发布时间：2023-09-19 16:19:57
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的城镇建设政策样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：财政政策；新型城镇化；财政资金
新型城镇化建设是全面建设小康社会的必经之路，是城乡统筹发展的新起点，是拉动经济增长的新引擎，也是我国经济发展的战略转型。新型城镇化建设不是简单的“造城”运动，是党和国家实现社会主义和谐发展的重要措施。新型城镇化的进程中，政府的财政政策一直扮演着重要角色，其发挥了积极的经济职能和社会调节职能，优化、调配社会资源和资金，保障新型城镇化进程的顺利推进。[1]
一、新型城镇化与财政政策的理论阐述
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化建设具有两层内涵，其一是要建设符合社会主义现代化和经济运行轨迹的城镇，推动区域之间、城乡之间的互动；其二是要实现城镇的资源优化配置，有助于新型城镇化的良性循环发展，发挥城镇资源的最大利用率。新型城镇化建设不是简单的扩大城市规模，转化农村人口，其要优化城乡的空间结构，合理配置城乡的各种资源，使得乡村有序、平稳、科学的向城镇化转变。在新型城镇化的进程中，不仅涉及了该区域及周边地区的生产要素流动，还有区域的土地、环境等资源的利用，更直接影响着产业结构、就业、社会福利等多方面，传统乡村的诸多要素都会被改造、升级和演进。
（二） 财政政策的功能理论
从财政政策的功效角度来看，在城镇化的进程中，财政政策发挥了越来越重要的作用，财政政策与城镇化的发展水平是相互作用的，尤其是经济发展水平。一方面，财政的收支情况取决于经济的发展水平；另一方面，城镇的经济水平在一定程度上受财政政策的影响。城镇的经济发展水平与城镇化的水平之间呈正比关系，城镇的经济发展好促使了财政收入的增加，则会有更多的财政投入来推进城镇化的建设；城镇化水平的提高，会使得城镇的辐射效应和聚集效应明显，进而为财政增加收入。[2]
从财政政策的职责角度来看，我国城镇化的进程受双重动力影响，即政府和市场两个方面，相应的政府制定财政政策也会随经济发展而转变。早期的城镇化建设中，政府的财政政策是发展的主动力，城镇化的发展模式是自上而下的，政府的财政政策发挥着引导作用。政府制定统一的城市发展战略及经济发展计划，发展城市的数量和规模由政府决定，并通过财政投资来建设。随着经济体制的改革及财政体制的完善，各类经济主体包括个人、企业及政府都不断在发展，形成了以政府财政为主导，各经济主体共同推动城镇化建设的自下而上模式。因此，在城镇化进程中，要明确财政的职责，正确发挥财政政策的指导性作用。
二、 财政政策在新型城镇化建设中的功能
新型城镇化建设的过程中，财政政策通过财政收入和支出两个方面来发挥其作用。通过分析发现，财政收支与城镇化率的走向一致，均呈上升趋势，城镇化率的上升与财政政策的推动作用密不可分。具体功能表现为以下几个方面：
首先，财政政策优化了城镇化发展的制度环境。分税制的财政管理体制改革推动了新型城镇化建设，分税制依据事权确定中央和地方的财权制度，使得地方政府能够更为灵活的制定有利于城镇化发展的税收种类，提高地方政府的财政能力。同时，财政转移支付形式和数量也有所调整，将财政收入的部分返还地方，并考虑到结合地域、人口、经济发展指标等多重因素，比如，对人口流入多地区而需要增加公共服务费用予以财政支持。另外，公共财政支出制度促使了城镇化进程中基础设施的建设，政府投入城镇基础设施进行，提升城镇的交通、住房等方面的生活水平，并对科教文卫等公共事业的增加投入，整体上创造良好的城镇发展环境。
其次，财政政策营造了城镇化发展的投资环境。发展城镇经济是新型城镇化的重要任务，城镇经济有别于大城市的经济发展，其生产和经营具有一定的灵活性。因此，要根据城镇的特点，主动吸引适合自身发展的大中城市转移产业，发展具有特色的城镇经济。同时，政府制定了一系列的财税优惠政策，为新型城镇化建设吸引各类资源做好部署。比如，流转税优惠政策的实施，规定了属于国家鼓励类的乡镇企业申请贷款所产生的利息，可全额免除，并享有利息补贴。
第三，财政政策推动了城镇化发展的人口转移。新型城镇化的进程中，失地农民会进入城镇从事二、三产业，这些农民要考虑到医疗、养老等问题，政府也要解决好农民所担忧的社会保障问题。因此，政府对社会保障的支持程度决定了城镇化建设的进度。政府投入部分资金来补贴社会保障，向农村居民征缴养老保险并进行一定额度的补贴，还提高了城镇居民最低生活水平，确保城镇居民能维持基本的生活。政府还为农民工就业创造良好的条件，向农民工提供就业机会的企业实行税收优惠政策。政府加大资金投入来推动城乡居民均等化，不断完善社会保障制度，逐步改革户籍管理制度，增加公共服务支出等，这些财政政策避免了农民流入城镇后的担心，进一步推动了新型城镇化的发展。
三、新型城镇化建设面临的财政政策问题
（一）新城镇化建设面临的财政收入问题
新型城镇化建设是一个涵盖多级城镇体系的任务，不仅要确保城镇基础设施的建设，还要不断完善社会保障制度和公共服务体系。目前，我国城镇基础设施建设主要依靠政府的财政支持，随着城镇人口的扩大化，则需要投入更多的资金，但因我国财政政策受多种因素的制约，其财政能力无法满足城镇建设的需求。主要因以下几个因素所致：
首先，税收政策不合理导致财政收入不足。新型城镇化建设不仅需要政府的财政转移支付的扶持，还要大力发展城镇经济获得税收来支持城镇建设。但我国的税收制度有不合理的地方，分税制度导致了各级政府职能的错位，引发了财政收支的不到位。同时，税收结构与地方产业结构不一致，使得地方政府难以获得足够的财政收入来投入基础设施建设。第二，投融渠道过窄导致财政资金不足。地方政府要解决财政资金不足问题，就不能仅仅依靠单一的转移支持政策，而是不断探索新的投融资机制，引导社会资金来支持城镇化的发展。目前，为了推进城镇化建设，地方政府主要采用以地生财和银行贷款两种方式，以地生财短期内可聚集较大资金，促进城镇经济的快速发展，但其会抑制社会投资，扩大城乡差距；银行贷款则以短期为主，但会加剧财政压力。正因不合理的融资结构，单一的融资方式，导致投融资金不能有效的服务于城镇化的建设。第三，财政资金不足导致人口城镇化缓慢。新型城镇化建设包括了土地城镇化和人口城镇化，目前我国土地城镇化的速度快于人口城镇化，主要是因财政投入不合理，城区缺乏相应的基础设施和产业布局，阻碍生产要素的流动，缺乏人口吸引力。
（二） 新型城镇化建设面临的财政支出问题
新型城镇化建设发展需要良好的环境，这就要政府的财政大力支持。因此，要优化财政的支出结构，提高资金的使用率。财政支出结构是指国家的各类支出在财政总支出中所占比例，当前我国的财政支出以社会管理支出为主，但其还存在着一些不合理的现象，表现为以下几方面：
首先，财政支出中投入城镇规模建设多，城镇质量少。城镇化建设的过程中，政府相对重视城镇的规模和数量，而忽略了提升城镇的质量，出现了“造城”现象。政府投入大量资金用于建造新城，但缺乏合理的规划，没有相关支撑生产生活的产业链、公共服务体系。第二，财政支出中投入土地相关产业较多。由于分税制的改革，其划分标准不明确，使得地方税种不健全，转移支付不到位，导致了城镇化过程中资金短缺，进而引发了政府利用土地获得资金的行为，盲目征收土地不仅损害了农民利用，还导致产业结构不合理，形成了经济的恶性循环，会阻碍新型城镇化的发展。
四、财政政策推动新型城镇化建设的路径
新型城镇化的发展与我国经济增长有着密切的联系，经济发展推动了产业结构和社会经济结构的升级，相对发达地区拥有较好的工资待遇、基础设施、公共服务及生活水平，吸引了发展缓慢地区的人口转移，促使了人口的城镇化。[3]如果地区政府投入一定的财政资金来完善相关公共服务和社会保障等，就会吸引更多人口涌向城镇，实现整个城镇的城市化。因此，财政政策要从以下几方面推动城镇化：
首先，要建立健全基本的财力保障体系。要加大各级政府对城镇化建设的财政支持力度，制定合理的财税分配方式，能够支持城镇化建设的加速前进。要进一步明确省、市、县与乡的财政分配比例、地方税种划分标准。比如，有利于城镇持续发展，具有导向性作用的税种（土地收益金、维护建设税等）分配要倾向城镇。又如，地方政府新增的财政收入中，大比例的资金应用于鼓励城镇经济建设，改善城镇的投资环境，吸引大量社会资金的注入。还要适当上调税费返还比例，特别是土地出让金等专项费用要提高返还比例，地方政府尽量不占有土地金，除上缴部分，应保证剩余部分的80%用于城镇化建设。同时，城镇化地区要积极发展当地经济，不断提升地方政府的财政能力。要大力发展适合本地经济情况的特色产业，形成产业链，使得政府财政收入有更好的财源，为其发展城镇化提供又来了的保障。
第二，要完善社会保障和公共服务体系的财政支出制度。从健全城镇社会保险方面考虑， 政府要制定财政补助与个人缴费相结合的模式，以个人缴费为主，政府财政给予适当的补贴，同时要覆盖整个城镇和农村，并与其他土地养老、农村低保等制定相结合。要设立能够自由转换的城乡社会保险机制，使得农村人口参加社会保险的居民可转变为参加城镇社会保险，逐步完善城乡社会保障制度的一体化。从健全医疗保障制度方面考虑，政府要加大力对城镇卫生医疗的资金投入力度，制定具有倾斜性的财政政策，扶持城镇卫生设施的建设，实现医疗服务的均等化。政府要筹集资金来完善医疗保障，就应不断完善投融管理机制，吸引更多社会资金的投入，加快城镇化建设的进程。[4]
第三，要完善城镇基础设施建设的财政支出制度。加快城镇化的基础设施建设，仅依靠政府财政是不够的，要采取各种政策来引导多种投资主体参与，形成多元化的投资机制，确保城镇化的设施建设顺利开展，对其提供资金动力和支持。政府要针对不同种类的基础设施项目，制定不同的财政政策，对于建设周期长、资金回报低的项目，可适当减免投资企业的税费，或者投资其他项目时，给予企业的资金补助和财政补贴。同时，政府要从直接投资者的身份转变为引导者，发挥其经济调节的作用，吸引民营资本进入到城镇化项目的投资中，降低投资门槛，以市场为依托，营造一个符合市场机制的投资环境。
综上所述，要加快新型城镇化建设，就要结合城镇经济发展的特点，充分利用优势，为城镇化建设提供财力保障；政府要积极转变职能，不断创新和完善财政管理体制，进一步完善财税分配方式，健全基本保障和基础设施的财政支出体系，加大对公共服务体系的财政投入；政府要改变单一的筹资模式、拓宽投融渠道，逐步构建以财政资金为主导的多元化投融资制度。因此，只要维持财政收支稳定，才能促进城镇化的持续稳定发展，同时完善的财税体系、合理的财政政策，是维持城镇化快速发展的关键。（作者单位：仰恩大学经济学院）
参考文献：
[1]闫坤，鄢晓发，张立承.促进城镇化健康发展的财税政策[J].税务研究，2008（6）
[2]陆成林.促进我国城镇化科学发展的财政政策选择[J].地方财政研究，2012（4）
自己偏居一隅，不能全面分析其间的利弊沿革，但就城镇化的形成与增大，是与其经济生产相适应的一个过程，一夜不能成为一个胖子。所以，不论是理念上，还是实际上，城镇化是一个演进的历史过程，不是某一领导或部门的一个指示或指标所能够完成的。尽管国家设置了诸多的职能部门，其实它们的职责是有限的，即管理协调发展中的纠纷。而在法律的界定中，不可能保证包罗万象的事无巨细，都要以法的形式加以厘定，而什么事情都是：事在理先。也就说：总是先有游戏，后有准则。所以，国家发改委城市和小城镇改革发展中心的冯奎的文章《让城镇化成带动经济发展的持续动力》就是典型的一例。
冯奎认为：近段时间以来，关于新型城镇化的讨论非常多，地方上冠以城镇化的各种规划层出不穷。但要清醒地看到，一些地方，各种含糊不清的认识确实掩盖了新型城镇化的内涵，模糊了新型城镇化的发展方向与政策重点。例如有的地方领导认为城镇化就是建新城、扩老城，不断扩大城市面积，就是刺激房地产，就是搞工业化，还有的地方认为城镇化就是拆掉农村、消灭农村，就是让农民抓紧“上楼”，等等。城镇化概念被随意“泛化”；城镇化变成了什么都能往里装的筐，政策重点被错误理解，这些苗头已经十分明显。
显然他是就政策法规角度来解释城镇化建设的。而无论怎样从经济的角度的方面引申，都脱不了法律的亟盼和政策的约束。因为事物的发展一旦开始，它有其自身的发展规律，它会按照自身的发展规律而发展，是不以人的意志为转移的。同时，法本身是一个概念的东西，在解释上，它不但因人而异，而且还会因时、因事、因环境而异。在某一情势下的可原谅，不代表着事情的正确处理和正确采纳。在世间任何事情中，客观事物是不可能按照统一的格式走出统一的道路。恩格斯曾经很形象地说过：它像一个平行四边形，体现出各方面的作用力。因此，任何团体、任何个人无论他有多伟大都不可能具体按照他个人的意志行事。而且，结果也不一定符合预期，甚至与预期结果，有着天壤之别。城镇化的人为推进，其结果也是一样。法律条文越精细，数据越精确，漏洞就越大。就像建设桥梁叫数学家计算一样，他计算的越精细，在实际操作中，越不能够做到。在钱塘江大桥建造中，就出现类似的事件。数学家们已经精确到了小数点一下，试想，桥梁建造者们能做到吗？
所以，城镇化建设的推进，应以其经济力的负载为最大限度，而不是用法的、行政的规定来加以推进。理由有三：
1.经济的负载能力是城镇化发展的根本动力：经济的发展是社会生产社会化集中的表现。人类发展过程由动物转化为人类后，就是一个群体的力的结合和力的运用过程。在个人力所不能的时候，联合起来的力，就是首选。虽然，其他动物也有力的联合，但是它们都不是自觉的有意识的经常地有组织的联合，只有人类才能做到有组织、有计划、有纲领、有目的的来达到力的联合。这就是社会化生产社会化管理的理念的提出基础。而随着生产规模的扩大，这一结合的趋势与目的性更加突出。城镇化的进展，就是这一力的体现。也是这一力的要求在发展的源泉所在。因此，城市化发展就成为人类发展的一个既定趋势。他不是某一个人，某一个机构所能左右的。它有水到渠成之妙，水滴石穿之功。因此人为的设计与强行推进，在经济能力不能负载之时，人为的工程就会成为累赘。
2.人员集中既有其消费集约化推动又有其破坏作用在城镇化推进过程中，人们只看到了他的集约化经济消费的推动作用，而忘记了他的集约化破坏作用。而在这个集约化消费过程中，人员的消费和劳动力的消费就成为制约城镇化发展的最大障碍。一方面劳动力的使用与劳动市场的展开，必将成为社会化管理的焦点，这将需要有专业培训后的管理人才提供的管理服务。另一方面，社会需要为其提供足够的就业来安置和利用劳动力。再就是为失去劳动力的人员提供足够的生活福利保障。这三个制约条件的破解，并不仅仅是一纸空文所能奏效的。
当前，作为世界上最大的发展中国家和人口最多的国家，我国也同时迎来了全球规模最大的老龄化人口和范围最广的城镇化历程。高速推进的城镇化和高位运行的老龄化，给我国经济社会发展，特别是社会养老产业的发展带来了一系列新的挑战，也带来了新的发展机遇。
一、人口老龄化形势日益严峻，给社会养老产业发展带来了巨大的压力
联合国将“60岁以上人口占总人口比例10%，或65岁以上人口占总人口比重达到7%”作为判断一个国家是否进入老龄社会的标准。按此标准，我国在1999年即已迈入老龄化社会。近年来，随着人均寿命的显著提升和出生率的明显下降，我国的人口老龄化问题也变得日益严重，目前我国已进入人口老龄化快速发展阶段。截至2012年底，我国老龄人口已达1.94亿人，占人口总数的14.3%；预计到2020年将达到2.43亿，占人口比重的18%；到2030年将超过3亿人，而到2050年将达到4.5亿，届时老年人口将占到总人口的33%，即平均每三个人中就有一个老年人，我国将进入重度人口老龄化社会。同时，随着我国老龄化人口规模的快速膨胀，以及随之而来的高龄化、失能化和空巢化现象，我国的老龄化还呈现出未富先老的特点，给我国社会养老产业发展带来了更多的现实困难，社会养老问题也成为了当前我国社会所必须面临直面的一个重大问题。如不立即着手解决，将无法实现社会优质资源的高效使用，也将直接影响到经济社会的可持续发展。
二、城镇化进程不断加快，给社会化养老发展提供了新的历史机遇
城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。这个过程带来了两个结果：一是城镇数目的迅速增多，二是各城市内人口（包括老龄人口）规模不断扩大。而人口在城市的聚集，会产生显著的规模经济效应，使私人和公共投资的平均成本和边际成本均得以大幅度降低，产生更大的市场和更高的利润。从过去200多年国际城镇化的发展历程看，城镇化能给经济发展带来巨大的潜在机会，有效促进社会管理创新，推动社会公共服务普及，并大幅降低了社会保障、医疗卫生等公共服务设施的平均供给成本，提高公共服务质量和人民群众的生活水平，显著缩小城乡和地区发展间的差距。据中国社会科学院有关专家估计，在快速推进的城镇化背景下，城乡分割的户籍管理“二元结构”将被打破，人口的迁移、流动也将更加频繁，我国将有年均1000多万以上农村人口转移到城市，部分农村人口落户后将就近选择在城镇生活和养老，这也将为我国社会养老产业发展提供新的历史机遇。
三、在城镇化和老龄化背景下社会养老产业发展遇到的主要问题
尽管我国社会养老服务市场需求巨大，统计表明，2015年我国老年人的养老服务市场需求将达到1.2万亿元，2050年将达到5万亿元，但总体来讲，我国的社会养老产业还处在起步阶段，存在的突出问题就是社会养老产业的发展与我国庞大老年人口的实际需求还有较大差距，与我国快速发展的城镇化进程还不相适应。具体表现在：一是目前我国养老产业发展的制度不完善，优惠政策不足，未形成有利于社会养老产业迅速发展的政策环境。二是各级政府对社会产业的投入偏少，社会资本进入的兴趣不大，社会养老产业规模比较小、层次比较低。三是社会养老服务业发展相对滞后，管理人员不足、专业化程度不高、供需矛盾十分突出。四社会养老产业发展较不平衡，城乡、地区之间差距比较大，既有存在“一床难求”的情况，也有“床位闲置”的现象。五是社会养老产业基础还比较薄弱，存在市场行为不规范、行业标准不统一、监管不到位、市场开发研究不足等问题，亟待进一步加强政策支持，推动建立一个政府主导、市场运作、社会参与、全民支持的社会化养老服务产业。
四、进一步推进我国社会养老产业发展的政策建议
一是要进一步完善社会养老产业发展制度和扶持政策，大力发展社会养老产业。发展社会养老产业既是应对人口老龄化的必然举措、也是新型城镇化的建设目标，更是目前稳增长的有效手段。要充分发挥政府作用，把社会养老产业纳入我国经济社会发展总体规划，列入国家重点扶持行业目录，并根据我国国情，研究制定、落实引导和扶持社会养老产业发展的支持政策，制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施，鼓励和吸引更多的民营资本和社会力量投身社会养老服务行业。
二是要加强社会养老服务机构建设。中央和各级政府要切实加大投入，安排预算内资金及财政专项资金，大力支持养老服务体系建设，加大对养老机构尤其是民办养老机构的资金资助力度，并通过完善扶持政策，吸引更多民间资本、公益慈善组织重点参与养老机构建设，培育和扶持养老服务机构和企业发展。同时适当控制新建养老机构的档次和规模，要根据老年人生理和心理特点进行合理规划建设，体现人性化要求，防止贪大求洋，盲目攀比，过分追求豪华和高档，要在全社会倡导整合社会闲置资源兴办养老服务机构，提高现有资源的利用效率。
三是要不断完善投融资政策。金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷、投资等需求。要积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。要逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。
四是要不断完善社会保障和各类补贴支持政策。一方面，要继续完善社会保障体系，健全社会养老保险制度，适时提高养老保障水平，覆盖更多的城乡老龄人口，使其能有更多的经济能力购买社会养老服务。同时，要进一步建立健全高龄、失能老年人补贴制度。另一方面，可根据养老产业发展需要，进一步推进民办公助，选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等补助方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。
五是要不断完善税费优惠政策。要继续落实好国家现行支持社会养老产业发展的各类税收优惠政策，进一步制定和完善支持社会资本投资养老产业的税收优惠政策。对社会养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。同时，养老机构的用电、用水、用气、用热等也要按居民生活类价格执行，切实通过各项优惠政策减轻养老机构的负担。
六是要加强老年用品、用具和服务产品的开发。要加强对老年人所需的各类生活用品、康复辅具、电子呼救等产品的研究开发，拓展适合老年人需求的特色护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融理财等服务项目，制定更多制度和措施，培育壮大老年用品消费市场，打造一批老龄产业知名品牌，扶助一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业。
七是要继续完善社会养老土地供应政策。要制定支持发展养老服务业的土地政策，结合城镇化发展规划，及时将各类社会养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排养老产业用地需求。要积极将闲置的公益性用地调整为养老服务用地，对于社会资本举办的非营利性养老机构，要实行与政府部门举办的养老机构相同的土地使用政策，对营利性养老机构建设用地，要按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定优先保障土地供应。
（一）小城镇建设发展规划、进程与经济发展水平
1、建设发展规模。邵阳市现有土地面积2.08万平方公里，总人口728万人，占湖南省总人口的11%，乡镇197个，其中县城以下的乡镇 188个，小城镇88个，比2000年末增加6个，增长7.3%。小城镇建成区面积436.1平方公里，比2000年扩宽167平方公里。
2、城市化水平。2000年以来，邵阳市小城镇发展迅速，到2009年末，城镇人口规模达到124.44万人，比 2000年增长36.25%。
3、经济发展水平。2000年以来，邵阳市小城镇经济得到了较快发展，2009年末88个小城镇生产总值355.4亿元，占县城以下乡镇生产总值的63.4%，比2000年增长1.1倍，其中一、二、三产业分别为129.8亿元、117.1亿元、106.1亿元、比2000年分别增长41.2%、265.9%、133.7%；财政收入18.1亿元，财政支出50.9亿元，比2000年分别增长1.4倍、2.6倍。城镇居民人均可支配收入5628元，高出辖内人均可支配收入1054元。
4、建设投资。2000年至2009年期间，88个小城镇建设累计投资146亿元，其中公共设施建设投资46.4亿元，占投资总额的31.8%。
（二）建设发展中存在的主要问题
1、整体水平不高。全市县城以下的88个城镇中，真正上规模或具有一定特色的集镇不多。人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以积聚一定规模的生产要素与人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势。据对小城镇周边农户调查反映，普遍对小城镇公共服务（医疗、卫生、教育）等满意度不高。
2、规划不配套。由于受规划资金不足和部门规划不同步、不协调的影响，造成规划总体上缺乏整体性、科学性与前瞻性，规划深度明显不够。土地利用总体规划，电力、电信、环境保护等专业规划与城镇总体规划缺乏协调，内容不配套，建设难同步，造成了很多浪费。
3、投资渠道单一。目前，全市绝大多数乡镇都是吃饭财政，有的负债很重，很难抽出资金来搞建设。而在经营城镇方面，由于我市城镇普遍规模较小、经济实力较弱，城镇经营的投资回报不高，多数城镇建设的投入机制不健全，金融支持城镇建设的投入渠道不畅等，利用社会资本投入建设城镇的吸引力不强，金融和社会资本参与小城镇建设受到约束。
4、城镇管理功能不全。一是邵阳市城镇建设管理机构亟待统一。县城以下建制镇规划建设管理机构不健全，人员不稳定，执法主体难以明确，城镇管理工作难度大。二是管理人员经费不足。各县（市）城镇规划建设管理人员实行差额拨款（每人每年3-5千元），其余依靠从收取规划管理费中补足。这一收费项目被取消后，这些人员的工作都难以保证，严重影响队伍的稳定和正常的规划建设管理工作开展。三是管理人员素质不高。在县城以下城镇管理队伍中，本专业或相近的大中专毕业生不到30%，能独立承担规划管理的不多。
5、政策落实乏力。近年来，各级政府为了加快城镇建设步伐，先后出台了一系列促进城镇发展的政策文件，但是，这些文件在实际操作中却难以落实。如：国务院、省政府先后颁发了《村庄和集镇规划建设管理条例》、《村庄和乡镇规划建设管理办法》。然而，《条例》和《办法》在我市一直未能实施，城镇规划区范围以外的村民建房以国土管理代替规划管理，造成乡村建房特别是城乡结合部建房十分混乱。
6、产业支撑不强。县城以下城镇工业化程度低，主导产业不明显，制约了经济快速发展和农村人口向城镇转移，目前只有邵东廉桥镇、火厂坪镇、仙槎桥镇和洞口高沙镇、隆回六都寨镇、新邵陈家坊镇等城镇产业比较发达外，其它城镇产业仍然以综合商贸型为主，无特色产业，大部分人员主要从事商品零售服务和外出务工。
二、金融支持小城镇建设和发展的总体情况与存在的问题
（一）金融支持小城镇建设的总体情况
1、小城镇建成区金融机构网点占有率较大。2009年末，邵阳市88个建制镇拥有金融机构网点202个，占全市金融机构网点的2.9%。全市县城以下城乡居民每10000人拥有金融机构2.3个，小城镇每10000人拥有金融机构3.5个，机构设置占有率相对较大。
2、小城镇金融机构对小城镇建设信贷投入总量较大。2000年以来，小城镇建成区内金融机构积极支持小城镇建设，至2009年末，小城镇内金融机构贷款余额56亿元，累计发放贷款154亿元。
3、小城镇金融支付体系建设不断加强。近年来，人民银行积极推进农村支付体系建设，小城镇金融机构中有196个网点的支付网络并入人民银行支付结算体系，现代支付工具布设力度加大，在小城镇布设POS机27台。
4、小城镇金融服务创新产品不断增多。近几年来，邵阳市金融机构在小城镇推出各类金融创新产品30多种，到2009年末各小城镇金融机构发放各种银行卡46万多张。
5、支持小城镇居民创业。2000年以来的近10年间，金融机构积极向小城镇居民累计发放创业贷款67亿元，支持了36754个个体工商户创业。
（二）金融支持小城镇建设存在的主要问题
1、贷款机构不健全。邵阳市辖四家国有商业银行2000年共有县级支行47个，营业所和分理处151个；城市信用社11个。到2009年末，国有商业银行经过降格、撤并，县级支行减少到41个，营业所和分理处减少到139个。农村信用社也经历了撤站并联站的过程，机构收缩由1995年末的4000多个信用社（站）并为2009年末的1000余个信用社。目前真正能够发放贷款、支持小城镇建设的金融机构已显得十分单一，除了极少数的国有商业银行县级支行外，主要重任则落在农村信用社肩上。
2、贷款总量不足。据调查，2000年邵阳市金融机构各项贷款余额为108.8亿元，其中小城镇建设贷款为27.8亿元，占25.5%；2009年末，全市金融机构贷款余额已达276亿元，小城镇建设贷款为72亿元，占26.1%。小城镇建设贷款年均增幅比全市各项贷款年均增幅慢4.1个百分点。特别是个别县（市）的国有商业银行贷款呈现负增长，导致小城镇建设贷款也大幅下降。
3、贷款结构不合理。主要表现在：个体工商户和个体生产经营性贷款多，基础设施建设贷款少；城镇居民的小额消费贷款多，启动发展性贷款少；商业性贷款多，扶贫性贷款少；短期性贷款多，中长期贷款少；上浮利率贷款多，优惠利率贷款少等等。以邵阳市为例，全市2009年末72亿元的小城镇建设贷款余额中，基础设施贷款仅占8%左右，60%以上为个体工商户及个体生产经营性贷款，20%左右为居民消费及购房建房贷款。而且这些贷款80%以上为商业性高利率贷款，且期限一般为3－6个月，跨年度的贷款极少。
4、贷款方式不灵活。从邵阳市的小城镇建设贷款中，我们可以发现，信贷方式单一，集中、呆板的表现为抵押、质押、担保贷款。信用贷款只有农户小额信用贷款，其他信用贷款基本为零，创新性贷款品种几乎没有。信贷方式死板、不灵活。如邵阳市2000年末小城镇建设贷款余额27.8亿元中，尚有20%左右个人信用贷款，到2009年末72亿元的小城镇建设贷款余额中，几乎没有信用贷款，90%为抵押和质押贷款，10%左右为担保贷款。
三、金融支持小城镇建设与发展的思考
如何推进小城镇建设，金融应当怎样支持小城镇建设，是当前金融工作的重要课题之一。我们认为现阶段应当着重解决以下几个方面的问题。
1、提升推进小城镇化进程带动“三农”发展的理念，加大金融支持小城镇建设的力度。
第一，要充分认识加快小城镇建设的战略意义。一是加快小城镇建设是解决“三农”问题的根本途径。加快农村城镇化进程，伴随着农业二、三产业的集聚和集约化发展，有利于提高生产经营的市场化、组织化程度和社会化服务水平。二是推进小城镇化进程是解决农村剩余劳动力的最佳途径。针对目前大中城市就业压力大的现状，推进农村城镇化，能很好地解决农村劳力尚不完全具备离开土地的条件，而又能同时兼营二、三产业的矛盾。三是推进小城镇化进程可有效拉动国内需求。加快农村城镇化，不仅可以把占有总人口70%以上的农村居民潜在的消费能量释放出来，而且能孵化出新的、庞大的投资和消费能量，扩大规模，并提高整个农民的消费质量。四是推进小城镇化进程是实施农业可持续发展战略的必由之路。
第二，推进小城镇建设为金融机构提供了更多的市场机遇。农村小城镇建设，不仅为农村金融市场的发展提供了条件，使信贷活动有一个较广阔的空间，而且为市场参与者创造了种类繁多的增值服务机会，为主办金融机构谋求丰厚的综合收益，开辟了崭新的天地。
第三，要突破认识上的误区。一是定位上的误区。小城镇建设重点是县级城镇还是乡级集镇的问题，当前无论在理论上还是在操作上还没有一个明确的界限。我们认为既然中央、国务院把城镇化一项战略措施提升到国家发展战略的高度，那么，作为县及其以下小城镇建设，理应把县级城市和农村乡级集镇作为小城镇建设的重点。二是模式上的误区。一般认为，小城镇无非是由“几条路――几排建筑群体――一定数量的人口”构成。固然，路、房子、人口是城镇的主体，但现代化的城镇必须是以特色产业为支撑，对周边人文、经济、文化起着辐射功能并带动周边共同发展的政治、经济、文化中心。金融部门要突破误区，为推进小城镇化进程搞好服务。
2、加强和改善服务，为小城镇建设提供一个方便、快捷、优质的金融服务体系。
一是完善多层次的小城镇金融组织体系。随着国有商业银行分支机构的收缩和农村合作基金会的清理，在农村，仅靠农村信用社来满足农村小城镇建设发展，是远远满足不了要求的。完善多层次的金融组织体系，必须建立包括政策性银行、商业银行、信用社、民间金融及保险公司在内的多层次机构网络。二是科学定位农村金融机构的职能。例如要调整政策性银行的职能，把小城镇建设纳入农业发展银行的支持对象，要充分发挥农发行的支持扶贫、农业综合开发政策性职责，加大对城镇基础设施建设的贷款投入；国有商业银行重点应放在支持产业化经营上，重点支持城镇重点、骨干企业；农村信用社则应当在支持农户信贷资金的同时，拓宽“三农”的涵盖面，增加农民进城镇的创业贷款投入，加大对县以下民营、私营、股份等企业的贷款投入。三是加快小城镇结算服务体系建设。现阶段，在欠发达地区的农村集镇，国有商业银行下设机构很少，日常金融业务靠农村信用社办理。金融市场缺乏发展的中间机构，金融支持体系建设还处于起步建设阶段，最为不便的是结算问题，直接制约了小城镇的发展。四是建立农村小城镇保险体系，为小城镇建设提供社会保障。
3、提供有效的政策扶持，为小城镇建设从制度上提供保障。
(1)信贷政策的支持。一是国债专项资金支持。国家可从每年新增加发行的国债中，安排专项资金用于小城镇建设，低息或无息还本。二是专项贷款支持。可调整国家开发银行职能，由国家开发银行承办该项贷款业务。
(2)补偿政策的支持。对小城镇建设中的商业信贷出台补偿政策。如专项贷款贴息政策、专项贷款保险政策、专项贷款税收减让政策等。
4、完善信贷机制，完善小城镇建设信贷体制以确保目标的落实。
首先中央银行要在支持小城镇建设上发挥货币政策传导作用，通过窗口指导，引导金融机构把小城镇建设纳入信贷支持重点。其次，金融机构要完善信贷管理体制、机制，加重对小城镇建设的支持力度。一是要确定信贷支持目标。要根据政府确定的小城镇规划，确定信贷总目标，并分年度拟定信贷计划。在制订目标、拟定计划中要始终坚持发展的观点，确保信贷在支持小城镇建设上总量的持续快速增长、结构的进一步优化。二是要狠抓目标、计划的落实。要根据所在区域的特点，积极寻找、培育特色产业，特别是围绕政府在抓小城镇建设中的新的经济增长点，加强贷款营销，对支柱产业要重点支持，对支柱产业中有市场、有效益、有信用的重点客户贷款上要满足需要。三是要给基层行适当的贷款审批权。基层行身处小城镇建设的第一线，对情况比较熟悉，该贷该不贷，贷多贷少，比较了解，因此，也应该有贷与不贷的决策权。四是要改善服务，简化贷款手续。要尽量降低贷款门槛，对黄金客户要采取服务上门、营销上门的方式，方便客户贷款。
5、改善信用环境，为小城镇建设发展营造良好的诚信环境。
关键词：城镇建设;现状；特点；问题；对策建议
中图分类号：TU984文献标识码： A
引言
为进一步弄清县域小城镇建设的规律，今年8月，笔者随调研小组一行到了衡南县茅市镇，对该镇的小城镇建设进行了解剖调研，现将有关调研情况综述如下。
一、茅市镇小城镇建设的现状及特点
茅市镇位于衡南西南部,西面与祁东接壤,距衡阳市区50公里。1995年撤区并乡，由原茅市镇、长沙乡、斗山桥乡合并而成。茅市镇与祁东县和本县的柞市镇、硫市镇、近尾洲镇交界,全镇总面积156平方公里,耕地面积41651亩,辖43个村,3个居委会,总人口64600人。改革开放以来，特别是近年来，茅市镇小城镇建设取得长足发展，呈现出以下主要特征：
（一）城镇建设分阶段性逐步发展。伴随着经济发展和城镇化进程，茅市镇城镇发展大致经历三个阶段。第一阶段是后到上世纪90年代中期。由于农村普遍实行了家庭承包经营责任制，农民获得了经营自，随着农业效益的提高、农村集市的复兴、乡镇企业和农业产业化的发展，小城镇建设迈开步伐。第二阶段是1995年至1997年的“撤区并乡”时期。在政府主导下，大范围“撤乡并镇”重新规划城镇布局，整合城镇资源，促进农村生产要素向小城镇转移和集聚，推动了小城镇的较快发展。第三阶段是新世纪以来的经济快速发展时期。在市场机制作用下，城镇发展机会多于农村，就业门路广于农村，生活条件优于农村，进城镇经商创业、安家落户逐渐成为潮流，导致城镇人口快速增多，城镇规模的加速扩张。
（二）城镇建设政府引导加快发展。在建设发展中十分注重发挥政府的引导作用。以道路等基础设施建设带动道路两厢土地开发，促进城镇发展，目前，茅市镇以规划规范带动城镇发展，在老街基础上，规划了一纵两横的发展格局，加快商贸市场化运作，引导投入建设了一站（客车站）、二场（农贸市场、垃圾场），促进了城镇快速发展。
（三）城镇建设依托优势错位发展。加快小城镇发展，必须立足特色，错位发展。茅市镇结合人力资源丰富，地处高速路口、交通方便的实际，把小城镇确定为工业加工型小城镇，大力招商引资，发展工业企业和工业小区，吸纳了近20多家大小企业落户，城镇建设取得长足发展。
（四）城镇建设拉动镇域经济发展。一是拉动投资。小城镇的道路、场站、房屋建设，直接拉动建筑、建材、装潢等相关行业的发展，进而拉动冶金、机电、家电等相关产品的需求。二是刺激消费。小城镇建设改善了消费环境，改变了村镇居民的消费观念，提高了消费水平。现代家具、电器、电话乃至汽车走入寻常百姓之家。茅市镇有各类市场5个，2013年，该镇消费品销售总额达1.5亿元，小城镇居民人均消费水平达8780元，比农村居民高19%。三是带动产业。 小城镇建设加快了人口从农业中分离转移到城镇，提供了劳动力和耕地，促进了农业产业化。每年新增约2000人进入城镇从事非农业生产，占农村总人口的6%。“农民进城”数量的增加，进一步加快了农业规模经营步伐，促进了大豆、优质大米等农产业发展。2013年茅市镇50头以上养殖户达180户，千羽以上家禽养殖户达109户，每年种植大豆7000多亩，为农户增收3000余万元的经济效益。
二、茅市镇小城镇建设的成功经验
在小城镇建设发展过程中,茅市镇取得了较好成绩，也积累了一些成功经验，为其他的小城镇提供了一定借鉴。
（一）强化规划先行。撤区并乡后，茅市镇立足城镇实际，抓好规划修编。1995年，茅市镇编制了《茅市镇小城镇建设总体规划》，规划面积2.8平方公里。规划了“一纵两横”的骨干道路框架及商贸区、居住区、文教区、行政办公区等功能分区，并严格按照“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一条龙”的思路，注重维护规划的严肃性，不随意变更规划。
（二）强化基础建设。随着城镇人口的集聚、城镇商贸业的逐步繁荣和招商引资的推进，茅市镇大力推进了基础设施条件建设。近年来，共投入180万元，硬化街道5公里；投资135万元改造了下水道；休闲广场一期投资8.7万元，投入33.4万元购买环卫车2台、垃圾车25辆、果皮箱100个，建设垃圾场2处，新增街区路灯30盏。
（三）强化综合管理。把城镇管理作为一项重要工作任务来抓。深入开展文明城镇创建活动，出台了《城镇综合管理暂行办法》，与经营户签订了《文明经商公约》和《门前三包责任书》，同时，成立专抓领导班子，由一名班子成员牵头，安排6名脱产干部，组建专门的城管队伍，配置了巡逻车，专门负责城镇管理，镇容环境明显好转。
（四）强化产业支撑。城镇基础设施建设促进产业快速发展，产业持续发展有力支撑城镇建设。一方面，城镇发展促进了大企业、大项目落户。另一方面，随着城镇规模的不断扩大，手工制作、商贸流通进一步向城镇聚集。茅市镇从事第二产业的人数近1500人，从事第三产业的人数约1800人。赶集每天能吸引近万人。
三、茅市镇小城镇建设存在的问题
尽管茅市的小城镇建设取得了不错的成绩，但是也还存在如下突出问题或瓶颈亟待解决。
从宏观来看，政策缺乏推动力。一是土地政策不活。严格实施保护耕地、基本农田政策，一些投资商在乡镇投资建厂，难以取得土地所有权，影响企业的经营。二是政府投入不足。由于乡镇本身财力有限，仅有的财政收入都可能用于发工资去了，投入到城镇建设资金很少，基础设施建设投入只能逐年消化，大部分建设资金来自社会投资，造成小城镇建设带有很大的自发性、随意性，严重制约了城镇建设的发展速度。三是规划执行不力。茅市镇的城镇规划是10年前制定的，现在已经严重滞后，与城镇的发展不配套。规划修编标准不高，无详规和专业规划，而且规划约束力偏弱。四是管理水平不高。建设管理机构不全、人手不够、业务不强。镇建管所总共8人，在岗3人，都不具备城镇建设的专业知识，对乱停、乱摆、乱搭、乱建、站道经营等行为，只能教育劝导，工作难度很大。
从微观来看，现状缺乏聚集力。一是公共服务差。小城镇品位差、生活条件差、发展机会小，大量农村劳动力还是愿意流向沿海发达地区。经济条件稍微好点的，买房安家首先考虑的是县城以上的城市，小城镇吸引力太小。二是置业成本高。城镇建房成本相对农村建房较高，一些收费名不副实，由于乡镇离市区远，监管服务难以到位。这些情况使得村民搬到镇里的成本较高，影响了搬迁的积极性。三是生活压力大。自给自足的农村生活远比什么都要买的城镇生活成本低。调查中，城镇居民对比两种生活成本，普遍反映在城镇再节约每个月也要比在农村多支出400-500元左右。四是保障能力弱。农民到城镇就业、创业的优惠政策不够；由于农村和城镇的养老、医疗等社会保障政策不同，农民进入城镇后，难以享受到城镇同等政策。
从支撑来看，产业缺乏拉动力。茅市镇工业基础薄弱、科技创新能力低、产业链条短、工业用地偏少，市场经济发展空间受到制约，缺乏特色工业或农业主导产业，工业所占的比重微乎其微。除了传统水稻、生猪养殖业外，几乎没有工业企业支撑，导致城镇建设乏力。
四、加快小城镇建设的对策与建议
针对调研情况和存在的问题，特提出如下对策和建议：
（一）突出规划谋镇，以科学的规划引导、规范小城镇建设。规划修编必须抓紧，要突出规划的“龙头”地位，认真搞好小城镇规划的编制和论证，使规划做到高起点、高水平、高质量。一要注重规划的前瞻性。既要借鉴先进经验，把握发展趋势，又要立足自身实际，站得高一点，看得远一点，把握好一点，防止今天的规划成为明天发展的障碍。二要注重规划的科学性。充分体现全面协调可持续的思想，定位要准确，特色要鲜明，分区要清楚，综合引导乡镇企业向小城镇工业区集中，农村人口逐步向小城镇集中，农业向现代化农业园区集中。三要注重规划的严肃性。严格按照“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一条龙”的思路，不随意变更规划。
（二）突出创新立镇，以科学发展观为指导，推进小城镇建设。城镇化过程是推进人口聚居、经济产业、文化教育、生态环境、基础设施、政府服务等全面协调发展的过程。一要壮大小城镇建设规模。根据目前小城镇多、发展不足的现状，应该进一步规划城镇布局，使城镇适度集中，并选择一批传统中心镇、资源特色镇、区位优越镇，突出重点，以点带面，率先发展。以这些辐射带动能力强的城镇的发展，促进其它城镇的发展。二要加大小城镇建设投入。提升小城镇承载能力，以繁荣的文化教育、文明的时代风尚引领小城镇建设。通过加强公共文化设施建设，为小城镇文化教育打造载体、提供场所、拓展空间，把小城镇建设成为传播现代文明、带动农村文化发展、促进农村精神文明建设的重要节点。三要提升小城镇建设品位。要坚持从实际出发、因地制宜，保持乡土建筑的地方特色，保存街巷空间的历史记忆，努力营造小城镇特色，使小城镇建设多一份遗产，少一份遗憾。
（三）突出产业强镇，以农业产业化、农村工业化带动小城镇建设。产业支撑是小城镇建设的灵魂。产业发展要立足自身的区位优势、资源优势、产品优势，使小城镇成为农民与市场最基础的联系点，农村经济最具活力的增长点，城乡经济的最佳结合点。一要培育主导产业。找准切入点，抓住优势资源和优势产业重点培育。茅市镇要尽快将工业小区的设想付诸实现，不要因为《总规》束缚手脚，留下遗憾。二要推动全民创业。按照现有基础和各自特色，建议县市统一制定促进乡镇产业发展扶持政策，营造宽松环境，实行能人带动，大力招商引资，引导民营企业和农业产业化“龙头企业”向小城镇工业小区集中。三要做活第三产业。做强乡镇商贸、物流业，搞活乡镇文化、娱乐业，提升乡镇的聚集能力。
（四）突出功能旺镇，以完善的基础设施、配套的公共服务促进小城镇建设。小城镇要有所发展，必须要有较强的承载能力和较好的公共服务。一要大力改善基础设施。加快建设和改造小城镇道路、供排水、电力、通讯、污水和垃圾处理等基础设施。主要要解决资金来源，尽快到位项目资金，加快项目进度。二要大力强化城镇管理。小城镇要“三分建七分管”，如果管理不到位，建设越多，乱得越多，发展越快，乱得越快。要整治好脏乱差，搞好净化、绿化、亮化、美化，做到商铺归店、农贸归市、摊点归区、广告归栏、车辆归站、垃圾归场。使小城镇真正变成小城市，不成为“大农村”。三要大力提升通行能力。随着交通基础条件的逐步改善，乡镇应该采取“政府引导、社会参与”模式，开通城镇到乡村的班车；有条件的地方，增加班车的班次，方便城乡居民出行。
关键词：银行业；支持；小城镇；问题；建议
一、加快小城镇建设的动因分析
1.加快小城镇建设，是推进“四化”同步发展的内在要求
统筹城乡同步协调，推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”发展，其本质是在工业化、城镇化进程中处理好工农关系、城乡关系，缩小工农差距、城乡差距；核心是建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，让农民平等参与工业化、城镇化进程，公平分享工业化、城镇化成果；目标是工业化、信息化和城镇化带动农业现代化、农业现代化支撑工业化和城镇化，“四化”互促共进，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
2.加快小城镇建设，是实现县域经济跨越发展的突破口
发达地区经验证明：城镇强，则县域强；县域强，则市域强。从我国实际情况看，县域经济不发达，经济总量小、实力弱、水平低、发展滞后，小城镇欠发达是重要原因之一。一方面，加快小城镇建设，可以促进农村剩余劳动力转移，有效扩大内需，优化产业结构，为县域经济发展提供强大动力；另一方面，加快小城镇建设，不仅能推动以教育、医疗、社会保障、就业等为主要内容的公共服务的发展，也能推动商贸、旅游、餐饮等消费型服务业和金融保险、物流等生产型服务业的发展，进而优化产业结构。
3.加快小城镇建设，是完善新型城镇化体系的重要环节
小城镇位于城市之尾，农村之首，是城镇体系的基础，是连接城乡的桥梁与纽带，是农村的区域性中心。在包括中心城市、县城、小城镇和新型农村社区四个层级的新型城镇化体系中，发展小城镇投资费用低、劳动力价格便宜、居住舒适，见效也比较快。加快小城镇建设，对推进新型城镇化进程、提高新型城镇化水平，起着关键性作用。
二、银行支持小城镇建设存在的问题及成因
1.存在的问题
（1）银行业信贷支持乏力。小城镇建设长期存在投入不足的问题，投资结构也不够合理。在全国在城市建设中，政策、资源要素向大城市过度倾斜，财政收入和转移支付以及银行信贷资金越到基层越呈递减趋势。
（2）银行组织体系不健全。近年来，监管部门大力推动银行业金融机构在乡镇设立网点。但网点类型主要是农村信用社、邮储银行、农业银行和村镇银行。村镇银行大都设在县城，大型国有商业银行及股份制商业银行营业网点较少。
（3）金融服务及产品缺乏。目前，我国欠发达地区小城镇的金融机构网点只开办传统的存款、贷款和一般汇兑等业务，新兴的中间业务、代缴、基金业务等尚未在小城镇普及。在信贷产品上，除农村信用社农户小额信用贷款、农行的小额惠农贷款、村镇银行少数抵押担保小额贷款外，适合小城镇化建设信贷产品缺乏，加剧了小城镇建设融资难题。
（4）金融服务设施不完善。近年来，银行业金融机构加大乡镇ATM机、POS机和转账电话等便民金融服务设施建设，但在各乡镇覆盖不均衡。目前，人民银行的大、小额支付系统也尚未完全覆盖到县域及以下的银行业金融机构网点，农民结算难问题依然存在。
2.成因分析
（1）承贷主体缺乏。农村城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位主要是地方政府的有关主管部门，这些部门一般不具备贷款资格和不符合贷款条件。即使是以地方政府融资平台方式进行融资，由于缺少足够的财力担保而存在较大的风险，银行也不愿放贷。
（2）放贷权限上收。银行出于风险控制和投资回报的考虑，提高了对县级支行的贷款授权门槛，资金上划、权限上收。国有银行县级支行没有放贷权；即便是服务农村主力军的农村信用社县联社，将基层信用社贷款审批权上收，造成基层信用社无“权”可用，而且贷款审批环节多，效率低。
（3）激励机制缺陷。虽然国家已把小城镇建设作为解决“三农”问题、扩大就业、实现农村劳动力转移、拉动国内需求的战略举措，但目前还没有出台银行支持小城镇建设的贷款优惠政策，也缺乏对银行业金融机构开拓小城镇信贷市场的激励机制，加之乡镇信用环境较差，特别是许多乡镇政府过去拖欠当地金融机构较多贷款，至今无法归还，形成呆账，导致银行业金融机构缺乏支持小城镇建设的主动性和积极性。
三、银行业支持小城镇建设的路径
1.建立金融服务体系
大型国有商业银行、邮政储蓄银行、农村中小金融机构要将服务重心下层，提高乡镇网点覆盖率。同时，积极引入村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等微小农村金融组织，推动保险公司、信托投资公司等在乡镇开展业务，形成政策性银行、商业性银行、农村微小金融组织等多层次的乡镇金融服务体系。
2.拓宽信贷投放领域
一是银行业要严格落实银监会《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》，在有效防范风险的前提下，积极创新完善小城镇建设金融服务功能，创新小城镇系列信贷产品，设计符合小城镇建设的金融服务产品。二是政策性银行业金融机构发挥先导作用，先期介入社会性、公益性强、建设周期长、沉淀成本高的基础设施建设项目和产业开发。三是商业银行加大对小城镇道路、供排水、电力等公共服务设施建设项目的信贷支持力度以及现代农业、特色产业和新农村建设等支持。四是扩大基层网点信贷权限，减少审批环节，简化审批流程。
3.强化政策扶持力度
一是完善财政支持政策。财政资金可以向小城镇倾斜，在注重抓好水、电、路及通讯、市场等基础设施建设的同时，增加与农民利益有密切联系的、有巨大消费空间的项目，以此吸纳民间投资与吸引外资。此外，提高中央和省级财政在公用设施建设中的投入比例，扩大重点中心镇财政留成的范围和比例，增强小城镇支付能力。二是完善产业发展政策。出台政策促进晓城镇产业集聚，依托各地自然禀赋，加快小城镇产业和产品结构调整的步伐，扶持特色产业发展。三是完善土地支持政策。优先保证重点小城镇建设用地，推进小城镇建设用地有偿使用，广泛推行小城镇建设用地的招标、拍卖、挂牌出让，鼓励集体经济组织采取土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同参与小城镇开发。
4.完善正向激励机制
一是出台财税激励措施。对小城镇建设中的商业信贷出台补偿政策，如专项贷款贴息政策、专项贷款税收减让政策等，鼓励和引导银行业金融机构加大信贷投入。二是规范政府投融资平台发展。严格按照国家有关通知的要求，做实融资平台资本金，健全担保制度，降低风险。三是优化信用环境。加快推进小城镇信用环境建设，形成诚实守信的良好氛围。四是完善户籍和社会保障制度。进一步放宽户口准入条件，在现行国家法律法规、政策允许的范围内和原有放宽户口迁移的基础上，实行以合法固定住所、稳定的职业或生活来源为基本条件的户口迁移制度，推动农村剩余劳动力向小城镇转移。
参考文献
[1]马六一，卢勇智.加快小城镇建设需要金融大力支持[N].金融时报，2012-11-19.
关键词：规划；城镇；建设
加快小城镇建设，造就县乡经济协调发展的新型城镇体系，是落实科学发展观，推进城镇化进程，带动农村经济和社会发展的重要战略措施，这也是摆在我们面前的需要认真研究的重要课题之一。
一、基本情况
近几年来，很多小城镇十分重视小城镇建设，通过科学规划、突出重点、以点带面、分类指导、整体推进措施，努力推进农村城镇化，增强小城镇内涵，提高小城镇品位，塑造小城镇特色，加快了构筑农村新型城镇体系步伐。主要表现在四个方面：
（一）加强组织领导，加大了小城镇建设工作力度。加快小城镇建设是经济和社会发展的客观要求，是调整乡（镇）经济结构，转变经济增长方式，实现经济可持续发展的“突破口”。
（二）注重编制规划，促进了小城镇建设健康有序发展。小城镇建设总体规划，是建设小城镇、经营小城镇、发展小城镇的重要基础。它既关系当前，更影响长远。这个问题已越来越被各级领导所重视。
（三）因地制宜，开拓了小城镇建设的新路子。各乡（镇）紧紧围绕县委、政府提出的“加快小城镇建设，推进农村城镇化进程”的总体思路，结合各乡（镇）特点，广开门路，各唱各的“拿手戏”。
（四）强化管理，营造了小城镇发展的良好环境。在通过制定优惠政策的同时，小城镇的管理得到进一步加强，就建设管理情况看，主要呈现三个特点：一是完善了管理制度。分别制定了小城镇规划建设管理办法、环境卫生管理办法等规范性文件，使小城镇管理初步纳入规范化轨道；二是加强了建设管理。本着合理布局，有序开发的原则，严格建设程序，从批地到设计、建设实行“一条龙”管理，高起点、高标准建设小城镇。三是加强了环境治理。
二、存在的主要问题
从调查情况看，我县在小城镇建设方面取得了一些成绩和经验，但在实际工作中还存在一些不容忽视的问题。主要有以下三点：
（一）认识上有差距。突出表现在：有些领导干部还没有把小城镇建设摆到应有的战略位置，广大干部群众对小城镇建设在促进农村改革和发展中的重要作用认识不足。有的乡（镇）因缺资金等原因对搞好小城镇建设存有畏难情绪，缺少发展新思路，造成工作被动；个别乡（镇）关起门来搞建设，难以形成大开放、大发展的格局；有些乡（镇）存在急功近利的短期行为，缺少长远眼光，制约了小城镇建设上档次、上水平。
（二）政策落实不到位。近年来，随着小城镇建设进程的加快，上级相关部门也出台了一些优惠政策，如户籍、土地使用、各种收费等，还没有得到很好地落实。一是征用土地手续多，收费偏高。尤其是工业集中区因无工业用地指标，而致使投资者存在一定的后顾之忧，同时乡（镇）政府所在地的房价和土地租金偏高使进镇农民望而却步。二是社会保障体系不完善。近几年来，转移到小城镇的农村剩余劳动力人数呈迅速递增的态势，各项社会保障制度如住房、教育、社会保险等不配套，农民进镇有后顾之忧。
（三）融资渠道不畅。主要表现：一是县乡财政实行分税体制政策，分灶吃饭、自筹平衡，乡镇财政普遍打得很紧，小城镇建设资金很难列入预算。二是银行对小城镇建设贷款较少。三是从小城镇建设中收取的土地出让金、基础设施配套费等用于小城镇基础设施配套建设还不够。四是小城镇建设经营程度低。有关部门、企业和个人投资少，利用“外资”开发小城镇的力度不大，民间资金潜力挖掘不够。这些因素，导致小城镇建设资金投入不足，制约了小城镇的发展。
三、几点想法
鉴于上述情况，个人认为要把建设小城镇、经营小城镇，作为推进城乡一体化进程，繁荣农村经济的重要内容，切实摆上重要位置，下大力气抓紧抓好。
（一）进一步提高认识，切实把小城镇建设摆上突出位置。发展小城镇有利于促进人流、物流、信息流聚集，有利于转移农村剩余劳动力，有利于辐射带动周边经济快速发展，缩小城乡差距。建设小城镇、发展小城镇，经营小城镇已成为当前繁荣经济，促进发展的重要内容。因此，乡（镇）领导干部要进一步解放思想，更新观念，树立超前意识、机遇意识、发展意识，切实把实施城镇化战略放在农村工作的突出位置来抓，实行领导责任制，把规划、建设、管理好小城镇列入任期责任目标，调动一切社会力量，全方位、多角度，参与小城镇建设，切实加强对小城镇建设的协调指导，形成齐抓共管的合力。
（二）科学规划，夯实基础。小城镇建设总体规划要立足现实，着眼长远，坚持高标准规划，高质量建设，高水平管理，真正做到“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”。一是制定小城镇建设规划与土地利用总体规划相结合。要以土地利用总体规划为依据，抓紧对小城镇总体规划进行修订和完善，合理确定小城镇发展规模，以保证集约用地和保护耕地。二是搞好小城镇建设与保护耕地和生态环境相结合。进一步改革完善城镇用地制度，调整土地利用结构，盘活土地存量，禁止土地闲置，在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决建设用地。坚决防止环境污染，杜绝土地资源的浪费和生态环境的破坏。三是小城镇建设的总体规划与详细规划相结合。在总体规划的基础上，对工业集中区、住宅小区、主要街区、各类市场和各类公共基础设施等，都要根据国家的有关规定和技术标准编制详细规划。在人民群众承受能力允许的情况下，高标准高质量配套建设，提高规模效益和聚集效应。
（三）广辟投融资渠道，建立多元投资机制。坚持政府主导、市场化运作的原则，拓展小城镇建设资金渠道。一是小城镇建设市场化。要改革小城镇建设方式，由建设小城镇转向经营小城镇。按照“谁投资，谁受益”的原则，积极探索把公用基础设施建设推向市场的融资路子。二是要实行财政、金融扶持政策。县、乡两级财政、金融部门要加大力度，每年投入一定的资金引导、支持小城镇建设。三是扩大开放，加大招商引资力度，利用“外资”开发建设小城镇，构筑开放式的投资主体多元化、多层次新格局。
（四）进一步加大管理力度，优化发展环境。要理顺体制，建立健全乡（镇）建设管理机构，明确管理职责，强化对农村建筑市场和施工队伍的管理和监督检查。要加强小城镇内部的综合治理，优化内部环境；制止“乱摊派、乱集资、乱收费、乱罚款”，营造宽松环境；加强社会治安综合治理，营造平安环境；加强美化、绿化和公共卫生管理，打破“一条街，两行树”的旧格局，营造优美的自然环境；加强文化建设，突出文化特色，营造良好的人文环境。
结语
规划问题是小城镇建设中的重要问题，党的以来，通过农村改革，加快了农村经济发展的步伐，走上了城市和农村互相促进、共同发展的道路，小城镇有了较快的发展，特别是沿海发达地区一座座面貌一新的小城镇，不仅构筑了农村工业化的基石，而且开辟了农村城镇化的道路，为我国农业和农业的现代化展现出美好的前景和希望。
参考文献：
[1] 宣传中.加快小城镇改革发展 推进城镇化进程[J].绍兴文理学院学报.2000（02）
需要重视的问题
从全国过去的发展情况来看，小城镇建设引发的问题主要表现为自然风险、经济风险、社会风险三个方面。
自然风险是指小城镇建设导致农村地区环境质量下降，生态自然力日趋匮乏。随着小城镇经济的快速发展，不少地区尤其是落后地区降低了引进产业的环保门槛，而一些大中城市为摆脱环境污染造成的困境，将其某些污染严重和难以治理的企业或部分产品的生产，迁移到邻近的小城镇，导致小城镇主导产业“三高”比例普遍偏高。另一方面，城镇化带来的人口聚集会引起有机物生态循环系统改变，破坏生态系统原有的内在循环平衡机制。上述问题的实质是将小城镇建设视为“单打一”的发展模式，只重经济指标，不重社会、环境效益，只重物质增量，不重系统和谐。从长期看，环境质量的恶化和自然力的衰微，必将制约小城镇长期的可持续健康发展。
经济风险是指小城镇建设导致农业衰退风险进一步加大。一般认为，小城镇建设过程是城乡资源的融合过程，但这种融合并非资源的对等流动。由于在城镇建设过程中城镇效益显著高于乡村，推动着农村优秀劳动力、资金等资源向城镇聚集，土地资源向非农业生产领域配置。虽然，从要素的产出效益来看，农村资源向城镇聚集可视为是一种资源的优化配置，客观上会带动农村经济社会结构的转型，但是，片面地促使农村资源向城镇转移，将会带来农业衰退的不良后果，甚至进一步扩大城乡差距，动摇农业经济的基础地位。因此，必须重视如何使发展小城镇的努力对解决三农问题作出预期的贡献。
社会风险是指入镇农民在获得全新的改变自身生存方式的机会的同时，其利益或风险也面临着诸多不确定性。小城镇的发展，客观上使得部分脱离农业部门、失去农业收入来源的入镇农民在身份变换的同时，也面临着能否顺利实现职业能力与就业岗位的转换，能否顺利实现稳定收入或无差别社会保障的现实风险。另一方面，在小城镇开发过程中，地方政府和投资企业时常表现出短期利益偏好，客观上影响了当地农民的生产与生活利益。这些问题必须得到有效控制，否则会扩大城乡之间的贫富差距，有违小城镇建设的初衷。
政策选择的重点
小城镇能否实现健康发展，关键在于在新的发展背景下，能否促进社会生产关系、人与自然生态关系的优化和谐，即能否处理好不同发展主体之间、小城镇发展中多元目标之间的协调统筹问题，在于能否妥善处理好小城镇发展必然触及的自然、经济和社会风险的化解问题，其实质是在实现小城镇可持续全面发展的同时，最大限度地降低小城镇建设引发的一系列社会成本问题。针对我省实际，小城镇建设必须坚持科学发展观的基本要求，既要精心设计、统筹规划、适度超前，又要遵循城镇发展的渐近性规律，注重发展规划与各地社会、经济、文化不同发展阶段的适配性；要体现优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区分原则；要强调经济规律、市场规律、自然生态规律和社会和谐进步在小城镇建设中的有机统一，协调有序、和谐自然地推进小城镇综合改革建设。
一、定位规划必须清晰而有特色，鼓励富有特色与差异化发展思路。
小城镇建设要在强调遵循一般性规律和要求的同时，综合考虑发展基础、发展条件的多样性及多因素之间的复杂关联，在发展目标和实现路径上，应根据本地的经济区位条件，立足当地资源禀赋特征与优势，因地制宜，科学规划。为此，各地小城镇建设的定位规划必须清晰，即应立足当地资源禀赋特征与优势，体现特色经济、产业支柱和生态文明相统一的原则，探索以特色经济与生态文明建设构建产业支柱，以产业支柱推进城乡一体的能够凸显特色与差异化小城镇建设模式，切忌“千镇一面”的发展评价取向。
从我省这一轮试点的21个乡镇情况来看，发展基础、资源条件迥异，宜工、宜农、宜商、宜游各有天时地利。因此，在建设思路上，可以“八仙过海，各显神通”。在规划起点和建设速度上，提倡纵向的适度超前。对经济实力较为厚实并已具备较强工业基础的试点小城镇，以整合、打造优势区域产业集群和生态化改造为主。对具备较好地理条件和商业基础的试点小城镇，可以考虑建设为连接城乡的商品流通集散中心，重点发展流通与商贸。对于工业经济基础较为薄弱，又不具备明显的交通、人力与资源优势的试点地区，应优先考虑促进当地特色农林业的规模化经营与生态化经营。
二、以项目带动为基石，以产业支撑为关键，推进小城镇建设。
小城镇建设应在项目带动、产业发展的基础上进行基础设施建设，要遵循经济自然演进规律和城乡一体化的内在发展规律。小城镇建设中项目引入和产业定位必须科学和慎重，必须考虑有助于在适度高起点、高标准前提下提升小城镇核心竞争力，有助于解决部分农业生产资源的有效转移问题，有助于从更高的层面优化资源配置和产业布局，有助于小城镇人与社会、经济、自然长期稳定发展。要从省级行政层面审视试点小城镇重点建设项目和产业布局的合理性，重点是从全局角度评估各试点城镇项目和产业安排可能存在的重复建设倾向或布局不合理。
三、试行“三集中”小城镇建设模式，努力实现小城镇建设的规模经济与集约经济。
土地向规模经营集中、居住向社区集中、工业向园区集中的“三集中”模式，是小城镇建设中工业、农业、社会事业高效有序发展的必由之路。为此，要加快推进小城镇建设制度创新和改革步伐，尤其要放松户籍限制，加快廉租房建设，探索农民“集中居住”的社会管理体制创新。另一方面，通过改革土地制度，探索土地融资新模式，发行小城镇建设债券，解决“三集中”小城镇发展模式的资金约束问题。
四、坚持利益兼容，积极帮扶，真正实现小城镇与中心城市的良性互动发展。
首先要从战略高度处理好小城镇与中心城市利益兼容下的共同发展问题。从政策上要明确对小城镇建设的财政扶持，尤其是对经济基础较为薄弱的试点乡镇，在广开投融资渠道的同时，充分发挥中心城市在资金、管理、规划和社会资源整合方面的经验和优势，予以帮扶。要鼓励中心城市的优质产业向试点小城镇扩张和渗透，严格限制落后、淘汰型产业或设施向试点城镇转移。要在城镇规划布局、生产与生活建设项目选择、项目推进过程和实施效果评价环节，切实考察试点地区小城镇综合改革建设对当地社会民生的长期福利效应。
五、坚持社会发展指标优于经济发展指标。
从短期补偿和长期融入两方面积极化解城镇化中的社会矛盾，切实处理好入镇农民的身份置换与职业、社会保障的同步转换问题，并通过促进优质教育，从根本上解决入镇农民后代在城镇环境下的永续发展问题，使小城镇建设切实成为改善当地居民尤其是入镇农民生活水平的有效途径。在切实依照政策对城镇开发建设中失地农民进行足额补偿外，对入镇农民城镇职业工作能力的训练、社会保障项目的落实，应早于城镇建设中对相关农民生产生活方式的实际改变。可以考虑由政府举办或政府补贴、社会机构举办的方式，开展入镇农民职业技能培训，这是短期内的转换目标。长期目标应当是解决入镇农民的“完全市民”待遇问题，这样才能从长远上解决小城镇建设地区农民入镇的后顾之忧。应着力发展试点小城镇卫生事业，按人口规模，分层级加强试点城镇医疗机构建设。要以小城镇综合改革建设为契机，切实改善小城镇地区相对落后的义务教育体系，通过对试点城镇加大人力资本投资，从根本上解决入镇农民后代在城镇环境下的永续发展问题。
六、妥善处理好小城镇经济社会发展与自然力保护问题，严格控制小城镇建设对生态环境和农业安全的负面影响。
必须考虑区域的生态负荷极限，合理规划和界定城镇的人口与经济规模，设定必要的上限，对较多依赖本地自然资源的山区乡村地区，以建设小型化城镇为主。小城镇建设规划要加强耕地保护利用，注意合理用地、节约用地、保护耕地，适度提高城镇存量土地的利用率，加强对新增用地的控制，做好资源开发和维护生态统筹规划。加大生态环境保护力度，注重小城镇建设中产业结构优化，提高产业技术水平，最大限度地降低粗放消耗型经济的比例。
七、在发展动力上，政府政策引导与市场机制主导相结合，协调、自然地推进小城镇建设。
在我国，小城镇是以行政建制镇为表现形式的，政府在小城镇建设的作用毋庸置疑。但是，另一方面，小城镇作为资源、人口的一种配置途径，其形成和发展必然遵循生产力发展的一般规律，应注意小城镇建设中的政府行为过度问题，避免将小城镇建设单纯视为政府项目、政府工程，避免建设中不切实际的“”，避免政府大包大揽。倡导循序渐进，尽可能发挥市场的选择机制，尽量减少不必要的建设指标、建设进度的行政性设置与考核，尤其是在涉及百姓投入的重大事项上，要充分考虑乡镇居民的实际承受能力。政府的基本工作应主要集中于规划引导、政策制定、公共事务治理、生态保护、公共物品有效供给，发挥市场在项目资源、人口资源集聚、建设中的主导作用。
八、“软”、“硬”结合，以“软”促“硬”，“软”建设先行。
小城镇建设展现的是一个社会资源、人口资源的空间布局问题，是一个空间的硬件系统形成问题，但是，制约小城镇健康有序发展的关键，是软环境建设。从我省小城镇建设的初衷和当前面临的主要问题来看，软环境建设的重点，不仅在于政策因素如何提升小城镇生产力发展和对中心城市的社会经济的支持，更在于如何解决以生产关系为核心的社会关系以及城镇上层建筑的良性和谐发展，相应地，对各级政府部门的小城镇建设工作的考核应侧重于软要素的考察。各级政府部门应当把小城镇建设重点放在提供能够吸引优质人力和经济资源所必需的公共品服务上，尤其是通过软要素建设，营造和维护公平、高效的区域市场环境。
