发布时间：2023-09-04 16:40:15
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的非营利组织法律法规样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：非营利组织 发展 启示
非营利组织的兴起
自20世纪80年代以来，非营利组织在全球范围内得到了迅猛的发展，诚如美国学者莱斯特•萨拉蒙所言：“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。”基于对41个国家的分析，萨拉蒙发现非营利组织的平均规模大约是：经济贡献占各国GDP的4.6%，就业人口占非农就业人口的5%、占服务就业人口的10%，相当于公共部门就业人口的27%。而在一些发达国家,如荷兰、爱尔兰等国家，非营利部门经济贡献占到其GDP、就业人口占非农就业人口的10%以上。
我国的非营利组织正在发展之中。近年来，伴随我国政治体制改革的深入，政府从“全能政府”转向“有限政府”，为非营利组织的发展提供了广阔的体制空间。非营利组织，一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺陷，并且能很好地承接那些“有限政府”交给社会的职能；另一方面，还可以克服作为市场体系缺乏公平的弊端，进而解决市场的自利问题。
非营利组织的发展根植于市场经济和民主政治体制，欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史，其非营利组织的发展中有一些较为共通的东西和成熟的经验，是值得我们去学习和借鉴的。
国外非营利组织发展的经验
（一）完善的法律制度框架
国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3，在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面，从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。除此以外，并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动，多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善，它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄，其历史可以上溯到几个世纪以前，英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》，是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外，有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律，用以促进这类组织的发展和规范其活动，如日本的《非营利组织法》，南非的《特定非营利活动促进法》，德国的《结社法》，匈牙利的《公益组织法》，捷克的《公益法人法》等等，侧重点各不一样，但其作用地位均是予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位，将之纳入适当的法人制度体系,以确保非营利组织的自主性、自治性。
（二）多渠道筹集资金
国外非营利组织的资金来源主要有三个渠道：民间捐赠、服务收费和政府补贴。民间捐赠，包括来自个人、基金会和企业的捐款，这是非营利组织独特的收入来源，也是它们与公共部门及私人营利机构相区别的标志之一。在发达国家，民间捐赠比例最高的是美国，占到19%。其余国家则更为有限，英、德、法、日分别仅占12%、4%、7%、1%。服务收费是非营利组织获得资金的极其重要来源。在美、意、日等国，来自会费、收费活动和商业经营的收入所占的比例都在一半以上，构成了非营利组织总收入的最大部分。在美国，近年来的一个新趋势是非营利部门日益变得商业化起来。政府补贴，包括直接拨款、合约和补偿。在一些欧洲发达国家，非营利组织最大的一个资金来源就是政府补贴和拨款。如德国非营利组织收入的68%来自政府，法国则占到60%。在美国,政府除了给非营利组织以直接的资助外，还通过所得税豁免、私人和企业非营利捐款的减税等对非营利组织提供间接资助。较为充裕的资金来源，在一定程度上确保非营利组织有能力实现其救助的功能、民主参与及民主管理的功能、科学文化的创新功能、可持续发展的功能及弥补政府与市场失灵的功能。
（三）与政府形成伙伴关系
在理念上，非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国，有六大协会已经与政府建立了正式的合作关系,政府有义务就主要的社会发展问题同它们协商。这样，非营利组织就可以参与到政策的制定过程，与政府的沟通就有了制度上的保障。在英国，政府和非营利组织的代表于1998年共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》。协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中，政府的责任主要包括：承认和支持志愿及社会部门的独立性；以参与、明确、透明的原则提供资助，并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见；对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见；促进互惠的工作关系；政府和志愿及社会部门一起建立评估系统；每年对协议的实施情况进行评估。相应地，志愿及社会部门的责任包括：保持高度的治理与责任；遵守法律和相应规范；在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商；促进互惠的工作关系；同政府一起对协议的实施情况进行评估。布莱尔首相在协议首页的致辞中对协议提出了高度赞赏：“本协议将为英国各级政府和志愿及社会部门之间的关系提供指导。……对于建立公平和包容性社会的共同目标意义重大。”
此外，还存在政府对非营利部门的资金支持问题。根据许多国家的实践，政府采购，尤其是公开招标的方式，是一种既能有效提供必要的财政支持，同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的机制。
（四）健全的内外部监督管理体制
从管理体制看，各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格，则由税务局负责审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册，文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册，对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机构，它是英国政府的一个特设机构，不隶属于任何其它机构，也独立于任何党派和政治权力而存在，向法院而不是政府部门负责。由它统一负责非营利组织的登记注册，并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。
社会监督是一个不可替代的机制，对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众做出交待，向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低，实行有效，社会效益好，起到正式监督机制所不能替代的作用。
对我国非营利组织发展的一些启示
20世纪80年代以来，伴随着经济体制改革和政府职能转变，我国的非营利组织得到了迅速的发展。但是，由于特殊的社会背景和制度文化，转型期我国的非营利组织从总体来看，自主性和自治性都不够充分，官办色彩较浓，在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足，严重制约了非营利组织的健康发展和功能发挥。国外非营利组织的发展为我们提供了一些启发和经验，值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。
（一）营造一个适合的法律法规环境
国际经验表明，建立健全非营利组织的法律、法规体系，是促进非营利组织蓬勃发展的重要保障，也是有效管理非营利组织的有力措施。当前最为迫切的是,要在充分进行调查的基础上，根据新形势的要求，有针对性地修改完善已颁布的有关非营利组织管理的相关法规政策，立足社会主义初级阶段实际，根据发展我国非营利组织的需要，尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，加强我国非营利组织管理。
（二）拓宽非营利部门筹资渠道
非营利部门的筹资在很大程度上取决于企业、公民的志愿性和社会经济发展水平。只有经济文化发展到一定水平，企业、公民才愿意捐资给非营利组织，因此，我国要加快非营利部门发展，最终还是依仗经济的进一步发展和社会主义公民意识的完善。非营利部门不以营利为目的，并不等于不可以营利，它应大力提供医疗、教育等事业的适当有偿服务，也该有自己的利润，只是其利润不能分配给组织里的个人，而应该属于组织，成为组织筹措资金的一部分，为完成组织的目标和使命而使用。另外，政府应对非营利组织的经营活动免税，以促进其发展。最后，非营利部门在相当程度上依赖政府的资助，非营利部门的自治性不应成为政府减少或拒绝资助的理由。
（三）理顺政府与非营利组织之间的关系
非营利组织应当明确自治、自立、自养的独立意识，明确其产生源于社会需要而不是政府需要，它是政府的“伙伴”而不是“”，它们之间是平等的法人关系。现阶段要做的是，优化“双重管理”体制，明确部门职责，形成合理分工。登记管理部门首先要把好准入关，严格审定非营利组织的章程和宗旨，建立健全各项管理制度；其次要加强对非营利组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督，严格审定非营利组织的营利使用。业务主管部门则应注重以下几个方面：强化预先审查，严格审定业务资质，确保非营利组织有能力开展活动；加强业务指导和沟通，引导非营利组织在政策制定和相互协调等方面充分发挥主动性、积极性和创造性，形成良好的互动；建立健全业务评估管理制度，促进业务管理专业化、规范化发展；加强与登记管理部门的沟通协调，形成联动管理机制。
关键词：转型时期；非政府组织；志愿失灵；治理
1 “志愿失灵”理论概述
“志愿失灵”（voluntary failure）理论，也叫第三方管理理论，是美国著名公共政策学者、非政府组织研究专家萨拉蒙（Salamon）提出的。“志愿失灵”主要指非政府组织的行为违背了公益慈善的宗旨，组织内部不能有效整合各种慈善资源，造成资源配置的低效率，从而导致在满足社会多元化需求、提供公共福利等方面陷入了功能性和效率上的困境[1]。
一般认为，在政府失灵、市场失灵和合约失灵理论中，志愿部门往往被视为在政府和市场失灵之后的辅衍生物，是由于政府的局限产生的提供公共物品的替代性制度[2]。萨拉蒙认为，这些观点忽略了非政府组织本身的缺陷。志愿部门作为人类服务的提供者也有固有的缺陷，由于利益驱动、道德失控、约束缺失等因素影响，也会产生失灵。
2 转型时期我国非政府组织志愿失灵的表现
①非政府组织志愿服务灵活性低；②公众志愿参与积极性不高；③非政府组织资金来源不足。
3 我国非政府组织志愿失灵的原因分析
3.1 政府支持力度不够 政府对非政府组织的支持主要包括资金、人才、技术等方面的支持。目前，政府对非政府组织的支持主要表现为财政方面的支持，在人才和技术方面的支持较发达国家还存在一定的差距。例如，日本政府为了加大对非政府组织的援助，制定了资金援助制度和非政府组织事业补助金制度等。在围绕降低非政府组织日常办公的成本负担，在提供廉价的办公场所、法人组织“孵化”等方面提供了基础性支援。然而，我国非政府组织人力资源管理与开发程度极为不足，大部分工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，高素质人才较为匮乏。
3.2 法律体系不够健全 我国政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范，法制化程度不高，现行的立法滞后于我国非政府组织发展的需要。虽然目前我国非政府组织的法律环境有所改善，从整体上看，现有立法层次依然较低。迄今为止我国还没有一部完整的法律对非政府组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位，也缺少健全的相关配套措施。除此之外，随着社会转型的进一步加快，已有的有关非政府组织的政策法规已不适应形势的发展，有待完善。
3.3 缺乏对非政府组织的有效监管 非政府组织因其公益产权的性质和承担的公共责任，要接受严格的社会监督。而在我国，社会监督长期以来一直被忽视。我国对非政府组织缺乏有效的监督可以说是导致“志愿失灵”的重要因素。这种局面一方面导致了各种侵吞公益财产的案件频繁发生，另一方面打击了社会公众的公益热情并降低了公益组织的社会公信度。不少非政府组织为了维持其生存与发展，不得不走上了追求营利的市场发展道路。缺乏对非政府组织的有效监督不仅表现在缺乏社会监督等外部监督上，还表现在非政府组织内部缺少自我约束机制，部分内部人员缺乏良好的职业操守。因此加强和完善监督机制，还须在部门内部做好监督，实现他律和自律的统一。
4 我国非政府组织志愿失灵治理之道
4.1 加大政府对非政府组织的支持 为了弥补非政府组织“先天性”的不足，使其正常发展，政府必须加大对非政府组织的支持力度。这些支持不仅仅包括财力的支持，还包括人力、物力的支持。政府可以采取一些必要的措施，为组织的发展拓展资金来源，引入企业化管理模式，有效地利用募集来的可运营资金，向社会提供资助人和受益人都满意的产品和服务。一方面，可以增加组织的收入，使非政府组织在取得社会效益的同时，也获取经济效益。另一方面，也有助于非政府组织吸引人才，更好地服务社会。
4.2 制定和完善有关非政府组织的法律体系 在社会转型的关键时期，我国非政府组织的法律环境依旧存在立法位阶低、体系不健全、法律法规欠缺等问题，这在一定程度上会限制非政府组织作用的发挥。制定非政府组织法，规定非政府组织的权利、义务和法律责任，逐步建立完善非政府组织法律体系，是我国非政府组织健康发展的必然选择。政府应尽快出台非政府组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并适当调整对非政府组织严格限制的取向。借鉴西方发达国家的管理经验，加快制定颁布《非政府组织法》，增强现有法律法规的衔接性，从而为我国非政府组织的发展提供良好的法律环境。
4.3 构建多元化的监督体系，提高社会公信力 如何保证非政府组织的社会公信力，防止非政府组织做假账、打着公益旗号中饱私囊等问题，是政府和社会各界都十分关注的问题。一方面要完善非政府组织内部治理机制。建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制，完善非政府组织信息披露制度和问责机制。另一方面要发挥外部监督的作用。政府在放松对非政府组织管制的同时，要大力指导非政府组织逐步建立自律和他律机制。同时，发挥新闻媒体的舆论监督作用。另外，完善社会监督机制，规范非政府组织的行为，从而达到提高非政府组织社会公信力的目的。
当前，我国正处于社会转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种社会问题也逐渐凸显，在政府失灵和市场失灵的情况下，必须发挥非政府组织的作用。但非政府组织在提供公共服务和产品的过程中也存在失灵现象。因此，我们必须在充分考虑国情的基础上，借鉴西方国家的管理经验，有效克服“志愿失灵”问题，提升非政府组织在社会治理中的影响力，实现非政府组织与政府、市场之间的良性互动，从而构建一种适应现实社会发展需求的多元治理和社会自治的公共治理秩序，推动经济和社会的顺利转型。
参考文献：
[1]孙婷.制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析[J].理论探索，2011（03）.
【关键词】公益 志愿者 防控
目前，我国正处于工业化、城镇化、国际化交织的战略机遇期，社会管理任务更为艰巨和繁重，社会管理内容必将向强调公共服务转变。因此，公益组织志愿服务、参与社会管理面临着新的机遇和挑战。志愿者服务作为实现公益组织的宗旨和任务，做了巨大的贡献。可是，志愿服务同其他社会活动一样，存在着各种风险。当前在这方面，既缺乏法律约束，也缺少规章制度，同时，组织措施和风险防范的意识、知识都十分缺乏。公益组织志愿服务中的风险防控有一下几方面：
一、志愿服务的法律环境
志愿服务涉及领域不断扩大，但立法相对滞后，就连美国这样志愿服务发达的国家，也没有专门针对志愿者或志愿服务的法律、法规。纵观世界各国非营利组织法，《波兰公益活动及志愿制度法》起到了引领作用。该法用九项条款，将志愿服务组织条件、志愿者的权利和义务作出了详尽的规定。其中规定“开展志愿服务的组织要告知志愿者其所提供的服务对健康及安全构成的一切风险，以及防护这些风险的规则；欧洲青年志愿者组织规定“志愿者可以得到资助、食物以及他们基本费用的报销”；联合国开发计划署专题报告《志愿精神在中国》[2]中提出“招募单位应向志愿者提供人身意外伤害保险、大病医疗保险和住院附加保险”。
二、志愿服务的法律关系
志愿服务的法律关系，主要是志愿服务组织-志愿者-服务对象之间的关系。大多数组织志愿者的社团组织不是国家行政机关，与志愿者不是行政管理的上下级和雇佣关系，而是一种基于平等原则下的民事关系。志愿者参加则是一种要约和承诺。志愿者与服务对象的服务可以通过签订协议或合同书以示规范，这是符合普通民事行为的操作程序和构成要件的。
三、志愿服务风险的法律责任
志愿服务是公益组织依法开展的工作，志愿者是公益组织招募的义工，志愿服务的法律主体是公益组织。公益组织对志愿者负有法律和伦理责任。义工服务组织承担民事责任后，有权向故意或有重大过失的义工追偿部分或者全部赔偿费用。服务对象在接受义工服务过程中对义工造成的损害，应当承担民事责任。义工服务组织应当支持受损的义工向有关的服务对象追偿损失。”当服务对象不能赔付或不能及时赔付时，社团组织应先行垫付，再向损害人追偿。
四、志愿服务风险形式与内容
公益组织志愿服务的风险管理，涉及的领域十分广泛。包括志愿服务组织及员工风险，志愿者风险、服务对象风险；还包括人身伤害风险、财产、建筑设备风险、合作伙伴风险、公众风险、声誉风险。从人力资源管理角度讲，可分为招聘风险、绩效风险、成本风险、培训风险和志愿者管理风险。从预防角度讲，还可分为已知风险、可预知风险、不可预知风险。
五、志愿服务的风险防范
（一）加快志愿服务的立法进程。我国目前缺少全国性的志愿服务法律法规，志愿服务的法律主体、法律责任和法律义务不明确，防范措施也缺少法律强制性。所以不能很好地起到规避志愿服务风险的作用。
（二）建立管理制度并付诸实施。任何法律都不可能涵盖志愿服务活动和志愿服务组织可能遇到的所有问题。特别是我国现阶段志愿服务仍处于发育阶段，此类法律可能还会不利于志愿服务的发展和延缓公民参与志愿服务，因而强调完善的制度和良好的管理是相当重要的。
（三）加强志愿服务风险防范的能力建设。首先，志愿服务组织要学会和掌握识别风险、预测风险，这样才能有组织、有计划、有措施地予以防范；其次，是建立风险评估机制，对志愿服务的每个环节、每个领域可能发生的风险做出评估，由专人在规定的时间完成；再次，是做好风险防范预案、在立足防范的基础上，把损失控制在最小的范围，防止损失的扩大和延续。
（四）在重点环节上加强防范。一是，在招聘时严格审查，不良记录者要限制其参加相关项目志愿服务，如有经济不良行为者，一般不能从事于筹资和涉及钱物的志愿服务。二是，必须注册，要理解和承认志愿服务的章程并履行手续。三是，必须进行培训，使其理解和掌握开展志愿服务的规定和技能，遵守安全规则，应对危机事态。四是，特殊事项要单独约定，比如对于风险较大的志愿服务，例如参加抗灾救灾活动等，一般不开展危险性较大的志愿服务和单独的志愿服务；五是，必须明确志愿服务的界定范围，在志愿服务组织的安排下，从事时间、地点、对象和内容已经规定了的志愿服务，才能认定为是该组织的志愿服务活动。六是，在志愿服务结束时，宣布志愿服务结束，对以后延发的一些问题，原则上不予负责。七是，平衡需求和分担风险，当遇有高风险的服务需求和拥有富于冒险精神的志愿者时，需要周密安排和谨慎行事。为分担志愿服务风险，可借鉴国外作法，为志愿者购买保险，建立风险预备金等。
总之，我国公益组织志愿服务历史悠久，但规范的规模活动还处于初创阶段，开展针对志愿服务风险防范的研究，对于志愿组织的健康发展将起到积极的推动作用。
参考文献：
[关键词]非营利组织 评估机制 问题 对策
近年来,随着非营利组织的兴起和发展,非营利组织的评估成为当今国际上流行的热点问题。在非营利组织发展初期,人们首先关注的是他们能否将捐赠的资金真正用于社会公益事业,能否正常遵守非营利组织的行业规范和道德准则,能否真正取信于民;非营利组织的诚信评估机制就此建立。随着经济社会的进步、发展,社会资源的分配日趋紧张,能否有效利用稀缺资源以实现组织所追求的目标成为当代非营利组织管理和发展不可忽视的重要问题。因此,构建涵盖诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估的多元、全方位的非营利组织评估框架成为当代非营利组织健康、全面发展不可或缺的重要步骤。
一、非营利组织评估机制概述
非营利组织体现政府职能的延伸、企业职能的优化,在现代社会其影响和功能不断扩大。构建多元、全方位的评估机制是非营利组织发展完善的必然选择。
“评估”是近年来使用频率较高的词汇,然而不同的人从各自的角度出发,对评估却有着不同的理解。广义的评估是指评估主体对评估客体的价值大小或高低的评价、判断、预测的活动,是人们认识、把握某些事物或某些活动的价值的行为。狭义的评估是指在一定的时限内,尽可能系统地、有目的地对实施过程中或已完成的项目、计划或政策的设计、实施和结果的相关性、效果、效率、影响和持续性进行判定和评价。这里所讲非营利组织的评估是指运用科学的标准、方法和程序,根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断,对非营利组织在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。
非营利组织的评估具有评估的一般属性,同时由于其评估对象的特殊性,它又具有不同于一般企业绩效评估和政府绩效评估的独特方面:
1.评估对象的特殊性。非营利组织评估的对象是非营利组织,它具有组织性、民间性、非营利性、志愿性和自治性的特点。非营利组织的上述特点反过来又深深地烙印在其行为和绩效上,在一定程度上决定了非营利组织评估区别于企业、政府评估的特殊的规定性。
2.评估过程的复杂性。非营利组织由于其非营利的本质特征决定了它不可能像企业评估那样可以通过市场交换以价格信息的形式体现出来,同样,它不像政府评估那样可以通过公民的支持率这一政治投票机制反映出来;一般情况下,非营利组织的评估需要借助评估指标、评估方法等工具得以实现,具有复杂性。
3.评估机制的多元性。非营利组织的评估机制是一个涵盖诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估等多个方面在内的多元、全方位的评估框架。另外,非营利组织的评估具有内部和外部两种不同的评估机制:外部评估机制为非营利组织的评估提供制度保障,内部评估机制为外部评估机制功能的正常发挥奠定基础。
4.评估体系的开放性。非营利组织的评估体系是一个动态的信息收集、传递、处理和输出的过程。评估体系与评估环境之间存在着物质、能量和信息的交换,外界的评估环境可以对评估主体、评估过程产生重要影响。同时,社会、政治、文化等因素对评估过程的影响,更加证明了非营利组织评估体系具有开放性。
5.评估效用的公益性。非营利组织评估的目的在于监测和评估非营利组织工作和服务的绩效能力和水平,为整个社会其他方面的决策提供参考。与企业和政府的评估不同,非营利组织的评估能够对所有顾客群的生产、生活提供普遍的、广泛的、平等的信息资源,实现公益资源配置的合理化。
在当代社会,构建科学合理的非营利组织评估机制是十分重要的,更是十分必要的。目前学术界的研究认为,开展非营利组织评估具有重要的理论和现实意义。从广义的角度讲,非营利组织之所以要致力于效率目标的一个理由是当今世界存在着严重的公益资源匮乏、资源配置不合理甚至浪费的现象。公益制度也是一种配给制度,而非营利组织引入效率意识的目的在于实现公益资源配置的合理化。开展非营利组织评估,有利于管理部门公平公正地评价非营利组织,有利于优化政府监管部门的监督管理,有利于实现社会资源的优化配置,维护社会稳定。从狭义的角度讲,非营利组织的评估对于非营利组织自身良好健康发展也是非常必要的。一是评估有助于为非营利组织承担公共责任建立一种约束机制;二是评估有助于改善非营利组织的服务质量,提高管理绩效,可以为组织自身的人力资源管理提供客观依据;三是评估有助于非营利组织对外树立形象,提高组织的公信度。
另外,非营利组织服务质量和效率的提高要求非营利组织建立评估体系。非营利组织的志愿性特点,加上资金来源有公众的捐赠和政府的支持,组织结构不是等级森严的官僚科层制。这些优点使人们认为非营利组织在提供社会服务时成本更低、效率更高。然而,事实上非营利组织在很多时候的表现却效率低下、质量不高、不尽人意。因此,构建多元、全方位的评估机制成为非营利组织提高服务质量和效率的重要手段。
二、我国非营利组织评估现状
改革开放以来,我国非营利组织得到了快速发展,从1999年的大约6000个注册团体发展到2005年的约150000个。截至2007年底,全国共有各类民间组织38.1万个,其中社会团体20.7万个。但总体而言,我国非营利组织的发展还面临许多困难和问题,诸如资金来源单一且不稳定;人才短缺,志愿者参与不足;组织内部管理不完善,治理结构不尽合理,持续发展的后劲不足等等。这些问题的存在已经成为我国非营利组织发展的瓶颈,为了提高非营利组织的运营效率,使政府、公众能够有效地对非营利组织的行为进行监督,非营利组织需要引入一套科学的评估体系,尤其是要构建多元、全方位的评估机制,才能在现有条件下推动非营利组织健康、全面发展。
1.非营利组织发展的新环境
除受到国外非营利组织评估风潮的影响外,我国的非营利组织在改革开放以来国内宏观环境和微观环境变化的时代大背景下兴起和发展。
宏观环境的变化主要体现在改革开放以来的经济体制改革、政治体制改革、政府职能转变、社会改革、法制环境和全球化六个方面,也正是这六个方面促进了非营利组织在我国的兴起和发展。它们一方面在数量上刺激了非营利组织的发展,一方面在质量上提高了非营利组织的服务能力;为非营利组织在我国的发展提供完善的法制环境,使得我国非营利组织的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。
改革开放以来,经济体制改革、政治体制改革和社会改革,以及相关的民间组织法律法规的制定为我国非营利组织的发展提供了必要条件,从宏观环境上为非营利组织的健康、全面发展提供法律和制度的保障。与此同时,我国非营利组织生存与发展的微观环境也发生了许多显著的变化,具体表现在:对非营利组织的需求日益增加、社会中间层的形成、公众参与和志愿者行为以及西部开发。
总之,非营利组织在现阶段的发展环境发生了巨大的变化,发展一个健康的、富有能力的非营利部门已成为我国现代化建设的迫切需要。
2.非营利组织评估的现状
随着经济社会的前进以及国外非营利部门的发展,非营利组织在我国日渐受到重视和关注。改革开放为非营利组织的发展提供了制度保障、物质基础和环境支持;近年来,我国非营利组织崛起的速度进一步加快。然而,我国非营利组织总体上处于发展的初级阶段,与发达国家相比,在数量和规模上仍有较大差距;在组织和管理方面,整体素质偏低。为了进一步优化我国非营利组织的管理和运行机制,构建一套多元、全方位的评估机制显得日趋重要。
我国非营利组织兴起时间较晚,非营利组织的评估一开始没有得到足够的重视。随着改革开放的不断推进,非营利组织在我国的社会地位日渐提高,我国对非营利组织的评估机制也越来越重视;非营利组织开始尝试构建多元、全方位的评估机制,使得非营利组织的评估在实践上取得长足进步。
首先,在非营利组织评估的基础理论和方法的研究上取得了一些成绩。一方面,充分地借鉴吸收西方发达国家非营利组织评估机制方面的先进经验,并加以改造,探索符合具体国情的理论和方法。毛寿龙的《现代治道与治道变革》、俞可平的《治理与善治引论》、张璋的《治理公共行政的新理念》、唐贤兴的《全球治理与第三世界的变革》等,都是将国外治理理论应用于非营利组织的评估之中所取得的研究成果。另一方面,利用国内改革开放以来发展起来的理论与方法,对非营利组织的评估理论进行原创性开发。在经济学领域,逻辑框架法、综合指数法等定量分析方法在非营利组织评估机制中的应用,极大地提高了非营利组织评估结果的客观性、科学性和准确性,增强了评估结果的效度和信度。然而,目前国内关于非营利组织评估的方法和理论大都有所局限,属“拿来”的成分居多,“吸收”改造的成分较少,形成一套规范化、制度化的评估体系日渐重要。
其次,随着非营利组织的发展、壮大,非营利组织的评估越来越受到重视,我国在非营利组织的评估实践上进行了有益的尝试。我国非营利组织的评估实践大致可以概括为三种类型:国内外部专家评估、非营利组织自我评估和国际组织评估。这三种类型的评估实践各有利弊,在我国非营利组织的评估实践中较为常见。青少年发展基金会曾委托中国科技促进发展会对“希望工程”进行的评估属于第一种类型的评估实践,在这次实践中,中国科技促进发展会便是非营利机构――“青少年发展基金会”高费用聘请的“外部专家”;第三方的引进保证了评估结果的客观性和可信性。近年来,随着全球化趋势的日益强化,国外的资助机构、国际NGO组织、国际金融组织、联合国体系对所资助的非营利组织进行的评估实践也日渐流行。另外,非营利组织的自我评估由于其评估费用相对较低而在国内非营利组织的评估实践中最为常见。
3.非营利组织评估的问题和不足
非营利组织的评估是非营利组织管理的重要组成部分,是提高非营利组织运营绩效、充分发挥其在经济社会发展中作用的基本手段。我国非营利组织的评估尚未形成全国性的体系,评估的理念还未在非营利组织及相关人员、机构中普及,构建多元、全方位的评估机制受到多方面因素的制约。我国非营利组织的评估总体上仍然还存在一些缺陷,主要表现在:评估机制在非营利组织管理中的运用较少,缺乏“评估文化”和评估的制度化;现有的评估机制缺乏规范性,难以真正发挥评估的功能和作用;现有评估机制和评估框架不全面,难以全方位反映机构的运营管理状况;评估行为的动机和目的不端正,忽视自身管理水平的改进和完善;评估结果得不到及时的扩散和反馈,浪费评估资源。
总而言之,当前我国非营利组织评估中存在的主要问题,一方面是由非营利组织发展所面临的问题带来的,另一方面则是非营利组织评估本身存在的困难。研究我国非营利组织评估的问题和不足,就必须把非营利组织自身发展面临的困境和挑战与非营利组织评估自身环节出现的问题有机地结合起来考虑、分析。
首先,我国非营利组织运营、管理的独立性欠缺,主要包括法律地位的低微和独立人事权的缺乏。依据我国《社团登记管理条例》的规定,一个机构要想在民政部门登记注册为社会团体必须找到一个业务主管单位。这在很大程度上造成了我国非营利组织独立性的缺乏,使其在一定程度上成为业务主管单位的附属物。另外,有数据表明我国有近2/3的非营利部门的主要干部或者直接来源于业务主管部门,或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的审核和批准。由此可见,我国非营利组织普遍缺乏独立的人事任免权,其负责人的管理控制权也相对较小,不仅造成非营利组织积极性、主动性、创造性的低迷,而且也造成非营利组织运作效率的低下。独立性的缺乏使得非营利组织评估的质量难以保证,评估目的、评估过程、评估结果缺乏公正性和客观性,更为重要的是,非营利组织的评估结果无法落实、无法正确归位到提高机构管理效率、提升人员素质、优化人员结构的功能和价值上来。
其次,我国非营利组织的财政困难使得评估的实施缺乏坚实的物质基础。在我国,绝大部分的非营利组织被理解为政府部门的下属单位,而且其中大部分是由政府机构改革转换而来,真正由民间自发形成的所占比例很小。对政府的过度依赖,使得我国的非营利组织缺乏竞争的动力和机制;非营利组织服务数量不多、服务质量偏低、营利性收入过少,造成了当前非营利组织的财政危机。
然后,我国非营利组织评估的出现尚属新兴事物,其理论和方法仍处于起步阶段,远未形成规范化、制度化的评估体系。首先,由于不同的非营利组织往往采用不同的评估形式和规范,非营利组织评估的理论很难得到全面系统的发展,无法建立起一整套完善的、全方位的非营利组织评估的指标体系与方法。其次,评估方法过于单一。非营利组织评估的方法包括逻辑框架法、对比法、快速农村评估法、参与式评估法等多种手段,然而,我国非营利组织所采用的评估手段基本没有超出经济学的范畴,仅局限于非营利组织的直接投入和产出,而忽视了对社会效果与影响的推定。另外,有些非营利组织的评估方法难以在我国实地推广和应用,我国非营利组织的评估容易受到伦理道德、价值理性和个人偏好等因素的影响,难以摆脱主观判断的片面性。再次,评估指标体系不全面。科学、合理的评估机制是包括诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估四方面指标在内的多元、全方位的评估机制。我国尚未形成全方面、规范化、制度化的非营利组织评估机制。最后,开展评估所必需的相关配套措施不完善。截至目前,非营利组织没有建立全国的评估数据网络,评估资料不足,评估结果的反馈和扩散能力较差,缺乏专门的评估人员,缺少评估的管理保障体系。
三、非营利组织评估的发展对策
21世纪,随着我国现代化建设的全面发展,非营利组织在社会中的地位日渐重要,构建多元、全方位的非营利组织评估机制成为当前非营利组织发展、崛起所急需解决的问题,不仅是推进非营利组织发展的根本要求,也是当前我国社会主义市场经济发展的客观需要。
1.加大宣传力度,增强非营利组织的社会认同感和社会公信力,共同关心和促进非营利组织的评估工作。非营利组织的评估机制在非营利组织的发展中发挥着重要作用,理应受到全社会的普遍重视,然而,非营利组织至今没有形成一套完整的评估机制。政府应首先加大对非营利组织本身的宣传力度,将非营利组织的相关理论和知识尽可能地普及到全体社会公民。与此同时,政府应进一步强调评估在非营利组织发展中的重要性,引导社会公众树立“评估意识”,形成“评估文化”。非营利组织应该遵守非营利组织的行为规范和道德标准,不断加强自身能力建设,实现社会稀缺资源的优化配置,做到取信于民。通过政府和非营利组织的努力,帮助全体社会成员改变对非营利组织评估机制的漠视、消极态度,正确对待评估工作,从各方面对评估工作予以配合和支持,推动非营利组织评估事业的发展、进步。
2.从多方面体现非营利组织的独立性,为非营利组织的评估提供自由发展的空间和平台。当前,我国绝大部分非营利组织受到政府的强力干预,无论在组织管理还是人事调用方面都缺乏独立性。今后,政府应将部分权力逐渐下放,实现“小政府、大社会”的目标发展模式,在政治、经济、法律、人力资源等方面给予非营利组织足够的空间放任其独立发展。首先,政府需要完善法律法规,放松对非营利组织的政府规制,放任其在政府控制的范围内自由发展,保证非营利组织的评估远离政府干预的影响,保证评估目的、评估过程、评估结果的公正性和客观性。另外,政府需要健全治理机制,给予非营利组织独立的人事任免权,保证非营利组织评估回归至应有的作用和导向上,保证非营利组织员工积极性、主观能动性和创造性的高效发挥。最后,政府应返还非营利组织部分社会管理职能,给予非营利组织评估以更加广阔的舞台和空间。
3.建立健全合理有效的评估机构,构建多元、全方位的非营利组织评估机制。建立健全合理有效的评估机构是推进评估事业发展,提高非营利组织评估水平的关键。目前,我国缺少专业的非营利组织评估机构,绝大部分的评估缺乏专业性的指标体系和方法论支持。世界各国的实践经验表明,不仅要在非营利组织内部建立评估机构,而且必须在立法、审计部门建立一整套的评估的实施和监督部门。另外,在评估机构的监督和支持下,各非营利组织应加强合作与交流,致力于构建包括诚信评估、使命与战略评估、绩效评估和组织能力评估四方面指标体系在内的全方位的、统一的评估体制,共同促进非营利组织的健康、全面发展。
4.培养评估人才,为非营利组织的生存、发展奠定人力基础。非营利组织的评估是一项涉及领域广泛、技术性很强的专业性工作,人才的培养是开展非营利组织评估不可缺少的基础性工作。因此,非营利组织一方面需要加强对机构内现有员工的培养,形成比较完善的人才培养体系;一方面需要多途径、多渠道“广纳贤才”,不断吸收、引进机构外的优秀人士,使机构拥有一批高素质的评估人才队伍,提高非营利组织及社会对评估机制的认识水平,推动非营利组织评估工作的全面发展。
5.建立一个开放的评估信息沟通平台,保证非营利组织评估的准确性和有效性。高效、全面地利用信息资源,全方位、系统地收集评估资料,成为当今信息时代下非营利组织生存和发展的必然要求。非营利组织应该充分利用计算机和现代通讯技术,将全国范围内的非营利组织评估的数据、结果以及开展评估所需的资料,汇总成全国非营利组织评估的数据库,进而实现非营利组织评估信息系统的现代化、评估信息传递的网络化、评估信息利用的高效化,为构建全国统一的、多元全方位的非营利组织评估机制提供信息交流的平台,保证非营利组织评估实践的高效、现代化运行。
参考文献:
关键词：慈善组织；纽约州；检察长；监管
一、美国慈善事业现状及监管必要性
1.美国慈善事业现状
美国被称为“慈善之邦”，志愿精神及慈善捐赠是美国人的重要行为特征。美国的慈善组织大体有两种：基金会和公共慈善机构。①如今美国慈善组织的数量之多，涵盖范围之广，影响之大广受关注。2009年，其资产总量规模就已经达到了2.6万亿美元，以GDP来计已经超过英法等国，可以名列世界第5。到了2011年，美国慈善组织数量已经超过了100万，占其所有非营利组织数量的3/4以上，涵盖医疗、卫生、宗教、教育等多个方面，资产总额接近3万亿美元，且仍在不断增长。
2.监管慈善组织的必要性
公益慈善事业是国家社会生活的重要方面，与社会公共利益关联重大。对慈善组织实施监管，保证其良好运营，确保其资金捐赠者的利益及组织的公益性有着重要的意义。政府对慈善组织监管效果具体体现为：（1）确保慈善组织在法律规定的范围内运作，符合法律法规要求。（2）通过监管保证慈善组织的公共利益目标，防止慈善组织人员谋取非法私人利益。（3）及时发现和制止管理不当或故意滥用行为。（4）确保其独立性以及在运营过程免受不当的外部影响。（5）慈善组织具有公益性，享有免税等优惠政策，需要国家对其一定程度上的监管，确保资金正当的使用，以防止国家财产的流失。
二、纽约州检察长对慈善组织监督机制
美国政府对公益慈善组织的管理是从联邦政府、州以及地方政府三个层级来进行的，在法治的基础上，通过多种方式手段对慈善组织进行监督和管理。在这些综合监管机制中，州检察长通常拥有普通法和州制定法赋予的广泛权力以实现这些慈善信托执法职责。②
（一）纽约州检察长慈善管理局
美国50个州和首都华盛顿特区政府都有专门机构分管在本辖区正式登记的公益慈善类民间组织。纽约州设有检察长慈善管理局，主要负责监督慈善组织，避免慈善资产在征集和经营过程中的不良行为，以保护那些慈善机构的捐助者和受益者，确保其资金和其他财产投入到慈善用途并使用得当。慈善管理局在所含遗嘱和信托协议的慈善捐赠和遗赠中也有职责保护公众合法利益。③
（二）纽约州检察长职权
1.负责登记注册
纽约州司法检察长通过预防制来对慈善组织进行监管，除了像美国红十字会这样由国会特许成立的慈善组织外，任何慈善组织要取得公益法人资格首先要申请登记注册。根据纽约州《非营利组织法》规定，在纽约州从事慈善活动或者征集慈善捐款（包括基金会和政府补贴补助）的大多数组织都必须在总检察长的慈善局注册。年收入超过2.5万美元的组织，还必须按照具体规则和条例的规定来进行统一的注册认定，才可以享受免税资格。此外，慈善团体经常会雇用营利性的公司（“职业募捐人”或“职业劝募者”）来代表他们筹钱，这些公司也应注册和上交财务报告。
2.信息公开披露机制
建立信息公开披露机制是纽约州检察长对慈善组织的重要监管手段。在提高公益慈善组织透明度的各种做法中，最重要的措施是从1999年起全面实行的年度报表制度。纽约州检察长要求劝募性的慈善组织上报年度报告。注册的组织需要向纽约州检察长慈善局进行年度申报，提交年度报告，由慈善局进行审查。
纽约州的法律规定司法检察长和慈善团体有义务向任何索要的人提供申报的报告。公众可以从多种渠道便捷完整的获悉年度报表的完整内容。例如，癌症研究所、美国乐施会均在其官方网站上添加990表格供公众查阅。同时，纽约州在专门的官方网页上提供了搜索功能，公众只需要进入公益慈善事业管理局网站，即可获悉任何登记备案的公益慈善组织情况，例如组织名称、活动范围、登记类别（是否为慈善）。④这种制度有助于提高信用度，保持良性竞争，并且通过民众的监督促使慈善组织健康运营，减轻政府机关的监督负担。
3.日常监督管理
首席检察官或其他职能部门负责监管和调查辖区内非营利机构的欺诈行为和董事会或负责人滥用权力的现象。慈善组织的活动开展、财务报告公开、组织解散的财产分配等问题，都要由检察长代表公众时刻加以监督。此类信息来自几个不同的渠道：①媒体报道。②公众投诉。③检查上报的财务报表。④检查劝募资料。⑤慈善组织雇员或志愿者提供的信息。
此外，慈善组织在运营过程中的重大变动需要通知检察长，应申明慈善资产的使用方式，提交真实依据，经司法检察长同意后，才可以实施。某些情况下，法律规定交易要取得检察长的同意和法庭的批准。这一要求使得检察长能够切实有效保护慈善资产是被合理使用的，防止被用来谋取私人利益。
4.调查处理，追惩处罚
（1）审查投诉信息
慈善局接受关于慈善公司、信托或者其他非营利组织的投诉。总检察长办公室从一般民众、新闻记者、慈善律师以及其他关注慈善组织行为的人接收询问和投诉。所有关于慈善机构和慈善募捐的投诉，都会由检察长慈善局的工作人员审阅及详细检查，再由总检察长决定是否有必要采取一些行动。如果发现有确切可靠的证据证明有慈善资产存在误用，或者由于管理不善造成了显著的经济损失，纽约州检察长就会启动调查程序。
（2）采取处理措施
根据从不同来源收到的信息，通过其办公室的调查，司法检察长可以决定采取法律行动，或是联络该组织，与其官员和主管人达成协议，以较为非正式的方式解决问题。⑤这些协议可能要求：①向慈善组织偿还资金；②特定雇员或理事会成员辞职；③更频繁的向司法检察长做财务报告，如每季度报告；④更改慈善团体的劝募资料；⑤向捐赠者提出返还资金；⑥自愿解散组织，并把资产转移给以相似的目的组建的其他慈善组织。
当司法检察长的调查显示该组织人员行为极端恶劣，而且不可能通过协议的方式解决问题时，他可能采取一系列补救性的法庭行动，诸如：①命令撤销理事会成员；②指令主管人向法庭和司法检察长提交财务账目；③命令向组织支付赔偿；④命令向州政府支付罚金；⑤指令理事会向慈善组织支付因他们的道德错误而造成的损失；⑥指导理事会支付司法检察长各项工作的成本，包括律师费、法庭费用和各种支出；⑦指导慈善资产接收者的指定；⑧命令解散慈善组织并指导其资产转移到其他慈善组织。
（3）提讼
当公众利益受到损害，纽约州首席检察官可以作为公众利益的代表，对慈善组织的董事或者管理人的不法行为提讼，维护公众利益。⑥在有些案例中，司法检察长可能对窃取慈善资产的人提起刑事诉讼。但是刑事判罪并不能免除委员会的其他成员以及被定罪的理事成员的民事责任，民事问题在刑事定罪后继续进行。无论司法检察长着手的诉讼的性质如何，他的首要职责是保护和恢复慈善资产，同时确保犯错误的人负该负的责任，受到应有的惩罚。
三、纽约州检察长监管机制对中国慈善监管的启示
中美两国社会制度、经济水平、文化传统等有所差异，但是纽约州检察长监管机制一些具体制度设计及经验都值得学习和借鉴。
1.降低慈善组织注册登记的准入门槛
预防制管理要求纽约州慈善组织必须登记注册，准入条件宽松，侧重于对慈善组织的整个经营活动过程的监管。这种“入口松”、“过程严”的监管特点，一方面便于慈善组织取得合法身份，极大鼓励了慈善事业的发展。另一方面，也有利于政府能够集中资源，更针对性的监管慈善组织的经营过程。⑦我国可以逐步实行注册登记制度，适当放宽业务主管机关的限制，降低对资金和人数的要求，由社会而非由政府来选择慈善组织。
2.设置统一监管机构
借鉴纽约州经验，我国可以设置一个全国统一的独立的监管机关，将监管权集中到一个机构，负责所有公益慈善事业的监管。这样有利于明确监管责任，也有助于个人及团体参与公益慈善事业。此外，美国州检察长有监督慈善组织的职权，在我国检察官负责行使检察权，依法进行法律监督工作，代表国家及公众利益进行公诉，因此，我国可以赋予检察官对慈善事业的监管职权以及公益诉讼代表的职能。
3.完善信息公开透明机制
在美国，任何公民都可以去慈善机构查阅账目，美国的慈善募捐法还要求募捐机构对外公开其记录，慈善捐赠成为“玻璃口袋”里的透明公益事业。我国公益领域的信息披露主要的问题是规则太笼统，要求太低，信息披露渠道太少。比如，对基金会年报的披露要求，仅仅强制要求公开摘要。同时，我国对信息披露渠道规定方面也太少，导致很多组织都可以逃避披露。因此才会有诸如红十字会郭美美事件，降低国民对慈善组织的信任。因而，建立我国公益信息透明机制迫在眉睫。可以民政部为主导，通过网络等渠道，在慈善全行业推行慈善信息公开透明制度，完善捐赠款物使用的追踪、反馈和公示制度。
通过以上方面，明确监管机构及其职责，完善对慈善组织的监督引导，可以更好促进我国慈善事业的健康发展，缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定。（作者单位：温州大学法政学院）
注解：
① 蔡磊：《非营利组织――基本法律制度研究》，厦门・厦门大学出版社，2005年版，第159页。
② 靳婷，《美国州检察长对公益慈善事业的监管机制研究》，中国检察官，2011年第7期。
③ 希・布查尔特・艾德勒，大卫・艾维特，英格里德・米特梅尔所著的《通行规则：美国慈善法指南》，中国社会出版社，2007年第二版。
④ 徐彤武：《美国政府对公益慈善事业的管理及启示》，第335页。
⑤ James J.Fishman.Improving Charitable Accountability.Maryland Law Review.2012-10-22.P259
⑥ 贝奇・布查特・阿德勒：《美国慈善法指南》（NPO信息咨询中心译），北京・中国社会科学出版社，2002年版，第109页。
⑦ 徐彤武：《美国政府对公益慈善事业的管理及启示》，第332页。
参考文献：
[1] 靳婷.美国州检察长对公益慈善事业的监管机制研究.[J].中国检察官，2011年第7期.
[2] 蔡磊：《非营利组织――基本法律制度研究》，厦门・厦门大学出版社，2005年版.
[3] 栾恺.美国慈善组织外部监管机制研究[D].外交学院，2012年5月.
[4] 陈瑜.试论美国慈善组织监管机制[J].兰州学报，2012年11月.
[5] [美]贝奇・布查特・阿德勒.美国慈善法指南[M].北京：中国社会科学出版社，2002.1
[6] Model Protection of Charitable Assets Act（2011）.
关键词：民间；组织；历史文化遗产；保护；启示
中图分类号：K103
文献标志码：A
文章编号：1007-5194（2012）02-0123-04
一、民间组织的概念与分类
国际上关于民间组织概念的界定是一个尚未完全解决的复杂的问题。由于历史背景和语言习惯不同，这类组织在国际上有着多种称谓，如“民间组织”、“非政府组织”、“非营利组织”、“公民社会组织”、“志愿组织”、“慈善组织”、“免税组织”、“草根组织”等等。虽然这些组织在称谓上存在差异，但美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授通过研究，认为它们都具有以下五个被广泛接受与认可的特征，即：组织性、非政府性（指不是政府或其附属机构）、非营利性、自治性和志愿性。在国内，民间组织概念的演变总体上经历了“人民团体——社会团体——民间组织——社会组织”的过程。虽然不同时期称谓不同，但所指的都是介于政府与企业之间向社会提供专门领域公共服务的法人实体，是具有非营利性、非政府性和社会性三大属性组织的总称。国内学术界的研究者们从法律、资金来源、运作模式、组织的特征等方面对民间组织进行了多重定义，但从组织特征方面阐述的定义更具有包容性，便于国际间的研究与交流。因此，在对民间组织进行定义时基本以这种方式为主。基于这种定义方式和本文研究的需要，笔者认为可将民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型，它们均具有组织性、非营利性、志愿性、自治性以及非政府性的特征。
二、国外民间组织在历史文化遗产保护中的作用
国外民间组织依照功能不同，在历史文化遗产保护中发挥的作用也各有差异，有的负责保护，有的负责评估，有的负责规划，有的负责学术研究，等等。具体来说，它们在历史文化遗产保护中的作用表现为：
1 催生历史文化遗产保护相关法律法规的制定。
在历史文化遗产保护相关法律法规的制定过程中，国外民间组织往往以呼吁、提议、请愿、游说甚至直接参与等多种方式催生相关法律法规的出台。如在美国，1961年《国家公园系统组织法》是在约翰·缪尔和其所在的环保组织塞拉俱乐部的推动下产生的。这部法律的颁布直接推动了国家公园司的设立，从而为国家公园、史迹、战场遗址、自然景观和国家保留区的保护奠定了组织基础。它的诞生对美国历史文化遗产的保护产生了积极影响，不但扩大了传统意义上的历史文化遗产保护范围，而且这些遗产的周边景观也得到了整体保护。1935年颁布的《历史遗址与古迹法》是在市民组织——美国历史建筑调查组织和平民保护组织的推动下通过的。该法明文规定：美国各联邦机构在制定规划与政策时，必须将古迹等人文景观列入文化遗产保护范畴…。这是美国历史上第一部有关文物古迹保护方面的法律条文。二战后，随着美国经济的高速发展，许多重要的历史文化遗产面临着灾难性的破坏。为此，美国政府有关部门于1963年与美国历史上第一个全国范围的文化遗产保护团体——全国史迹理事会（后更名为“全国史迹信托组织”）联合颁布了《美国古迹保护之准则与纲要》，呼吁联邦政府尽快成立专门机构，负责史迹登记与保护业务，同时建议利用减免税方式鼓励民间组织的古迹保护工作。在此基础上，国会于1966年10月15日通过了《国家古迹保护法》。又如：法国的民间组织积极参与历史文化遗产保护相关法律的制定和行政管理工作，他们主要通过在自办的刊物上讨论国家制定有关遗产的主要政策、向议员反映意见或提出建议、组织民间活动发表看法、在相关政权机构中占有席位等方式对国家有关立法施加影响，在法国遗产法律的制定和发展方面都起到了重要的推动作用。
2 提高民众的历史文化遗产保护意识。
为使历史文化遗产能得到广泛的关心和重视，使有关知识迅速传播，国外民间组织在提高民众的历史文化遗产保护意识方面的工作亦不遗余力且成效显著。具体来讲，国外民间组织主要通过以下几种途径提高民众的历史文化遗产保护意识：第一，出版历史文化遗产保护书籍和刊物。如法国的一些民间组织出版一些科技或普及读物，传播遗产及其修复方面的知识。英国的民间组织则致力于出版相关书籍，为古建所有者及从业人员提供理论指导。这些期刊一般都具有内容丰富、形式多样、普及性强的特点，有利于民众的阅读与认知。第二，组织并接受历史文化遗产保护方面的赞助。法国政府鼓励和支持一些善于经营的公司为保护遗产提供赞助。现在，越来越多的公司愿意为保护遗产出力，赞助的种类和方式也趋于多样化。英国的民间组织作为非政府法人组织，社会捐赠是其经济收入的重要来源，各民间组织一般都设有专门接受捐赠的机构。第三，强化历史文化遗产保护方面的教育。在意大利，文物修复已经形成一个规模庞大的文化产业，与之相关的教育体制与培训体系也相当完善。除了政府设立的专门的文物修复学院和教育培训基地外，一些大学也开始设立历史艺术、考古、建筑、修复等科系与专业，如维泰尔堡大学设立的文化遗产保护系。在法国，很多民间组织致力于在校园开辟遗产园地，在课堂上、遗产陈列室和古建筑中开展活动，通过教育手段在年轻人中树立保护遗产的意识。民间组织还将业内的行家组织起来，为参加历史文化遗产保护活动的年轻人开设相关的理论课和实践课，以培养更多的人才。此外，它们还开办保护、修复古迹的专业学校，并为这些学校的学生提供实习场所和实习指导等等。在英国，历史文化遗产保护工作的民间组织还设立了奖学金，专门培训相关技术人员和从事古建维修的工匠艺人。同时举办针对房产所有人的短期培训，通过遗产教育，使他们了解古建使用、保护与修缮方法。此外，它们还针对历史文化遗产保护的具体情况实施学术调研。第四，组织历史文化遗产保护的实践活动。如在法国，民间组织积极开展了“义务者工地”活动。这项活动的目的是维护及修复古迹和文物。活动点涉及城堡、堡垒、塔楼、骑士官邸、教堂、农舍、农场、磨坊、工厂、花园等。这些工地为保护历史文化遗产有浓厚兴趣的年轻人开放，他们可以在工地上自愿工作。法国民间组织也不定期地举行针对物业主、国家权力机构、决策者、使用者的活动，如遗产日、比赛、讲座、展览和探险等。国外民间组织在提高民众的历史文化遗产保护意识方面所做的细致且多样工作无疑会使得历史文化遗产能得到更为广泛的关心和重视，使民众的历史文化遗产保护意识极大地得到强化。
3 参与历史文化遗产保护的具体决策过程，发挥专业咨询作用。
历史文化遗产是每个民族深入脊髓的文化积淀，具有鲜明的民众色彩以及流动性和变异性。各种民间组织参与历史文化遗产的保护工作时，通过耳濡目染对当地历史文化遗产的认识理解更为深刻，具有置身于当地文化生态环境之中的地缘优势，而且其本身也是构成当地历史文化遗产生存传衍的文化生态的组成部分，更容易获得当地民间艺人和民众的配合与协助。因此，国外民间组织往往直接参与历史文化遗产保护的具体决策过程，成为政府的专业咨询机构。如：意大利法律规定，凡涉及已经列入保护范围的历史建筑、历史街区的拆迁、重建、修缮等事宜，均须征得有关民间组织的同意。这些民间组织定期举行联席会议，讨论施工许可证的发放问题，同时写出意见书并呈报申请者所在地方政府及文化遗产部，为有关部门提供参考。又如：法国很多民间组织被称为“遗产发现者”。他们通过收集有关资料，为遗产申请保护，尤其是在鉴定和保护被忽视文物（如磨坊、炉灶、挂钟、日晷仪、井等）方面作用明显。由于民间组织深谙当地情况，熟悉这些文物的传统使用技法，因此更有资格选定、鉴定和管理这些文物。而且，法国的民间组织越来越多地承担了历史文化遗产信息资源中心的职责，为保护遗产活动提供咨询，传播在遗产保护方面的先进经验。再如：在英国，致力于历史文化遗产保护的民间组织所招募的会员一般都是致力于此项工作的专业人士和热心人，其中包括不少老宅的所有者。这些民间组织主要通过为政府提供遗产登记、遗产环境变更、遗址维护以及文物、古代建筑的购入等方面的技术咨询对历史文化遗产保护工作实施必要的监督与严格的指导。
4 将市场机制引入文化遗产保护事业，使文化遗产保护事业获得良性发展。
国外民间组织参与历史文化遗产保护工作的又一途径是通过将市场机制引入其中，使这一工作获得充足资金，为历史文化遗产保护的良性发展提供保障。如：意大利民间组织努力将市场机制引入历史文化遗产保护事业，通过旅游开发，对历史文化遗产实施保护性经营，使历史文化遗产保护事业获得良性发展。文物旅游已经成为意大利旅游与文化产业的最佳卖点，也是意大利国民收入的重要来源。在意大利，不但有相当数量的私人小企业从事历史文化遗产保护、展示、修复与经营，一些著名的大科技公司也常投入巨资，进行历史文化遗产保护手段及新材料的研发。此外，私人、企业及财团在文化遗产修复与保护过程中也都有不同程度的资金投入。一些企业还常以赞助或成立基金会的方式对历史文化遗产保护工作给予积极支持，而国家则通过减免税方式，在经济上给予这些企业一定的鼓励，使历史文化遗产保护工作在资金的筹集上呈现出多元化、充足且良性循环的发展态势。又如：英国民间组织保护历史文化遗产的一个亮点是让历史文化遗产保护工作进入市场，通过科学的市场运作满足国家保护遗产的需要，最为常见的就是将历史文化遗产产业化，通过旅游观光赢得效益。有关资料显示，仅1996-1997年，英国国民信托和英格兰遗产这两个民间组织就利用自己手中的历史建筑与遗址，接待了来自世界各地的参观者各1000万人次，利用自己手中的博物馆及画廊接待世界各地游客各1亿人次，规模之大可见一斑。此外，法国的民间组织也特别重视发挥历史文化遗产的作用。通过对遗产进行鉴定和修复，使遗产恢复生机，发挥作用，并且产生经济效益，能重新使用并向公众开放。为使更多的民众认识遗产，更好地发挥遗产的作用，法国的民间组织还经常围绕历史文化遗产保护这一主题组织一些宣传、游览或展览等活动，甚至安排演出、音乐会和戏剧表演等活动推动历史文化遗产保护工作。历史文化遗产的产业化也已成为国外民间组织关注的重要方面，它们在这一领域已经做出了积极且有益的探索与尝试。
5 设立专门机构，负责历史文化遗产保护具体业务。
设立专门机构负责历史文化遗产保护的具体业务是国外民间组织参与这一工作的更为直接的方式之一。如：在法国，历史文化遗产的保护工作绝大多数都是通过委托民间社团组织托管的方式实现的。成立于1983年的“古迹信托”是法国最大的古迹托管组织，在过去的20余年中，这一组织不但较好地完成了对各类古迹的托管，而且“适度”地对历史文化遗产的开发利用也使法国的历史文化遗产保护工作进入良性循环状态。在这个过程中，科学的保护理念也更加深入人心。从1995年起，中央政府又将共计100处古迹的托管工作交给了“古迹信托”组织，并规定除了硬件维修费用仍由国家支付外，其他方面的管理与营运全权交由这一组织负责，国家不再进行财务干涉。据称，法国目前共有大小不等、功能不一的民间社团组织18000个。如古迹信托、青少年与文化遗产古迹国际协会、法国传统宅院促进会、历史建筑促进会、法国国立古迹建筑博物馆、古迹基金会、文化遗产专门性博物馆等等，它们都不同程度地承担着历史文化遗产保护的具体工作。又如：为加强历史文化遗产资源的信息共享，意大利中央政府特别设立了目录及档案材料中央学会、意大利图书馆统一目录及图书目录学情报中央学会、图书修补中央学会等。这些学会拥有独立的行政自和经营权。它们的主要任务是负责同所属机关进行业务联系，必要时协调共同的科研计划、编目计划和保管计划，并与意大利及世界各国研究机构建立广泛的业务联系。国外民间组织对于历史文化遗产保护工作的具体运营使其能够更为细致有效地参与到这项工作中来，充分发挥民间组织对于历史文化遗产保护工作的作用。
三、国外民间组织在历史文化遗产保护中的作用对我国的启示
第三种调机制在中国的应用，特别是治理方式的推行和治道变革，主要体现在三个方面：一是与市场经济相联系的企业治理或公司治理的加强；二是与政府体制改革相联系的治道变革或行政改革；三是与民间组织相联系的社区建设，这实际上是中国治理的综合反映。从法学研究角度看，关于公司治理已经成为经济法研究的一个热点问题，关于治道变革则是行政法研究的一个热点问题，关于公民社会或市民社会则成了民法学研究的热点。环境资源法学研究的重点是将环境资源保护群众组织和社区建设、各种生态区建设结合起来，以促进中国的社会生态化、生产清洁化和市场绿化。
3.1 根据第三部门的特征发展中国的环境资源保护群众组织，使中国环境资源保护群众组织法治化
研究和发展中国的环境资源保护群众组织（即非政府非营利环境资源保护组织），首先应研究非政府非营利组织（即第三部门）的特点，然后根据其特点为其法治化创造条件。
3.1.1 深刻理解第三部门特别是环境保护群众组织的特点
以非政府非营利组织、特别是非政府非营利的环境资源保护组织为代表的第三种社会组织形式，又称第三部门、市民社会或公民社会、民间组织或公民社会组织。
中国的第三部门是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域（public sphere）。其基本特点应该是：以市场经济和私有产权为基础、以社会资源流动与社会分化为基础的私域；公民社会的内部联系既不是基于血缘亲情关系，也不是基于垂直指令关系，而主要基于内生于市场经济的平等自治的契约性关系；以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，以法治原则为指导；其内部活动和管理实行自治原则和独立原则，个人参与社团活动以尊重个人的选择自由并畏以相应的责任为基础；依法参与国家管理和市场监督。
我国学者俞可平认为，作为公民社会主要载体的民间组织有以下四个显著的特点。其一是它们的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非营利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。
根据赵黎青的看法，非政府组织作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显的特征。主要表现为：第一，非政府组织在一定的价值观的指导下进行活动，不以营利为目的，致力于社会公益性事业；第二，非政府组织的服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体；第三，非政府组织工作人员的组成是基于有着共同的信念、目的和兴趣的个人之间的联系之上的，具有志愿性；第四，非政府组织是通过基于共同的价值观之上的协商与承诺的方式获取资源的；第五，非政府组织采取的是非等级的、分权的网络式组织体制。
非政府非营利环境组织，以及作为个体存在和活动的、具有生态意识的自然人即生态人，具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然关系方面具有重要作用。因为非政府，他不会因政治考虑或行政服从而放弃环境保护的要求；因为非营利，他不会因经济利益而放弃环境保护的要求；因为是生态人，他始终保持着人的天然本性即自然性和生态性，始终保持着与环境资源的天然联系与交流，因而最能自觉地表现人与环境和谐共处的愿望，最能体现保护和改善环境的本能要求。作为非政府非营利组织，以及作为个体存在和活动的个人，对环境的维持生存的基本功能、环境的作为发展条件的主要作用、环境的作为感观享受的美学价值最为敏感、执着，因而能以环境保护为宗旨，能采取各种手段与各种污染破坏环境的行为进行斗争。当代社会学和法学理论普遍认为，社会团体可以强化权力制约和民主参与监督，具有自治性、多元性、社会性、开放性的社团组织的大量存在，是抗衡专权、监督权力的一只“独立之眼”；社会团体能促使不同群体的合法权益获得有效的实现和保障，是化解利益矛盾冲突、宣泄社会不满的“安全阀”；社会团体是实现社会自律秩序、维护社会稳定的重要力量，作为国家和市民社会之间重要纽带的社团组织是一种“特殊公共领域”；社会团体使民主与法治价值的合法性得以确认和弘扬。社团组织是现代社会“民主的生命线”、“现代法制思想的基础”。当然，非政府非营利的民间环境组织，以及作为个体存在和活动的自然人，也有一些不利于环境资源保护的个性和特点，这就需要政府行政管制、政策引导和市场游戏规则来补充。
从理论上说，第三部门的兴起打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即政府组织与民间组织、公域与私域、公共部门与私人部门、市场与计划的截然分离。第三部门的形成表明，政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。例如，巴伯（Benjamin Barber）把公民社会称为“我之域”（the place for us）：一个自由的社会生活的独立领地，政府与私人市场都不是统治者；我们通过家庭、团体、教会和社区的共同行动为我们自己（的目标）进行创造的王国；调解作为经济生产者与消费者的特殊个人与作为统治者一员的抽象集体的第三域（另外两个分别是国家与市场）。巴伯认为公民社会概念中涵盖的五个内在要素是：（1）公民社会是志愿性团体的一个自由或自治的空间。（2）它提供个人与国家之间的调解机制。（3）通过这个中介结构，个人可以成为公民。（4）社团生活的三个空间可以容纳我们复合的身份（即消费者，家庭成员和公民三种资格）。（5）调解机构越多，越精细，越多样化，公民社会就越好。巴伯认为，公民生活（ civic life ）既不同于我们的私人生活，这时我们作为一个生产者和消费者存在；也不同于公共和政治生活，这时我们通常只是投票或呼吁权利。巴伯所描述的这个“我之域”是独一无二的，不是公共的，不是私人的，而是市民的（civic）。他认为公民社会是治理的新主角，这个市民空间提供了更为直接、更为紧密、更为持久的参与，它比传统意义上公共的或政治的部门更能切实地改善和塑造我们的生活。公民社会可以通过浸透着合作、大度、默契、容忍和共同寻求的价值、风格和方法来完善治理。
非政府非营利环境资源组织，是指从事合理开发利用、保护、改善环境资源的活动的第三部门，它们的活动宗旨、目标、组织形式、活动的原则和方式、成员的组成和道德信仰都与环境资源问题、环境资源保护及人与自然的关系有关。这些组织除了第三部门的共性外，还具有热心于保护环境，富于环境道德、环境意识、环境文化、环境科学技术和环境法治观念等特点。由于中国的特定国情，中国的环境资源保护群众组织还具有不同于其他国家的环境资源保护群众组织和群众运动的特点。
3.1.2 掌握社会调整机制的特点
主要通过第三部门发挥调整作用的机制称为社会调整机制。非政府营利组织的主要职能是向其成员提供关系到人的尊严的非垄断性公共物品。 民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德？斯莫茨这样说：“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准。”
之所以要采取社会调整机制去调整人与自然的关系，既是因为政府调整和市场调整机制的局限性，也是因为社会调整方式的特点和优势。由于现行的政府体制，政府往往以代表公共利益的身份出现，但政府不是公共利益的唯一代表，并不总是代表公共利益，更不总是不偏不倚地代表公共利益；政府主要代表强势阶级或阶层的利益，代表社会管理阶层的利益，代表在经济上占优势的主导阶级或大财团的利益。另外，政府目标具有多重性，其中许多目标与环境保护相悖，政府行为主要考虑的是政治方面和政治影响。由于政府结构和代表的局限，政府调整往往失灵或无效。由于现行的市场机制，市场主要代表商人的利益，企业或商人根本缺乏环境保护的动机和要求，其有利于环境保护的生产经营活动要么是对市场要求的被动适应，要么是迫于政府管制或公众压力；市场主体的主要目标是追求个人的最大利益或企业最大利润，对那些缺乏市场利益的公共物品、公共服务，对外部性问题，往往发生市场失灵现象。
事实说明，造成环境污染和环境破坏问题的外部不经济性，是“市场失灵”和“政府失灵”的表现。市场本身存在着一系列难以克服的缺陷，市场机制运行的基本出发点是假设市场主体都是一味追求自身最大经济利益或利润的“经济人”，这种经济人往往为了追求自身的最大利益而损害别人的利益。政府行政制度也存在某些缺陷，行政机制的后盾是国家强制力或行政强制力，这种机制容易将一部分人的不合理的意志强加给其他人，使造成外部不经济性的行为人缺乏进一步减少外部不经济性的积极性，甚至在经过行政许可后对其外部不经济性产生心安理得甚至扩大外部不经济性的倾向，如在缴纳排污税后产生污染环境合法的思想。对于导致环境污染和环境破坏的外部不经济性，单纯依靠产权界定下的市场交易、公共支出下的政府制度，都难以克服外部不经济性。为了弥补弥补政府行政制度和市场制度的不足，通过社会道德教育提高人们特别是作为市场制度主体的“经济人”和作为政府制度主体的“政治人”在道德上的自律，对于抑制产生环境污染破坏的外部性具有重要意义。有些西方学者将通过社会道德对外部不经济性的约束称为良心效应（conscience effect）或社会制裁（social sanctions）。这种良心效应的基本含义是：产生或引起外部不经济性的行为是一种缺德的或败德的行为，行为人对自己造成或引起的外部不经济性及其对他人和社会造成的损失深感不安，在良心的驱动下主动减少其外部不经济性即环境污染和破坏，或者主动对受到损害的诸方予以各种形式的补偿。
造成人与自然关系失衡的一个重要原因，是那些大量的小规模环境行为共同作用和不断累积的结果，少数管理不善的大企业所造成的环境问题所占的比重并不大。对大量的小型企业和分散的个人 ，采用行政管理的方法往往不能见效，如果真正要对这些小型的、大量的行为都予以行政控制，必将带来沉重的财政负担；而社会调整方式恰恰在这些领域可以弥补政府或行政调整的不足。通过政府外的力量（主要指非政府非营利组织和公民）来进行人与自然关系的调整，由于他们不属于政府编制、不拿国家工资、不需要国家财政支持，必然能减少行政费用和国家财政负担。社会调整方式将非政府的社会力量作为调整的主体，将非政府非营利和社会大众置于基础性地位，将调整的重点放在具体的环境冲突的化解方面，因而适宜于大量发生的、分散度较大的、面广的行为，适宜于微观环境管理事务。从利益角度看，社会调整依靠不同于单纯经济利益的其他多种个人利益机制，依靠公众认识自己的法定权利和义务，法定的环境权益是启动社会调整的动因和保障，主体采取环境保护行动是出于追求环境利益的需要。从道德角度看，社会调整依靠社会舆论、公众意识和道德风气，不少公众采取的环境保护行动往往是环境文化、环境意识和环境道德催化的产物。
3.1.3 促进中国环境资源保护群众组织发展的途径和措施
要建立健全我国的第三种调整机制即社会调整机制，前提是建立健全我国的非政府非营利环境资源组织（简称环境资源保护群众组织）。要根据中国环境资源保护群众组织的特点和弱点，通过制定有关政策和法律法规，将中国环境资源保护群众组织的活动纳入法治的轨道。
环境资源保护群众组织是环境保护领域的民间组织，是我国第三部门的重要组成部分。实践证明，发展环境保护事业、调整好人与自然的关系必须依靠公众和社会团体的支持与参加。公众和环境资源保护群众组织对环境资源保护的参与方式和参加程度，将决定环境资源保护事业和可持续发展目标实现的进程。
1996年7月召开的第四次全国环境保护会议，对环境资源保护群众组织和群众运动已给予高度重视。国务院环境保护委员会主任宋键在题为“依法保护环境，实现可持续发展”的讲话中，第一次明确地阐明了我国对待环境资源保护群众组织和群众运动的政策，他指出：“环境保护事业需要群众团体和广大公众的关心和参与，所有的社会成员都有责任和义务参与环境保护”：“建立社会公众的环境保护参与和监督机制，是强化环保执法的群众基础。各级政府要保护公众参与的积极性，提供参与的机会。在制订环境保护政策和法规的过程中，要充分听取公众的意见，保证决策的科学和民主，这也是进行环保教育和普法宣传的有效措施”：“要充分发挥各种群众组织在环境保护活动中的作用”，“对于关心环境保护事业的各种环保群众团体，应该积极支持，加强领导，引导其健康发展”。他还特别表扬非政府环境资源保护群众组织“自然之友”等环保群众团体，在宣传环境保护、唤起公众环境意识、提倡环境社会公德方面，起了很好的作用。 接着，《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月3日）明确规定了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的政策。 《环境影响评价法》（2002年10月28日）、《清洁生产促进法》（2002年6月29日）等法律均已规定公众参与的内容。
同时，我们应该清醒地看到环境保护群众运动和群众组织的作用范围和不足。环境资源保护群众组织不可能代替政府组织。任何群众运动和群众组织都有其自身的缺点和不足，如某种程度的自发性、无组织计划性、分散性等（相对于政府行为而言）、所代表利益的有限性等，环境保护群众组织也不例外。目前有些国家出现的少数 “恐怖环保”的组织，已经引起包括大多数环保分子在内的人民的反感。例如，美国“地球解放阵线”自1997年开展活动，1998年10月破坏了科罗拉多州的几栋楼房，2个月后袭击了美国俄勒冈州的一家木材公司，2000年12月实施了4次攻击性活动。他们奉行的“武力环保”活动，逃避警察监督，已经造成多起财产损失。因此，应该制定正确的政策对他们加以正确引导，扬长避短，促进他们的健康发展。
非政府非营利组织奉行的是“竞争──合作主义”，这种主义赖以成立的基本条件是：一是社会组织的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是扩大民主参与和健全法治体系。为了促进和保障环境资源保护群众组织的发展，必须坚持我国宪法规定的信仰、言论、集会、结社自由原则，坚持“多元性和多样化”的原则，坚持“政（政府组织）群（民间组织）分开”和“依法管理”的原则。为了发挥环境资源保护组织的积极作用，应该通过立法，明确规定公民和环境资源保护群众组织的环境权、知情权、参与环境管理权，支持、鼓励和保障公众和环境资源保护群众组织参加环境资源管理监督、提起环境资源方面的公益诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼），逐步形成有效的环境资源社会调整机制。
3.2 根据治理的特征建立健全中国的环境资源治理机制，使中国的环境治理法治化
与第三种调机制相连的是治理理论。治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。20世纪90年代以来，对治理（governance）、善治（good governance）和治道变革（governance transitions）的研究，是各社会科学的学者为了理解公共管理领域正在发生的发展趋势，解决公共管理领域正在发生的新问题而发明的新词汇。根据一些学者的说法，善治与治理，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。 从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破。新的调整机制应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。
研究和建设中国的环境资源治理机制（即第三种调整机制），首先应研究治理的特点，然后根据其特点为其法治化创造条件。
3.2.1 深刻理解治理的特点
英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government） 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“治理”或“治道”（governance）以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。目前所使用的“治道”（governance）概念不同于习惯上所说的“统治”（government），根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理或治道的定义和含义如下：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理模式一方面要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合，最终达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界。从政府角度看，“治道”（governance）的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序以满足公众的需要，是指公共事务的管理过程。它大致有三方面的含义：政权的形式，如总统制、议会制等；在管理国家经济和社会事务中运用公共权力的方式；政府设计、规划和实施政策的方式，以及履行政府职能的方式。从某种意义上可以认为，治道的含义是，为实现经济社会发展，在管理国家经济和社会资源的过程中运用公共权力的方式。简言之，治道是关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等。
在社会主义市场经济条件下，政府一元化的公共服务供给方式已经不能满足公民多元化的公共服务需求。社会组织正以其公共服务供给的多样性、高效性弥补政府供给的不足。然而社会组织在承接公共服务外包时还存在着诸多困境，应从加强社会组织自身建设和优化外部大环境两个大方面来提升社会组织的规模、独立性和社会公信力等等，使其更好的提供公共服务，满足公众需求。
关键词:
社会组织；公共服务外包；困境；出路
2013年11月，党的十八届三中全会更是从创新社会治理体制的战略高度提出了要“改进社会治理方式，激发社会组织活力”，这意味着社会组织要在公共服务外包中发挥更为重要的作用，但是，如何克服社会组织在承接公共服务外包时出现的诸多困境还需要进一步的研究和探讨。
一、社会组织承接公共服务外包的困境
(一)社会组织发展先天不足
从社会组织自身来看，它在承接公共服务外包时主要存在以下三个方面的问题：
1.社会组织的专业性不够。在我国民政部出台的《社会组织评估管理办法》中明确规定了社会组织的等级评定标准，社会组织评估共设五个等级，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。但是从“中国社会组织网”得到的数据来看，在评估等级有效期内达到5A的仅有48家，4A的186家，3A的252家。从数据上来说，虽然在民政部登记注册的社会组织较多，但是专业的社会组织还不到总数的四分之一，这造成了政府有意将一些公共服务外包出去但是找不到具备资质的社会组织来承接的窘境。我国社会组织发育不仅在规模上较小，而且专业的人才也较少。目前，我国社会组织的工作人员主要分为三类，第一类是专职从事社会组织工作的人员，第二类是兼职人员，第三类是志愿者。从数量上看，我国社会组织专业的在职人员少，长期、稳定、专业的兼职人员更是远远不够。志愿者参与以体制内为主，主要集中在党政群团和社区层面，社会组织和企业的志愿者参与较少[3]。从质量上看，由于志愿者自身存在极大的不稳定性，真正参与到社会组织运营中的核心成员较少，只能承担一些协助工作。
2、社会组织的独立性较差。首先表现为对政府的经济依附。在清华大学的调查问卷中显示，在社会组织的收入来源中，政府提供的资金支持占49.97%，几乎占到了社会组织全部收入的一半，其他的收入来源比例均比较小，其中经营性收入占6%，企业赞助和项目经费占5.63%等。在公共服务外包的实践中，作为购买者的政府和作为承接者的社会组织应该均为独立平等的主体，而从以上的数据来看，作为承接者的社会组织很难说普遍都是独立于政府之外的法人主体，且在某种程度上成为了政府部门的延伸。此外，我国的社会组织在思想观念上对政府的依赖性强。我国经历了一个漫长的宗法社会，进而形成了“臣民除了君主意志以外没有别的法律”的“依附型”臣民文化，表现出极大的“强制—服从”性。在这种“臣民文化”的传统之下，部分社会组织在思想上表现出了对政府的依赖性，如在公共服务外包中，过分依赖政府以独立关系非竞争性购买模式进行定向购买，导致社会组织失去了其本质属性和应有活力。
3、社会组织的公信力弱。社会组织能否承接公共服务外包的关键不仅在于社会组织自身的实力大小，也在于社会组织公信力的高低。目前，我国社会组织的社会公信力不高，主要因为以下几个方面：一是因为社会组织自身的透明度存在问题。公众对社会组织的信任，不仅仅是要依靠主观道德上的判断，更加依靠社会组织公开的组织运营资料，这种公开不仅仅是社会组织自身的公开，更应该是有监督的公开。而目前我国的社会组织的信息公开缺乏一个权威的监督机构，公开的信息不被信任，公信力的缺失就是在所难免的。二是社会组织自身与公众之间的互动少，社会公众的参与程度低。一方面是因为公众对社会组织的了解不够。我国的社会组织众多，社会公众对社会组织的了解甚少，能叫上名字的已是凤毛麟角，就更不用说了解其发挥的作用和对社会组织存在的问题进行监督，这就造成人们很难对社会组织产生信任感。另一方面，公众缺乏参与社会组织的有效的途径。截至到目前我国的公众参与没有相关的制度保证，造成了大多数社会组织的群众基础薄弱，发起活动无人参加等困境。
(二)社会组织承接公共服务外包的外部困境
1．社会组织的监管较松。近几年来，我国的社会组织发展迅速，但是对于社会组织的监管较松。从监管理念上来看，社会组织的监管理念落后。我国社会组织监管基本上从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进，大体经历了这三个主要阶段，每一阶段都渗透出了我国目前社会组织的管理理念，即政府主导下的“管制”理念，强调对社会组织的控制和管理，但是却忽视了社会组织在社会管理中自我管理的重要作用。从监管体系上来看，我国社会组织的监管体系落后。目前已经出台了《民办非企业单位登记管理条例暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》。关于社会组织最基本的社会组织法律却迟迟没有出台，相关的行业协会法等规制社会组织行为、管理、等方面的法律严重缺位。
2．社会组织承接公共服务外包的法律体系尚未完善。首先，在社会组织承接公共服务外包中，未明确这一活动的法律地位。社会组织承接公共服务外包的活动缺乏统一的法律法规和规章可循，即使在与公共服务外包相关的《政府采购法》中，也尚未明确规定政府向社会组织采购公共服务性商品，这就使得社会组织在承接公共服务外包过程中缺乏全国性的法律依据和法律保障。其次，缺乏法律来规范公共服务外包的程序。从申请程序上来说，目前的程序复杂冗乱，且申请时间长、缺乏统一规范；从招标程序上说，其过程中还不能保证完全的公平、公正、公开和保证各个社会组织以平等的身份参加招标活动。
二、社会组织承接公共服务外包的思考
(一)加强社会组织自身建设
1．提升社会组织专业化水平。首先要完善组织内部的治理结构和管理制度，达到运作专业化。规范组织内部的财务制度、人力资源制度、项目管理制度、信息公开制度等，使组织内部能够合理分工，明确岗位职责。其次，要加强人才队伍建设，达到组织内部人员的专业化。一方面，要健全招募机制，寻找优秀人才。按照企业模式向社会招聘人才，并建立自己的人力资源管理体系和相关制度规范。另一方面，要优化培训机制，提高志愿者的服务能力。对志愿者进行短期的培训，并把活动过程中表现好的志愿者纳入社会组织的核心成员，调动志愿者的积极性。最后，要加强与政府间的沟通交流，达到信息沟通专业化。
2．提高自身独立性。社会组织要保持自身的独立性，最关键的还是解决资金问题。由上文可以得知，中国社会组织的资金一半来源于政府。社会组织要保持自身独立性并不是不接受来自政府的资金，而是要通过独立关系竞争性购买的模式承接公共服务外包，在外包活动完成时拿到资金，这与保持自身独立性并不矛盾。与此同时，社会组织要加强社会资金的募集能力，建立多样化的筹资机制，拓宽筹资渠道。此外，社会组织要转变思想观念，并厘清与政府间的关系，既要积极与政府合作承接公共服务外包，又要在职能、人员、资产、财务等方面与政府脱钩，借鉴国外成熟社会组织的经验，成为独立于政府之外的法人主体，提升自治水平和承接公共服务外包的能力。
3．提升自身的公信力。要提升社会公信力首先要提升社会组织的透明度，自觉接受监督。组织可以定期通过互联网向社会公开组织的编制状况、运行结构、资金来源以及使用情况，自觉接受政府和社会公众的监督。其次要加强与公众之间的互动，拓宽公众参与社会组织活动的渠道。一是要发挥网络动员作用，通过在网上招募志愿者吸纳更多的社会群体参加公共服务和公益活动。二是要扩大社会参与，形成良性互动机制和有效的监督机制、问责机制[8]。最后，要加强与新闻媒体之间的互动。积极地向社会公开自己，宣传自己，接受媒体监督，争取社会的支持，促进公信力和影响力的提高[9]。当然这种宣传是建立在事实基础上的，是建立在组织信息的公开透明的基础上的。
(二)优化社会组织发展环境
1、加强社会组织的监管。在监管理念上，要突破“管制”的框架，对社会组织的行为应以引导为主、管理为辅。发挥好对社会组织的监督和培育作用，不干预社会组织的内部管理，并重视社会组织的自我管理；在监管的法律体系上，要将社会组织纳入国家法律制度体系并对其行为进行有效管理。通过出台更高层次的法律法规，对社会组织成立之后的工作运行进行约束，并在法律的层面上明确社会组织的行为标准和具体行为的法律责任等。更重要的是必须按照政社分开原则，通过立法来厘清社会组织与政府部门、社会组织与其成员之间的法律关系，减少行政干预。
2.完善社会组织承接公共服务外包的法律体系。首先要进一步明确社会组织在公共服务外包中的法律地位，将社会组织参与公共服务外包纳入《政府采购法》。现有的《中华人民共和国政府采购法》规定的供应商不包括社会组织，采购的内容大多是有形的服务。修改后的采购法应当明确社会组织的供应商地位，并对购买的范围、程序、经费保障等做出明确规定，使政府购买社会组织服务有法可依。其次，要建立健全服务购买的法定流程。公共服务的外包程序是否妥当，将直接影响外包结果。StevenGloberman和AidanVining将外包过程分为四个步骤：一是确定外包目标，使所有参与者的成本最小化；二是是分析外包费用，使总成本最小化；三是评估外包环境，对于决定费用的因素和减少费用的机会进行分析；四是设计和执行外包策略。中国也可参照这一模式，对社会组织承接公共服务的流程进行明确规定。
综上所述，在市场经济条件下，为了使政府能够更好地提供公共服务和提供更好的公共服务，社会组织必须承接一定的公共服务外包，然而，目前我国的社会组织发育程度较低，社会大环境也有待成熟，所以在社会组织承接公共服务外包时还存在重重困境有待解决，自身的优势也有待提升。
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