污染农田，以提高土地的生产能力。
（四）集成土地整理技术，缩短培育地力的周期
对整理区水土重构、生态防护、景观改造、高效施工和生物－理化联合改良等技术的集成，革新土地整理高效施工工艺，改造整理区生物－理化联合改良技术，实现整理区水土系统的有效调控，缩短土地地力培育的周期，迅速提高土地生产率，为项目施工提供技术指导，为项目设计、工程招标和工程监理提供技术依据，为行业管理部门对项目质量监督检查提供标准规范，从而为土地整理提高土地质量、改善生态环境提供技术支撑。
（五）建立耕地保护的经济补偿机制
为了更好地保护耕地资源，确保国家粮食安全，应尽早建立耕地保护的经济补偿机制，制定耕地保护经济补偿的标准、具体的实施办法，以合理协调不同耕地保护主体间的收益关系，改变耕地利用与保护中成本收益承担主体的不一致现象，形成有效的激励约束机制，有利于耕地的高效利用和保护。具体包括基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制、基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制。这样才能有效调动农户、区域保护耕地的积极性。
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（一）稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。
（二）严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（20*－2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。今年3月至4月份，各省（区、市）国土资源管理部门要会同有关部门在政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将会同有关部门组织抽查。
（三）积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。各地要进一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。
二、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度
（四）明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有的土地，有条件的可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，将《集体土地所有证》发到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给予登记发证。
（五）按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽快完成集体土地登记发证，适应先行先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。
（六）依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地各方的经济权益。
三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展
（七）搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金；各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治。各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发等各类活动，发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。
（八）创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。各省（区、市）国土资源管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支撑和推动土地整治。
农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。
（九）实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。大力推进《纲要》所确定的七大工程建设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，各省（区、市）开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省（区、市）国土资源管理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同推动示范工程建设。
四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场
（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。
近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序。
（十一）完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，协调有关部门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提高交易安全。要积极培育集体土地流转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。
（十二）制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。
五、严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土地
（十三）科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。
（十四）抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。各省（区、市）国土资源管理部门修订标准涉及修改地方性法规和政府规章的，要按法定程序及时提交立法机关审议。
（十五）强化自我约束，探索宅基地集约节约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。对“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，积极探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。
（十六）改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。在村或村民小组内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。各县（市）国土资源管理部门要规范宅基地审批办法，定期开展抽查，按年度将宅基地审批落实情况报省（区、市）国土资源管理部门备案，强化监督管理。
六、完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件
（十七）完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。
