发布时间：2023-09-05 16:45:22
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政处罚问题样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
档案行政处罚，是指法定的有档案行政处罚权的档案行政管理部门，依照档案法律、法规和规章，并依照法定的程序，对公民、法人或其他组织档案违法行为所给予的制裁。①我国法律对有权行使档案行政处罚权的主体的范围已经作出了明确的界定。比如《档案法》第二十四条指出，县级以上人民政府档案行政管理部门可以实施档案行政处罚权。但是在我国目前的档案行政执法领域中却存在着执法主体不明、执法权限模糊等种种问题，严重阻碍了档案执法的法治化，究其原因，主要在于档案管理的相关法律关系尚未理顺。因此，要解决档案处罚的问题，首先要理清档案管理过程中的种种权力义务关系。
我国的档案管理实行的是中央统一领导，地方分级管理的体制，中央和地方的各级档案管理部门是最主要的档案行政管理主体。由此引发了它们和其他主体的一系列的行政管理法律关系。
首先是档案行政主管部门与其所辖的地方各级档案馆之间的关系。关于地方档案馆的法律性质，《档案法实施办法》、《江苏省档案管理条例》等已经作出了规定，认为它们是集中管理档案的文化事业机构，属于事业单位的性质。在业务上，它要接受同级档案管理部门的监督和指导，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案。因此，它们之间构成了行政主体和相对人之间的法律关系。档案行政主管部门有权对档案馆的日常运作行使指导监督权。在资金使用上，也有一定的审批监管权。
其次是档案行政主管部门和其他机关、企事业单位内部档案管理机构的行政管理关系。这是一种比较纯粹的上下级之间的管理关系，在实践中，尚无档案行政主管部门将其管理权力授予这种内部档案管理机构的先例。
第三是其他有档案管理权限的管理部门，比如城建、科技、测绘、气象等专业部门对自己的档案机构的管理，也是档案行政管理关系中不可缺少的一部分。目前，对这部分档案机构的定性尚不明确。笔者认为，它们可能仍然沿用传统的管理模式，作为这些管理部门的内部机构行使一定的行政职权，同时又是内部行政管理关系中的被管理一方。
除此之外，笔者认为值得探讨的是机关、团体、企事业单位和其他组织的内部档案机构的法律地位问题。《档案法实施办法》第九条规定，这类机构享有：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策，建立、健全本单位的档案工作规章制度；（二）指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作；（三）统一管理本单位的档案，并按照规定向有关档案馆移交档案；（四）监督、指导所属机构的档案工作的职权，国务院的行政法规作出了这样的规定，是否意味着以法律形式对这些普通民事主体的内部机构的特别授权而使这类机构成为法律授权的行政主体。笔者认为这一推论是可以成立的，其被授予的这类职能，的确具有行政管理权的性质，符合授权行政主体的成立要件。就像国家可以向国有企业派驻财务监督人员一样，我们也可以把这些内部机构中行使行政管理权限的人员看做是国家授予特别行政权力的个人。虽然对个人授予行政权力在我国理论界尚未达成共同认识，但在其他国家的法律实践中早已存在，并不新鲜。那么，由此还可能形成这种行使行政职权的内部机构与本机构的其他与档案工作有关的机构和人员的行政法律关系。
但是，必须指出的是，具有行政管理权限并不等于具有行政处罚权。我国的行政处罚法已经明确指出了这一点。行政处罚权必须要有法律的明文授权才能行使。因此，在上述的有行政管理权限的主体中，只有一部分享有行政处罚权，那就是各级档案主管部门。
二、 档案行政处罚的性质
《档案法》第二十四条规定了县级以上人民政府档案行政管理部门对五种档案违法行为可以进行行政处罚。这五种违法行为分别为：在利用档案馆的档案中发生的损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的。②
档案行政处罚的实施主体是各级档案主管部门，而其承受主体的范围则比较广泛，包括地方各级档案馆、机关、企事业单位的档案机构的工作人员，利用国家档案资源的人员以及其他侵犯了国家和其他主体档案所有权的不法分子。法律规定对他们的行为都可以处罚，但因此而产生的处罚的性质并不相同，这也会直接影响到将来的救济问题。对内部工作人员的处罚构成一种内部行政行为，是一种特别权利关系的体现。受处罚者不能寻求行政诉讼的救济途径，而只能通过内部的复议和申诉提出异议。对其他主体的处罚则是一种典型的外部行政行为，可以适用法律所提供的各种救济手段，包括行政复议和行政诉讼。
三、 档案行政处罚的形式
《档案法》规定了三种行政处罚种类：警告、罚款、没收违法所得。对于这三种形式，并没有太大的争议。而引起诸多争议的是《中华人民共和国档案法》第5章第24条规定，在利用档案馆的档案中，有损毁、丢失、擅自提供、抄录、公布、销毁、涂改、伪造国家所有的档案的违法行为，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失。《档案法实施办法》第29条规定：“违反《档案法》和本办法，造成档案损失的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值，责令赔偿损失。”对于“责令赔偿损失”法律性质如何认定，是一个引起理论界广泛争议的问题。③笔者认为，从目前法律规定的现状看，这的确是一种行政处罚的形式。
首先，它的决定主体是行政机关，是否赔偿以及赔偿数额的问题，都由行政机关决定，这其中的权力关系显然不是民事赔偿所能解释的。其次，它的执行没有协商和和解的余地，欠缺民事法律关系中对权利的自由处分权的要素。第三，它的客体与档案行政管理权所指向的对象也是一致的。但是，这种现状的存在是不合理的。首先，处罚和赔偿的性质是有本质区别的。处罚具有惩罚性，目的在于通过不利的处分使行为人不再从事同样的行为，而赔偿具有补偿性，目的在于弥补权利人因不法行为而遭受的损失。因此，赔偿不能算作是行政处罚的一种形式；其次，从本质上说，赔偿是一个民事争议的问题，由行政机关决定赔偿问题，是对司法最终裁量权的一种侵犯。
值得注意的是，档案行政管理部门可以责令赔偿损失的，仅仅限于被侵犯的对象是国有档案的情况。那么，国家作为国有档案的所有者，有保护其所有的档案的权利和义务。这本无可厚非，但是，众所周知，在现代法治社会中，私力救济是受到严格限制的，如果仅仅因为国家具有特殊的地位就可以以一个所有者的身份对侵犯其权利的人直接惩罚的话，那么就是在某种程度上，允许了滥用私刑。这显然已经超出了法治所限定的框架。因此，国家作为一个所有者，应当和其他的民事主体一样，统一服从民事法律规范的制约，而不能滥用自己所享有的行政权力，用公法手段解决司法问题。国家作为国有资产的所有人和行政权力的享有者时，其行为的法律性质是不一样的，从制度层面上将两者严格区分，是实现行政法治所必须解决的一个先决问题。
四、 档案行政处罚的完善
1．要完善相关的立法，对档案行政管理权、档案行政处罚权各自的行使主体的范围作出一个明确的界定，对档案赔偿相关法律规定也应有所改变。笔者认为，可以将“责令赔偿损失”改为“国家有权以所有者身份向上述组织和个人提起民事损害赔偿的诉讼”。同时，在相关法律适用时，要严格遵循特别法优于普通法，上位法优于下位法的原则，并且对现有的相关法律、法规、规章和其他规范性文件进行整理，消除现有的矛盾和冲突。
2．完善档案行政处罚的救济手段。目前，理论和实践界对于档案行政处罚的救济普遍采用程序救济的手段，中央和地方的有关主管部门纷纷制定相关的档案行政处罚法规和规章，明确了被处罚当事人的申辩权、听证权、知情权，并对作出处罚行为规定了种种形式要件，这些都是很有价值的。体现了在我国法治建设的进程中，程序的价值正逐渐凸显并且被充分地认识到。但是，我们还应当关注到，一方面，实体法中关于管理权、处罚权、求偿权的相关问题如果没有得到充分的理顺，程序的价值也难以充分发挥；另一方面对于行政机关内部机构和人员而言，如果受到处罚，他们是无法通过这些程序救济手段获得救济的。因此，有必要另外立法加以规定。
3．加强对档案行政处罚的监督机制。这其中既包括内部的监督机制，比如档案行政处罚案件的备案制度、上级档案行政主管部门对下级部门、授权机构、委托机构的内部监督制度，又包括外部的监督机制，比如法院监督、人大监督、群众监督、舆论监督等等。要通过立法的形式明确这些外部监督主体在档案行政处罚领域中的监督权限和监督权的行使程序，以便于监督权的具体实施，避免其流于形式。
注释：
①潘玉民，《档案行政处罚原则论述》，《浙江档案》2003年第1期。
关键词:行政处罚法 简易程序 若干问题
一、行政处罚程序的有关规定
行政处罚程序,是指行政处罚实施主体在作出处罚决定和执行处罚决定过程中所要遵循的步骤和方式,包括处罚决定程序和处罚执行程序。行政处罚程序是国家行政处罚机关在作出行政处罚决定之前,给行政相对人提供发表意见和提出证据的机会,对特定处罚事项进行质证、辩驳的程序。行政处罚程序的制定在我国是改革开放的产物,是尊重和保护人权的重要体现。
1990年以来,我国行政执法工作得到了长足发展,在法律、法规的制定或修订时越来越多的注意到了行政执法程序方面的规范与完善。1996年3月17日,八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》),是我国行政法制建设中的一件大事,该法的实施与深入必将推动我国行政法制现代化的进程,也使我国行政处罚领域有了明确的法律依据,特别是在行政处罚程序方面实现了有法可依。可以肯定,如果《行政处罚法》能够得到严格实施,行政程序违法,至少是行政处罚中的程序违法现象将会大大减少,依法行政的水平将会因此而大大提高。
《行政处罚法》在第五章中分别规定了“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”。《行政处罚法》第三十三条至第三十五条规定了简易程序,第三十六条至第四十一条规定了一般程序,第四十二条至第四十三条规定了听证程序。该法用专条规定了简易程序适用的法定条件:即(1)违法事实确凿。(2)有明确的法定依据。(3)符合《行政处罚法》规定的处罚种类和幅度。其处罚的种类有两种:即警告和罚款。其罚款的幅度为:对公民处以五十元以下,对法人或者其他组织处以一千元以下外,同时还明确规定“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”在一般程序中,具体规定行使行政处罚权主要有以下几个环节:表明身份、调查取证、听取申辩、作出行政处罚决定、送达行政处罚决定书。其中也明确规定“……行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”。
“缺少程序的执法是不公正的执法。”《行政处罚法》中处罚程序的制定,即“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”,一改以往重实体轻程序的做法,在程序上进一步强调了程序性法律制度的重要性,是我国行政法律制度的进步,其实质是尊重行政相对人的意见。特别是有关表明身份、说明理由、告知权利、听证、回避、合议等行政法律的许多重要程序制度,使行政机关在作出行政决定前,有义务告知行政相对人作出行政处罚决定的事实和理由,行政相对人有权就处罚的事实和适用法律表达意见、提供反驳证据。行政机关有义务听取和采纳合理的意见,使行政机关通过公开、民主的方式达到依法行政的目的。
但是,任何法律都是滞后于时代需求的,不可能穷尽一切。在制定之时不可能对以后可能出现的问题都设想到,将法律制定的很完善周全。《行政处罚法》中的“简易程序”和“一般程序”虽对当时行政机关行政执法中存在的问题进行了规范,但随着时代的进步和社会的发展,上述行政处罚程序中存在的问题也就显现出来了,为此,本文拟针对“简易程序”和“一般程序”在实践中存在的缺陷进行讨论。
二、《行政处罚法》中简易程序存在的有关问题
(一)警告问题。
警告,作为《行政处罚法》规定的罚种之一,是所有罚种最轻的一种。表面上看,对当事人(行政相对人)几乎没有造成任何(直接)影响,其实,作为一种无形的、潜在的(潜移默化式)、长期性的东西,它的潜力是无限的,能量是无穷的,且又是无处不在。也就是说,它起到的是后发、柔性、软式的作用,而非即时、刚性、硬式的影响。
不过,我们也应清醒看到目前警告所起的作用是十分有限的。究其原因是多方面的,有法律制度、社会环境、个人素质等等几方面。
一是社会因素。信用程度不够。在当今社会的公信力低下,信用体系破坏严重的情况下,企图通过警告这种效果,达到社会规范化的理想境界,是异想天开的,不现实的,无疑是机械的教条主义和形式的经验主义的复辟。特别是对于哪些“哪管我死后洪水滔天”的“路易十六式”和抱着“只要不受罚款,爱怎样警告都可以”的“寒号鸟式”得过且过的人来说,警告所起的作用简直等于零。所以说,警告要想树立足够的威信,起到其应有威慑作用,在目前这种情况之下,单纯依靠人们的自我觉悟的提高是很困难的。说实在的,没有政府坚定不移的支持、社会的全员参与,警告要想起到其应有的作用,真的是“难以上青天”。
二是执行力因素。主客观因素很多。虽名曰处罚,却无关痛痒。然一旦执行起来,警告这种最低处罚,往往会受到外界不同程度的掣肘和干扰。如,上级的打招呼、亲情、友情的劝告、同事的请托、兄弟单位的帮忙等等。诚然,世俗的习惯往往会扭曲法律的正义,那么,警告的公信力,特别是个人执行力的变形、走样,自然便是顺理成章的事了。
三是法律因素。主要指缺乏可溯力或约束力。这也是警告之所以无法起到应有的威慑力,不为人所重视的关键之所在。由于(警告)处罚做出后,不涉及执行程序,所以一旦处罚决定书送达后,案件即告终结。这样的处理结果,对于一个尚未具备基本公民道德的人来说,是无关紧要的。同样,对于一个刚刚进入调整期的社会来说,也只能算是例行程序而已,尚不足引起人们的重视。难怪乎现实中警告这类案件,多不胜数,却又被人们熟视无睹,也就不难理解了。
(二)执法人员人数问题。
开展调查或进行检查时,究竟需要几个执法人员参加的问题。是所有执法人员人人皆知的常识性问题,按理,无须多谈。可是,当我们重新审视《行政处罚法》的行政处罚程序后,这个想法改变了。不仅要谈,而且要多谈,并争取通过某些技术性的处理,确实改正条款中的错误,最终达到“知”与“行”的完美统一。
卫生行政处罚文书是卫生行政机关为实现卫生行政监督管理职能，在现场卫生监督、卫生行政处罚过程中，针对特定对象依法制定的具有法律意义的法律文书。卫生行政处罚文书不仅是卫生执法活动的重要载体，同时也是稽查卫生监督员行政执法质量的重要客观依据。在卫生行政诉讼中，执法文书又是重要的证据。因此，卫生行政处罚文书制作的质量至关重要。
为进一步规范卫生行政执法行为， 2005年徐汇区卫生局卫生监督所运用文献评阅法、现场调查和焦点组访谈等研究方法，对上海市徐汇区2002―2004年1 499份卫生行政处罚文书案宗进行整理和分析。我们先期建立了文书材料完整性、证据材料合法性、适用法律正确性、文书制作规范性等对文书质量评估的科学评价指标体系（草案），并在本课题内进行了实际运用和验证。从而我们对徐汇区2002―2004年的文书制作现状、存在的问题和产生的原因有了更深刻地了解，并由此提出了提高卫生行政处罚文书质量的科学对策。
1先期建立的卫生行政处罚文书质量评价指标体系（草案）及其运用验证
课题组在对原《徐汇区卫生行政执法文书质量评审标准》分析的基础上，通过文献评阅、关键知情人访谈，结合卫生部有关规范执法文书的规定，拟订了《卫生行政处罚文书质量评价指标体系（草案）》。该草案由4个一级指标、12个二级指标和30个三级指标构成，为使该评价指标体系具有科学性与可操作性，课题组组织了涉及法律专家、卫生法学专家、卫生执法人员的3次专家论证会。论证专家对评价指标体系中各项指标的代表性、科学性、重要性等进行了反复讨论与论证，最终确定评价指标体系的指标构成和相应的评分细则。为对每项指标赋值，采用Delphi法收集7位相关专家的意见，经过3个轮次的论证，确定每项指标在指标体系中的权重系数［1］。
运用该评价体系得到了徐汇区2002―2004年的文书制作现状。通过从对行政执法文书的一级指标、二级指标和三级指标的分析，发现卫生行政执法文书存在有6个问题：① 案由分类不规范；② 违法主体认定不确切；③ 执法程序不规范；④ 法律法规引用不规范；⑤ 文书体例和格式不符合要求；⑥ 内部文书和外部文书之间存在质量差异［2］。
研究人员对28项影响卫生行政处罚文书得分的评分指标进行多元逐步回归分析，对回归方程各项系数进行t检验。最终分析结果显示，有23项文书评分指标与卫生行政处罚文书的得分相关。
根据不同指标相关程度的大小，发现卫生行政处罚文书制作中存在的6个主要问题，最重要的一组影响指标有4项：第20项（适用法律条款准确齐全）、第18项（引用法律、法规准确）、第12项（违法主体认定确切）、第6项（符合法定流程）；次要影响的指标有3项：第11项（证据符合法定形式）、第19项（引用法律、法规完整）、第4项（文书时限符合法律规定） ［3］，见表1。
2提高卫生行政处罚文书质量的对策
2.1建立卫生行政处罚文书质量评价指标体系
卫生行政处罚文书的质量控制是一项系统的复杂工程。在实际工作中，卫生行政处罚虽需经过一系列的程序，如调查取证、合议程序、科室负责人及所领导审批，但是卫生行政处罚文书的制作缺乏量化的评估体系，不能有效的规范卫生行政处罚行为。因此，建立了具有普遍性和适用性的卫生行政处罚文书质量评价指标体系，就能准确客观地测评卫生处罚文书的制作质量，为卫生行政处罚文书的质量控制提供依据。建立卫生行政处罚文书质量评价指标体系是提高文书质量的前提，也是我们的基本对策。
2.2提高卫生行政处罚文书质量的对策
在之前的研究中, 我们用文书质量评价指标体系对徐汇区2002―2004年的1 499份卫生行政处罚文书进行分析，发现了其中存在的一些主要问题和产生这些问题的主要因素。对影响卫生行政处罚文书质量的7项主要因素进行归类分析发现，这些因素主要体现在卫生行政处罚过程中程序执行、认定违法主体、证据收集、适用法律法规以及行政机关行使职权是否恰当等方面。根据《行政诉讼法》第五十四条，判决卫生行政处罚撤销的情况有:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、。因此，在行政诉讼过程中，执法文书如出现上述问题，将严重影响卫生行政执法的合法性，更有可能导致卫生行政处罚被变更甚至无效。由此我们提出以下提高卫生行政处罚文书质量的具体对策。
2.2.1规范行政执法程序，建立监督检查制度首先应严格规范行政执法程序。从研究结果中的执法程序来看，3年得分率分别为57.60％、60.40％、56.80％；从影响指标来看，第6项“符合法定流程”是影响卫生行政处罚文书质量的最重要4项指标之一。《行政处罚法》第三条明确规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效”。根据《行政诉讼法》第五十四条，在判决卫生行政处罚撤销的情况中，“违反法定程序”是重要因素之一。因此，卫生行政执法人员应严格遵守法律规定，在行政执法过程中要坚持公开性原则、履行告知义务, 说明行政处罚的理由和法律依据。当事人有陈述、申辩、听证等权利, 行政相对人的这些程序上的权利不能被剥夺、减少或者限制,应保证以程序的正义来规制行政处罚自由裁量权之正义。因此，要提高卫生行政处罚文书质量，首先应严格规范行政执法程序，消除“执法程序不规范”问题。
其次，我们应加强运用合议程序，控制对自由裁量权的运用。自由裁量权是指在特定情况下依职权以适当和公正的方式作出行为的权力。在法治国家条件下,行政自由裁量权的存在与发展是由成文法的局限性以及立法机关固有的缺陷决定的,同时也是“知识分工”特性决定的, 行政机关独有的高效率以及在特殊情况中的具体知识也是行政自由裁量权得以发展的重要原因 ［4］。根据《行政处罚法》第三十八条规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。因此，卫生执法人员更应加强对内部程序的控制。从处罚程序的特点入手，进行合理分工，将调查权和处罚权分开，做到责罚适当，公平公正。
第三，卫生监督机构内部应专门安排法制稽查人员，加强法制稽查工作。可以应用本课题所研究得到的“卫生行政处罚文书质量评价指标体系”定期对执法人员撰写的执法文书进行评审，建立完整而严谨的卫生行政处罚文书监督检查制度，发现问题及时纠正。
2.2.2加强法律知识培训，提高法律文书书写技能从研究结果的主要7项影响指标来看，无论是法律条款适用问题还是违法主体认定问题，都与人的因素相关，即与卫生行政执法人员的法律素质相关。因此，要提高文书制作质量，首先应该加强对卫生行政执法人员的法律培训。
卫生行政处罚是国家行政权的一部分，是国家意志的体现，具有国家强制性和职权法定性。对于行政管理相对人而言，它能告知其依法享有的权利，及时对自己的行为进行陈述和申辩。因而文书制作原则要求很高，包括客观性、合法性、避免倚轻倚重，过罚不符、准确性4个方面。这就要求卫生执法人员必须具备较高的法律专业知识和执法能力。但在实际工作中，大多数卫生执法人员由于对法律的认识比较肤浅，无法有效的运用法律法规来严格执法。表现在文书制作中，就影响了文书质量的提高。因此，在法律培训中应重点针对执法人员在撰写卫生行政处罚文书时存在的“违法主体认定不确切”、“处罚主体证明文书不全”、“执法程序违法”和“适用法律条款准确不齐全”等采取有效措施，提高法律文书书写技能。
另外，“使用的文字、标点、数字不规范”也是文书质量不高的一个重要因素。因此，卫生行政部门应加强对卫生执法人员进行文书写作和法律知识培训，提高卫生执法人员的法律文书书写技能。卫生执法人员制作卫生行政执法文书时，应当采用严格意义上的书面语，避免使用口语，用准确、严格的执法文书以及特有的法律思维来反映事物的本质，保证执法文书严谨、规范和精炼，塑造良好的执法者形象。
2.2.3落实责任制，加强绩效考核2005年6月9日，卫生部颁布卫监督发〔2005〕233号令，《卫生行政执法责任制若干规定》开始实施。卫生执法责任根据岗位执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应承担责任的种类和内容，体现了权力、义务和责任三者相对等原则。
为规范卫生行政执法行为，提高卫生行政执法水平，我们将切实落实《卫生行政执法责任制若干规定》，把执法人员卫生行政处罚文书质量纳入执法人员工作绩效考核范畴，建立长效考核机制，并赋予较高权重。这有助于卫生执法人员树立行政处罚文书质量意识，在实际工作中既能注意到执法行为不合法、不规范，侵犯人民群众合法权益的问题，又能注意到执法缺位、不到位，该管的事情没有管好的问题，不断提高依法行政能力，提高卫生行政处罚文书制作质量。
2.2.4进一步修订完善卫生法律体系从执法实例和具体的行政处罚案件内容来看，我国的卫生法律制度在制订过程中存在空白点，因而在具体实施过程中出现了卫生监督盲区，卫生法律体系需进一步修订完善。
对“执法程序不规范”问题进一步深入分析，我们发现其主要表现为“告知书内容有被缩写、简写的现象，内容不齐全；所告知的陈述申辩时间不合理；当事人逾期未来申辩没有在文书上注明”等。而其中“所告知的陈述申辩时间不合理”即为法律盲点。因为尽管《卫生行政执法处罚文书规范》和《行政处罚法》对于“行政处罚事先告知”的“违法主体”等要素都有明确规定，但对于“法律时间”却并未予以明确规定。因此，行政管理相对人虽然拥有法律法规所赋予的“陈述与申辩的权利”，但其权利行使却易流于形式，“卫生行政机关的执法效率，法律的严肃性均会受到不同程度地影响” ［5］。一旦遇到当事人遭遇不可抗力等因素不及陈述与申辩而行政程序又进入到行政复议或者行政诉讼后，行政机关往往会因此而处于不利的地位。
因此，法律、法规本身的不完善在很大程度上也影响了卫生行政执法文书的制作质量。事实上，授予行政处罚自由裁量权的法律法规不规范、不科学也是自由裁量权滥用的主要问题之一，这也从另一个侧面证明了 “法律法规引用不规范”除执法人员法律意识不强，制作文书偷工减料之外，还有部分原因是违法行为处于法律真空地带，使执法人员“无法可依”所致。
3参考文献
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一、总体要求
坚持以总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指导，深入贯彻落实中央、省、市法治政府建设工作相关要求，持续推进严格规范公正文明执法，促进依法行政。重点围绕事关社会安全稳定大局、人民群众切身利益的食品安全、药品安全、产品质量安全、特种设备安全及消费领域市场监管，在全系统范围内对依法实施的监督检查、行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法行为开展人民群众最不满意行政执法突出问题承诺整改活动。广泛听取人民群众意见建议，准确掌握人民群众反映最强烈、最不满意的行政执法突出问题，针对梳理出的突出问题向社会作出公开整改承诺，并加强跟踪监督检查，对整改情况进行大回访、进一步提高市场监管部门行政执法社会满意度。
二、实施步骤
（一）开展全系统行政执法社会满意度大调查。（2020年8月1日前）各股所室要结合市场监管行政执法工作实际，通过媒体网络、实地走访、企业座谈等多种形式扎实开展问卷调查，深入了解人民群众对行政执法部门日常执法工作的看法，认真听取人民群众的意见建议，准确掌握人民群众对行政执法工作的满意程度。（二）开展全系统行政执法突出问题大收集（2020年8月5日前）。各股所室要在调查问卷的基础上，聚集群众反应强烈的执法不规范、不公正、不严格、不文明、不透明、不廉洁等问题，深入查找本股所室存在的行政执法突出问题，形成问题清单，于8月5日前报法规股。（三）开展全系统行政执法突出问题大研判（2020年8月15日前）。积极参加市司法局组织召开的专题会议，深入分析原因，找准市场监管行政执法领域问题根源，准确研判，精准定位人民群众最不满意的行政执法突出问题。（四）开展全系统行政执法突出问题大整改（2020年9月-10月）。各股所室要在准确研判的基础上，针对市司法局制发的整改通知书，制定整改方案，压实工作责任，按照“定领导、定责任、定方案、定时限”逐一落实整改措施，限期整改，逐一销号，向社会作出公开承诺整改，并将整改落实情况于9月28日前报送至法规股汇总，由法规股于10月1日前将形成整改落实情况的报告报市司法局备案。（五）迎接全市行政执法问题整改大回访。各股所室要针对整改落实情况进行自查自纠，迎接市司法局监督检查及州委全面依法治市委员会执法协调小组的“回头看”整改大回访。
关键词：行政诉讼；非法证据；排除规则；
一、行政诉讼非法证据排除规则的一般理论
证据是诉讼程序中一个重要的法律概念，证据的采信和适用乃是诉讼之核心问题，亦是现代诉讼制度的重要有机组成部分。理论界关于证据内涵的学说较多，我国《刑事诉讼法》第48条规定：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据”。这一条规定使得“材料说”成为了学界主流观点。该学说认为，证据就是在诉讼过程中可以用于证明案件真实情况的各种材料。笔者认为，“材料说”可以清楚的反映诉讼证据和普通证据的区别，能够表明诉讼证据主观和客观的统一，亦能够显示在刑事诉讼过程中对不同种证据进行审查、判断以及认定的必要性。“非法证据是指不符合法定来源和形式的或者违反诉讼程序取得的证据材料”。①可见非法证据的非法二字体现在实质违法和程序违法两个方面。非法证据的排除指的是，在诉讼过程中法官对非法证据不予采纳。由于行政诉讼的特殊性，行政诉讼非法证据排除规则中“排除”指的是在行政诉讼过程中排除行政机关所收集的非法证据，排除相对人因为该证据可能承担的不利后果。②基于证据学理论，结合我国有关法律规定，行政诉讼非法证据大致分为以下几种：
1. 收集程序违法的证据。例如：被告及其诉讼人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。
2. 采取偷听、偷拍等手段获取的并且侵犯他人合法权益的证据材料亦不能作为定案依据。
3.当事人采用诱惑的方法，故意捏造虚假情况和为他人提供条件或以不法损害相恐吓以及采取强制手段所获取的证据。
《行政诉讼证据规定》将我国行政诉讼非法证据的排除范围限定在了如下范围：（1）程序严重违法。（2）使用暴力、胁迫等不正当手段获取的证据。（3）被告在做出具体行政行为之后或者在诉讼程序中自行收集的证据。（4）偷拍、窃听并侵犯他人合法权益的证据资料。在我国行政诉讼中“非法证据”可以作为行政主体侵犯当事人合法权益的依据但是绝对不得作为证明被诉具体行政行为合法的依据。
二、“钓鱼执法”法理分析
从法理的角度来分析，钓鱼执法就是指当事人本来没有意图想要违法，在执法人员的诱惑之下从事了违法活动。比较典型案例的就是发生在上海市的孙中界断指案。据孙中界回忆，当日7时30分许，孙中界驾车浦东区，行使至闸航路和召泰路交叉口时，看到一名男子站在路中间频频挥手示意他停车。自己看到他非常着急，觉得他肯定有困难，就停下了车。他拉开车门之后坐到了副驾驶座位上。问他有什么急事，他说已经很晚了拦不到车，天气非常冷，想让我捎他一程。孙中界正好顺路，打算捎他一程。该男子上车后，说按一般的出租车费给我掏钱，孙中界当时忙着开车也没回应他。车走了大概五分钟左右，这名男子说到地方了，我就把车停了下来。他掏出10块钱，扔到了车的仪表盘右侧，随后就伸脚急踩刹车，并且伸手来拔我车钥匙。此时，车前侧过来一辆面包车，几名便衣男子冲下来之后上了孙中界的车，这伙人自称是执法大队的，称孙中界是黑车非法营运。孙中界赶忙解释说，刚才那个的男子可以为我作证，可是那男子已不见踪影。他们把孙中界从车里拽了出来，强行拿走了孙的行车证和驾驶证，把孙推上了他们的面包车开进了一个胡同，胡同里面停着一辆依维柯，上面有几名身穿制服的男子，孙正要掏出手机报警，他们把孙的手机没收了。他们在车上审问孙，一名男子拿出浦东新区城管行政执法局调查处理通知书，说孙非法营运。孙向他们陈述了事实。他们坚持说孙非法营运，让孙在处理通知书上签字。因为尿急无法忍受，孙中界只好在上面签了字。当晚9时30分许，孙中界回到了自己的租房处，挥刀砍掉小指。此案成为了人们目光汇聚的焦点。因此，如何正确处理行政机关取得的非法证据便成为了依法行政的重要内容之一。 笔者认为，“钓鱼执法”在实务中并非绝对不可使用，而是要遵循一定的程序。首先，只有针对常规行政手段无法达到执法目的时才可以使用这种方式。其次，要经过严格的审批。第三，应当尽可能的采取全程录音、录像。第四，不能使用引诱式的语言。③在实务中，如果执法者只是提供条件或机会，等待潜在违法者自己主动实施违法行为，那么取得的证据是可以使用的。孙中界案中，他本人并无实施非法营运的意图，“好意施惠”却被“钓鱼执法"，严重违背依法行政的原则，同时也会挫伤人民群众助人为乐的积极性，当然会受到人们的普遍质疑。
三、行政诉讼非法证据排除规则的价值分析
从本质上来讲，行政诉讼非法证据排除是一个价值问题。在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定无疑的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。④当今社会，类似孙中界案的事件如果一再发生会损害私权与公权的平衡，使得人们倾向于寻求法外程序去解决问题，如上访等事件必然会多次出现。非法证据排除规则的确立可以促进行政机关文明执法，促进社会的良性发展。这种规则的适用必然会导致诉讼中行政证据材料的减少，而出现实体上的不正义。如果抛开个案的局限性，非法证据排除规则更符合当今法治国家的要求，这也是执行宪法和法律的需要。非法证据排除规则引入行政诉讼法领域，可以在一定程度上缩减行政干预司法的空间，推动司法与行政的动态平衡关系，加快法治建设的脚步。非法证据排除规则体现了对人权的尊重，能够充分的保护公民的宪法权利，有利于推动程序正当理念和法治国家的建设。（作者单位：四川大学法学院）
参考文献
① 柴发邦.诉讼法人辞典. [M].成都：四川人民出版社， 1989.505.
② 李剑.论行政诉讼非法证据排除规则[D].湘潭：湘潭大学.2008：6.
关键词： 出租车；行政许可审批制度
引言
随着我国经济进步，出租车行业也得到迅猛发展。出租车作为公众日常出行的交通工具，一方面满足为公众出行提供便利，另一方面也促进了我国服务行业的发展。但是随着政府对出租车行业的管理逐步加强，在也产生了一些诸如"黑车"等问题。
一、出租车行业行政许可制度的发展历程
随着我国改革开放的进程，为服务涉外经济，在80年代出租车行业逐步从沿海开放城市逐渐兴起。为引导其发展1985年1月由国务院特区办、对外经贸部、财政部、国家经委、海关总署等五部委的《关于限制举办经营出税汽车的中外合资、合作企业的请示》成为了我国最早的对出租车行业进行管理的法规性文件。之后北京、上海等城市都出台了地方性行政法规。1988年6月，国家旅游局、公安部、建设部联合颁布《城市出租汽车管理暂行办法》，首次明确了对出租车行业管理的部门是公共交通部门，并对出租车的开业、停业等做出了明确规定。进入90年代后，人民生活水平日益提高，为满足人民不断增长的交通需求，政府鼓励社会办交通，因此，为进一步规范出租车行业1997年12月公安部和建设部《城市出租汽车管理办法》，这是我国目前对出租车行业进行管理相对比较完善的规定。到2004年10月国务院第135号令《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可条件的规定》，明确了驾驶员客运资格证、出租汽车经营资格证和车辆运营证核发条件。随着这些规定的出台出租车行业得到进一步规范，促进了其快速发展。
纵观我国出租车行业的管理规定，经营权经历了从无偿使用到有偿使用的过程。在早期政府实行经营权无偿使用的制度，只要经过审批都可以上路运行。由此带来的问题也随之显现，如出租车司机收入下降，出租车数量飞速增长，行业竞争激烈等。同时，一些人为获取出租车经营权及倒卖经营权而进行权钱交易，滋生了大量腐败现象，增加了行业的不稳定因素。从90年代中期至今，为限制出租车数量的快速增长，政府由过去的一般准入实行了特许准入，进行数量控制；为避免出现腐败现象，政府开始逐步采用有偿使用招投标的制度。90年代后各地也都纷纷效仿，这一制度得以在全国推广。
政府为了便于管理，要求司机挂靠企业经营，2003年，政府文件更是强行规定牌照到期后由政府回收拍卖，而且只对企业拍卖。针对已有的个体运营权，在公司化的过程中，政府采取"收车"的方法强行推行公司化管理。"收车"就是由政府强行收回车辆的产权和营运证归公司所有，对原出租车业主给与少量的补贴。个体经营逐步被淘汰，公司把持了有限的出租车运营车牌，车牌成了一种被不合理垄断的稀缺资源。出租车公司利用这一优势向"的哥"收取高额"份钱"，实际上出租车牌照是在设行政许可制度，这也直接导致了出租车罢运事件的发生。
二、出租车行业行政许可制度引发的问题
㈠黑车数量增加
顾名思义，"黑车"就是不具备相关营业执照的出租汽车。由于当前政府出于维护出租车行业整体利润，避免出现由于出租车数量过多而导致恶性竞争，因此，对出租车行业采取了严格的数量限制，但是出租车行业门槛较低，我国目前较大的就业压力以及合法运营的出租车无法对边缘地区覆盖，都使"黑车"出现了较大幅度的增加。这极大的影响行业秩序，对乘客及合法营运的出租车司机的利益都产生了严重的威胁。据不完全统计，目前我国出租车市场中黑车的数量是正规出租车的两倍。
出现这一现象的原因主要是由于政府对出租车数量的严格管制。凭借与政府密切的利益关系，博弈能力强大的公司所有者们成为出租车特许经营牌照的有利争夺者。公司群体希望以"公司化"方式，从个体经营者手中夺取出租车经营权，从而成为"公司制"的重要推动者。政府为了有效管理出租车行业将经营权垄断性的交给出租车公司，将出租车司机变为公司的员工，公司凭借其手中的特许经营权对司机收取高额"份钱"，使司机在创造出巨大利润的同时依旧处于行业的底端。众多希望进入出租车行业的竞争者，只能通过黑车进入该市场。以上海为例，若开正规出租车，申请获准，先缴车牌费约3万元，营运后每个月向公司上缴"份钱"5000余元，一年就是6万余元。而制作一辆假出租车总成本将近9万，这其中包括：购车款8.5万元，车型为桑塔纳3000，办理假车牌和行驶证件需800元，汽修厂喷涂某家出租车公司的标志需500元，购买全套出租车装备需1000元。全部办好就可上路拉客，并且无论收入多少都归自己所有。这也加剧了行业中的矛盾，增加了治理成本。
㈡乘客利益受损
由于出租车行业的特许经营制度，使各地的出租车经营权的拍卖价格不断上升。而这部分高额的成本必然会转嫁到消费者身上，其中最为明显的就是起步价的制定。起步价是为分担车辆的固定费用而设定，因此分摊应该设定科学的比例，当前可以采用第一、二、三公里的计价费用依次递减，超过三公里以后每公里价格按照另行的标准来计价更显公平。过高的起步价不仅对乘坐3公里以内的乘客不公平，而且会减少乘客数量，这在客观上也减少了司机的收入。其次，超过起步里程后的计价按公里并不公平。随着科技进步，众多行业都在向精确化方向发展，但出租车运价仍然按照每公里计费。实际从技术层面，可以做到以米为计价单位。而现状是，若乘客乘车距离超过1米，计价器也要上调为1公里的收费，乘客要多支付1公里费。这些问题的产生在于政府，为确保出租车公司及司机收入而实施了价格管制，作为部分出租车司机或者公司为了弥补高额拍卖费，以为通过偏高的价格能向消费者转移成本，但忽略了薄利多销这个基本道理。
㈢出租车司机利益受损
由于我国目前的出租车特许经营权是经过拍卖发放的并且数量有限，所以获得经营权的公司都支付了较高的拍卖费，从而使出租车公司为尽快收回成本实现盈利，都要司机支付较高的承包费用，这导致出租车司机的营运成本大增，收入空间缩小。由于，拍卖费用很高，政府必须制定较高的起步价，而起步价的提高又会减少乘客，造成出租车空载率提高，这直接影响到了司机的收入。此外，政府通过拍卖特许经营权获取收入后，就承担为车主收回成本并取得利润的责任，这样，政府会进一步限制出租车数量的增加，使市场上出租车供给不足，这又会使出租车起步价和空载率上升，影响司机收入。由此，我们可以看出出租车司机收入下降是由于出租车没有完全市场化，并在整个经营过程中，中间环节较多，最后导致司机需交纳高额"份钱"。这也促使城市出租车司机的罢运行为的出现。
㈣垄断环境下的权力寻租与公平缺失问题
在当前的政策环境下，出租车企业凭借通过拍卖获得的特许经营许可权，逐步取得了市场垄断地位并获取了高额的利润。出于维护自身利益的目的，这些企业会对相关的政府官员进行寻租，使其能够尽可能维护企业的利益，这为官员腐败提供了相应的土壤。在其他因素的共同作用下，政府会很容易做出偏向于企业的决策，这样就会对消费者、司机及整个行业的长远发展不利。因此，寻租活动会使政府形象受损， 经济效益下降和社会财富的不公平分配， 导致整个社会福利的损失。
由于我国对出租车行业实行特许经营许可审批制度，所以出租车牌照成为一种紧缺资源，公司成为了整个行业的主体，并逐步垄断整个市场，而个体经营仅有极少数被保留下来。在实际情况中个人很难从政府获得合法牌照，只能通过向出租车公司交纳高额的"份钱"，以此换取合法牌照，这使得司机在整个环节中处于最底端，不能有效的维护自身利益。这种个体准入遭到歧视而公司化经营受到推崇的现象，体现出了市场准入制度的不平等。
三、完善出租车行业行政许可制度的对策
㈠逐步取消政府特许经营并放开出租车市场
由于出租车行业中问题的产生与政府的数量管制密切相关，因此，要逐步取消政府对出租车行业的特许经营制度，逐步放开市场，通过市场力量对出租车行业进行调节。政府要明确职责，转换管理方式，政府应该将更多的精力放在出租车的安全与服务管理上，加强对相关人员的资格审查。一方面，出租车作为公众日常出行非常重要的交通工具，因此，有必要保证其安全性。所以，政府应该对相应的车型，安全设施等做出具体的规定。另一方面，政府可以借鉴国外的先进经验，加强对司机的资格审查，确保其能够具备为乘客提供良好服务的能力。同时，要引入更多的市场主体，改变过去公司制的运营模式，扩大个体经营者的比重，加强出租车市场的竞争。个体运营者与公司运营应该站在同一起跑线上，个体经营者是否决定加入公司可以通过市场的力量进行决定。
㈡规范出租车运营定价机制
我国目前的出租车价格由政府统一制定，这一方面能够保证经营者的收入和乘客的权益，但是这种定价方式违背市场原则，使出租车公司丧失了不断改进的动力和改进服务的意愿，无法在服务上和品牌上体现出差别。此外，乘客选择受到制约，使出租车司机收入下降，也使乘客的利益受到了损失。针对这种情况，政府应该改变统一定价的机制，可以根据各地区不同的实际情况，制定最高限价标准，具体的价格可以由各个出租车公司具体制定，然后报政府相关部门备案；另外，可以召开由政府部门，出租车公司，司机，乘客组成的价格听证会，通过相互协商的方式制定价格；此外，还可以由出租车公司自行定价，然后报政府部门备案。制定具体的起步价和里程价后可在车内粘贴便于乘客监督选择。通过市场定价的方式可以有效调动公司及司机的积极性，也有助于乘客自身利益维护。
㈢培育并提升行业自律能力
政府可以考虑组建出租车行业协会，并赋予其相应的权力，强化行业的自律能力。行业协会可以根据自身所拥有的职权制定行业规范，并监督行业成员共同遵守。并可以受理乘客的投诉，并对违反规章制度的公司和个人给予相应的惩处，借此不断强化其服务意识。同时，也可以积极的与公司、司机加强联系，及时向政府反映会员的意见，维护公司和司机的合法权益。政府也可以通过协会与整个行业建立沟通联系机制，使双方能够共同维护好市场的秩序，不断提高服务水平。
㈣强化政府依法管理力度
针对当前的出租车市场，从中央到各地方政府都制定了一系列的规章制度进行管理。这些规章制度对于出租车行业的健康发展起到了巨大的作用，但是在执法过程中由于相关部门缺乏法律意识没有完全按照法规执行，这也导致了在管理过程中的寻租问题。因此，各地政府有必要在进一步完善法规着重在经营资质，收费项目，审批程序，责任划分等问题上做出明确的规定的同时，要不断提高法制意识，加强依法管理，避免管理的随意性，也要加强对自身监督避免权力的寻租行为。这样才能使出租车行业的运行处于良好的环境中。我国出租车行业的问题是长期以来形成的问题，需要通过政府，整个行业的不断努力才能逐步解决。
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一、非法证据排除规则在我国的适用背景
最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不能作为定案的依据”。2010年5月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。但是这里规定的非法证据排除规则主要适用于审判阶段，对侦查阶段的非法取证行为特别是严重侵犯人权的刑讯逼供行为缺乏及时、有效的遏制作用，事后的监督形无力虚。造成目前非法证据排除规则难以适用的尴尬局面有很多原因，但是最主要的原因是在当前中国的诉讼模式下，非法证据排除规则在审判阶段的运用对非法取证行为起不了应有的遏制作用。原刑事诉讼法第43条规定,审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。实践中,由于这些规定过于原则笼统、缺少配套制度,使得上述法证据排除规则可操作性不强。
此次，新刑诉法中完善非法证据排除制度成为最大亮点之一：规定采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除；规定不得强迫任何人证实自己有罪；规定违反法律规定收集物证、书证，严重影响司法公正的，对该证据也应当予以排除；规定人民法院、人民检察院和公安机关都有排除非法证据的义务，并规定法庭审理过程中对非法证据排除的调查程序。此次修改将最高人民法院之前通过司法解释确立的有限非法证据排除规则予以强硬化,并规定了具体的操作程序如“调查程序”，必将有力地推进我国刑事诉讼制度的民主化、法治化和科学化。
二、中国式庭前审查语境下适用非法证据排除规则应思考的几个问题
（一）哪些非法证据应当排除
证据自身本无合法与非法之分。谈论非法证据的范围须从分析非法取证的性质和程度入手。非法证据排除规则中的非法证据,应限定为以侵犯宪法赋予公民的基本权利的手段所收集的证据。设立这一规则的目的是从人权保障出发,是为了维护证据收集过程中对相关人基本权利的尊重。证据排除规则在建立和适用过程中,面临着一种权衡和选择:一方面是证据的证明价值,另一方面是取证手段的违法程度。只有某一证据的取证手段侵犯了相关人的基本权利时,排除这一证据的适用才能实现人权保障的初衷。
1.对非法获得的言词证据“无条件排除”。限于传统侦查取证技术的滞后以及传统观念的束缚，长期以来我国司法机关对于被称为“证据之王”口供的重要性有着异乎寻常的偏好。刑事司法领域中防止侵害犯罪嫌疑人和被告人权益的事前预防和事后预防由于司法手段的天然属性而难以落实，刑讯逼供泛滥，屡禁不止，其重要原因之一就是为获取犯罪嫌疑人的口供。我国司法机关对外公布的年刑事案件的破获率为30%到40%，其中不乏一部分案件存在程序上的瑕疵，从而可能造成放纵真正的犯罪嫌疑人、给当事人带来物质及精神损失、动摇了司法机关在人民群众中地位的后果，更不利于在人民心中树立公平正义的法律理念以及我国依法治国进程的顺利推进。而在司法实务中，“坦白从宽，牢底坐穿；抗拒从严，回家过年。”的观念从某种程度上也反映出我国司法机关过分倚重口供所带来的消极后果。
1资料与方法
1.1资料
本研究资料来源于徐汇区卫生局卫生监督所2002―2004年的卫生行政处罚文书。
1.2方法
对近10年全国范围内卫生行政处罚文书文献进行检索，拟定出评价卫生行政处罚文书的28项指标，对徐汇区卫生局卫生监督所2002―2004年1499份卫生行政处罚文书分别进行评分。将每份处罚文书的得分情况录入EXCEL数据库，建立多元线性回归统计模型：Y=β+β1X1+β2X2+......βkXk+μi(Y为总分，β为常数项，X为28项指标得分，k从1到28，μi为残差)。对所有记录进行编号，用随机数字法对数据库记录进行系统抽样，抽样比例为1/5，样本含量为300份。最后通过SPSS软件对数据进行分析统计。
2结果
2.1文书质量影响因素
对28项影响卫生行政处罚文书得分的评分指标进行多元逐步回归分析，其中有20项相关，得到回归方程：Y=7.56+1.72x1+1.48x2+0.98x3+1.26x4+0.84x5+1.48x6+0.98x7+0.77x8+1.26x9+0.98x10+0.56x11+0.43x12+1.26x13+0.84x14+0.43x15+0.42x16+0.56x17+0.56x18+1.72x19+0.42x20;对模型进行F检验，F＝8.02×107，P
对回归方程各项系数进行t检验，各项指标的P值均小于0.05，见表1。
对数据的残差绘制直方图，发现其分布基本成正态分布，故回归方程成立。
多元逐步回归分析结果显示，卫生行政处罚文书质量受“适用法律条款准确齐全”、“引用法律、法规准确”等20个因素的影响。
2.2文书质量主要影响因素
对模型进行拟合优度检验，R2＝1，回归模型有效，发现20个自变量共同对应的要求得分线性相关十分密切(表2)。
拟合优度检验结果显示，根据不同指标相关程度的大小，对于卫生行政处罚文书制作中存在的主要影响因素，首先是“适用法律条款准确齐全”、“引用法律、法规准确”、“违法主体认定确切”等4项因素；其次是“证据符合法定形式”、“引用法律、法规完整”等3项因素。
3讨论
行政处罚是国家行政机关对违反法律法规以及规章的行政相对人一种法律制裁，而行政处罚文书是行政处罚的合法载体。本文的分析结果显示，徐汇区卫生监督所卫生行政处罚文书的质量还是存在着许多问题。
对影响卫生行政处罚文书质量的4项主要因素进行归类分析发现，这些因素主要体现了卫生行政处罚过程中证据收集、适用法律法规、程序执行以及行政机关行使职权是否恰当等情况。在行政诉讼过程中，根据《行政诉讼法》第54条，判决卫生行政处罚撤销的情况是：主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、。由此可见，执法文书出现上述问题，将严重影响卫生行政执法的合法性，将导致卫生行政处罚无效。
对行政处罚文书质量影响一般的前3项因素进行归类分析发现，这些因素主要体现执法的公正性、文书书写的规范性等情况。执法文书如出现上述问题，在行政诉讼或复议过程中将导致行政处罚被变更，虽不会导致卫生行政处罚无效，但作为一份合法、严肃的文书，这些因素也不容忽视。
依据《行政处罚法》、《行政许可法》以及《卫生行政处罚文书规范》等的法律规范要求，卫生行政执法人员在行政处罚过程中应加强对内部程序的控制，从处罚程序的特点入手，控制对自由裁量权的滥用，做到责罚适当，从而规避执法程序违法、、超越职权等一系列问题的产生［2］。
然而在实际工作中，卫生行政处罚虽需经过一系列的程序，如合议程序、科室负责人及所领导的审批，但是卫生行政处罚文书的制作缺乏量化的评估体系，不能有效地规范卫生行政处罚行为。所以卫生行政处罚文书产生问题的主要原因是制作过程中缺乏一个量化评分体系，没有明确的书写要求及评价指标，不能对文书质量进行评分考核，难以开展系统的质量监督。
根据《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》的要求，为加强卫生监督部门的内部管理，规范卫生监督执法行为，目前各级卫生监督部门普遍设置了法制稽查科。规范卫生行政处罚程序，提高卫生行政处罚文书质量是法制稽查科的主要职责之一［3］。法制稽查科应运用卫生行政处罚文书质量评价指标体系对文书质量进行常规考核，规范监督员对卫生行政处罚文书的撰写，从制度上加强对卫生行政处罚文书质量的控制［4］。
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(收稿日期：2006-09-22)
