发布时间：2023-09-11 17:26:56
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地征收补偿的法律样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[作者简介]万政伟，浙江警察学院法律系讲师，经济法学硕士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社会科学院法学研究所助理研究员，浙江杭州310053
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2008)11―0097―03
一、西方土地征收法律制度的总体特征
在西方各国中，德国第一个征收法是黑森大公国于1821年公布的，随后，各邦国也陆续制定了征收法典，1874年普鲁士土地收用法基本确立了土地征收法律制度，1919年魏玛宪法第153条第2款以精密技术性的方式，将征收之过程，在世界上首次规定于宪法内。二战以后，德国基本法承继了魏玛宪法的相关规定，构成了德国土地征收法律制度的宪法基础。在法国，在大革命期间和第一帝国时期确立了公用征收的原则，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行的公用征收法律制度，主要规定于1977年的公用征收法典中。在美国，《美利坚合众国宪法修正案》第5条规定：“没有正当的补偿，私有财产不得为公共所收用。”以该条款为基础，运用“深厚的人权理念，积极的司法解释程序，来予以宪法理念以新的内容”，逐步发展起以判例法为主要表现形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本确立了土地征收法律制度，二战后，《日本国宪法》第29条第3款规定了征收的目的和条件。西方其他国家如英国、比利时等国也确立了各自的土地征收法律制度。
尽管西方各国土地征收法律制度在具体制度设置方面存在很大的区别，但是，这些土地征收法律制度大都建立在市场调节机制和资本主义土地私有制的基础上，市场调节机制和土地私有制对土地征收制度产生了巨大的影响，使之很明显地呈现了“四公”特征，即在土地征收目的上坚持公共利益标准；在土地征收补偿上，坚持公平补偿标准；在土地征收制度中，着重赋予被征地者以各种“公权利”，以“公权利”为本位构建土地征收法律制度；在土地征收过程中，注意运用严格的程序制约国家土地征收公权力。
(一)在土地征收目的上体现公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益构成了土地征收的唯一正当理由，它既赋予了国家行使土地征收权力的合法性依据，又限制了国家行使土地征收权力的范围。从这个意义上讲，由于公共利益要求和标准的存在，土地征收法同时也应当是一部限制土地征收、保障土地所有权的法律。《欧洲人权公约第一议定书》第1条第1款规定：“每一个自然人或法人均有权平等地享受其财产。非为公共的利益及依据法律的一般原则所规定的条件，任何人均不得剥夺其财产所有权。”《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何所有人丧失其所有权，但是为了公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限。”20世纪以后，法国公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公产、公共工程和公务观念了，行政法院认为只要能够满足公共利益就是达成公用目的。从1954年Berman v・Parker一案以后，美国的“公共目标”概念也从原来的“公用征收”扩展到“公益征收”。
(二)坚持公平补偿标准。公平补偿又称为“正当补偿”或“相当补偿”。这种公平补偿的要求构成了对国家强制权的反向制约，主要是从经济利益上保障被征地者的权益。在必须征收时，补偿应当符合财产的价值，财产的存续保障转化为财产的价值保障补偿，通行做法是依照市场价格来厘定被征收土地补偿标准，以被征收土地的市场价格为基础决定土地征收补偿费用的具体标准。说到底，土地征收的过程其实就是一个强制购买的过程，它要求在土地征收过程中模拟市场交易的结果，给予被征收者以相当于市场价格的土地征收补偿对价，从而在公共利益和个体利益之间达致均衡。德国最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征用的个人授予一种公平补偿。法国院认为，一旦构成征用，其补偿就必须符合两项条件：首先，政府必须在征用之前支付补偿；其次，补偿必须公正。日本宪法第29条第3款也规定：“私有财产，在正当补偿之下可收归公共所用。”
(三)强化公权保障。公权保障指在土地征收过程中必须赋予并保障被征地者的各种公权利。公权利是同私权利相对应的一个概念，是公民所享有的针对国家机关的权利。由于土地征收是一个运用国家公权力强制剥夺他人土地所有权的过程，为了防止国家公权力肆意侵害土地所有权，就有必要在土地征收法律制度中赋予被征收人以下各种公权利：
1.知情权。被征地者的知情权包括事前知情权和事中知情权，事前知情权要求用地单位在土地征收程序启动前，就应当通知被征地者并听取其意见；事中知情权要求征收机关在作出征收决定和补偿决定时，除应当及时地进行公告外，还应当以通知方式个别告知被征地者。
2.买回权。土地买回权指土地所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。对财产的侵害仅限于为实现特定的大众福祉利益所必要的范围内，这意味着。原先作为征收正当理由的目的一旦消灭，返还请求权即告成立。土地买回权制度的设立旨在促进土地的合理利用，维护被征地者的合法权益，提高土地征收的效率。买回权是被征地者维护其所有权的一种补充手段，实际上是对土地征收行为的否认，从性质上看，它是一项保障土地所有权的公权利。
3.残余土地建筑物强制征收请求权。被征地者强制征收请求权指在被征收土地或其附着物的残余部分丧失全部或大部分经济价值时，被征地者享有在法定期限内请求征地机关一并予以征收的权利。该权利性质上属于公权利，是被征地者针对政府的权利，目的是为了维护被征地者的经济利益。
(四)坚持公正程序。公正程序又称为正当程序，从程序法理上讲，征地过程中的公正的法律程序既是被征地者权利的重要保障，也是对政府征地权力的有效限制。作为对政府行使征收权力的制约，公正程序已经越来越广泛地体现在世界各国的土地立法之中。在美国的土地征收法中，公正程序包括两项基本程序性规则：其一是听取对方意见：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一项规则下，必须保证相对方在行政机关作出一项行政决定时享有如下三项权利：(1)相对人在合理时间得到通知的权利；(2)相对人有了解行政机关的论点和根据的权利；(3)相对人有为自己辩护的权利。第二项规则是避免偏私的必要程序规则。
日本土地征收也有着严格的程序，根据2003
年6月20日最新修改的《土地征收法》规定，日本的土地征收要经历以下一些程序：(1)编写调查报告；(2)裁定程序的开始；(3)土地所有人或其他权利人提出补偿的请求；(4)征收委员会作出征收区域、损失补偿以及权利取得或丧失时间的裁定；(5)不服申诉和诉讼。
比利时普通公用征收程序依次要经过行政阶段和司法阶段。在行政阶段，针对公务机关的财产征收计划，被征收人可以在收到财产征收计划15天内提出异议和意见，如果双方达不成协议，行政机关必须经过开会才能决定公用征收。由此形成的决定如果被征收人仍不执行，征收便进入司法阶段，即由征收机关向征收财产所在地的法院提讼。如果经审查确定行政机关征收合法，那么接着由法院指定三位专家，对补偿费进行估价。在听取了双方当事人意见后，法院在专家所作结论的基础上决定补偿费额，然后由法院授权行政机关执行征收财产。被征收人对一审法院的判决不服可以向上级法院上诉，但上诉不停止原判决的执行。
除了在征收过程中应当遵循公正程序的要求以外，在征地程序启动之前也必须要有一个民事前置程序。尽管公共利益是国家启动征地程序的唯一正当理由，但远远不是充分理由。即使是为了公共利益，也要经过民事途径不能取得土地所有权情况下，才能进入土地征收程序。这就是说，在国家启动土地征收程序之前，必须要有一个民事前置程序，这也是公正程序的一个必然要求。
二、对我国土地征收立法的启示
我国社会主义市场经济体制建立在土地公有制的基础上，这就决定了我国土地征收法律制度既要建立在土地公有制基础上，也要符合市场经济体制的要求。相对而言，西方土地征收法律制度建立在资本主义土地私有制基础上，也就是说，西方土地征收法律制度必然与我国土地征收法律制度之间存在着巨大的差异，尽管如此，经过了几百年的发展，西方国家已经形成了一个比较完善的、符合市场经济体制要求的土地征收法律制度体系，对我国土地征收法律制度体系的建构具有重要的启示。
启示一：尽快明确公共利益标准。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”应当说，我国现行立法已经确立了公共利益标准，但是同西方土地征收制度相比较，依然存在着很大的缺陷。依照《土地管理法》第43条规定，除了少量的非农化建设不需要经过征收程序外，绝大部分需要利用集体土地的建设用地都要经过土地征收程序，而不管这些建设用地是否符合公共利益标准，这实际上取消了土地征收的公共利益标准。为了保障集体土地所有权，减少土地征收的频率，笔者认为，在我国未来的土地征收立法中，应当尽可能地确定公共利益的内涵，并且详细地列举属于公共利益范畴的建设项目，以彻底杜绝为了商业利益或国库利益而滥用土地征收权的可能性。
启示二：以“公权利”保障为核心重新建构一系列土地征收制度。根据我国现行法律制度，土地征收实质上就是由政府主导的强制性地把集体土地转变为国有土地的过程。在这个过程中，是否征收、如何征收、如何补偿等方面，被征地单位和失地农民既缺少知情权，也没有残余地强制征收请求权、买回权等一系列权利。政府的征收行为明显具有单方面性和强制性，威权过重，充分体现了国家的权威，反映了计划经济体制时期的行政权力支配一切的时代特征，远远不能适应现代多元化法治社会的要求。因此，在我国未来的土地征收立法中，应当形成一个以“公权利”保障为核心的土地征收法律制度体系。
关键词:土地征收;对比分析;启示
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.
（一）耕地减少问题
乡镇工业园区的建设占用大面积的农村集体组织所有的土地，致使原本的耕地性质发生变化，成为工业用地，引起耕地面积减少。耕地减少这一问题是对于大范围的群体而言的，对于因被占地而失地的农民而言，是失业、是丧失基本的衣食住行的生活保障。这也是建设乡镇工业园区前应考虑并解决的问题。
（二）原土地权利人参与土地增值利益的分享问题
乡镇工业园区征收农村集体土地过程中，补偿范围主要涉及土地、房屋、青苗、地上附着物、人员安置等，并未对土地权利人参与土地增值利益的分享问题作出约定。这种被征地人不参与土地增值利益分配的补偿模式，对于被征地农民是不合理的。
（三）原农村居民的安置问题
现行法规对被征地农民安置的规定比较笼统，对征地安置的目标、原则未作出明确的可操作性的规定，致使各地在征地安置中采取的多种途径，在操作和管理方面缺乏依据。实践中存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中主要采取货币安置方式。具体为：一是货币安置方面，除对土地、青苗、地上附着物、房屋的补偿款，对于未成年的农村居民一次性给予安置款；二是社保安置方面，对于女满55周岁，男满60周岁的农村居民，给予社保安置，未达前述年龄要求的，待达到年龄要求时享有社会安置保障。
（四）乡镇政府职能与职责异化
乡镇政府对土地的管理权力主要体现在：规划权、用途管制权、土地流转签证权三个方面，关乎土地的利用、用途、使用权归属等。并且，这三种权力的行使都需要符合法律的规定和土地权利人的利益，经过法定的程序。但是，很多乡镇政府在行使这三种权力的过程中，未能符合法律的规定或者土地权利人的利益。
（五）相关法律、政策、制度的欠缺
第一，土地征收程序制度缺失导致程序的不规范。现行法规对于土地征收只有一些原则性的规定，而操作性规范的缺失使得征收主体在实施征收过程中违法征收土地，致使多征少用、浪费闲置等现象。第二，土地征收中被征收人权利保护的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中应该享有知情权、参与权、处分权、补偿权、行政救济权与民事救济权。而这些应有权利保护的不足有很多说法，其中一个重要原因便是征收权的商业化。这种征收权商业化的后果便是程序权利不周全、实体权利不充实、救济权利不完备和缺乏保障力。第三，对于耕地减少这一问题，有力措施、政策的提出和上行下效的贯彻实施，是缓解这一严重社会现象的关键。关键就在于措施的欠缺以及实施的不尽合理。第四，土地权利人补偿、利益分配、安置等政策的缺失。我国现有的法律法规中，对于土地征收的补偿、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工业园区建设所导致问题的重要原因。
二、建设乡镇工业园区引发问题之对策
（一）乡镇政府职权与职责的回归
乡镇政府职权、职责能否正确的行使和履行是土地征收是否合法合理的关键。乡镇政府职权、职责的回归，需要做到：一是考察被征地的价值。通过对被征地价值的考察，使征收方与被征收方双方的利益都能够得到公平、合理的实现。二是对征收主体的资格进行审查。征收方是被征土地的下一个使用权利人，应该对其进行资格审查，确定其是否满足使用并实现被征地土地效益最大化；同时，也能确定其是否具备违反义务时承担责任的能力。三是对被征地将来增值利益的评估。以进一步确定征地是否可行，同时也为被征收人参与被征地增值利益分配做大致预期。四是政府行权时应规范行权方式。职能、职责的异化在很大程度上也是因为行权方式错误导致的。
（二）法律、政策、制度的构建与完善
第一，土地征收程序构建。土地征收程序的不完善是导致土地征收问题出现的重要原因，故土地征收程序的构建显得尤为重要。首先，出台《土地征收法》，实现征地内容法制化。《土地征收法》中，对土地征用的主体、客体、条件、方式、范围、步骤、责任等都要有明确、具体的规定。其次，完善征地审查机制，保证被征地的合理有效使用。再次，被征地实行市场定价，保障被征地权利人的合法利益。实行市场定价制度。再其次，完善征地补偿程序。防止征收中，征收补偿款被拖欠和截留，保障被征地人补偿权。最后，规范征地行为，建立完善的征地监管程序。保障被征收人的合法权益不被征收主体非法侵害，促进征收主体实施征收过程的合法。
第二，被征收人权利保护制度的完善。在充分保护被征收人的知情权方面应做到：一是直接通知被征收人。需要告知义务人直接告知被征收人的信息有三种：第一种是征收申请人拟征收土地的信息；第二种是征收审批机关就土地征收事项作出的决定；第三种是补偿方面的信息。而在我国，相关的土地征收信息采取公告或告示方式，效果显然较弱。二是明确公告的地点和需要被告知的权利人范围。使被征收人尽早确定自己是否为权利人且利于被征收人获得征收土地方面的信息。三是增加告知的内容。一方面，规定被征收人可以查阅征收申请人向征收审批机关提交的申请材料以及被征收人可以查阅征收审批机关的审批材料和决定；另一方面，规定征收申请人向每个被征收人提供具体的补偿数额和安置办法及其确定依据。这两方面的内容在目前我国的征收法律法规中并未涉及。四是强化告知义务人违反告知义务的法律后果。保护被征收人参与权方面可以通过：一是允许被征收人参与决定土地能否被征收和征地的面积；二是允许征收申请人与被征收申请人协商确定征收补偿数额和安置办法；三是明确可以参与决定的权利主体的范围。对处分权的保护可以通过恰当地规定征收申请人范围的方式来予以解决。当前，世界范围内征收申请人范围呈现不断扩大的趋势，而我国目前的实际的征申请人范围不受限制，为了平衡征收人与被征收人之间的权益，适当缩小征收申请人的范围是必要的。行政救济权保障方面可以通过：一是清除运用行政救济权的实体法障碍与程序法障碍；二是缩小行政救济权的客体。土地征收的法律法规中作出明确的规定，使被征收权利人的权利可以通过司法程序得到强有力的保护。民事救济权方面，被征收人对征收补偿争议应该享有民事救济权。使被征收人最终获得的补偿在数额及给付时限上都有保障。
第三，防止耕地减少措施。主要有：一是对环境污染的有效控制。化肥、化学物质等对耕地的侵蚀，使得耕地丧失耕种性能，故防止环境污染对耕地减少是有效用的。二是禁止对耕地的非法、不合理的征收、征用。就乡镇工业园区征用农村集体土地的情形而言，在征收土地前，应该做好各方面的预算、计划，防止多征少用、症而不用的现象，浪费土地，减少耕地面积。三是合理开发可耕地。一方面节约合理用地，另一方面也应合理地开发可耕地。
第四，被征收人补偿、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的补偿方面，不仅要重视直接损失补偿，也要重视间接损失补偿。我国目前法律法规对征地补偿方面仅包含三方面：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。这种直接损失赔偿方式远不能实现被征地人的利益，有必要增加间接损失的补偿。具体包含：一是农民失业、转业损失等费用。农民大多数文化水平低，其他技能较为欠缺，失去土地将导致绝大多数农民丧失生活经济来源，因此，为被征地农民提供失业、转业费用以助其获得知识、技能，以解决长远生计。二是补偿方式应以货币补偿为主，辅之以其他补偿方式。首先，乡镇工业园区的建设不仅可以发展工业，对被征地农民而言，也可以提供工作岗位来获得生活经济来源。故征地方在对被征地人的补偿中增加对应的工业就业中所需的知识、技能的培训机构，提供培训服务，这种补偿方式对于失地农民也是有益的。其次，失地农民参与土地增值利益分配对策，需要法律、政策明确规定。原土地的价值不断提升，现行法律并没有规定原土地的所有人能够参与土地的增值利益分配，使被征地人参与土地增值利益的分配没有法律依据的支撑。况且，被征收人参与土地增值利益分配势必对其他享有土地增值利益主体产生利益分割态势，若没有法律明确规定，这些利益相关主体将难以协调。最后，农村居民安置方面，一是居民住房的保障。工业园区的入驻对农村居民住宅也同时予以征收，而当前住房保障主要是采取货币补偿以及为居民修建居民房方式。二是生活保障。满足条件居民转为社会保障，未成年人一次性给付保障费用。但未成年人的保障费用是极少的。笔者认为，在未成年人的保障上，除货币的给付，还应当在受教育方面予以保障，只有从教育保障中获得知识，才是对未成年人保障的长远之策。当前，与乡镇工业园区建设相关的征地补偿方面的法规并不完善，这是导致问题存在的重要原因。
三、结语
[论文摘要]在对于我国的集体房屋征收与补偿中，应当借鉴美国法的正当法律程序，注重公民的受告知权和听证权，必须尊重国内法赋予公民的所有权利。在对集体房屋征收的过程中，也要注重征收的必要性，不能不考虑带来的损害和收益，盲目地进行征收。在进行补偿的过程中，要严格按照正当法律程序，制定补偿的标准和范围。
[论文关键词]集体房屋征收 补偿条例 正当法律程序
作为土地征收的合法要件之一，正当程序要件为各国的宪法或者法律所确认。美国联邦宪法第14修正案规定： 未经正当法律程序，任何州都不能剥夺任何人的生命、自由或财产。明确提出了征收中的“正当程序”原则。在司法实践中，美国法院逐渐意识到，在土地征收过程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，难以从立法上进行精确界定，只有辅之以程序保障的要件，才能更好地保护当事人的利益。在法治较为成熟的国家，严格的程序性规定构成对公权力的有力限制。在我国，对土地征收权程序限制的薄弱成为目前违法征地的一大制度诱因。如何借鉴其他国家的规定，合理设计我国的土地征收程序，是本文的主要目的。
一、“正当程序”的内涵与功能
（一）正当程序的内涵
1.公正作为义务，它要求行政机关在决策的时候要公正，严格地遵照法律上的规定，不能出现偏向于某一方的情况。不能够因为自身的喜好或者与自身的利益相关就偏离正义。公正作为义务还要求行政组织机构要符合法律的要求，其组成人员的资格要达标，做出决策所要求的人员性质和数量必须符合法律的规定。
2.受告知权，是指行政行为的当事人及与之有利害关系的人员，有权利及时知道并了解与之有利害关系的行政事实与决策。
3.听证权，是在行政机关对相对人作出较严重的行政处罚决定前，相对人所依法拥有的权利。
4.说明理由义务，是指行政机关做出行政决策，应当向当事人及利害关系人说明做出此决策的理由，让当事人对此有个了解。
5.行政资讯公开。行政资讯公开即行政信息公开。
（二）正当法律程序的功能
1.权利保障功能。美国宪法第5条增补条款的正当法律程序，是宪法上人权清单的一部分，我们从宪法上有关人权清单的角度出发，正当法律程序的要求和其他人权清单上的基本的权利一样，都是源于对行政权力的不信任，企图通过宪法锁定人类所信仰的基本价值，来预防行政部门的滥权。从这种古典的理论上来看，消极地保护人们的合法权益是正当法律程序的原始功能。
2.行政效能的提升。正当法律程序可以很大程度上提升行政效能。当今社会，经济与科技不断发展，对行政效能也提出了一定的要求。人们更倾向于用较少的时间、成本、人事以及行政支出来达到正确的行政决策。
3.增进人民对行政的信赖。通过正当法律程序，可以确保人民的受告知权和听证权，这样就可以增进人民对行政机关所做的决策的信赖。
二、土地征收中“正当程序”的必备要件
在具体的土地征收过程中，适当的程序安排确实可以起到控制权力滥用的作用。以下制度安排是保证征收符合“正当程序”所必须的：
（一）自愿协议出让前置制度
从美国的做法可以看出，政府对启用征地权持一种审慎的态度，能不用则不用，能少用则少用。在征地过程启动前，政府应当与土地所有人进行自愿协议出让，在协议过程中，政府不是作为公权力的享有者，而是作为民法上的主体，与土地所有者处于对等地位，双方可以按照民事交往过程中的规则自愿平等地磋商谈判、讨价还价。只有这种自愿协议出让最终失败或者其成本过高时，国家才将其身份回归到公权力主体，启动土地征收程序。这种制度体现了对自由市场经济的崇尚以及对国家干预的防范。这也是现代新制度经济学的普遍观点，即只要在自由市场交易中可以达成的事项，国家就应当节制其权力，减少干预或者不干预。
（二）对征收项目的公益性说明理由并接受司法审查
征收必须以“公共利益”为目的，征收决定中应当对其作出充分说明，以合理论证征收行为的公益性。如果被征收人对此产生合理质疑，可以向法院提起诉讼。虽然公益目的与正当程序是土地征收中两个独立的要件，但“公益目的”需要通过正当程序中的说明理由制度和司法审查制度来实现，因此从广义上说，这也是土地征收正当程序的一部分内容。
（三）征收决定以及补偿过程中的公众参与制度
广义上的公众参与，除了政治参与外还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。土地法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与到一切与自身权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在进行公众参与制度设计时，需要格外注意如下两个问题：
第一，法律需规定与公众参与配套的详细可操作性的程序设计。在美国，公众参与的形式：通告———评论程序、协商程序、必要的事前告知和听证会程序、环境品质风险评估（EQA），专家出具的评估研究报告（Findings），都有法定的步骤。
第二，需注重参与过程的协商性，而不仅仅是简单的投票。
（四）预付款制度
在土地征收过程中，先补偿后征收是一项重要的原则。所谓的预付款是指赔偿价金的给付应在征收机关实际取得所有权并占有土地以前进行，该价金一经协商确定或经法院以及赔偿委员会等机构予以确定，即应在占有之前给付。预付款制度主要有两个目的，一是可以给所有权以妥善保障，二是防止行政当局拖延工程。
三、土地征收中的程序性问题及改革建议
与以上各国的立法和实践相比，我国土地征收的不足之处有：
1.机关在实践中的听证不完善。正如王锡锌所评价的： （ 我国的听证程序） 只借用了西方国家的听证之“名”，而不具有听证的结构、程序以及功能之 “实”，最后演变为主管机关对各方参与者进行的一种具有咨询意味的讨论或者论证。
2.征地过程中缺乏有效的公众参与。在行政机关行使征收权的过程中，应当遵循信息充分公开，利益相关人有效参与等原则，并为被征土地的利益相关人提供充分的参与机会和参与平台。我国的征地程序各环节中公众参与的制度设计却十分薄弱。
3.国家代替土地开发者事先介入征收程序，形成政府的“阻断效应”，以至于自愿协议出让制度和被征收人的买回权难以有效行使。
4.没有规定预付款制度。我国《土地管理法》并没有规定征地预付款制度。而且按照《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。其中也并没有规定将补偿款提存在法院。该项规定说明政府在未经补偿的情况下实施征收行为也是合法的，无可厚非。
（三）完善我国土地征收程序的改革建议
1.完善土地征收补偿标准
美国的土地征收补偿包括直接损失和间接损失，只要要求补偿者拿出足够的证据证明损失是由政府的征地造成的，并且得到陪审团或者法官支持，就可以得到相应的补偿。我国的土地征收补偿仅限于直接损失，比如土地补偿费和安置补偿费等，其他间接造成的损失是不予补偿的。两者相比较，我们可以看出，美国的补偿面较宽。
美国的土地征收补偿标准是按照被征收土地的市场价值来确定的，如果市场价值无法确定，那就会按照它实际会获得的收益来进行补偿，这个实际所获得的收益包括直接和间接两种收益。而我国的补偿标准是按照土地当前的收益价值，它并没有考虑土地用途变更之后的增值收益，因此会损害被征收者的权益。
2.完善集体土地征收补偿标准
现在世界上多数国家都对集体土地征收的补偿标准做了明确规定，这为具体实践中的补偿范围和标准提供了法律依据，我国也应当向此靠拢，最合适的应当是公平补偿原则，应当以市场价格作为参考来提高补偿标准。笔者认为可以参照美国以市场价格为标准，同时要综合考虑被征收土地者的直接损失和间接损失。
3.严格界定公共利益
在我国的《宪法》和《土地管理法》中都谈到了，国家可以为了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我国的各项法律中，都没有对公共利益作出明确的规定和解释，这就为以后的实践埋下了很大的隐患，有些地方政府就会故意曲解公共利益的概念，随意征收土地，所以严格的鉴定公共利益是当务之急。
4.完善补偿的市场化标准
市场经济中，商品价格随着市场的波动变化较大。土地作为不动产，有其独特的价值，但我国目前的补偿制度中并没有引入市场机制，只是就直接的价值补偿，这导致被征收者利益的损失，进而会导致群众对征地的不支持、不配合。笔者认为在土地征收补偿中引入市场机制，不仅可以充分维护群众的利益，还可以在一定程度上减少地方政府克扣补偿费用的情况，调动群众对征地的积极性。
5.完善听证制度和信息公开制度
关键词:土地征收;农民利益;立法完善
土地是一种稀缺资源,伴随着我国城镇化和工业化的不断推进,对土地的需求量突飞猛进,而建设用地的稀缺性也相应突出。国家通过征收农村集体土地的方式缓解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善导致征收过程中出现各种问题,反倒日益激化了社会矛盾。因而,充分认识我国农村集体土地征收制度存在的问题,并加以解决势在必行。
一、集体土地征收概述
由于我国土地所有采取公有制,而社会形态又呈现城乡二元结构,所以我国土地所有也相应的呈现二元化,根据宪法,分别为国家所有和农村集体所有。同时,在我国,农村集体所有的土地使用权不能直接进入一、二级土地市场,所以土地征收是农用地转为国家建设用地的重要途径。我国土地征收制度包含几个反映其本质的要素,例如公共目的、法定程序、主体强制、给予补偿等。因此,可以初步认定集体土地征收是国家为满足公共利益需求,依据法律,按照法定程序,并给予集体经济组织补偿,强制将集体所有的土地转变为国家所有的行政行为。根据以上分析,可以概括出集体土地征收具备的特点有:目的公共性、程序法定性、主体唯一性、行为强制性、权属转移性、征地有偿性.
二、集体土地征收制度存在的问题及分析
(一)公共利益的界定问题
公共利益为目的是判断征地行为的合法性和正当性的重要前提和标尺,应当是约束国家行使公权力的有效武器,但由于我国关于征地问题中的公共利益立法的空白,使得这一武器成为双刃剑。各级政府多以公共利益为借口强行征收集体土地,更形成了极具特色的“土地财政”。
(二)收益分配问题
国家在征收土地的时候,给予的征地补偿作为一种经济收益,同样面临分配的严重问题。现实中,乡镇政府或村一级集体经济组织把持征地补偿,失去土地直接受损害的是农民,而分享失地补偿最少的也是农民,农民个体利益受到空前的剥削。
(三)征收程序问题
首先,整个征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少适当透明度。其次,实际中存在许多地方政府对土地以征收名义在未获得批准的情况下实行先占的情况,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地闲置和浪费。最后,土地征收缺乏必要监督。土地征收往往就是政府部门对自己的行为加以监督,这样的监督机制并不具备实质作用。
(四)补偿问题
首先,土地征收补偿标准不明确,《土地管理法》仅就补偿的标准作了原则性的规定,具体实施时仍以各地方政府各自任意标准为主,农民利益很难保障。其次,补偿标准过低,现行的《土地管理法》以土地原有作用和价值作为测算补偿金额的依据,根据这样的标准测算得出的结果相比征收后土地产生的收益根本是天壤之别。最后,补偿方式不合理,总体来说,现在主要的补偿仅仅以货币形式发放,而失地农民失去了主要经济来源。所以,仅仅给农民少量的货币补偿难以弥补土地相对于农民原有的生活保障作用。
三、关于土地征收立法完善的建议
(一)明确界定公共利益
我国对公共利益的概念采取的是在宪法法律中概括性叙述的方式,这种方式能够跟的上社会发展步伐,确保法律概念的动态变化,但也受随意性的牵绊,使得政府在行为时自由把握的范围过宽,甚至可能被利用无限夸大权力范围,导致公权力滥用。所以,我国应当采取概括性叙述和逐条列举相结合的立法方式,以为不特定多数人共同利益的目的作为公共利益的底线加以概括叙述,再在法律中对明显的公共利益范畴加以列举说明。
(二)明确集体土地产权
明确集体土地产权的意义在于充分保证征地补偿收益能够切实落实到农民手中,因此,应当明确村民小组作为集体经济组织的代表,在割裂村民小组同基层政权的经济联系后,撤销原本乡镇一级的集体经济组织的地位。这样,农民作为村民小组的成员,可以直接参与到整个土地征收程序中来,有助于保障农民利益。
(三)细化土地征收程序规范
这就要求在立法中,对现行法律的程序性事项更加细致的规定,填补征地程序的空白,使整个征地活动从申请审批到征收补偿再到批准出让土地使用权都有法可依。另外,还要在法律中赋予被征地农民以相应的知情权,使农民在土地征收中不再处于完全被动的地位,能够自主保护自己的利益。
(四)调整补偿标准
对于补偿标准的调整不应当仅仅是数字上的增加或减少,最好的方式是适当引入市场机制,利用市场的价值规律平衡各方利益。应当赋予集体土地征收各方一定的市场地位,甚至可以考虑在协商补偿问题时引入听证制度,从而寻求各方利益的最大化。
参考文献:
关键词：管制性征收；界定标准；私人财产
中图分类号：D912.1
文献标识码：A
管制征收指行政机关采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。管制性征收的理论与判例最早出现于美国，随后影响到全世界。中国目前尚未建立管制性征收法律制度，而管制性征收的现象却随着中国城市化及工业化进程的加快而日益增多，且对社会造成一些重大影响，因此，研究管制性征收的问题日益重要。该问题研究的起点首先从美国开始，探讨美国管制性征收法律制度的发展历程，从而为中国建立管制性征收法律制度提供借鉴。
一、管制性征收法律制度产生之前
美国在管制性征收法律制度产生之前存在着传统的行政征收法律制度。美国行政征收方面的判例出现得比较早，1871年PumpeNy v.Green Bay&Mississippi Canal Co.案中，法官就作出要实施公正补偿的判决。在该案判决之时，美国还没有制定宪法第五修正案中的征收条款，当时法官依据与征收条款性质比较接近的Wisconsin州宪法作出判决。因而在美国征收案件一开始，就存在浓重的法官以司法审查形式，对征收条文进行解释与判断的传统，该传统一直影响到了20世纪才出现的管制性征收。
此后美国于1791年通过宪法第五修正案的时候，规定了征收条款（takings clause）：“私人财产没有得到公正补偿则不得被征收作为公共使用。”尽管该条款规定行政机关可以在公正补偿的前提之下实施征收，但是并没有规定行政机关征收行为的具体内容。在当时美国学术界的共识是，宪法中的征收条款只能限制行政机关对私人财产的征收。因此通常将该法律制度中的征收，理解为行政机关在物理上侵入所有者的财产，即我们传统上所理解的征收，即剥夺所有者的财产，尤其是不动产所有权方面的征收。
管制性征收与传统的行政征收并不一样。管制性征收只是行政机关对不动产所有者的不动产利用行为实施了管制，并没有在物理上侵入所有者的财产，但是该管制对所有者却造成了类似于征收的权益损害。所以，即便在美国宪法中出现了征收概念，管制性征收的概念在美国法律体系中也还不存在。在美国传统中，法院认为行政机关出于对公共利益的保护可以对私人财产行使广泛的管制权力，这些管制不需要进行任何的补偿。例如，1887年美国最高法院认为，行政机关行使管制权力阻止对公众有害的行为合法，典型的案例是Muder v.Kansas。在该案中，Kansas州以喝酒有损于公共安宁（Public nuisance）为理由，通过了一个禁止酿酒的法律。原告Mugler认为，他的酿酒厂建立早于该法律的颁布，且没有构成对公共安宁的损害。大法官Harlan认为，州行政机关对土地利用活动中有害于公共福利的行为，有权实施管制，因此判决支持Kansas州不用对原告补偿。该案中法院认为，如果管制是为了“禁止有损于社区的健康、道德以及安全”的土地利用的话，则不产生管制性征收行为。这些判决被认为是所谓的“有害使用”（noxious use）理论，构成了行政机关实施管制的重要基础。该案中美国最高法院基于管制的本质或者目的来考虑是否需要补偿，而不考虑管制对土地所有者权益的影响。
“有害使用”理论导致美国法律司法界与理论界长期以来认为，行政机关对私人财产使用方面的管制是为了公共利益而实施的，因此该管制自然不用对私人进行任何的补偿。该观念一直到1922年管制性征收的经典判例出现之后，才发生了改变。
二、美国管制性征收法律制度的发展历程
管制性征收的基础在于，如何认定行政机关对私人的不动产利用实施管制所造成需要补偿的损失，即管制性征收的认定标准问题。该认定标准的演化是管制性征收法律制度变革的主要脉络与线索，因此美国管制性征收法律制度的简史以管制性征收认定标准的演变为主要依据进行阶段划分。
（一）第一阶段：管制性征收理论的初创（1922年至1977年）
这一阶段美国以判例突破“有害使用”等理论的约束，开始承认行政机关的土地利用管制等财产利用管制行为会造成被管制人的经济损失，对于该损失应当类比传统行政征收进行补偿。这一阶段的管制性征收并没有改变土地等财产的所有权，行政机关也没有在物理上侵入被管制的财产。本阶段主要解决了理论与实践中管制性征收的“有”与“无”的根本问题。
管制征收的奠基性案件是1922年的Mahon案，在该案中，Holmes法官认为，当行政机关管制行为“过度（too far）”减损了土地所有者的权利的时候，土地利用管制就视同为征收，应当给予补偿。该案标志着法院第一次认识到，行政机关的管制虽然不会导致行政机关在物理上侵入所有者的土地，但是该管制仍然可以产生类似于征收的财产权益损失，可以被视同为管制“产生”征收，从而要进行补偿。在该案之后，法院确立了行政机关对不动产的管制行为，即便是合法有效的管制，在导致不动产所有者的利益减损过度的情况之下就视同为征收，从而需要补偿。该案确定了管制性征收的价值减损标准，即美国行政机关对私人使用不动产管制“过度”以至于减损了所有者财产价值的时候需要进行补偿。在该案之前，美国的征收理论局限于行政机关对私人不动产的物理性取得或者侵犯之时才认为产生征收；该案之后行政机关对私人使用不动产的管制造成私人权益损失的被视同为“产生”征收。
但该案中法官Holmes并没有明确提出管制到什么程序的时候才构成“过度”，因而法院将认定过度的标准，作为一个开放性的问题留给了以后的法院来解决。Holmes写到：“既然财产可能被管制到一定的程度，那么当管制过度的时候，管制将会被视同为产生征收。”他只提出了认定管制性征收质的标准，而没有提出量的标准，因此，他的标准并不是判断价值减损的一般性定义。对于什么情况之下才能构成管制“过度”，需要法官在不同个案中单独认定。Holmes之所以对“过度”不作具体的定义，是因为这样行政机关“可能会因为法律的稍小变化都将带来补偿而无法开展工作”。同时Holmes也承认如果对管制的损失不补偿的话，可能会使得行政机关基于“人类本性”而导致过度管制，最终结果是“私人财产消失”。因而，Holmes采取了在补偿的不利（制约行政机关有所作为）与补偿的有利（保护私人财产以及限制行政机关越权）之间进行平衡的方式来作出判断。基于此他认为：“原则上所有财产都可以在一定程度上被管制，但是如果管制过度则视同为征收。”
在中国法律语境下，管制并不存在一般化的“过度”标准，管制主要存在成功与否的标准，因而由中国法律语境来理解的话，Holmes的“过度”实质上是指管制对被管制一方造成的经济损失是否过于巨大，即在行政机关对私人使用不动产的管制造成私人的财产权益较大的损失之时，该行政机关管制行为所造成的损失类比于征收，对被征收人所造成的损失进行处理，也就是说应当对被管制一方进行补偿。
（二）第二阶段：管制性征收认定标准的具体化（1978年至1986年）
这一阶段美国管制性征收的发展主要是制定了一些具体标准，以判断什么情况之下才是管制“过度”，从而产生管制性征收。
Mahon案之后大约60年间，美国的管制性征收一直没有太大的发展变化，直到1980年左右才连续发生了两起重大管制性征收案件。先是1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案提出了三个新标准，以认定管制性征收是否发生。随后在1980年Agins v.City of Tiburon案中，提出了由两部分构成的标准，即“Agins标准”。
1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案产生了三个重要的标准，以此来判断管制对被管制人权利造成的损失达到什么程度的时候就会产生管制性征收。这三个标准在法院的多数意见中有清晰的描述：“管制措施对原告的经济影响以及管制措施对原告的投资回报期望的阻碍程度当然是需要考虑的相关因素。同样行政机关行为的性质也是需要考虑的因素。当这些因素对财产权利的影响如同行政机关实施传统征收一样的时候，包含这些因素的管制……会更易于被认为构成征收（管制性征收）。”也就是说，在法院看来，经济影响、投资回报期望受阻程度以及行政机关行为的性质这三个因素，可以用来认定行政机关的管制行为是否产生管制性征收。在该判决中，法官并没有对这三个标准的具体内容进行仔细的描述，但是基于美国判例法的传统，随后在美国的下级联邦法院以及各州的法院，不断地将这三个标准应用于实际的审判中。这些审判不断地完善了三个标准的具体内容。
1980年，Agins v.City of Tiburon案涉及限制在一块荒地上建筑房屋的管制命令。法院提出了由两部分构成的标准，即所谓的“Agins标准”，来认定行政机关的管制是否过度，从而产生管制性征收。该标准中行政机关的管制是否产生管制性征收取决于：首先，是否不合理地使用了管制权力；其次，是否排斥了所有者对自己土地的有效经济利用。如果这两个问题中的任何一个是肯定的话，则行政机关的管制产生管制性征收，必需对财产所有者进行补偿。
在法院看来，合理使用管制权力指的是行政机关的管制必须实质地促进了正当国家利益；否则是不合理地使用了管制权力。为了进一步说明什么是不合理的使用了管制权力，法院提出了两个判断条件：其一，必需在管制与公共利益（public interest）之间有必要联系；其二，管制措施必须有利于公众利益（public benifits）。也就是说，一旦管制与公共利益之间存在必要联系的话，该管制就是合理的，不需要进行补偿。
法院对其所提出的第二个有效经济利用标准并没有进行扩展解释。该标准后来在Lucas案中得到了说明。
（三）第三阶段：管制性征收范围的扩展（1987年至1991年）
这一阶段主要是扩大了管制性征收的认定范围。如将行政机关对被管制人土地利用权利的一部分进行管制之时，也会构成部分管制性征收。1987年出现三个新的管制性征收重大案件，分别是Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案、First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案以及Nollan v.California Coastal Comm’n案。这三个案件被称为1987年的管制性征收“三重唱”。虽然在这些案件中，法院一直在试图挑战传统的管制性征收标准，但是这些法院的判决都没有提出一个精确的标准来说明哪些因素才能产生管制性征收。
Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案涉及传统土地利用管制方面的权力。在该案中，Pennsylvania州通过了Bituminous煤碳资源保护法（Bituminous Mine Conservation），该法的目的在于防止Bituminous地区的煤矿开采所导致的坍塌、沉陷等灾害。依据该法，Pennsylvania的环境资源厅要求，在开采煤矿的时候保留一些煤炭不动，以保护地下结构不会坍塌从而产生地面的沉陷。该管制导致占全部可开采煤矿的2%，约270，000，000吨的煤不能开采，因而当地的煤炭协会认为，行政机关的管制产生没有补偿的征收行为，要求法院判决行政机关补偿。法院认为行政机关的管制过度，可能会产生管制性征收。但是Keystone案与Mahon案的不一样之处在于，在Keystone案中，管制并没有对所有人的财产造成足够的减损，所有者所不能开采的那部分煤炭，只是其所有的土地权利中的一小部分。法院认为判断行政机关的管制是否产生管制性征收，需要将所有者的财产视为一个整体，来评估管制的影响程度有多大。既然被限制开采的那270000000吨的煤，仅仅是所有者财产的一小部分，即2%，那么行政机关的管制就不过度，没有影响到所有者的财产的主体部分，所有者仍然可以开采煤炭并且获利。因此，法院认为行政机关的管制，阻止了私人对自己财产的有害使用，从而促进了合法的公共利益，该管制不构成管制性征收。
法国的管制性征收发展比较缓慢，因为法国有对土地利用管制造成损失不补偿的传统。在1932年法国以行政法规的形式通过第一个分区规划的时候，规定因为分区规划而导致土地发展权等权利受到损失而不予补偿，即使该土地利用管制导致土地发展权完全丧失也不补偿。二战后该不补偿原则依然有效，且于1943年扩展适用到法国全国，并由行政法规升级为法律。虽然该不补偿原则受到法国国内学者及司法实践的不断质疑，但是法国传统上比较保守，社会革新比较慢，因此该原则一直没有得到清算。直到欧盟成立之后，欧盟的人权法院（the European Court of Human Rights）对法国的法律制度产生了重大影响，改变了法国的不补偿原则。欧盟人权法院将保护财产的权利规定在欧盟人权协议（the European Convention on Human Rights）中，作为欧盟成员的法国，必须将欧盟法在其国内实施，因此不补偿原则开始被放弃。虽然法国最高行政法院（Conseil d'Etat）表面上坚持说，法国的不补偿原则与欧盟的补偿要求并不矛盾，但是在判决中已经开始修改不补偿原则。如在Bito-uzet案中，法国最高行政法院提出，行政机关设立的行政地役权，给被管制者造成了“与土地利用管制所追求的公共利益相比特别严重的负担”之时，需要对被管制者进行补偿。
德国的管制性征收被称为“准征收”。德国于1952年联邦最高法院的基础性判决中，基本认定了管制性征收，即行政机关对土地利用的限制产生管制性征收。判断行政机关对财产利用行为实施管制是否导致损失的标准是，对财产造成“无论是从内容还是从效果方面都可以视为征收，实际上具有给关系人造成特别牺牲的效果”的损失。随后这些演化发展出了说法不同但实质相同的标准，即特别牺牲、严重性理论和财产状况约束性理论。
加拿大的管制性征收制度通过北美自由贸易协定而规定，受美国的影响，加拿大的管制性征收标准与美国的差别不大。但是加拿大的司法界，在管制性征收理论中不愿意变革得太激烈，因此对管制性征收的认定有一些限制。比如，必须是法定权利范围内的权利受到管制产生损失，而且没有从行政机关那里得到利益的才能补偿。因此，在实践中，加拿大法院倾向于给因土地利用管制而受到损失的被管制一方少量的补偿。
四、管制性征收简史的启示
从管制性征收法律制度的历史考察来看，传统的征收理论认为，征收后私人的土地财产全部成为公共财产，即对财产的价值影响是一种全有或者全无的状态。传统征收通常导致被征收人的财产所有权消失，但是随着社会的发展，美国行政机关作出一系列新类型的社区风貌管制（zoning）、住宅标准管制（housing codes）、环境管制（environmental regulateons）等土地利用管制行为，这些行为在维护公共利益的同时，给土地权利所有者造成了一定损失，以传统征收概念来判断的话，难于判断是否需要补偿。因为这些行为实施的管制，没有如同传统征收那样，改变土地的所有权，但是这些管制对私人财产的使用实施了一定限制，通常会导致不动产所有者的不动产权益损失。美国传统上对此类行为，并没有规定是否要补偿，因此当这些管制行为造成私人损失之时，在什么情况下补偿，在什么情况下不补偿，就成为了一个问题。管制性征收理论出现之后，认为这些土地利用管制给土地所有者造成利益上的损失，这些损失与土地征收所造成的损失性质是类似的，因此应当按照类似于征收进行补偿。
管制性征收需要针对所有权没有发生改变的土地利用管制实施补偿，这就与美国传统征收理论中补偿只能针对所有权的消灭存在巨大的冲突。所以管制性征收理论在美国存在一定的争议，有一些反对管制性征收的意见，甚至极端的意见认为管制性征收理论应当被废除，就一点也不奇怪。这些反对意见改变不了美国学术界认为该理论解决了社会现实问题，并且支持该理论的主流看法。实际上，不论在州一级的法院还是在联邦一级的法院都在不断地应用该理论。
虽然“当代美国法律最主要的渊源是成文法”。但是在管制性征收领域，美国的法律渊源却是经由判例法，其后才演化进入到成文法中的。美国的管制性征收判断标准，全部出现在判例法之中，因此研究美国的管制性征收判断标准，就必须要研究美国的管制性征收判例。美国的管制性征收判例的发展，一直是由法官基于宪法的规定，对行政征收权力以及其他行政强制权力的相互关系进行各种不同的解释而产生。也正是因为判例法中各个法官的法哲学观点不同，对法律的认识不同，因此判例中的管制性征收的标准处于不断的变化之中。但是美国法治传统的基本精神不变，因而法院不断地在自己问自己，行政机关的管制是否“强迫某些民众独自负担了应当由社会整体来公平、公正负担的义务”。为了判断是否出现了不公平的负担，“公平与正义就成为了法院区分合乎宪法的征收与违宪征收的终极标准。”在这些终极性的标准指导下，美国在实践中发展出来了一系列的管制性征收标准，通过这些标准来判断管制是否产生管制性征收。因此，考察美国管制性征收的发展简史有以下几点结论：
第一，各国的管制性征收发展情况都不一样，没有统一的模式，但是各国都基于权利保护与本国的法治环境，规定了自己的管制性征收制度。Rachelle Alterman教授在对10个国家的管制性征收进行比较之后得出结论：尽管这些国家都有类似于管制性征收的制度，但是，没有一个国家与其他国家对管制性征收采取相同的态度；对于土地利用管制所导致的同一程度的损失，有些国家认为可以产生管制性征收，而有些国家则认为不产生，各国根据各自的政治与法律对同一程度的损失作出自己的判断。
第二，财产权利的范围不断扩展，尤其是土地利用权利的扩展要求对财产权利实施广泛保护，在这个趋势之下，行政机关对财产的任何形式的损害都会被要求补偿，这样才促使管制性征收产生。土地利用权利的扩展体现在该权利不仅是局限于法律规定的权利类型，而是由法官基于案件的实际情况来判断土地权利所有者是否因为行政机关的管制行为而承受了一定的损失。当损失出现的时候，该管制行为就要类比于征收造成的损失而对被管制人进行补偿。因此承认财产权利的多样化，尤其是土地利用权利的多样性与广泛化是管制性征收产生的必要前提。如果在法律制度中对于财产权利中的土地利用权利规定得比较狭窄，就无法出现管制性征收。
【关键词】土地征收；征地补偿；村干部
1 在农村土地征地过程中，厘清征收和征用的概念
近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。
2 农村土地征收过程中的常见问题
2.1 补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。乡村干部在征地补偿款的分配上有很大自，这就导致了，一方面，由于村委缺乏投资理念，将巨额土地补偿款用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，使得集体资产蒙受巨大损失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆铺张浪费，白条入帐，再加上乡村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为频发，土地补偿费截留现象严重。
2.2 重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展
从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。
2.3 征地程序不透明，农民参与程度低
虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。
3 作为村干部如何做好土地征收工作
随着城镇化发展的进一步推进，农村工作的复杂性增强，尤其是在土地征收过程中，涉及了政府、农民、村组织、开发商等多方利益主体的博弈，利益分配的矛盾也愈加复杂，要在贯彻党和政府政策的执行与保障村民利益的最大化中间，找到一个平衡点，确实不易。在土地征收过程中，除了要尽职尽责做好本职工作，还必须做好以下几方面工作：
3.1 熟悉土地征收相关的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。
3.2 做好群众征地工作，构筑起化解的第一道坚固防线
多年来，因为土地征收问题造成的频频发生，因为该问题而造成的人员伤亡等恶性事件让人触目惊心，这不仅严重影响了社会秩序和稳定大局，也影响了党和政府在农民心中的形象。在征地过程中，我们首先应该认识到，土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解的第一道坚固防线。
3.3 征地补偿款的发放要公开、公平、公正、及时
征地补偿款的发放，是征地过程中，群众最为关注的焦点，是最为敏感的“漩涡”，也是最容易出问题的环节。千百年来，我国农民信奉“不患寡就患不均”，大家对于公平、公正的追求是至上的，村干部作为征地补偿款发放的主体，如何公平、公正、及时的将补偿款发放到群众手中，让群众满意，是征地过程中极为重要的工作。首先，我们要让群众清楚地知道，征地补偿相关的种类构成、各种补偿的补偿标准、人头的确定办法、费用计算方式等等，用公开、公正、公平、统一的规则来确保公平的实现。其次，在补偿款到账后，村领导要尽快规划安排，及时将补偿款发放到群众手中，让群众得实惠、得安心，将恶性事件扼杀在萌芽当中，也使我们的城镇化顺利进入下一阶段。
【参考文献】
2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的房屋征收与补偿进行规范，新条例宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。但是，既然是“国有土地上房屋征收与补偿条例”，集体土地上征收与拆迁问题自然不在其视野之内，但城市扩张带来的拆迁，绝大多数却是在集体土地上发生，法律的严重滞后，也是导致血拆得不到遏制的主因。显失公平的耕地补偿标准、同地不同价的差别待遇、农民维权途径不畅通成为冲突频发的引擎。所以，完善我国农村集体土地征收的法律也是亟待进行的，本文试图从界定公共利益、建立正当性的土地征收程序以及争议解决救济机制、失地农民社会保障体系的完善等四个方面对此尝试进行有益的探索。
一、严格控制公共利益的范围
对于征收农村集体土地来说，界定公共利益的意义在于，农村土地资源不可再生且正在急剧减少，必须以极其慎重的态度去征收，最大限度的节制利用，故国家法律规定只有为公共利益所需时，才可以征收。但我国法律对公共利益界定模糊，实践中公共利益被泛化，公共利益是征地启动之前提条件，必须加以明确。
新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举的方式给出了公共利益的范围。此可为农地征收中公共利益的界定提供借鉴。但是，鉴于农村集体土地对农民的至关重要性，所有不与农民利益相关者，都不得在农村集体土地征收中被界定为“公共利益”。
二、建立正当性的土地征收程序
根据《土地管理法》第五章的内容以及《土地管理法实施条例》，我国农村集体土地征收存在四个阶段：
第一个阶段是建设用地及征地申请，土地部门拟定“一书四方案”：由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，逐步上报有批准权限的人民政府。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。
第二个阶段是“两公告一登记”，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。
第三个阶段是征地补偿，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
第四个阶段是土地征收、变更土地登记。土地使用者应当依法申请土地登记。
以上四个阶段在程序的透明性，农民的参与程度上存在明显的缺陷，应当从以下两个方面予以完善：
第一，要完善农民的参与程序。
首先，公告与通知程序提前。应要求征地公告环节提前，土地征收的目的和补偿标准、安置方案应向社会公告，不予公告的，被征地农民有权拒绝征地。不仅在批准征地之前要预公告，批准之后也应当公告，而且应当采取合适的办法直接通知被征地农民，防止被征地农民因未能及时看到公告而不知情。
其次，完善参与程序。为了确保农村集体土地强制性征地的公平性，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征收谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征收制度改进的关键所在。有必要设置公开透明的程序，建立与被征地农民集体和农户的协商程序，以允许相关当事人有机会参与征地补偿的谈判，并让他们得到相关的信息。
第二，要完善听证制度。
行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的相对人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定，其目的是为了保障程序的公平和公正。所以听证当然也是土地征收过程的重要程序。行政机关在行使土地征收权力给公民权利带来不利影响时，必须听取被征地农民的意见，只有公正地听取了受不利影响的被征地农民的意见后，权力的行使才有效。土地所有权和使用权是农民安身立命的根基，是农民一项至关重要的权利；对农民土地所有权的征收无异于剥夺了农民生产和生活来源。因此建议参照其他国家和地区的做法，将听证程序纳入必经程序，并且无需被征地人申请而可以主动进行。
在完善农民参与程度的同时还应当建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提。在立法层面建立征地程序违法机制，有利于避免那种规避法律甚至故意违反征地程序的行为出现。首先，对违反征地程序的行政人员，应当给予相应的行政处罚，情节严重的，要追究刑事责任。其次，因为违反征地程序而损害农民合法权益的，应当纳入国家补偿的范围，国家进行补偿后，应当向相应的责任人员进行追偿。
三、拓展多元化解决途径并建立补偿纠纷争端解决机制
