发布时间：2023-09-10 14:49:09
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关键词：小额贷款公司；资产证券化；可行性及存在的问题
2008年，银监会下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，自此小额贷款公司在国内发展正式起步。从2008年至2014年，小额贷款公司经历了数年的扩张性增长，无论是从机构数量还是贷款余额方面，都出现了逐年走高的趋势，只是近两年有所放缓和减少。根据央行的统计，截至2016年末，全国小额贷款公司从业人员数量108881人，机构数量8673家，实收资本8234亿元，贷款余额9273亿元。自08年以来，小额贷款公司的快速发展对中小企业具有重要意义，一定程度上缓解了中小企业融资难的问题，促进了中小企业的发展。但是另一方面，资金短缺同时也是制约小额贷款公司发展的一个难题。本文将对小额贷款公司资产证券化的必要性、可行性以及存在的问题进行分析。
一、小额贷款公司资产证券化的必要性
(一)资金来源不足
《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称“《意见》”)指出：“小额贷款公司不吸收公众存款，主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”。这一规定限制了小额贷款公司无法像银行业金融机构可以吸收公众存款，也限制了其从银行获得资金的金额和数量，从而制约了其发展。因此有必要盘活小额贷款公司的存量资产，加强其自身造血功能。
(二)融资渠道不通畅
根据《意见》，小额贷款公司的融资渠道主要有以下两个，一是股东缴纳的资本金以及增资扩股；二是向银行业等金融机构融资。股东增资扩股不具有持续性，不能完全解决小额贷款公司的资金不足现状，且不利于小额贷款公司的独立经营，一旦股东自身发生经营困难，无法提供资金支持时，会导致小额贷款公司陷入经营困难，严重会引起资金链断裂，导致破产。通过银行融资的方式，一是融资金额受限，不得超过其资本净额的50%，二是融资机构数量受限，融资机构数量不能超过两家。且在实际运作当中，向金融机构融资存在很多附加条件，因此此种融资方式依然不能解决小额贷款公司资金不足的问题。为了解决小额贷款公司上述资金方面的问题，更好的服务中小企业的发展，盘活小额贷款公司的存量资产变得尤为重要，而资产证券化正好可以解决这一问题。
二、小额贷款公司资产证券化的可行性
(一)具备政策支持
2012年5月，银监会下发了《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》；8月，银行间交易商协会了《银行间债券市场非金融企业资产支持票据指引》；2013年，证监会了《证券公司资产证券化业务管理规定》、2014年《证券公司及基金管理公司资产证券化业务管理规定》，明确了专项资产计划作为SPV独立于发起人、管理人、投资人的法律地位，扩大了开展资产证券化的业务主体及基础资产范围。相关部门关于资产证券化相关系列政策表明，作为盘活存量资产的一种重要手段，资产证券化将会有更好、更规范的发展。
(二)具备资产证券化条件
资产证券化简单而言是指将缺乏流动性、但具有可预期现金流收入的资产，通过一定资产组合，实现在资本市场上发行可交易证券的一种融资形式。资产证券化一般具有这些要素：一是拥有能产生稳定可控的现金流资产；二是该资产对于原始权益人来说缺乏流动性；三是需对基础资产进行重组及风险分散；四是需设立特定目的机构(SPV)实现风险隔离；五是对基础资产进行信用评级及必要的增级措施。小额贷款公司的贷款资产恰可以作为基础资产，通过打包出售给设立特殊目的机构(SPV)，SPV再对基础资产中的现金流进行重组，打包成证券产品，同时引入信用评级等增信措施，最终实现小额贷款公司融资。因此小额贷款公司具备资产证券化的条件。
阿里小贷专项资产管理计划是国内第一只以小额贷款包作为基础资产发行的资产证券化产品。该资管计划成功募集资金规模约50亿元，为小额贷款公司资产证券化提供了借鉴。但在实践当中，小额贷款公司资产证券化依然存在着一些问题，主要表现在以下两点：
(一)券商资产证券化中的专项资产管理计划
在法律主体上存在一定缺陷券商资产证券化中的专项资产管理计划(SPV)和信贷资产证券化不同，信贷资产证券化中的特殊目的机构一般是特殊目的信托(SPT)，SPT以《中华人民共和国信托法》为法律基础，信托法明确规定信托财产区别于受托人的财产。在此情况下，以信托形式进行的资产转让则可以实现完全破产隔离。而券商资产证券化中的专项资产管理计划一般是券商为了开展证券业务而设立的特殊目的机构，此类机构不具有信托法律主体地位，因而无法对基础资产进行所有人的变更登记。虽然证监会《证券公司企业资产证券化业务管理规定》中明确提出，专项资产计划资产独立于原始权益人、管理人的固有资产，当前述原始权益人、管理人发生破产的情况下，专项资产计划不属于破产清算资产。这样来看，表面上似乎实现了隔离，但这仅仅是证监会的规定，而证监会的规定在效力上属于部门规章，在诉讼时法院可以不使用。此种情况导致了券商资产证券化中的SPV在法律主体上存在一定缺陷。
(二)会计处理上存在着纳入合并报表的可能资产证券化设计
SPV的目的，就是实现转让资产的破产隔离。但在实际中，资产证券化的某些条款有可能使SPV被判断为发起人的准子公司，如果发起人实际控制着SPV，则按照企业会计准则关于金融资产转移和终止的规定，须将其纳入财务报表的合并范围。一旦合并，实质就变成同一经济主体的行为，先前通过真实销售所搭建的资产隔离将变得毫无意义。因为，不论SPV和发起人原先的报表如何确认，从合并报表层面来讲结果都是一致的，这样就偏离了资产证券化风险隔离的精神，背离了资产证券化的初衷。
四、结语
综上，本文对小额贷款公司资产证券化的必要性、可行性进行了分析，并对其存在的问题进行了探讨。资产证券化可以有效解决小额贷款公司资金不足的问题，其核心是SPV的设计，但在实践中，存在着SPV法律主体瑕疵以及在产品设计时某些条款有可能导致并表的问题。因此，在实践中应重点解决SPV法律主体的问题，并重点关注SPV的设计，实现真正的风险隔离。
财参考文献：
[1]郦勇强.小贷贷款公司资产证券化模式探讨[J].财会学习，2016，19：224一225.
关键词：科研单位；固定资产管理；对策建议
科研单位固定资产是开展科技创新活动、实施创新驱动发展战略的物质基础和重要保障。随着国家对科技投入的不断增加，科研单位固定资产总量及其占总资产的份额越来越大。由于管理粗放，固定资产家底不清、重复购置、低效运转、账实不符等问题不同程度存在。如何盘活存量，用好增量，控制总量，提高固定资产使用效益，对于加快实施创新驱动战略，为科技创新提供更有力支撑具有重要意义。
一、科研单位固定资产管理现状
（一）资产底数不清
家底不清、资产不实是科研单位固定资产管理中的共性问题，单位财务会计报表不能真实全面反映固定资产的存量情况。有的单位基建项目完工多年，交付使用资产已处于报废状态，竣工财务决算却迟迟未办理，资产长期不入账或估价入账，资产管理出现“真空地带”，国有资产存在潜在的流失风险；有的单位实物资产处置后不及时销账，已毁损报废资产长期挂账，账面资产“水分”过大；有的单位不按规定对固定资产进行定期核对、定期盘点，出现财务账和资产账、资产账和实物账“两张皮”现象，账账、账实不符，资产的盘亏、毁损以及有效资产的存量底数不清。
（二）使用效率不高
科研单位固定资产的来源渠道较多，除了基本建设项目、修缮购置项目投资形成固定资产以外，科研项目以及部分财政专项可以购置相关固定资产。目前，我国基建等项目资金实行归口管理，预算统筹协调机制以及固定资产存量信息共享机制尚不完善，预算安排与资产存量不能有效衔接，资产占有使用考核机制不完善，造成固定资产盲目购置、重复购置。科研单位从自身利益出发，从方便单位内部科研单元（课题组、研究室或创新团队）工作考虑，科研平台越多越好，固定资产多多益善。固定资产共用共享率低、内部使用效率不高，资产闲置浪费等问题比较普遍。
（三）管理基础薄弱
一是不少科研单位未单独设立资产管理机构，也未配备专职的资产管理人员，资产管理职责不明，管理界限不清，管理工作处于边缘化的尴尬境地。二是许多兼职资产管理人员没有经过系统的学习和培训，缺乏扎实的专业知识和技能，又没有足够的时间和精力从事资产管理工作，导致日常管理粗放，管理水平不高。三是资产管理制度不完善，制度落实不到位，特别是固定资产定期盘点制度形同虚设，资产管理与预算管理、财务管理脱节，资产从配置、使用到处置缺乏过程监督，重复购置、账账不符、账实不符等问题比较突出。
二、原因分析
（一）管理意识不强
不少科研单位的主要领导由科学家或科研骨干担任，管理和科研“双肩挑”，重科研轻管理、重钱轻物、重购轻用的思想比较普遍，对固定资产的“入口”（资产配置）、日常管理到“出口”（资产处置）全过程精细化管理工作的复杂性估计不足。导致资产管理机构不健全，专兼职管理人员配备不到位，责任意识弱化，管理水平不高。
（二）管理机制不完善
目前，我国科研单位固定资产配置标准体系尚不健全，固定资产购置计划缺乏科学论证和审批程序，加之资产底数不清等原因，预算安排与资产存量衔接不够，采购验收以及共享共用、绩效考评等使用监督机制不完善，致使固定资产重复购置比较普遍，资产低效运转、闲置浪费等问题突出。
（三）监督检查不到位
日常管理中，科研单位很少定期组织（自行开展或者委托中介机构）对固定资产内部控制制度的制定和落实情况进行监督检查，如检查评价资产配置标准是否合理，购置程序是否规范，使用保管责任是否落实，资产盘点是否定期进行等等，制度缺陷和执行不到位等问题很难及时发现并得以及时纠正。此外，上级主管单位的各类监督活动中，检点通常侧重于财务管理，更多关注的是科研经费的使用管理是否规范，对于资产管理，特别是固定资产的实际家底、使用效率等方面的专项监管力度不够。
三、加强科研单位固定资产管理的对策
（一）提高认识，强化责任意识
加强固定资产管理，优化资源配置，有利于推进资产管理与预算管理相结合，有利于提高资产使用效益，有利于增强科技创新支撑和保障能力，是防止国有资产流失的基础和前提。科研单位领导和管理人员应提高认识，统一思想。通过健全机构，细化分工，将管理责任落实到人。通过建立岗位责任制，明确单位法人、分管领导、职能机构负责人以及购置、保管、使用、处置等相关环节责任。将固定资产管理责任与班子任期考核、管理人员年终考评相结合，进一步强化责任意识。通过开展分类业务培训，促进固定资产管理能力的有效提升。对于固定资产管理人员，重点加强对固定资产政策法规、管理流程的培训以及固定资产配置、审批、采购、验收、信息化管理等关键环节的专题辅导；对于资产使用人员，侧重于专业仪器设备的操作规程、维护保养以及如何延长使用寿命等方面的技能培训。
（二）完善机制，提高管理水平
1.完善配置标准体系，盘活存量资产，促进资产管理与预算管理的有效衔接。一是从国家层面建立科学合理的资产配置标准体系。按照通用资产和专用资产分类制定符合科研单位特点的固定资产配置标准，明确各类固定资产的配置数量、价格上限和使用寿命，为预算编制和新增资产配置提供依据。二是从单位层面优化资产配置。下大力气摸清家底，并严格执行配置标准，严把资产“入口关”。结合资产存量情况，本着厉行节约原则，编制新增资产预算，促进资产管理和预算管理的有机结合。三是强化内部统筹调控。建立长期闲置或低效运转资产在单位或者系统内部调剂机制，有效盘活存量资产，促进资产高效利用，提高财政资金使用效益。2.探索动态跟踪管理机制，加强实物资产管理，提高资产管理水平。充分利用信息化管理手段，不断完善资产信息管理系统，积极探索固定资产动态管理机制，有效提升固定资产管理水平。认真梳理固定资产管理流程，将内部控制要求嵌入信息系统管理模块，对重复购置、财务账和资产账未定期核对、实物资产未定期盘点等问题或关键事项设置预警提醒，倒逼科研单位固定资产管理规范运行，确保资产配置依据充分，存量资产账账相符、账实相符。进一步完善固定资产卡片信息，补充采集固定资产图像、技术参数、使用状态等基础数据，使固定资产身份信息更完整、更精准，为共享存量资产信息、盘点实物资产奠定基础。增加固定资产使用责任人用户终端，进一步强化使用人管理责任，由使用责任人定期录入盘点信息、资产使用及其状态信息，动态跟踪固定资产的实物状况、使用状态，全面掌握资产使用环节的各类数据，为资产合理配置、维护保养和报废处置提供依据。3.建立共用共享机制，强化绩效评价，促进资产高效利用。对于科研单位存量资产，通过建立使用奖励机制，推动共用共享，促进资产高效利用。特别是大型科研设备，结合其购置成本高、运行维护费高、使用不均衡以及需要专人管理等特点，探索按地域建立共用共享基地，实行集中管理，强化绩效评价，推动共用共享与运行费配套，构建长效运行机制，避免资产重复购置、盲目购置造成的闲置浪费。
（三）强化监督，降低管理风险
科研单位固定资产增速快、规模大，从配置到处置管理链条长，风险点多，管理难度大。一是要扎紧制度篱笆，强化内部控制和约束，将日常监督与日常管理相结合，及时发现并堵塞管理漏洞。二是定期开展专项检查，重点关注资产配置是否合理，审批是否规范，购置、验收、领用、登记等环节是否符合内控的要求，资产出租出借、资产处置审批手续是否齐全，处置收益是否按规定处理，是否定期盘点，账实是否相符。三是委托第三方开展评价监督，重点是内部管理制度制定及落实情况，资产管理全过程流程是否规范，账账、账实是否相符，是否达到绩效目标，认真整改存在问题，推动科研单位进一步改进管理方式，优化资源配置，降低管理风险，提高管理水平。
主要参考文献
[1]王京凯.事业单位应加强对固定资产的管理.财务与会计.2013（4）：40
对于这项试点推广的意义和作用，首先，此项政策的出台有助于缓解经济下行压力；其次，此举也是补充基础货币的新渠道；再次，对商业银行和中小金融机构来说，此举有助于盘活信贷资产，增强流动性，从宏观方面来看，有助于金融体系的整体稳健。
日前，人民银行消息称，决定在上海、天津、辽宁、江苏、湖北、四川、陕西、北京、重庆等9省（市）推广信贷资产质押再贷款试点。在此之前，央行曾在山东、广东开展信贷资产质押再贷款试点。
央行方面称，信贷资产质押再贷款试点地区人民银行分支机构对辖内地方法人金融机构的部分贷款企业进行央行内部评级，将评级结果符合标准的信贷资产纳入人民银行发放再贷款可按受的合格抵押品范围。
信贷资产质押再贷款试点是完善央行抵押品管理框架的重要举措，有助于提高货币政策操作的有效性和灵活性，解决地方法人金融机构合格抵押品相对不足的问题，引导其扩大“三农”、小微企业相关的信贷投放，降低社会融资成本，支持实体经济更好发展。
为保障央行债权安全，防范金融机构道德风险，解决中小金融机构合格抵押品相对不足的问题，2014年，人民银行总行在山东、广东开展信贷资产质押和央行内部评级试点，将经人民银行内部评级的金融机构优质信贷资产纳入央行合格抵押品范围，完善中央银行抵押品管理框架。记者从今年年初的《2014年第四季度中国货币政策执行报告》中了解到，目前，试点地区初步建立了信贷资产质押再贷款的基本制度、操作规程和央行内部评级数据库，并开展了信贷资产质押再贷款操作，形成了可复制、可推广的经验。报告还明确，2015年，人民银行将逐步推广分支行信贷资产质押和央行内部评级试点。
“这在本质上是在当前盘活存量资金基础上的一种流动性补充，以此引导信贷资金更多地投向实体经济。”枣庄银行董事长吕士伟对本报记者表示，“信贷资产质押再贷款政策的提出为商业银行尤其是地方法人金融机构提供了更多获取资金的机会和流动性便利，较以往以债券为抵质押办理再贷款的方式更为灵活，更能体现定向调控的政策方向。此时推进试点对于正处于转型发展阵痛期的商业银行来说无疑是一剂‘强心剂’，不仅能为商业银行提供更多流动性便利，还可以促进商业银行在经济下行、困难叠加期转变管理经营理念，在当前的环境下，走上稳健安全运营的转型成长之路。”
所谓的再贷款，是指央行对金融机构发放的贷款，是我国央行重要的货币政策工具之一，此前央行提供的再贷款基本上为信用贷款，即没有抵押物和质押物。随着经济进入新常态，再贷款在货币调控体系中的功能得以不断扩充。据相关学者统计，目前，我国有支小再贷款、支农再贷款，并于2014年创设了常备借贷便利及中期借贷便利。此外，央行还开设了抵押补充贷款。
而对于信贷资产质押再贷款，昆仑银行战略投资与发展部总经理助理李建军认为，信贷资产质押再贷款是货币政策工具方面的一个新突破。分析人士表示，以往央行以质押方式投放基础货币的质押品多为国债、央行票据等，这是央行首次将信贷资产纳入合格抵押品范围。利用这种新渠道，商业银行可以将优质的存量信贷资产质押给央行，获得央行的再贷款，从而达到盘活存量信贷资产的效果。
对于这项试点推广的意义和作用，接受记者采访的相关专家表示，首先，此项政策的出台有助于缓解经济下行压力，促进经济转型。“目前，一些商业银行传统信贷资产本身可能是比较优质的，但由于传统行业发展的压力存在累积现象，现在通过置换可以释放新的流动性，从而激活经济发展的活力，这是十分有利于经济转型和发展的举措。”李建军称。民生证券固定收益研究负责人李奇霖也持类似观点，他表示：“推广信贷资产质押再贷款试点，总量上是为对冲地产和传统经济下行压力，结构上是为实现经济转型。”
其次，此举也是补充基础货币的新渠道。“尽管这一贷款在性质上与再贷款无差别，但是政策受益的范围在扩大，尤其对中小机构来说，上述举措对于他们获得基础货币所起到的作用应该说更为有效。”李建军称。来自华安证券的宏观分析师则表示，过去是以外汇为抵押向商业银行提供基础货币，在外汇占款出现趋势性下降的背景之下，需要新的基础货币投放渠道。信贷资产质押再贷款可以为再贷款提供合格抵押品补充基础货币，可以在某种程度上缓释信用风险。
【关键词】石油企业；存量土地；管理方式
一、油田存量土地存在的主要原因
计划经济时期,我国企业一味追求产能，加上国家出台土地管理法的时间相对较晚，对土地使用限制不是很严格，对石油企业生产建设基本采用划拨土地形式，同时石油企业为解决广大职工家属的吃饭问题，与地方政府协商，通过联合开发的形式，通过改制，开垦了大量的荒碱地，供家属种田等。随着社会的发展，经济水平的提高和石油企业人员结构的变化及内部产业的调整，使原有的大量农业用地和工业用地成为现今的存量土地。进人到市场经济时期以来，我国逐步加大了土地管理的力度，规范了土地使用行为，严格了使用土地程序和审批程序。土地也由计划时期的资源和单纯的生产条件成为资产，土地的商品属性得到了前所未有的体现。这个时期，石油企业用地从过去计划经济时期的无偿用地，转变成为有偿使用，土地也成为石油企业生产经营重要的成本因素，石油企业内部也相应制定了用地、管地的各项措施。但也有存量土地的产生，如:石油企业内部企业调整关闭，老油区停产的老油气井及相应道路，由于石油企业老区的开发进入中后期，长停井、报废井也相应增多，造成了部分井场及井路、计量站、配水间等用地闲置。
二、油田存量土地管理存在的主要问题
2.1管理粗放现象。
由于历史上企业对土地实行的是分散管理体制，没有专门的土地管理部门，长期多头管理，致使基层单位对用地政策不了解，对守土有责的管理责任不明确。管理粗放。企业存量土地没有实施有效的管理，因而未建立起土地资产管理的系统制度。加之由于企业重组整合、机构调整、企业改制、结构调整、资产整合及土地管理机制不完善等原因，使原本就存在的土地权属不明、丈量不准等问题更加模糊。
2,2随意改变土地用途。
依法用地的观念淡薄，认为既然土地是国有的，企业也是国有的，所以从征用土地、到日常管理、到改变用途，比较随意，出现过各自为政、自主开发的现象。企业土地管理的五大职能不能有效行使，土地闲置或土地使用权放弃的问题依然存在，造成资源浪费。
三、油田存量土地管理的战略意义
市场经济条件下的土地已经成为商品，被纳人企业资产进行管理，土地作为企业的无形资产在石油企业经营中发挥着重要作用，它是石油企业生产经营成本的一部分，这部分资产使用和管理，影响着石油企业的经济效益。存量土地是土地无形资产的组成部分，也在石油企业生产经营中起到正负两个方面作用，盘活存量土地，使其发挥应有的作用，对石油企业经济效益的提高有着深远的影响。
首先，存量土地是石油企业的巨大财富，土地的价值是与经济发展的速度成正比的，特别是随着国家土地政策法律逐渐严格和规范，土地使用权的价值会越来越高，石油企业拥有这些土地无疑是增值的财富。目前，在我国沿海地区出现无地可供的情况下，我们石油企业能拥有存量土地，将给我们留下更多的发展空间。
其次，存量土地也会给石油企业生产成本带来压力，成为石油企业生产经营的一部分负担。这是由石油企业的特点所决定的，石油企业的部分废弃井、路及配套加热站、废弃变压器、废弃大管线、高压电支架、搬迁后基层队原址等占地。由于这部分占地地处偏远，重新利用难度较大或价值极低，往往成为石油企业的不良资产，这些不良资产不能为石油企业生产经营做出贡献，相反却是石油企业资源的浪费。
四、加强石油企业存量土地管理的主要对策
4.1构建新的土地管理模式
加强土地管理工作，要开展存量建设用地资源普查工作，组织石油企业各二级单位，全面详实地调查清理石油企业所属各单位的土地使用情况和存量土地情况，全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件，要在尊重历史、面对现实、查清事实的基础上，调查历史档案，走访当事人，分析研究并及时解决出现的各种问题。在普查的基础上，建立完整的档案，明晰产权，并定期进行评估根据土地取得方式和用途等,分别建立存量土地档案，进行分析处理，区分土地地理位置，初步确定今后调整使用方向。不断完善管理制度，严格土地管理，大力开展土地调查登记，提高土地管理水平，努力做好土地规划，积极规范土地利用处置，促进土地资源的集约利用，构建新型土地管理模式。
在对土地管理工作组织普查整顿的基础上，建立完善的地籍管理制度，推动油田矿区存量土地管理的根本转变。以土地使用权管理为主线，加强地籍管理和土地监察工作，依法管好土地；以土地综合利用规划为依据，加强用地管理和土地经营，集约用好土地；以土地管理信息系统为载体，掌握总量，摸清存量，管好变量，实现土地管理水平的新跨越；以推进土地管理队伍专业化为目标，完善体系，转变作风，提高素质，提高队伍的整体战斗力。
4.2加快完善土地权属工作，加快办理无证土地初始登记。
彻底清查未进行初始登记的无证土地现状，清理土地地籍档案，分析无证土地形成原因，研究办理土地登记的措施，根据办证的复杂程度，安排办证工作进度计划和资金投入量，积极争取政府土地行政主管部门的支持和相关单位的配合。
4.3建立和完善土地资产的经济核算体系。
设计专项统计科目，逐年登记汇总，并按照会计准则的有关规定，设置会计科目进行核算运作，加强土地资产价值管理，为土地资产的宏观管理、制定用地规划等提供决策依据。石油企业许多二级单位及所属基层单位住地与本地区的主要道路和商业区相邻。这些土地的商业价值很高，可以根据国家土地政策及企业的实际现状，办理相应的出让手续进行商业开发。这样不仅可以有效地盘活土地资产，使其发挥应有的作用，而且可以为石油企业增加新的经济增长点，分流安置石油企业主业下岗职工。既盘活了土地资产避免了浪费，又促进经济效益的提高。
4.4石油企业农业用地实行内部承包的方法继续耕种
随着石油企业内部深化改革和人员结构变革，石油企业各级单位的农场，由于受投入成本大，产出效益低等原因的影响，有些已没人耕种，大面积的农田荒废或改作它用，石油企业还需支付部分资金进行看护和管理，给各单位造成很大压力。这些农田的荒废和闲置不仅给国家造成浪费，而且也是国家法律不允许的(闲置土地当地政府有权无偿收回)。为此，应继续使用这部分农业土地，可以变过去的集体种植为个人或几个人承包的办法解决，利用下岗人员每年向石油企业交纳承包费的方法，调动富余人员的积极性，在有效解决石油企业部分职工下岗再就业问题的同时，使土地发挥基本的效益，从而盘活农业存量土地。
4.5打造高素质的土地管理队伍。
随着改革的深入和企业的发展，企业面临的土地管理任务很重，根据土地管理的实际情况，应进一步完善土地管理的机构建设和岗位设置，选配工作作风正、业务能力强的管理人员，充实和加强土地管理工作；健全完善激励和约束机制，加大考核和奖惩力度，充分调动土地管理人员的积极性和创造性；加大土地管理队伍的培训力度，提高土地管理人员的业务水平。
参考文献：
[1] 岳隽.深圳市存量土地二次开发利用策略研究[J].科技创新导报,2009,(25).
[2] 黄鹏,郑巧凤.我国土地利用和管理形势政策研判[J].中国国土资源经济,2011,(03).
关键词：库存结构;储备定量;盘活;预算管理;直购
1前言
近年来，铁路局物资系统以调整管理机构，优化职能设置为手段，使铁路物资管理工作逐步从以仓储管理为核心向以物资消耗为核心的业务模式转变。但随着机构的调整和职能的转化，结合部管理问题逐渐暴露出来，尤其是在基层站段的库存管理方面上存在诸多问题，甚至造成物资管理环节不闭环，管理全过程有漏项、缺项。随着全路高铁、客专建设的迅猛发展，针对新形势下各类高铁移动设备和固定设备管、用、修所带来的新变化与新要求，认真分析研究这些变化对运营物资采购供应及仓储配送管理所带来的深刻影响，理顺管理关系，为铁路安全快捷运行提供坚实物资保障显得尤为重要。
2铁路物资系统职能转变的管理背景
按照铁路总公司的改革思路，铁路局物资系统近年来进行了管理模式与机构的变革调整，首先优化机构调整职能，物资管理业务模式发生了转变，为进一步强化专业管理，提高管理效率，部分路局陆续撤销了物资供应段，改变了路局与站段关系，采购供应工作路局由间接管理变垂直管理，路局、站段各自在供应链上发挥的职能发生了变化，路局负责全局物资集中采购和供应管理工作，站段负责物资供应管理工作，将物资供应工作从物资段的采供工作中分离出来，以便更好地发挥专业管理优势，提高专用物资的使用效率，强化了对站段物资管理工作的督导，实现了物资管理模式的统一，形成了路局-站段的扁平化垂直管理模式。2015年，按照铁路总公司物资工作会议精神，各路局陆续推行“两级采购、三级管理”模式，实现了路局物资部门对运营、建设、非运输企业物资管理全面覆盖，达到“管、采、供”相互分离，加大了物资管理覆盖面，将建设、非运输企业纳入了物资管理范畴，实现了运营、建设、非运输企业非经营性物资的归口管理，凸显专业管理优势，逐步实现了路局物资统一、集中管理。
3铁路物资系统库存管理存在的问题
经历改革调整后，铁路局物资系统机构优化调整初步完成，扁平化组织结构初步建立，为加强铁路物资管理打下了良好的基础。但是，全路物资系统物资库存水平居高不下、库存结构不合理、管理不科学等问题并未彻底解决。合理优化库存结构，采用科学库存管理手段，有效盘活存量资产，建立新型的保供管理模式，是物资系统面临的重要任务，也是当前急需解决的问题。
3.1机构调整后，管理手段欠缺，物资专业管理职能有所弱化
路局物资系统机构的调整，能够进一步发挥专业管理优势，扁平化的职能机构向生产一线贴近，管理的层级减少。但部分基层单位对物资管理重视程度不够，物资专业管理职能弱化，物资管理部门不能发挥职能优势，专业化水平不高。主要体现在：一是在路局层面上，路局-站段的扁平化垂直管理模式建立后，部分站段的物资管理工作机构未将物资管理职责良好承接，造成物资作业环节存在脱节现象，物资作业全过程结合部有空档。二是在基层单位管理方面，存在着单位制定的物资管理文件指导现场作业操作性差；物资管理结合部的关键卡控点管理措施不健全；计划与消耗无对应，库存与需求无对应，流程与结果无对应，过程控制基本虚设；三是基层站段的物资部门管理没有兼顾物资业务管理和仓库实物管理两项职能，发挥好材料管理“蓄水池”功能；未将材料消耗规律、物资需求计划有力结合，合理储备材料，不利于加快存货周转速度，提高存货资金的利用率；部分站段业务人员不懂物资消耗规律；单位内部物资信息不共享，存在一方面形成库存积压，另一方面又在进行新品采购等诸多问题。
3.2执行标准不到位，储备定额指标未起到调节库存作用
3.2.1执行标准不到位。从路局层面上对物资管理工作整体要求是机构设置科学，制度建立健全，管理实现归口，流程环环相扣，作业立标打样。但在实际工作运用中效率不高，执行标准不到位，制定的管理文件不细、不全，造成结合部互相扯皮，管理细则操作性较差，管理与作业形成“两张皮”，作业层降低物资管理标准，对已制订的模块化作业流程只停留于纸面，实际操作简化流程，不按作业要求和规范来办，站段材料部门成为现需现采部门，对材料消耗没有分析，需求计划频繁，收发作业频次高，工作质量不高，没有从降低成本角度，考虑如何提高工作效率，减少重复作业，对进货周期及经济订购批量没有概念，库存未采取相应的卡控措施，车间班组“以领代储”现象时有发生。3.2.2物资储备定额未发挥相应作用。物资储备定额是衡量物资系统库存管理水平的重要指标，而物资储备定额调整与核定工作滞后，各单位未系统开展物资消耗定额查定工作，对各自实际应该储备多少，库存多少合理掌握不透彻，而近几年高铁线路陆续投产使用，对各类设备消耗规律、如何合理储备研究不够，各站段物资部门物资管理职能还在建立健全中，材料管理人员对库存储备定额指标未引起高度重视，造成库存指标浮动较大，库存物资周转缓慢，周转率偏低，造成有些库存资金的不合理长期占用。以工务线上料为例，2016年期末库存占全路库存总额约27%，道岔及配件的的库存周转率仅为1.5。
3.3库存结构严重不合理，积压物资不断增多
物资库存结构分布不合理，不是以实际消耗需求为主。有些单位库存实物与实际运营生产所需物资不相匹配，实际上属于积压物资。部分专业系统专用料库存较多，而实际周转的常用物资却存在不存和少存的现象，库存储备方式欠缺，储备结构不合理。造成库存虚增不实，不真，不能反映单位真实的存货水平。截止2016年底，全路运营物资库存中机车车辆配件占比达到45%，线路设备及配件为28%，库存比例不合理，二八现象明显。从库存周转率上看，全路物资库存周转率平均为4.43，且各路局指标分化较大，其中动车组配件库存周转率仅为1.29，道岔及配件为1.50。库存总量基数大，库存指标差异显著，占用了大量直接资金，加重了铁路企业的成本负担。
3.4预算管理与物资采购成本支出存在缺口，造成库存虚大
物资采购预算是以财务成本支出预算为前提，物资采购预算管理能够优化资源配置，有效控制资金使用方向，合理分配采购资金。但实际操作中很多单位重在成本列支卡控，以成本列支为目的的材料消耗代替了正常的物资消耗，库存与消耗存在脱节现象，造成存货增加。采购预算总额存在缺口时，又影响运输生产急需物资资金的采购使用，没有真正起到通过计划提报，资金使用方向的审核来实现合理调配采购资金。需求计划的审核把关不严谨，未根据库存物资的消耗和需求情况制定科学合理的采购计划，导致不合理的采购加大了库存资金占用。
4发挥专业管理优势，“调结构、去库存、强管理”的主要创新实践
2017~2018年是深化供给侧结构改革的攻坚之年，需要国有企业加快资源优化配置，提供有效供给满足需要，促进经济的持续健康发展。按照铁路总公司“以创新发展为主线，全过程覆盖”物资管理工作要求，铁路物资系统应该持续加大供给侧结构性改革调整力度，以全面推进“强基达标、提质增效”为主题，强化基础支撑，规范物资管理，发挥专业优势，大力挖掘库存管理空间，降低采购成本，提高经济效益，实现“调结构、去库存、降成本”，进一步补齐物资管理方面的短板，不断提高铁路物资集约化管理水平。
4.1以“四标”工作为抓手，进一步夯实管理基础，规范物资基础管理工作
以“四标”工作为抓手，以“立标、学标、对标、达标”为主线，切实规范基础管理工作。立标阶段：以规范的物资管理制度要求，建立起路局与局属单位的物资管理制度体系，形成有布置，有管理，有细则的态势，对过时的管理要求和办法及时进行修订，搭建起路局科学合理的物资管理新架构。学标阶段：明确学标内容，按照“干什么、管什么就学什么”的原则，进行全员、全过程的学标，从管理层、作业层学标，将路局、站段人员日常培训计划与业务提“素”工作相结合，针对物资从业人员专业素质低的实际，加大培训频次、力度，切实提高从业人员素质，实践“学标”的目的。对标阶段：做到有标可循，有标必循，严格按照作业指导书，立标打样模块落实工作流程和要求。达标阶段：实行以路局为单位的物资系统定期管理达标平推考评工作，全面、全覆盖检查各单位物资管理工作，根据检查结果对各单位进行通报奖惩，限期整改，实现闭环管理。不断夯实基层物资基础管理工作，提升站段材料部门的人员业务素质和物资专业化管理水平。
4.2按照各单位生产构成，实行物资储备定量下库，修订建立合理化的储备定额
进一步规范库存管理，修订储备定额指导指标，有效盯控库存变动情况。要依据各生产单位需求，历年消耗和库存情况，在路局层面上重新修订明确物资指导储备定额，各基层单位依据核定的库存储备定额分劈下库，结合实际物资需求、物资的关键程度、进料的难易程度以及近几年物资实际消耗情况等因素划分物资储备方式，在认真分析原有库存储备结构的基础上，调整库存储备结构，建立适合本单位的物资库存，进一步规范管理，全面提升全局库存管理水平。
4.3创新物资储存管理模式，建立适应新形势重点物资集中库存保供模式
结合铁路各专业系统生产实际，打破目前各站段“各自为战，分别储备”的模式，逐步建立路局管内各系统“中心库”库存管理方式，实现重要配件集约化管理，统一储备、资源共享、集中精准配送。根据物资设备的关键程度，区分关键物资和一般物资，专用配件和通用物资，分别采用不同的测算方法来核定本单位的消耗量，确定储备方式和储备结构。对现有在库物资状态及消耗规律进行科学分析，确定需求量，有针对性地采取措施，调整库存数量，保管方式，确保按需分类储备，为满足运输生产提供保障。
4.4加强与供应商横向沟通，推行代存代储模式
借鉴供应商管理库存理念，充分发挥供应商在物资保障方面的优势，利用供应商库存以及让供应商管理现场代储库存，实现库存物资的结构优化。充分利用供应商物资资源，对部分占用资金较大且尚不掌握消耗规律的物资不进行库存，在充分协商基础上由供应商进行代储，根据需要适时采购；对于部分物资生产厂在局管内有储存设施的，与这些特定供应商签订合作协议，将采购的物资由厂方在路局范围内建立的仓储设施进行储存、保养。既减少仓储成本，又确保供应。
4.5有效盘活存量资产，提高物资周转率
针对基层站段物资部门不掌握、不监控物资库存实时情况，对家底不清楚现状，物资管理效率不高，专业管理优势发挥不足等问题，路局物资部门要运用科学管理手段，有效提高工作质量。4.5.1盘清家底，发挥集中调度调剂功能，体现专业管理优势。在路局物资部门指导下，各站段开展盘家底活动，由段技术部门、财务部门相配合进行清查，特别要对存放在各车间未消耗完的材料进行清点，由材料部门统一调配，同时建立段内集中调剂平台，减少各部门车间的物资设备库存量，提高物资使用效率，核减不必要的材料费用支出，为单位减轻资金使用压力。4.5.2对部分单位长期无动态物资进行写实清查，横向调剂。由站段技术部门对行车关键物资消耗进行写实，掌握关键物资的消耗状况，进一步规范材料支出要求。对部分清查出来的储存期较长，无动态而且长期占用库存资金的物资设备，首先由站段材料部门联合技术部门对库存物资的保存状态以及技术证件、使用功能等方面进行清点，鉴定材料可用性，并由路局牵头协商进行跨单位调剂。
4.6建立物资调度调剂平台，实时监测库存动态和消耗规律，切实做到消耗与库存相匹配
4.6.1在路局范围内建立起物资调度调剂平台，有效盘活存量资产，减轻成本负担，加快库存物资周转，有效杜绝积压报废物资的产生。通过全路物资管理信息系统广泛应用，各基层站段对物资收发作业基础信息进行录入及维护，路局物资部门人员通过平台进行实时监控，通过数据共享，抓取有效信息为库存分析做好数据支撑，指导布局库存合理结构，减少重复采购和重复储备。对库存积压物资做到及时、有效调度调剂，使库存储备管理逐步从站段“小库存”向路局甚至全路“集中库存、集中储备、统一调剂”转变，大大减少重复采购和重复储备，逐步实现“一高一降一减”，即提高物资周转率，有效降低积压及无动态物资库存，减少资金占用，提高库存物资的运营效益。4.6.2运用现代信息技术，进一步加强物资库存科学管理。要依托铁路现有的信息系统优势，充分发挥信息化手段在加强物资库存管理中的作用。利用物资管理信息系统实现定期分析掌握库内长期闲置物资基础数据，建立先调剂后采购的自动卡控机制，变被动调剂为主动调剂，盘活库存闲置资产。同时要利用信息系统实现物资储备定额管理，通过建立物资定额、实际库存和需求计划的3方联动，运用信息化手段自动实现储备定额对物资设备库存的智能控制。
4.7积极探索物资设备全寿命周期法管理模式
物资设备全寿命周期管理就是以设备资产为研究对象，从系统的整体目标出发，统筹考虑设备资产的采购、运行、检修、报废的全过程，在满足安全、效能的前提下取得设备全生命周期成本最优和系统管理最优。在铁路系统，可运用全寿命周期管理对铁路行车尤其是高铁重要关键设备进行管理，促进物资设备科学合理使用，加强物资设备质量管理，实现物资管理与检修运用信息全面交互与共享的有效手段。目前，铁路物资管理信息系统已在全路基本建立，可探索运用射频技术（RF）、二维码技术，打通生产检修信息系统和物资管理信息系统之间的联系，将二维码技术等应用到配件质量跟踪管理，及时扫描二维码信息，读取和回填配件在临修、委托修、运用修及高级修等各级修程中的检修质量信息，形成配件完整的技术履历档案，及时记录和跟踪其在全生命周期内各级检修环节的质量状态信息。掌握重要配件的使用流转过程，全面有效地实时监控配件状态，实现重要配件全生命周期可追溯管理的目标，为重要配件物资库存的科学管理提供支持，打下良好的基础。
4.8积极探索通用物资电商平台直购模式，有效降低通用物资库存
铁路行业体系庞大，分支机构众多，点多线长，需要的通用物资十分繁杂。借助国内知名企业电商平台，探索运用互联网+物资管理模式，对通用物资逐步实行电商直接采购、一站式配送。目前，京东已率先开展与铁路系统的合作，借助其成熟的全流程电子化采购模式和定制化解决方案，在充分整合供应链资源的基础上，将电商、物流、仓储、大数据分析等各个方面嵌入铁路物资管理网络，能够有效降低铁路采购成本，降低库存水平和仓储成本，全程电子化采购管理还能有效提升铁路物资信息化管理水平，为科学决策提供依据，助力铁路企业在物资官方面实现提质、将本、增效。
5结束语
关键词：新型城镇化；城乡统筹发展；存量建设用地；制度完善
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0011-04
一、引言
2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出：新型城镇化的关键是提升质量，提高城镇建设用地利用效率；要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。据此，盘活存量建设用地将成为新型城镇化背景下土地制度改革的首要选择，其次才是通过扩大集体建设用地入市途径等措施来合理、有序地引导建设用地增量增长。所谓存量土地，广义上是指城乡建设中已经被占用或使用的土地；狭义上是指城乡建设用地范围内已取得土地使用权但闲置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、产出低的土地，大体包括：一是以划拨或招标、拍卖方式取得土地使用权后未利用的闲置土地和临时用地（如倒闭的工矿企业、路场用地以及部分军事、党政机关用地等）；二是由于历史原因，土地产权不明晰的建设用地；三是农村集体经营性建设用地；四是城镇规划范围内未改造的“城中村”或棚户区土地。这些存量土地若从用地性质上看，可以分为国有存量土地和集体存量土地两大类。盘活存量土地是指政府将各类存量建设用地采取经济手段，对其进行出让、转让、租赁等有偿使用，实施优化配置，显化其资产价值和产出能量，以实现经济、社会、生态等方面的综合效益。
党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”虽然调控城乡建设用地规模是现阶段的重大议题，但调控建设用地规模并非抽象目标，而是需要因地制宜，结合实践探索，考量经济发展、社会稳定、体制变革等因素，统筹安排调适性的政策和制度，配置跟进并落实明确的调控机制和措施。本文分析以存量建设用地整理再开发为核心的土地节约集约利用实践创新，进而探讨土地整理再开发的调控原则、制度框架等。
二、存量土地整理再开发实践中存在的问题
存量土地再开发是基于城市更新与可持续发展
理论，通过土地整理、置换、循环利用等途径来实现的。土地整理是实现存量土地再开发的基本途径。现代意义上的土地整理源于德、法等欧洲国家，最早出现于19世纪德国法兰克福市。1953年德国出台了世界上第一部土地整理法，据此建立了比较完备的土地整理制度，该制度为许多国家所效仿，用于调控城市重建（更新）中的土地整理再开发。在西方国家，一般而言，城市土地再开发（Urban Land Redevelopment）是指在城市发展的特定阶段，城市土地被进行重新开发利用的过程。在我国，由于城镇化进程中建设用地增量供应日趋紧张，所以存量土地再开发成为多数城市解决空间发展瓶颈问题的必然选择。我国存量土地再开发的实践探索，涉及城乡多种类型的区域或空间拓展，如城市更新、二次开发、旧城改造、“城中村”改造等，期间既积累了一定的经验，也存在种种不可忽视的问题。
（一）广东“三旧”改造中的问题
为缓解珠三角区域城镇化建设用地供需矛盾，实现城市产业升级和空间重构的双重目标，广东省2009年开始实行以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”用地整治为主要内容的“三旧”改造。“三旧”改造不仅解决历史遗留问题，而且进行全面的城市更新升级转型——主要针对未经规划或规划滞后的旧城镇、旧厂房、旧村庄的建筑物及其用地，实施整体拆迁改造和盘活、再开发，按照城市规划要求和有关标准，将其重新调整建设为配套设施完备、环境优美的城市商业或住宅区。这无疑决定了“三旧”改造是一项系统工程，涉及土地开发权属等重大利益关系调整，相关政策的持续性及调整机制、手段的合法、合理性是改造能否顺利实施的保证。从政策的长效性及规制的普适性的角度考量，广东“三旧”改造中有下列问题值得特别关注：
1.违章建筑物产权的合理处置问题
历史上遗留下来的违章用地问题严重制约旧城旧村改造，加大了城市改造升级的难度。若一律承认违章建筑物的产权并予以拆迁补偿，就有鼓励违法之嫌，既会助长新的“抢建风”，误导人们先违法、后改造，又会导致改造成本不断攀升。若完全不承认违章建筑物的产权，不给予任何拆迁补偿而直接强行拆除，就将埋下影响社会稳定的因素，导致“三旧”改造无法顺利实施。并且，有些建筑物及其用地存在混合产权问题，现行法律对其是否违法并无严格界定。因此，对于集体土地上已经建成的生产经营性用房等违章建筑物，要分析其历史背景，尊重当事人的财产权，甄别不同情形，妥善处理。
2.集体土地物业的补偿标准问题
广东“三旧”改造试点涉及旧村庄改造达60万亩，占“三旧”改造总面积的1/3，因此，如何解决好集体土地征收补偿问题，关乎“三旧”改造的成败。旧城旧村改造涉及集体土地上的房屋拆迁，其情况十分复杂，目前缺乏明确的法律规制。我国《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋拆迁，其规定的拆迁补偿标准对农民宅基地房屋及集体土地物业不适用。我国《土地管理法》及其实施条例对被征地农民宅基地房屋及集体土地物业拆迁补偿的规定几乎空白。实践中，一般是将集体土地上的房屋归为“地上附着物”予以拆迁补偿，但“地上附着物”与房屋并非同一概念，集体建设用地上的其他物业设施也不能以笼统的“附着物”来概括。一些地方参照商品房交易实践，对集体土地上的房屋采取将购置金额扣除土地出让金后予以补偿的做法，但对“一户一宅”的村民来说，其所得补偿未必能买到商品房或合适的宅基地房。一些地方对具体项目设定了不同的补偿标准，导致区域内标准不一，诱发被拆迁人的攀比心理。以上问题的根源在于集体土地上的房屋拆迁至今处于无法可依的状态。按照我国现行法律的规定，需要在集体土地上进行开发建设的，应当先征用集体土地、使之国有化，但在将集体土地征收为国有土地的同时，难免涉及集体土地上的房屋拆迁。即使就拆迁补偿问题达成协议并补偿到位，集体土地上的宅基地房也未必能转为完整的产权房。因为“小产权房”转为产权房不仅需要国土房管部门予以变更登记，还涉及村民“农转非”问题，而绝非简单地将宅基地证变更为国有土地使用证即可。由于没有相应的法律依据，仅能通过协商进行补偿，如果协商不成，就无法定的救济程序如仲裁、诉讼、行政强制拆迁等可以适用，所以实践中拆迁改造经常陷入僵局。
（二）以重庆“地票交易”为典型的土地置换实践的相关问题
近年来各地盛行土地置换实践。如重庆市试行“地票交易”：在严格控制建设用地总量不增加、耕地总量不减少、用地性质不改变的前提下，通过建立有形土地市场，将闲置宅基地整理所获得的建设用地指标在全市范围内进行流转，在土地增值利益分配上向农民（集体）倾斜。除重庆“地票交易”外，比较典型的土地置换实践还有浙江嘉兴的“两分两换”（农民宅基地与承包地分别处置，以土地承包经营权置换社会保障，以宅基地置换城镇住房）、天津“宅基地换房”的城乡建设用地“增减挂钩”实践等。这些不失为推动农民土地发展权益实现和公平分配集体土地增值收益的积极探索，但试点中凸显一些亟待研究解决的问题：
1.农民权益保障问题
在地方政府普遍渴求建设用地指标的背景下，各地土地置换实践中不乏漠视农民权益保障，为了获得用地指标而实行土地置换的实践乱象。如有的地方片面追求城镇建设用地指标增加，擅自开展土地置换实践或扩大试点范围，扩大指标周转规模而忽略优化用地结构和提高耕地质量；有的地方违背民意强拆强建，甚至强逼“农民上楼”；有的地方在建设用地指标的使用和分配中存在城乡二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三农”，城市扩张的外部性反而影响了农村发展；等等。
2.实践的理论支撑与法律依据问题
重庆地票交易的理论基础尚未厘清，交易流程中农民的地位问题、交易方式和价格问题、地票落地问题、地票持有人的权益保障和收益分配机制问题等急需立法予以明确。“地票交易”可能会带来“马太效应”，阻碍城乡统筹发展战略的实施。一些地方实行“土地换社保”，允许农民放弃承包地、宅基地和林地来换得在城市享受就业、社保、住房、教育和医疗服务，其本质是典型的“以户口换土地”，这种做法难以找到充分的法律依据。我国《物权法》明确规定农地承包经营权是一种财产性权利，这意味着农民获得城镇户口并不意味着其必须失去土地，让农民以财产权来置换社保待遇，于法无据、于理不通。让农民彻底放弃承包地和宅基地后进城落户定居，这条路需要谨思慎行。
三、政策完善及调控规制建议
我国存量土地整理再开发的实践探索已经不少，但目前还没有专门立法予以规范；各地政策标准过于宽泛，对遏制土地乱占滥用现象乏力，不能有效促进节约集约用地目标的实现。基于实践中存在的问题，我国有必要构建存量建设用地整理再开发的调控机制和制度体系。
1.转变土地利用管理观念
土地利用管理要牢固树立“三观”：一要树立节约观，从政策指引、法制建设、政绩考核、财税体制、标准规范等方面贯彻土地资源保护的基本国策，形成与建设资源节约型社会相协调的土地利用模式。二要树立整体观，将数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”综合考虑。三要树立效益观，对土地资源、资产和资本进行一体化管理，建立实物要素与价值形态相结合的土地利用管理模式。
2.对城乡建设用地整理实行统一规划管控
用地规划是科学用地的前提。土地整理是土地利用总体规划的重要组成部分。近些年来的土地整理大都缺乏整体性、系统性，比较注重短期效益。加快现有土地整理再开发，应注重规划的引导和管控作用。农村土地规划的编制要充分尊重民意，结合农村实际，因地制宜，保持乡村特色功能和文化风貌，同时与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局、生态环境保护等相关规划相协调。要强化土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制；加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系；以人口总量、建设用地规模为基础，制定用地标准和节约集约用地原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置等进行科学有序的安排；加强行业用地规划与总体规划的衔接，实施空间管治的土地政策，制定节约集约用地的规划控制标准。
3.依法赋予并保护农民的集体土地开发权
集体土地开发权，是指对集体土地进行非农开发利用的权利。集体建设用地能否与国有土地同权同价入市，关键在于集体土地能否无须转为国有用地就可非农化。换言之，关键在于农民集体土地开发权能否依法得到确认和保护。因此，一要明确设置集体土地开发权。现行《宪法》规定了两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有，并且规定土地不得买卖。依此，集体建设用地即使可以入市，流转的也只是集体土地开发权。因此，应修改《土地管理法》，明确赋予农民对集体土地的自主开发权（或与国有土地一样称为建设用地使用权）。二要允许集体土地开发权进入建设用地市场，即允许集体土地所有者在开放的土地市场上出让、出租其土地开发权。对符合土地利用规划和计划的出让、出租集体土地开发权的行为如“以租代征”、建造“小产权房”等，要有条件地予以合法化。
允许转让或转租集体土地开发权，是形成城乡统一、开放、竞争的建设用地市场的必要条件。至于建设用地的总量和布局，可以通过公众参与制定的土地利用规划、计划和土地用途分区管制来调控。为此，一要将综合整治项目实施后产生的建设用地指标的转让收益在国家、投资者和农民集体之间进行合理分配，真正体现“谁投资，谁收益”。二要将农村建设用地整理后新增土地的用途按比例划分：新增土地根据新区占用耕地的情况，其中部分作为耕地，以保障耕地总量的动态平衡；其余的由村集体自行确定用途，在不改变农用地性质的前提下使土地效益最大化。
4.完善土地利用调控机制
第一，扎实做好节约集约用地基础信息调查、评价和披露工作，健全节约集约用地监测考评机制。第二，发挥市场配置资源的决定性作用，构建节约集约用地的内生机制。要逐步完善土地价格形成的市场机制，探索建设用地税收产出考核办法，通过开展城镇土地使用税额分级与土地集约利用水平相挂钩试点，发挥土地收购储备的调控作用。第三，严格节约用地，完善土地供应机制。要严格控制各类项目用地，实施差别化供地政策，完善建设项目用地定额标准体系。第四，优先盘活利用存量土地，探索建立低效土地退出机制。要掌握城镇和开发区存量土地的面积、类型、用途、权属、分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和激励措施，促进土地二次开发。同时，要加大闲置地的处置力度，优化城市用地布局和结构，统筹安排建设用地空间和计划指标。第五，构建土地利用的利益协调机制。存量土地再开发中，利益相关者对土地利用既有相互依赖性又有目标差异性，彼此之间存在矛盾和冲突。协调土地利用冲突的原则是利益平衡，包括利益最大化、急需利益优先满足和利益补偿三方面内容。落实这一原则，要拓宽、畅通民众利益表达渠道，完善土地利用的利益协调机制。利益协调机制涉及中央与地方、政府部门之间、用地企业与地方政府、地方政府与规划区居民等土地利用核心利益相关者之间的关系。平衡这些关系的关键，是要做好两方面工作：一是优化城乡用地布局，构建建设用地流转的灵活机制。在用地指标分配和用地审批上实行对重点发展的城镇新社区、生态工业园区等进行倾斜的政策，对一般城镇适当紧缩供地数量或从严控制建设项目，避免盲目、无序发展。二是培育城乡统一的土地市场。要积极推动集体经营性建设用地使用权的有序流转，结合“城中村”改造，促进城镇更新和产城一体化，发挥存量土地集约化利用的综合效能。
5.创造集体建设用地流转的良好制度环境
我国在集体建设用地流转方面已有多年实践探索，但目前流转的范围和规模都比较小，一些地方存在用地单位和农民集体对土地流转的积极性都不高的现象。究其原因，主要是未及时总结试点经验形成制度，相关实践缺乏明确的制度规范。为突破集体建设用地流转的制度瓶颈，有必要对现行土地产权制度、征地制度、耕地保护制度等进行改革，赋予集体土地所有者和使用者更多的处置权。2005年广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，但类似的地方立法无法突破国家立法中有关集体建设用地入市的限制性规定。要全面、有序地实现集体建设用地流转，仍须国家立法进行调整、完善。若能避开政府征收程序而直接改变集体土地所有权的性质，就可以在城镇化进程中限制政府权力的空间。为此，必须首先考虑对《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”作适当修改。土地是财产、也是资源，《土地管理法》的修改应更多关注社会公益和土地资源的合理利用；关注如何根据国情，以耕地保护为核心，严格控制建设用地总量；关注在国土资源稀缺的情况下，如何构建一套有效调整资源占有者与资源补偿者之间关系的制度体系，以有效解决资源的占有、使用与合理补偿问题。
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关键词：土地储备制度;问题;对策
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物(教学案例，试卷，课件，教案)。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地;有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地;土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用;出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作;又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
1建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学(教学案例，试卷，课件，教案)的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。
关键词：政府投融资 平台公司 规范发展 风险管控
地方投融资平台是我国地方政府投融资的一个主要工具，是地方政府与民间、社会资本合作的主要方式。2008年爆发的世界金融和经济危机，对我国经济产生了巨大冲击，同时为我国地方建设举债融资的发展提供了契机。中国政府通过各种措施应对经济危机，特别是以危机为机遇，积极推动和引导了地方建设举债融资，成功地把这种潜在可能转变成为现实需求，并初步形成了以地方政府债券和地方融资平台为主的两大地方建设举债融资支架。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在投融资平台建设、运行和发展方面既积累了有益经验，也面临规范发展与风险管控的需要。因此，选择HN省政府投融资平台的建设与风险管理为研究内容，对政府尽快出台并完善相关的规定与措施，规范和加强地方政府投融资平台建设，具有重大现实意义。
一、我国地方政府投融资平台理论分析与发展现状
地方政府投融资是现代公共财政制度体系中重要的政策工具之一，对于一个国家更加有效地提供公共服务、改进代际均等和地方治理等有积极意义。地方政府投融资理论基础包括：公共投资领域选择、地方政府融资渠道选择、债务融资模式选择等。地方投融资平台效率分析事关地方融资平台公司与地方政府、资本市场的联系与定位。地方投融资平台风险管控的目标是基于平台公司多元产权契约，形成多元主体制衡机制，提高资金使用效率，兼顾经济和社会效益。
我国地方政府融资平台尽管起步晚，但其近几年的发展迅速。2008年为了应对全球金融危机，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下，地方融资平台出现了超乎寻常的发展。2010年由于全球经济形势的好转，以及意识到地方融资平台债务可能隐含的债务风险，我国政府出台了多项措施对地方融资平台进行整顿管理。
二、我国地方投融资平台模式特征与潜在风险分析
我国地方政府融资平台的显著特征是其融资模式单一，即没有针对不同属性的投资项目采取不同的融资方式，导致对银行信贷的过分依赖，风险过于集中。需要结合财政资金、社会资金及银行资金等各类出资者的特点，优化出资结构及比例，构建资金协调配合的长效机制。
我国地方政府投融资平台发展中的突出问题包括：发展速度与我国财政体制、市场发育相脱离；我国地方融资平台管理缺位等等。地方融资平台风险可以分为内部风险和外部风险。由于融资平台自身的经营管理及其与融资平台建设紧密相关的地方政府和金融机构存在的严重的经营管理问题，使地方融资平台所面临的风险与地方政府、金融机构所面临的风险相互传导甚至出现恶性循环彼此加剧的局面，从而导致地方融资平台的潜在风险难以预测和控制。
地方融资平台的发展是双刃剑。尤其是不良的融资平台发展会将地方融资平台作为载体，吸附各种风险后，通过融资平台转移到地方财政和中央财政，甚至威胁到整个国家的财政安全。同时，地方融资平台所产生的大量借贷，可通过金融机构和证券市场传导到整个金融市场，构成全国范围的金融危机。
三、HN省级政府投融资平台公司的组建与运作
在地方政府投融资平台投资的带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展“瓶颈”。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在政府投融资平台建设、运行和发展方面积累了一定经验，逐渐形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原经济区建设的背景下，HN省级政府投融资平台建设也存在诸多问题，风险控制问题已经迫在眉睫。
目前HN省级政府投融资公司共有十家，包括交投集团、投资集团、铁司、航司、国控公司、文司、水司、农开公司、担保集团、豫资公司（HN省豫资城乡投资发展有限公司）。从主要省级政府投融资公司的实际运行情况看，虽然这些投融资平台公司某种程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政资不分（公共管理、行业管理与出资人监管不分）的问题，注册资本不到位、投融资功能发挥不足、公司治理结构不完善、运营效率欠佳等一些问题和困难，这不仅影响平台公司市场主体地位和投融资主体地位的发挥，制约公司市场化改革发展方向，而且还会影响国有“四资”的统筹运作，降低资源的配置效率。
四、HN省级政府投融资平台风险管控对策
当前HN省正处于中原经济区建设的关键时期，充分发挥各级投融资平台公司的功能作用，对于推进“三化”协调科学发展至关重要。根据省级政府投融资公司运行现状，借鉴兄弟省市的经验做法，提出以下风险管控措施。
（一）优化平台公司服务环境，促使其投融资活动健康发展
HN省级政府投融资公司，大多是近期成立的新企业，处于起步创业阶段，面临各种困难和问题。因此，政府有关部门要积极优化企业环境，提供更多的服务，给予大力的支持。一是金融管理部门充分发挥其社会功能，牵线搭桥，沟通协调，为平台公司提供资金支持，持续降低平台公司融资成本。二是财政部门要按照省政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入的资本金按期按批次足额到位，为平台公司投融资提供良好的制度支持。三是在政策许可的范围内，给予更多的财政补贴、税收优惠政策，对其进行必要扶持，不断增强平台公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。
（二）督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产
HN省级投融资平台公司存在注册资本不到位问题，这对公司融资投资活动及其业务发展都将产生不利影响。因此，尽快督促注册资本到位是一个重要问题。一方面，这些投融资平台公司要筛选优质项目，以项目发展前景和良好回报吸引、调动出资者的积极性。另一方面，有关部门要督促投资者以大局为重，按照省政府的批复，积极履行出资人的责任，确保出资尽快到位。同时，要着力盘活现有资产，将现有资产做优做大，进一步增强融资平台的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。
（三）理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开
一是处理好政府主导与市场化运作的关系。既着眼于HN省经济社会发展实际需要，体现政府意图，完成政府投融资任务，又要按照市场规律的内在要求规范投融资行为，加大市场化运作力度，不断拓宽融资渠道，降低融资成本和控制投资风险，提高投融资效益，实现国有“四资”滚动发展。二是处理好资产管理与行业管理的关系。投融资平台公司发展离不开政府部门的支持，同时国有资产监管机构对省级投融资公司国有资产保值增值负有监管责任。建议按照公共管理职能与出资人职能分开的原则，加快推进政企分开、政资分开，进一步理顺资产管理与行业管理的关系，充分调动各方积极性，形成相互支持、相辅相成、分工合作的良好格局，构建有利于投融资公司有效发挥投融资功能的体制机制。
（四）统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制
建立国资委、投融资公司、项目三级资本运营架构，在“大国资”的框架下，实现资源、资产、资本、资金的统筹运作，发挥资本的集聚效应，高质量完成政府交办的投融资任务。同时，加大投融资公司的资源整合力度，优化产业结构，盘活存量资产，推进资产资本化、资本证券化，不断做强做优投融资平台公司。
（五）创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制
创新投融资手段，加大直接融资力度，通过信贷融资、债券融资、股市融资、信托融资等途径多渠道融资。发挥市场配置资源的基础作用，广泛吸引中央企业、民营企业和外资企业参与投融资项目建设，开展多种形式的合作，通过市场化手段，与其他社会主体合作筹集建设资金，实现互利共赢。
（六）健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制
首先，按照《公司法》要求，尽快健全和完善法人治理结构，建立现代企业制度。合理构建内部组织架构体系，利用信息化技术建立扁平化管理结构，强化集团管控和对标管理，推进集约化经营、规模化管理，以提高管理效率和抗风险能力。同时，科学合理的组织架构和制衡机制，也能够保证企业融资和投资等重大决策科学规范有序的进行。其次，要制定和尽快审批公司章程，出台规范性的规章制度，做到有法可依，有章可循，为投融资平台良性运作创造制度性条件。再次，积极深化投融资公司内部三项制度改革，在收入分配、人力资源管理、内控机制建设等方面加大创新力度，不断增强企业内生活力。
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