发布时间：2023-09-19 16:20:15
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的乡村社会治理的问题样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
【关键词】公共服务；农村新型社区建设；问题；解决思路
【中图分类号】F321 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2012）04—0092—05
2009年，中央在大力推行城镇化建设的背景下，提出要建设农村新型社区。新型农村社区，不同于单纯的农村人口聚居，它是在我国城镇化进入快速发展阶段所提出的以推动城乡一体化发展、提高农民生活水平为目的，实现集约化经营为主导，以移民搬迁和住房建设为契机的农村生产、生活方式和基层治理模式的一次彻底的变革。在这次变革中，成都和济宁两地做了有益的探索。借鉴其经验的同时，也可以看到，新社区建设不可避免会陷入如何处理新的社区生产、生活方式与原有农村基本的经济、组织制度的关系的困境，而且自组织程度不高已成为社区建设中普遍存在的问题。
一、我国乡村治理和公共服务面临的挑战
公共服务均等化是城乡统筹发展的基本目标之一,是实现城乡公众共同享有公共服务的重要保障。然而,在现实的社会发展中，公共服务的供给却在不同阶段具有不同标准，基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在地区之间、城乡之间和不同群体之间的差距逐步拉大，特别是城乡基本公共服务的不均等，已成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题，并已成为影响社会公平公正的焦点问题之一。［1］因此,统筹城乡背景下的公共服务均等化的探索,需要对基层公共服务供给问题及基本路径加以探讨，以期找到公共服务均等化的实现路径。
政府必须履行好公共服务责任，这是当今社会的共识,也是现代政府应该履行的职能所在。然而，在现代社会生活中，人们的需求具有多样性和无限性，而政府公共服务的能力则始终是有限的。在市场经济下，政府只能提供市场经济无法提供的公共物品和私人无力从市场上获取的私人物品。这也是政府必须履行的公共服务责任。公共服务与农村新型社区建设正是为实现这一目标而采取的政府行动。
随着我国经济发展和现代化进程的加快，乡村社会已经发生巨大变化。主要表现在四个方面：一是村庄形态的开放性。农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，村庄间的流动与土地的灵活多样的经营方式是乡村呈现出一个信息开放、社会多元的状态。二是人口迁徙的自由性。农村人口不再限于本乡本土生产生活和从事农业生产或产业，而是大规模、高频率地劳务输出或者从事新的非农产业。三是生活方式的变化性。农村生活方式正在发生急剧变化，农民已不是从前那种千百年一成不变的小农形象，而是边在田野上耕作，边打手机的新式农民。四是村庄结构的异质性。农村社会的变化使传统农村社会迅速解体，经济、社会、政治和文化发展及各种要素在道德、价值、情感方面不断改变着旧有的传统状态。这些变化在带来农村社会发展的同时，也带来了新的问题，使得乡村治理也陷入了困境。［2］
而与此同时，农村社会治理能力和水平呈下降趋势，主要表现在村委会职能弱化。村委会对乡村公共事务和公共设施建设发挥的作用越来越小，大量基于乡村内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务常陷于无组织依托的困境。农村有效资源大量流失。劳动力大量外流，常住人口减少，留守儿童、老人、妇女成为乡村的主体；农村土地被大量征用，耕地减少，农村经济基础被不断蚕食，发展缺乏动力；村集体经济空壳化。2004年以来，随着国家一系列强农惠农政策的提出，农村的三提留五统筹、农林特产税、农业税相继取消，村集体的机动地、集体林地等也都陆续承包到户，双层经营体制中的集体经济部分逐渐消失。
乡村社会的剧烈变化对我国的乡村治理以及公共服务的供给提出了新的要求。2006年中央l号文件提出了社会主义新农村建设的重要目标和任务，国家出台了一系列支农惠农措施，农民收入得到较快提高，农村基础设施和公共服务的建设也成了题中之意。但由于我国各地区农村普遍存在村庄多、规模小，位置分散的特征，各地在新农村建设中，出现了投入成本过高，投入分散，投入效率低等问题，新建的住房、活动中心等往往处于闲置状态，造成了极大的浪费。国家根据形势的变化，提出了加快城镇化建设和城乡一体化发展的要求。农村城市化、农业产业化已成为农村发展的趋势。为了寻求解决乡村治理和公共服务供给困境的途径，2009年，国家在有条件的地区开展农村新型社区建设的试点工作。
〔关键词〕乡村社会变迁；转型性矛盾纠纷；生活性矛盾纠纷；结构性矛盾纠纷
〔中图分类号〕C91282〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）04-0097-07
在构建和谐社会的过程中，矛盾纠纷或社会冲突问题备受关注。关于社会矛盾纠纷问题，目前较为流行的观念是，中国社会进入了一个战略机遇期与矛盾凸显期并存的发展阶段，言下之意就是指社会快速转型和发展将不可避免导致社会矛盾纠纷的高发。那么，现阶段中国社会的矛盾纠纷究竟呈何态势、有何特征以及与社会转型有何关系呢？本文旨在基于实证调查所提供的信息基础之上，从社会转型论和社会矛盾论的视角，揭示和分析当前中国乡村社会的主要矛盾纠纷及其转型性特征和演化态势，由此提供一个有助于我们认识和理解社会转型与矛盾纠纷之间关系的新视角。
一、社会转型与矛盾纠纷的转型性特征
社会转型是指人类社会从传统型社会向现代型社会转变的过程。〔1〕这个意义上的社会转型类似于波拉尼所说的“大转型”（great transition），也就是指自近现代化以来的社会结构变迁过程。〔2〕目前，社会转型概念在中国学界广泛使用，且主要用来指称改革开放后中国社会的结构变迁过程及其特征，这一变迁过程的核心动力和特征就是经济体制从计划体制向市场体制的转变，也就是倪志伟（Victor Nee）所说的市场转型带来了“市场社会”的兴起〔3〕；或者像李培林提出“另一只看不见的手”导致的结构转型〔4〕。因此，当前学界所探讨的中国社会转型，主要就是指自改革开放以后由经济体制的市场化改革而带来的社会结构变迁的过程。这一过程虽与市场转型有着重要关系，但又大大超越于市场转型；既属于广义的社会现代化转型，同时又具有中国特定的情境意义。
既然中国社会转型与改革开放过程密切相连，那么社会转型与社会矛盾纠纷是不是也会密切相关呢？关于这一问题，较多的中国学者都有肯定的观点或判断，如有学者认为，“当前，中国正处于‘战略机遇期’与‘矛盾高发期’并存的特殊时期，因经济发展和利益调整引发的矛盾正成为社会矛盾的主要形态。”〔5〕这一观点显然肯定了社会矛盾与社会转型之间存在着某种必然的内在逻辑联系。此外还有学者提出，“社会转型致使中国正处在社会矛盾的凸显期，干部与群众、穷人与富人、管理者与被管理者被认为是当前我国社会最容易发生冲突的群体，官民矛盾被认为是最突出的社会矛盾。”〔6〕即认为社会转型是当前多种矛盾纠纷的根本原因。还有一些学者在对1990年代中期以来合法形式和非法形式的社会矛盾的变化态势分析的基础上，认为“近十多年来，影响我国社会稳定的矛盾呈现出增多的发展特点。这种特点不但表现在矛盾程度轻微的合法形式的社会矛盾日趋增多，而且也突出地表现为社会冲突程度较为严重的非法形式的社会矛盾也在大幅增加，在社会矛盾总量中所占比例日趋上升。”〔7〕 在这些观点的推论逻辑里，都预设了一个基本理论前提：即改革导致的结构变化必然会导致矛盾纠纷的发生。然而，如果辩证地去看改革或社会转型与社会矛盾之间的关系，那么就可能需要对转型导致矛盾凸显的观点加以更深入的反思。或许，吴忠民提出的矛盾倒逼型改革的观点给我们提供了一个新视角来理解改革与社会矛盾的关系。他认为中国改革是“从摸着石头过河型改革到社会矛盾倒逼型改革”〔8〕，也就是说，目前的有些改革是为了缓解社会矛盾而推进的，即改革是为了化解矛盾而且也能消解某些社会矛盾，而不仅仅是增加或激化社会矛盾。伴随着社会转型，虽可能出现某些社会矛盾纠纷，但不容忽视的是，推动社会转型的重要动力则可能来自于社会矛盾。当一些矛盾纠纷的对抗力量达到一定程度时，社会系统就必须通过改革或转型的方式来消解矛盾的力量，使社会系统的不同力量形成均衡状态。
如果在矛盾纠纷的研究中，把社会矛盾激化和增多与社会转型联系起来，那么在应对和治理矛盾纠纷中，我们将会陷入一个两难困境：究竟是放弃转型还是放任矛盾呢？然而，如果我们把社会转型视为当前乃至未来一定时期内中国社会的一种时代特征，假定不同历史时期的社会矛盾纠纷都可能烙上时代的特征，那么转型时期的矛盾纠纷就会具有转型性的特征，而不是转型或改革导致矛盾纠纷的产生，那么，我们就可以通过考察和揭示矛盾纠纷的转型性特征来认识矛盾纠纷的演化规律，并可在科学的认识基础之上建立起有效的矛盾纠纷治理策略，这样也就避免了转型与矛盾的困境。
二、社会转型及乡村社会关系变迁的
典型特征如前所述，中国社会转型概念具有特定的时代意义，即指改革开放后社会结构所发生的重大变迁。改革开放首先从农村改革开始，农村改革的全面推进，带动了乡村社会结构发生巨大变迁或转型。乡村社会转型促使乡村社会关系形成如下典型特征：
首先，乡村社会的个体性大大增强。农村改革的起点为替代生产队集体经营制，这一经营体制的实质功能就是解放了农村劳动力个体，让个体劳动及个体农户有更加充分的自和独立权，也就是提高了个体性，扩大了个体的自主行动范围。
乡村社会个体性的增强不等同于乡村社会的“个体化”〔9〕，更不是农民的“原子化”之状态〔10〕。个体性的增强意味着集体对农民约束减少，个人独立自主的行动增多。与此同时，去集体化后的个体农民和个体农户，其分散性又在一定程度上得以提高。而且，个体性增强也大大推动了乡村社会的流动性，从而意味着乡村及农民与外部世界的关系发生了巨大变化。
如果说“基层-调解-化解”策略对化解乡村社会生活性矛盾纠纷是有效的，那么对于乡村结构性矛盾纠纷来说，仅仅靠基层化解机制是远远不够的。由于结构性矛盾纠纷的症结在于制度和结构上的不均衡，因此，要从根本上解决乡村结构性矛盾纠纷，就必须采用“顶层-调整-解决”的策略。顶层指的就是要从宏观制度、法律和政策安排上入手；调整是指要调整或调节制度及社会系统结构中的那些不均衡的关系，通过建立起制衡机制，来维持结构的均衡；解决就是指要从均衡结构上去解决容易导致社会关系失衡的问题。
五、结语
对人们习以为常的“战略机遇期期与矛盾凸显期并存”的笼统论断，我们需要从理论和经验事实两个层面加以重新思考。社会矛盾纠纷的发生有着自身生成和演化机制，社会转型并不必然导致矛盾纠纷的增多和凸显，恰恰相反，现实中的诸多结构转型，是为了调和社会矛盾而推进的。对社会转型与社会矛盾纠纷之间关系的认识，需要跳出简单的因果推论和决定论的认识论陷阱，聚焦于现实社会中矛盾纠纷发生的具体情况，通过揭示矛盾纠纷的转型性的形态和特征，来理解和认识两者的相互关系。
改革开放后中国乡村社会的变迁，农村社会个体性的增强、农民与土地的关系趋于复杂、农民与基层组织关系的双重性以及农民与政府关系的层级差异等典型的转型性特征，为我们理解和认识转型时期乡村社会矛盾纠纷及态势提供了宏观背景。
经验调查显示出当前中国乡村社会的矛盾纠纷整体上呈多元化的特征，其中土地方面的矛盾纠纷有凸显之态势。〔17〕在乡村社会多元的矛盾纠纷里，我们可以将矛盾纠纷分为两个基本类型：生活性矛盾纠纷和结构性矛盾纠纷。目前乡村社会较为多发的五种生活性矛盾纠纷依次是邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、医疗纠纷、财产纠纷、债权债务纠纷。五种较为多发的结构性矛盾纠纷依次是土地纠纷、干群纠纷、计划生育纠纷、用水方面纠纷和环境纠纷。虽然生活性矛盾纠纷较之结构性矛盾纠纷发生比例略高，但总体来看矛盾纠纷发生率依然较低，并未呈现出乡村社会矛盾凸显的特征。所以可以说，乡村社会转型加速但矛盾纠纷并未凸显。从一些个案纠纷故事推断乡村社会矛盾纠纷凸显，或农民与政府的矛盾激化，带有明显的学术建构色彩。无论从理论上还是从经验事实角度看，乡村社会与制度相关的结构性矛盾纠纷如干群和计划生育矛盾都有缓和之趋势，只是与资源相关的结构性矛盾纠纷如土地、水和环境纠纷有增多的态势。
针对转型期多元化的矛盾纠纷，乡村社会在纠纷管理或治理策略方面，首先需要对生活性与结构性矛盾纠纷有所区别对待。〔18〕对乡村生活性矛盾纠纷，可以用平常心去对待，采取“基层-调解-化解”的管理策略，注重基层民间纠纷化解机制的建设和完善。对结构性矛盾纠纷，则需要审慎对待，要采用“顶层-调整-解决”的治理策略，加强宏观的结构调整来解决不均衡的结构问题，重视深化改革和制度创新来调和结构性矛盾。
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关键词:社会转型;非制度化政治参与;乡村治理;制度化政治参与
中图分类号:D621.5 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0055-05
农民的政治参与,从有序性、规范性的角度来看,主要包括制度化政治参与和非制度化政治参与两个方面。制度化政治参与,“是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”[1]。所谓非制度化政治参与,相对于制度化政治参与而言,是指普通公民通过不符合制度要求的,甚至是通过违反法律规定的参与方式所进行的政治参与行为,它属于无序政治参与的范畴。
当前,中国正处在由传统社会向现代化社会快速转型的关键时期,农民利益多元化已成为一种趋势,农民广泛政治参与的需求也愈发强烈。农民追求自身利益的主流,是通过合法的制度化政治参与的渠道来满足,这也是每个农民都希望采取的方式和渠道。但问题是,一旦合法的渠道不能畅通,非制度化的政治参与就会成为另外一种必然选择。而当前,农民的这种非制度化政治参与,正呈现不断升温的趋势,事态的发展已严重影响到农村的稳定。为防止陷入现代化的“中等收入陷阱”[2],使乡村治理在良性轨道上和谐运转,必须努力化解农民的非制度化政治参与。
一、农民非制度化政治参与的基本表现形式
伴随着改革开放的深入和经济的快速发展,我国农民的权利意识和对利益的追求不断增长,农民政治参与的需求和行动呈现出迅猛增长之势。这对于推动我国政治文明建设产生了深远影响。但与此同时,由于农民制度化政治参与的渠道不畅,非制度化政治参与在农村不断扩大,其形式主要有以下三种情况:
(一)越级上访
所谓越级上访,是指人员反映问题,不是到有权处理的行政机关或上一级行政机关反映,而是直接到更上一级的行政机关反映,或有权处理的行政机关已经受理并正在办理时,又到更上一级的行政机关反映。[3]在当前我国工业化和城镇化进程加快发展时期,农民上访的主要根源性因素是征地补偿、环境污染和村干部的贪污腐化等问题,尤其是因征地补偿问题引发的群体上访,持续性升温。我国现有的征地制度存在诸多缺陷,补偿费用偏低,失地农民获得的土地补偿费用难以满足日常生活需求,更谈不上拿出一部分资金创业发展。在制度性参与和保障缺失的情况下,失地农民慢慢演化为严重影响社会稳定发展的失地流民。仅2005年,全国共发生因土地引起的农民群体性突发事件就高达19700起,占农村的65%以上。[4]对农民的上访,在大多数情况下,我国的部门或上级行政机关,要么将意见转交给有关部门,而并没有及时有效地进行后期的督办和检查,要么对农民的呼声漠然视之,甚至斥之为刁民闹事,农民的利益表达往往石沉大海。在合理利益诉求难以得到有效满足的情况下,非制度化政治参与就成为一种必然。
农民的越级上访,从本质上来说,是希望以更大的权力来纠正较小的权力,这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是,如果越级上访失控,尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性越级上访成为一种趋势,不但会严重影响正常的维权,增加上访农民的经济负担和政府的管理成本,而且极易被别有用心的人钻空子,对社会的稳定发展造成极为不利的影响。[3]
(二)群体申诉
农民群体申诉型政治参与,主要表现为农村。所谓农村,是在农村社会经济转型过程中,因人民内部矛盾引发,由农民这一特定群体中的不特定多数人参与,经过一定的酝酿、组织和策划,围绕一定目的,而共同实施的、没有合法依据的聚众上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事等对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的事件和行为。学者于建嵘指出,农村主要包括三种类型:维权抗争型、突发骚乱型和组织犯罪型,其中维权抗争型事件占农村的90%以上。[4]
(三)直接对抗
在农村的快速转型时期,制度短缺是普遍存在的现实问题,经济利益和政治权利的政治需求普遍扩大和现行体制下制度供给的严重不足之间处于失衡状态。在直接的、有效的体制内利益表达严重不足甚至堵塞的情况下,在现有的一些制度安排流于形式的现实面前,在一些领导干部对农民制度化政治参与活动粗涉、不管不问的背景下,农民采用暴力的或激进的直接对抗,来使人们听到他们的呼声,来使政府关注他们的利益诉求,就成为必然选择。[5]
所谓农民的直接对抗,是指农民基于对乡镇基层政府或有关部门规定的不满,或认为自身合理合法的经济利益和政治权利遭受到不法侵害时,拒不服从乡镇基层政府或有关行政管理部门的执法管理,甚至暴力阻碍执法的行为。农民选择直接对抗的非制度化政治参与的方式,在很大程度上是出于保护自身合理合法的经济利益、政治权利和寻求一种公正平等的社会心理。农民是社会资源拥有量较少的社会弱势群体,本身就很难有机会把自身的合理利益诉求通过有效渠道反映到上级政府部门,体现在政策法规层面,但这并不表明农民不愿意通过制度化的渠道进行参与活动,只是他们急切的参与热情被短缺的制度现实所阻断。这种基于自身利益需要而产生的强烈的内在参与冲动,一旦遇到利益侵害行为时,就会转化为过激的社会行为,以直接对抗的形式来寻求表达的需要。如农民因征地赔偿不公而拒绝拆迁、搬迁,甚至与拆迁人员发生激烈的直接对抗等。
二、农民非制度化政治参与
对乡村治理良性运转的挑战
当前大量的农民非制度化政治参与,不仅直接冲击了“乡政村治”的治理模式,降低了乡村治理的绩效,而且严重影响乡村社会的和谐发展。
(一)农民非制度化的政治参与极大地破坏了参与型乡村治理文化的形成
美国政治学家亨廷顿指出,文化是国家和民族的灵魂,集中体现了国家和民族的品格。政治文化建设是乡村治理中的一个深层次的内容。用治理的方法分析乡村政治,首先要分析的就是乡村的政治文化。只有农民在内心认可了乡村治理的价值理念,并在政治观上达到基本一致时,才会产生归宿于这个群体的高度自豪感,才会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视其在可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。
乡村治理的文化,究其实质而言是一种参与型的公民意识的培养。亨廷顿认为,所谓政治参与,是指“一般平民试图影响政府决策的活动”[6]。中国人民大学杨光斌先生对政治参与的界定是:“普通公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。”[7]阿尔蒙德认为:“有利于民主政治有效运行的公民文化应该是既能够使过高的参与热情与政治冷漠之间达到平衡,又能使对权威的服从和尊重与主动参与之间形成融合的一种政治文化。”[8]这种政治文化,实际上就是在制度化范围内,使农民的广泛政治参与与农村社会的快速发展达到一种和谐稳定的治理状态,以实现农民利益的最大化需求。
不可否认,出于安全利益的考虑,在多元化利益发展的现状下,通过制度化政治参与来保护自身利益是当前农民的主要选择,而一旦参与渠道不畅,公正难以得到保证,农民或选择非正式组织,或通过家族的势力,通过活动来达到心理的满足。权威的崇拜和家族势力的依附,是一种消极的政治参与表象。而狂热的、非理性的直接聚众越级上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事甚至直接对抗,则严重破坏了农村参与型政治文化的形成。
(二)农民非制度化的政治参与严重干扰了乡村治理中社会资本的良性构建
马克思曾经指出,有时候发现问题比解决问题更加重要。农民在通过制度化政治参与难以维护自身利益诉求时,必然会选择非制度化的方式来释放自己的心理需求。这种释放,一方面会在极短的时间内促使相应的党政机关来关注民生的需求,化解现实的矛盾,推动体制的改革,满足农民对自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治参与却无形中干扰了乡村治理中社会资本的良性构建。
系统论认为:“在一个动态结构系统中,这种结构的功能是直接由要素之间的协调作用体现出来的。”[9]从某种意义上说,乡村治理,就是乡村社会各种社会资本、各个要素处于一种相互协调、其功能达到最大优化的状态。如果缺乏社会资本,农民对制度化政治参与不感兴趣,乡村社会的治理就会因缺少参与主体的支撑而走向失败。学者燕继荣指出,所谓社会资本,是广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源。[10]大量社会资本的发展,不仅可以推动政府与社会之间建立彼此信任的社会关系,而且会形成政府与社会共同治理的宏观治理网络。
但不可否认,农民的非制度化政治参与,一方面增加了政府管理社会成本,延缓了政府集中力量承担社会无法完成的任务的时间,另一方面阻碍了各种乡村民间组织的有序发展,破坏了乡村之间在改革进程中构建起来的信任关系,放弃了自身所应承担的政治责任,在导致社会自我管理、自我约束机能下降的同时,也大大降低了社会治理的效能,增加了社会的不稳定态势。这也正是亨廷顿所指出的“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”[11]。
(三)农民非制度化政治参与直接降低乡村治理的绩效
在当前农村社会转型期,农民非制度化政治参与对乡村治理绩效的影响主要体现在以下几个方面:一是严重影响农村经济发展。农民是参与农村经济建设、推动农村经济发展的主体。农民如果不从国家或乡村建设的全局和我国建设中的实际出发,而是一味地为追求己利而花费大量时间和金钱去上访或者聚众闹事,既荒废了自己的农业生产,也不利于自己选出来的村干部以更多的时间和精力去组织村民发展经济,从而难以为乡村治理打下坚实的经济基础。二是干扰乡村民主进程。大量的非制度化政治参与行为,严重阻碍着民主进程的良性发展。非制度化参与一方面反映了农民权利意识的提升,但另一方面也反映了农民政治责任意识的丧失。民主不等于闹事,权利更不等于破坏力。乡村民主的核心,还是要通过有序的制度化的政治参与来维护农民的民利。三是增加政府治理成本。面对堵塞的交通、被强占的工地、聚众闹事的群体,面对越级上访、静坐请愿、围堵党政机关的农民,政府不得不派出大量的人员来疏导化解,增加了政府治理的成本。四是严重破坏乡村社会稳定。
三、农民制度化政治参与是乡村治理成功的关键
乡村治理成功与否的关键,是农民能否通过制度化参与到乡村事务中来。面对快速转型时期农民的大量非制度化政治参与给乡村稳定发展带来的极大隐患,必须采取有效措施,化制度外为制度内,化无序为有序,以实现农民对自身利益合理追求的最大满足。
(一)通过培育新型政治文化推进农民制度化政治参与,为乡村治理提供良好的社会环境
高度的政治认同感是维护政治稳定的核心因素。社会个体一旦认可政治价值观,就有归宿于这个群体的自豪感和为维护这个社会和谐稳定发展的自身使命感,就会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视在其可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。[12]要真正实现农民的制度化政治参与,仅仅提供物质财富的支撑和保证社会的公平正义是远远不够的,还需要积极创建符合中国农民所需求的参与型政治文化,以推进农民政治主体意识的不断提升,这是实现农民制度化政治参与的文化条件。为此,一要从积极参与、有效监督、恪守法规的角度努力培养农民的责任意识,自觉维护公共利益;二要大力积聚社会资本,不断提高社会凝聚力,推动乡镇政府和农民的合作、信任和理解,实现社会和谐有序发展;三要发展协商民主,完善表达机制,始终把公民的有序参与作为现代民主的精神,引导群众以理性合法的形式表达自身利益诉求,化解利益矛盾,维护社会和谐。[13]
(二)通过加强制度建设完善农民制度化参与机制,为乡村治理提供良好的硬性保障
当前造成我国农民大量非制度化政治参与的一个核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和减少农民非制度化政治参与,在农村形成和谐有序的乡村治理环境,就必须突破制度的障碍,逐步完善农民有序政治参与的制度安排,不断拓宽和逐步畅通农民制度化参与的制度机制。为此,一要完善村民选举和决策的参与机制,推进村民自治制度的完善。要始终坚持村委民选,让农民真正行使自己的选举权,并在选举中引入竞争机制,增加候选人与村民的沟通、交流,让农民群众真正了解候选人的思想观点、参政能力和道德品质,农民才能选举出自己真正信任的、文化程度高、致富能力强、乐于为公众服务的人进入村民委员会。也只有经过农民真正参与选举出来的村民委员会,才能得到农民最大的政治认同。而且农民在参与村民自治的实践中也不断创造出诸如吉林梨树县的海选模式、山西河曲的两票制、赣州的村民理事会等农民民主选举、民主决策、民主管理的新形式。二要拓宽参与渠道,为农民制度化政治参与提供畅通的表达渠道。要不断加强地方人大的立法工作进程,逐步制定出符合本地实际的、最大限度保证农村各个不同利益群体都能选举自己代表的法律法规。要不断推进制度的创新,积极推行多部门联合接访,在农村广泛建立固定的接访场所和信箱,配备专职人员,随时接待农民群众的来信来访,并不定期地组织党、人大、行政、司法等多部门人员积极深入农村,随时了解农村情况,及时化解农民的利益诉求,变群众的来信来访为政府部门的及时走访,以便把矛盾消除在基层,化解在萌芽。三要发挥网络参与的作用。网络可以及时有效改善农民制度化政治参与的途径和手段,提高农民政治参与的兴趣和能力,保证政治参与的数量和质量。[13]特别是在当前由“民工潮”引发青壮年农民和乡村精英“规模化外流”,乡村社会发生结构性变化,大量“空心村”不断生成,农民自治主体虚置化的情况下,网络参与的作用就更加重大。当然,对网络参与有可能产生的消极作用,也要提前预知,防止非制度化政治参与的网络化的生成。
(三)通过建设服务型乡镇政府创造农民制度化参与的社会氛围,为乡村治理提供良好的管理环境
立足服务农村、服务农业、服务农民的宗旨,乡镇政府在职能定位上要从以前包揽一切的全能型政府向只提供核心公共产品服务转变,在管理模式上从以前的“为民做主”向“让民做主”转变。要通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施,为本行政区域营造一个良好的外部发展环境;要进一步理顺乡镇政府与村组的关系,全面落实村民自治,对属于村民自治范畴的,都要引导农民群众通过规范的方式和程序,民主决策,自主管理,而乡镇政府要更多地通过法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自和村委会相对独立的基础上,实现对乡村事务的有效治理。[14]
减少农民非制度化参与事件,还必须进一步完善政务公开制度,让农民群众对事关自身利益的乡村事务真正地享有知情权、参与权、管理权、监督权。首先,乡镇政府要把年度工作目标及执行情况、年度财政预算及执行情况等行政、经济管理活动,把征地补偿、安置补助费的发放和使用情况、宅基地的审批情况、计划生育情况等与村务相对应的事物,把乡镇各部门的工作职责、办事程序、办事期限、监督办法等公开化、透明化。其次要公开村组事务。要把农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题,如村组财产和财务支出、集体土地和经营实体的承包、村干部的年度工作目标和工资奖金、征收土地和宅基地的审批、计划生育指标等农民群众最关心的热点问题和村里的重大事项向村民公开,做到大事公开透明,小事清清楚楚。[14]
(四)通过推动乡村社会的自律形成农民制度化参与的条件,为乡村治理提供广泛的社会资本
社会资本最主要的就是社会信任、互惠规范和公民参与。当前,我国乡镇村干部的腐败导致“信任”社会资本的不足,制度有效供给短缺对“规范”社会资本形成一定制约,民间组织的发育不良对乡村社会网络资本的发展带来一定的阻滞。因此,在乡村社会资本发展方面,一要强化农民的自身素质,逐步提高农民制度化政治参与的意识、合作意识、主体意识和公共精神,推动农民以更加有序的方式参与政治生活,表达自身的经济利益和行使自己的政治权利,在相互信任、相互理解、相互宽容中,理智地对待和处理彼此间的矛盾和分歧。二要强化有效制度安排,构建农民对制度的信任度。制度如果能够给农民提供畅通有效的利益表达渠道,政府与村民建立起有效的相互沟通的制度桥梁,就会极大增加政府决策的科学性和减少政治失序的可能性。三要加快乡村民间组织的发展。农村民间组织的发展,意味着农村社会资本的增加。农民通过民间组织,逐步参与到公共事务中来,有利于增进彼此之间的信任与合作,提升农民作为公共管理主体的行动力量,推动形成乡镇政府与农民合作治理网络体系的形成,更好地维护农民利益。
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【关键词】村民自治；乡政村治；服务性政府；农会
国家与社会的关系非常复杂，大致可分为四种形态，其中形成强国家―强社会的状态，并实现二者的良性互动是国家与社会关系的理想形态。改革开放以来，我国广大农村掀起了、乡镇企业和农村村民自治等经济、政治领域的改革。同时，国家与社会的关系也发生了变化，国家把主动权下放到农村，让农民自己组织起来，运用法律赋予他们的权利依法办理自己的事情，从而达到国家治理与村民自我管理的协调。村民自治改善了国家与农村社会的关系，提升了国家在乡村民众中的权威以及国家对乡村社会的有效整合能力。但是，实践中村民自治模式也出现了一些问题。因此，笔者认为要实现村民自治的良好发展，要相应的理顺乡政关系、发展农村自治组织、提高农民的政治参与意识等，从而实现国家与乡村社会关系的协调发展。
一、转变乡政府对农村的管理方式，促进“乡政村治”格局规范化发展
（一）理顺乡镇政府与村委会的关系，合理划分乡政管理和村民自治之间的权限
按照《村组法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。可见，村委会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，也不是政府的派出机关。因此，在实践中，要明确划分乡村两级之间的事权、财权等，而“这种划分不应是‘拔河式’的摆动，应该制度化地明确规定二者的界限，实现乡政与村治格局的规范化运作，促成乡政管理和村民自治有机连接。”对于乡政村务这一块可以请求村委协助管理，例如，计划生育、政策宣传等。对于乡村村务这一块政府还要充分发挥村委和村民的自主性和积极性，同时对村干部的村务管理工作要给予必要的支持。
（二）建构以民众需求为导向的服务性乡镇政府
新时期乡镇政权建设的最终目的是为民服务，通过公共服务重构国家与乡村社会的联系。这就是要寻找一条国家和乡村社会能够接受的道路，把乡村社会嵌入到国家关怀下，把国家的治理融入到乡村发展中。这条道路的实施关键是要建立国家与乡村社会对乡镇政府的双向授权结构。这样，乡镇政府既对国家负责，积极把国家下达的决策和任务付诸实践，同时又要发展乡镇经济，满足乡民的要求。在这一过程中乡镇政府要更多的承担起对乡村社会的责任，如发展经济、维护治安、组织公共建设等，从而构建一个服务型政府。如此才能建立国家与乡村的有效联系，使国家权威的合法性在乡村得以确立，国家也能更多、更有效地从乡村社会汲取某些政治资源。
二、大力培育农会等农村的民间组织，提高村民的组织化程度
（一）发挥农会的组织化作用
当前农村中，一方面地方政府为了保护地方利益和自身政绩考虑，在制定各项政策时可能会忽视本地区的实际情况，从而制定偏离本地区发展规律和农民的意愿的政策。另一方面农民由于数量分散和力量微弱，基本话语权丧失，无法通过立法得到有力保护。因此，地方政府与农民之间没有沟通的桥梁和对话的媒介，从而造成二者的二元对立。而农会的建立可以将零散的农户组织起来，在政府制定有关农民问题的政策时农会可参与其中，充分表达农民的利益要求，最终实现农民合法权益的最大化；政府也可通过农会了解农民愿望，从而为制定和调整农村发展政策创造更好的条件。此外，农会还可成为农民与市场中经济强势博弈的工具，实现交易双方的平等地位。
（二）大力发展其他各种类型的农村民间组织
农村民间组织的出现能在很大程度上弥补政府和市场在某些领域的失灵。在一些政府部门管不着也管不好的领域，各类民间组织将发挥积极作用。这些民间组织属于完全的自治组织，组织的决策完全由成员自己决定。如某些为农民提供科技、信息、资金、法律服务的服务型民间组织，有些引导农民在产、供、销方面一条龙服务的行业协会类组织等。它们通过把村民联结为互利合作的共同体，不仅提高了农村社会的组织化程度，维护了农民的合法权益，还培养了自己的独立意识和民主参与农村社会治理的意识。这些草根组织的发育及其自治活动将大大丰富村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。
三、加强农村的教育和法制建设，提高村民的自治能力
（一）发展教育、增强自治实践，提高村民的自治意识和能力
当前，除了国家在农村实行义务教育以外，我们还要通过宣传、办培训班等方式，有针对性地提升农民的政治权利与义务及政治参与的渠道、方法等方面的知识。通过宣传，增强村民的政治主人翁观念，增强他们依法行使权利和履行义务的自觉性，培养他们关心政治、关注村内的各项事务及配合村干部工作的意识。村委会要认真履行职责，让农民参与规范化的村民自治过程，通过让村民亲身体验积累自治的经验，从而提高政治参与的能力。此外，村委会的干部是村民自治中的关键性人物，因此还要加强对他们的教育培训，使其真正了解民主的含义、程序和规则。村干部要时刻提醒自己及时了解国家的方针、路线政策，及时更新工作方法，为农村的发展做出积极的贡献。
（二）加强法制建设，为村民自治营造良好的法制环境
在中国，由于长期受专制思想的影响，农民缺乏民主习惯，又因农民受教育的水平有限，他们的法律意识很淡薄。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，就有可能出现村民自治的“过度自治化”或附属行政化倾向，从而影响农村基层民主的健康发展。因此，要加强农村社会主义法制建设，为农村民主的发展营造良好的环境。一方面，要加强对包括村干部在内的村民的法制教育和普法宣传，让他们及时了解自己在法律上的权利和义务，发生问题时能想到用公权力来救济。另一方面，要健全和完善《村民委员会组织法》、行政法及行政复议法的相关内容，在关涉到农民与国家行政机关的相关问题上，农民有办法得到救济，从而在农村的发展中也能做到“有法可依，有法必依”。
村民自治模式发展到今天，它作为平衡农村社会与国家关系的有效形式，发挥了其应有的作用，但是我们也不得不看到到实践中存在的问题。对于中国的农村和农民来说，村民自治是历史上从未有过的新生事物，如何发展和完善这一新生事物我们没有经验，我们只是在尝试着前进，要真正让村民自治发挥其上承国家下承社会的作用、让农民当家作主我们还需要做出更多的努力。
参 考 文 献
[1]于建嵘．岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁[M]．北京：商务印书馆．2001（12）
论文关键词 乡村治理 公共服务 政府主导
在社会转型期，经济社会的全面协调发展离不开对社会公平的关照。受制于长期的二元经济结构，农村的发展落后于城市，在新农村建设和统筹城乡发展中，通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务，满足人民扩大的公共服务需求，以缩小城乡差距是现阶段乡村治理的重点。
一、乡村治理的涵义
关于乡村治理的涵义，张润泽，杨华认为“乡村治理是一种综合治理，它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察农村生活，而不囿于单纯民主化治理的村民自治。”贺雪峰认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指，一是强调地方自主性，一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。”可以看出，乡村治理的基本含义就是是对乡村进行治理，以达到乡村社会善治的目的，解决乡村社会的问题。
从人民公社制度解体后，我国广大农村建立起了“乡政村治”的治理模式，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。这种乡政村治模式一头牵着国家，一头牵着社会，在乡镇一级上既有国家行政权力对社会的嵌入，同时也体现社会的自治和民主。这一模式中，村民自治是基础，乡镇政府是村民自治的指导力量。
在治理主体问题上，学者一般都认为有多个主体参与乡村治理。除了政府以外，社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构都是乡村治理的主体；在治理理论的框架内，各主体的积极参与、协调合作才能更好地实现治理。同时，我们也应看到，由于多个主体在乡村治理中地位和作用没有明确定位，多主体的治理结构可能出现责任模糊，缺乏权威等问题。实践中，社会的加入突破了政府的单一权力中心，在一定程度上削弱了政府的权威，同时鉴于我国的其他治理主体发育尚不完全，力量比较弱小，获取资源的能力和权力基础都较为薄弱，只能部分承接政府的职责。因此，天生占有大量资源的政府，在其他主体功能不全的情况下如果将自己的责任推给市场或者社会，可能导致更大的“政府失灵”，这对乡村治理来说是不利的。
二、政府主体在乡村治理中的定位
（一）地位和职能
现阶段，政府主体的地位要高于其他主体，在乡村治理中处于中心地位，其职责在于向农村提供公共服务，实施有效的公共管理。在治理理论普遍流行，要求政府进行职能转变的今天，分权、放权、市场化、缩小政府规模等词汇大行其道，好似只要政府让出权力，良好的治理就随之而来，但事实上，这很有可能是一厢情愿。
首先，政府职能转变的根本在于“还权赋能”。将权力还给社会不仅要求社会自治能力的提高，还要求政府自身能力的提高。政府职能转变意味着政府管理权限和管理方式的转变，一方面要界定政府的权力范围，归还企业、地方、社会的权力，变统治为管理，另一方面要培育社会力量的发展。因此，职能转变也是一个渐进的过程，在社会能力和政府能力都不足够的时候，片面地放权给社会是不合实际的。其次，在社会转型期，强大政府对政治稳定来说是必不可少的。现今，我国各种社会问题层出不穷，不同群体和阶层的利益分化、利益冲突明显，各种社会力量登上舞台争取利益，释放政治参与热情，只有强大政府和制度化的政治体系才能农业税取消之后，农村发展已经进入到“工业反哺农业、城市带动乡村“的时代，政府的重点放在了为农民提供服务、促进农村发展上，这在客观上需要一个有效的政府。现阶段，利益矛盾错综复杂，社会发育尚不完全，政府在农村公共服务领域还不能“缺位”。我们在需要一个“小政府”的时候更需要一个有效的政府。
（二）政府公共服务职能的实施和保障
公共服务有助于经济增长。迟福林指出，公共产品短缺反映了特定历史阶段我国经济发展方式深层次的矛盾和问题。我国的经济发展方式转变将直接受制于公共产品短缺，公共产品短缺使多数人的实际福利不能随着经济增长同步提高，制约了消费主导新格局的形成，制约了服务业主导新格局的形成，制约了人力资本主导新格局的形成。因此，为适应经济发展方式转变的客观趋势，应推进以公共服务为中心的政府转型。
各层级的政府在农村公共服务提供上存在角色差异，中央政府是宏观制度框架的供给者，地方政府是公共服务的提供主体，乡镇政府是落实公共服务的主体。中央政府公共服务的辐射范围是全国性的，主要通过重大政策和制度来实施，比如社保制度、教育医疗制度等。地方政府公共服务的辐射范围相应缩小，主要是保障和提高地区居民的福利水平，基层乡镇政府则主要负责执行。保障乡镇政府公共服务职能的切实履行需要提供相应的财力加以保障。在基层财政没有独立财政的情况下，中央政府和地方政府需要分担履行公共服务职能的成本，在不同政策中承担不同责任。
三、建立多主体的农村公共服务供给机制，发挥政府的主导作用
我国农村公共服务事务多，需求多样，客观需要多主体发挥各自的优势，通过协调合作达到资源的优化配置，提高农村公共服务供给水平。政府和其他主体在公共服务的提供中应该依据各自的资源状况、提供能力、效率以及公共服务的不同层次、内容承担相应的供给责任。
政府在公共服务供给中的主导作用指的是政府是公共服务的安排者、引导者，而不是直接的生产者和包揽者，其作用主要体现在：一是提供惠及全社会的公共服务，兼顾效率和公平。通过公共政策和制度的制定，对整体性的公共服务进行安排，如对教育、医疗等领域的事务安排。二是“对农村公共服务的服务标准、质量要求、收费标准、公共服务资格认证、登记制度审计制度和公众投诉等作出制度安排。”三是提供资金支持，建立府际间责任和资金分担机制。多主体积极参与则是动员社会力量、市场力量和群众力量参与到公共服务中来，吸收各种社会组织、非政府组织作为公共服务的供给者，以弥补政府或者市场作为单一主体提供公共服务可能带来的“政府失灵”和“市场失灵”，满足公众需求，提高公共服务的质量和水平。
在农村公共服务的供给中，政府主体和其他主体是协调合作的，政府居于核心主导地位，要切实改善农村公共服务现状，政府应先从以下方面着手。
1．统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化。在我国公共服务供给中，呈现出明显的非均等化，这种不均等表现为地域性差异和城乡差异，经济发达地区公共服务水平较高，而相较于农村地区，城市的公共服务水平也明显好于农村地区。这种差异带来了相对的剥夺感，也未达到全体人民共享改革发展成果的目的，不利于社会公平的实现。“统筹城乡发展，重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上，强化农村公共产品的供给。”
2．培育社会力量的发展壮大，调动群众参与积极性。在公共服务供给中，社会力量是政府力量的重要补充。社会组织、自治组织最贴近人民的需求，能满足农民多样化的需求，培育社会力量的发展壮大，有助于提高公共服务供给的质量。政府要为各种社会组织、非政府组织的发展他们的有序发展提供制度空间和政策引导，保证社会组织的规范运行。政府可通过制定规范社会组织发展的法律法规，为社会组织提供合法性，规范社会组织的发展壮大；给社会组织提供一定的资源支持，帮助社会组织的能力发展，扶持它们在公共服务中承担更多的责任。在各种社会组织中，要特别注重农民自组织自我服务能力的培养和提升，鼓励农民自由地进行利益表达和利益获取，充分调动农民参与农村公共服务、参与公共生活的积极性，才是农村治理发展的前途所在。
3．关注农民需求，提高公共服务能力。目前，农村公共服务的供给中存在重视短期公共产品的生产与服务，忽视长期产品的生产与供给，硬件多，软件少等问题。基础设施建设、道路交通改善等方面的公共产品和服务容易得到满足，而在教育、医疗、科技应用、市场信息提供等方面获得较难，出现了供需不协调的状况。其原因在于公共产品和服务自上而下的决策没有同自下而上的农民需求相结合，因此政府要加强对农村公共服务需求的调查分析能力，发挥基层组织同群众紧密相连的纽带关系，同社会组织力量和市场力量实现信息共享，把准农民需求的脉搏，统筹安排资源配置，更好地提供服务。
[关键词]社会资本 社会网络 互惠规范 农村公共产品 集体行动的困境
新世纪初，我国提出了建设社会主义新农村战略。对于如何建设新农村的问题，关键是有效解决农村中公共产品的供给问题，并以此为契机实现良好的乡村治理。本文试图在对农村公共产品进行界定与分类的基础上，着重从社会资本的角度分析农村公共产品供给面临的困境以及解决的路径选择。
一、概念界定
“根据公共财政理论，社会产品分为公共产品和私人产品，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。与私人产品相比，公共产品或劳务具有消费的非竞争性和受益的非排他性两大特征。而凡是可以由个别消费者占有和享用的，具有排他性和竞争性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。”从这个定义中，我们可以得出社会产品的三个层次，即纯公共产品、准公共产品和纯私人产品。而农村的公共产品是指“在农村地域范围内私人不愿提供的，具有非排他性、非竞争性的社会产品”。如果我们把农村中的公共产品归类的话，也可分为纯公共产品和准公共产品。农村地域中的纯公共产品主要包括可持续发展类公共产品和经济发展类公共产品。前者包含了江河治理、生态保护、计划生育、基础教育等产品；后者是指道路、水利设施、农业技术推广、治安等物品。而准公共物品包括基础设施类产品，如饮水、通信、广播电视、卫生防疫等。需要说明的是，这种分法并不是绝对的，随着我国农村社会结构和政治结构的变迁，它们之间的界限越来越模糊。
本文另一重要概念是社会资本，罗伯特・帕特南认为社会资本是社会组织的特征，如信任、规范和网络。它们能够推动协调的行动来提高社会效率。按照此定义，社会资本至少可作三方面的理解：首先，社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作，去信任、理解、同情主观世界所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；第三，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社会行动和实现行动目标的特性。作为一种为促进共同利益而采取集体行动的正式和非正式的规范和网络，社会资本对于个人、组织之间的生产和合作乃至整个社会的进步和繁荣具有积极意义。笔者结合中国的实际情况和文化传统，认为中国乡村社会资本是指在长期的交往中，农民形成的关系网络和组织，以及在此基础上形成的信任、互惠、同情、团结。它们能够促进农民的合作，在一定程度上可以摆脱集体行动的困境。
二、农村公共产品的供给问题
如前面所分析的，农村公共产品也可分为纯公共产品和准公共产品。按照公共产品理论，由于这些公共产品的供给中存在着外部性和“搭便车”现象，如果由市场按照利益最大化原则来供给，必然会造成公共产品供给的低效率，因此，政府理应为农村提供全部的公共产品。但是在实践中，却往往是政府与村民共同供给。而按照经济学的理性人假设，政府自身也在追求利益最大化，在当前我国财政权不断向上集中、事权不断下放的情况下，导致了中央政府和省级政府与基层政府都期望对方承担起农村公共产品供给的重任。在此利益博弈过程中，各方都减低了自己在农村公共产品供给中的作用，而把责任推给了广大的农民。特别是取消农业税和村民自治进一步发展后，政府在农村公共产品供给中的作用越来越式微，把大量的准公共产品供给推给了农民。
而我们知道，改革开放后，我国实行了家庭联产承办责任制，农户经营不断分散化和小型化；村民自治的实行，减弱了国家权力在农村的影响，导致了农民的个体化和原子化；市场经济条件下，农民的个体利益逐渐多元化和世俗化。在此多重背景下，如果大量的公共产品和准公共产品由农民自组织来供给，必然会产生集体行动的困境，即奥尔森所言，即使包括例外的利他主义立场，有理性的、寻求自我利益的个人也不会采用行动以实现他们共同的或集体的利益。因为在一个集体范围内，集团的收益是公共性的，不管个人是否为之付出成本，集团中的成员都能共同均等地分享它。这就是集体行动中的“搭便车”现象。也就是说，由于公共产品和准公共产品要由农民自身来供给，但农民势单力薄，因此，会组成自组织。但在这种自组织行动时，单个农民或农户为使自身的利益最大化，便会千方百计少付费或不付费来坐享集体行动带来的成果，最终导致自组织不能有效提供公共产品。因此，在各级政府试图推卸责任和农民集体行动困境的双重压力下，农村地区出现了严重的公共产品供给不足。而公共产品和准公共产品有效供给的不足，又加剧农村地区经济的衰败。这是我国乡村治理不善的典型表现。
三、走出集体行动困境的路径之一――社会资本
我们在界定社会资本的概念时，就提到社会资本，包括乡村的社会资本对于社会成员有着积极的作用，它在解决农村公共产品供给方面也有值得利用和发扬的价值。乡村社会资本的具体优势体现在以下几个方面。
1、乡村社会网络――农民合作的基础。梁漱溟先生认为“中国乃伦理本位的社会，中国人的一生实存于各种关系之上。”而这种人际关系在农村更盛行，每一种人际关系都是一种社会资源，这种潜在的社会资源构成了社会资本。这意味着，乡村社会中，人们在交往基础上形成的各种社会网络可以成为农民合作的基础。人们借助这些社会网络形成了农民小组等各种自组织。在自组织中，农民培养了自己的信任、信仰、参与、互惠和同情等品质，这些品质成为农民能够合作的重要因素，构成了乡村社会资本的主要部分。一方面，在农民交往的过程中逐渐生长出广泛互惠的准则，从而促进了社会信任。正是在参与和交往中，彼此结成各种自愿的、满足不同需求的团体或网络，通过这些团体或网络，可以实现个人之间的协调和沟通。另一方面，农民公共参与的经验、所结成的网络、人员间的相互信任以及集体行动的成功，可以拓宽参与者的自我意识，将“我”发展为“我们”，并提升参与者对集体利益的“兴趣”。而这两方面的作用，正好为集体行动的维续提供了保障。如前所述，在依靠农民自组织进行公共产品供给的过程，个人的理性会导致集体的非理性，而这里最大的问题在于个人间的互不信任，以及彼此之间的信息的不对称。那么，解决困境的方法之一就是，建立公民间相互信任的机制，使每个人都明白，自己对他人的信任，
以及自己的信守承诺对于自身利益的实现至关重要。毫无疑问，由于村民彼此都生活在一个共同体中，基本上存在着一定范围的共同信仰、公共利益，而通过社会网络，增进了彼此间的相互信任，并发展了一套非正式的规约，以惩罚那些背信弃义者。这正好形成了互信机制和惩罚规则，因此，可以有效地避免“搭便车”现象。解决困境的另外一个方法是发展小的集团。集体行动理论认为，小集团比大集团更容易采取行动，因为如果从集体行动中获得利益的个体为数很少，集体成员就可能进行谈判，并取5％一致同意开展集体行动。而农民通过社会网络，形成了较小的村民小组、亲族组织等，当农民在这些小集团内合作成功时，便增加了对组织的认同。同时，由于这些组织人数较少，便于沟通和协调，并能有效克服信息的不对称性。从这个方面讲，社会网络和社会资本也为集体行动提供了保障。综合这两个方面的作用，以及对维续集体行动的保障作用，我们可以认为乡村社会资本可以解决农村中公共产品的供给问题。
2、乡村互惠规范――农民合作的信任与互惠机制。古典理论家认为人具有天生的合群性。在乡村地域内，存在一种建立于共同的信仰、价值观、生活方式、道德等基础之上、把农民联系起来的纽带。在这种联系和相互交往中，形成了非正式的互惠机制，使人们之间有了规范和法则。当人们将之应用于普遍的社会关系时，人们便找到解决集体行动困境的办法。在此基础上，人们感到了集体的力量，加强了对自己所属组织的认同。应该说，互惠机制或规范不是一种基于法律而是道德的普遍的而非均衡的规范，其作用主要给予遵守规范以实惠，同时又不给违反者以法律性惩罚。这种惩罚主要靠农村社区内公共舆论的力量，道德谴责和下次不予合作等手段。所以，互惠规范其实是解决了乡村社会中农民的信任和承诺问题。而我们前面分析过，解决集体行动困境的方法之一便是建立互信机制，互惠规范能够发挥这样的功能。此外，要摆脱“搭便车”现象，需要建立一种激励机制，使想“搭便车”者不敢为，而遵守规则者可以得到最大收益。无疑，互惠机制具有这种功能。故此，社会网络基础上形成的规约和法则，可以在一定程度上解决集体困境。
3、乡村社会的声望体系――农民合作的激励监督机制。摆脱“搭便车”困境还有一种非常重要的方法，即建立监督机制。不可否认的是农村社区仍旧存在着强大的道德和舆论力量，这使得农民普遍比较重视道德舆论的力量，在人际交往中，往往会力图维持彼此间的信任和互惠，以维持自己的声誉。而一旦有人违反了农民之间的非正式规约，那么就会遭到周围人的道德谴责，并被排斥在集体行动之外。从实际后果来看，违规者遭到了惩罚，对他来说损失最大的是不能共享公共产品。正因为如此，乡村中每个人都试图小心翼翼地维护着自己的声誉。具体而言，社会声望体系作为自组织的社会资本功能体现在下面三点上：第一，在合作共同体内，今天相互作用的成员在未来相互影响的可能性很大，因此，存在着一种强有力地推动人们以有益于社会的方式行动而避免未来遭受报复的激励机制。第二，农民相互作用的频度不仅降低了成本，增加了收益，而且还可以更多地发现其他成员的特点、近期行为和未来的可能行为。这种信息越容易得到和广泛传播，组织成员将会越有动力以一种促进集体效益结果的方式行动。第三，合作性团体通过其成员直接惩罚其他成员的“”行为而克服了“搭便车”问题。所以，从乡村社会的声望体系来看，它为农民克服集体行动困境提供了机制。
综上可以得出结论：乡村社区中农民之间存在的相互信任、互惠的规范以及通过民间组织和广泛的公民参与所形成的社会网络结构构成了乡村社会资本，这些社会资本既是农民克服“搭便车”问题的基础，也是提供乡村治理绩效的社会资源。当然，乡村社会资本也有消极的一面，因此，它在协助农民提供公共产品上面，具有很大的不确定性。而且，这种社会资本具有很大的等级性和强制性。从西方发展的脉络来看，这种传统的社会资本需要向现代社会资本转型。只有确立了现代社会资本，才能更有效地解决农村公共产品的供给问题，进而实现良好的乡村治理，实现我们的建设新农村战略。
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关键词：保守型精英；变革型精英；中青年农民精英；汲取型民主分配型民主
最近笔者到四川、湖北、河南、浙江等地农村调研时有一个共性的发现，农村青年农民精英走上村庄政治舞台的绝对数量和相对比例都有很大幅度的增长，村民自治实践在社会主义新农村和谐社区建设的春风中获取了新养料的滋养，乡村社会的民主化进程明显加快。缘何农村青年农民精英会在税费改革后大规模、高比率地崛起于乡村政治舞台，为何村民自治制度在税费改革后好像在突然之间就获得了发展的新曙光，而这又意味着改革开放三十多年来的乡村治理逻辑发生了什么样的变迁呢?这些疑问就构成了本文问题意识的来源和研究的缘起。
一、汲取型体制下保守型精英的退出机制
20世纪80年代，中国农村逐步在基本经济体制上确立起家庭联产承包经营制度，在政治体制上确立起“乡政村治”的乡村治理框架，并以此促进了农村经济社会在短时段内获得了突飞猛进的发展，使农民普遍享受到了改革的实惠。然而，从80年代中后期开始，农民负担加重的现象逐步凸显，并引起了中央政府的关注。虽然中央政府在90年代初期逐年下发减轻农民负担的红头文件以约束基层政府的乱收费行为，但是农民负担不断增长的趋势不仅没有得到缓解，相反，随着分税制改革政策的实施，受制于地方政府财政收入锐减的发展形势，基层政府的乱收费行为愈演愈烈，农民负担进一步加重。
在农业税费征缴时代，农村基层组织的主要任务被简单形象地概括为“催粮派款、刮宫引产”。也就是说，改革开放以后，在国家汲取型体制顽强有力的宏观背景下，无论是被村民选举产生，还是被上级政府指派任命，走上村庄政治舞台的农民精英都必须接受压力型体制自上而下分配下来的涉及农村经济、社会、文化等多个层面的指标任务，这其中尤其重要并有一定普遍性的是两大任务：农业税费征收、计划生育指标落实等。从时任村庄政治要务的农民精英的角度上来讲，这两大任务的指向都是自外向内的，即便“皇粮国税”是“天经地义”的，随着附加在农业税之上征收的“三提五统”的数额不断攀升，农民承担税赋的能力和耐力也遭受到了空前的挑战，农民“抗费不抗税”和“既抗费又抗税”的行为不断增多，村社内部原本存在的照顾弱者的伦理规范逐渐地难以维系，如果政治舞台上的农民精英不顾农民的死活，拼命地以完成税费征收任务为根本目标而不惜用尽一切办法，那么，对于生活面向仍然在村社内部的他们来说，不仅难以成为乡村社会合乎民意需要的权威性力量，而且可能成为熟人社会中千夫所指的对象。此外，贯彻落实计划生育工作，在全国绝大多数农村地区，政治舞台上的农民精英扮演的依然是不为民意所支持的“黑脸”的角色。
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