发布时间：2023-09-21 16:52:51
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的公共管理学的研究范式样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
[关键词]范式；传统公共行政；政策分析；公共管理
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2011)10-0053-02
1962年，美国科学史家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》一书中，阿次从学术的角度明确提出了关于范式的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理论和基本的价值判断标准。关于范式的作用，塞缪尔・亨廷顿这样评价：人们可以宣称只是根据具体的客观事实采取行动，但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值。”这就是说，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此，范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
作为一个相对独立的研究领域，公共部门管理在100余年的发展历程中，发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。
一、传统公共行政学范式
这种范式在20世纪二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上。它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
传统公共行政学范式的两大理论基础：政治――行政二分法和官僚制理论。政治一行政二分法主要由美国学者威尔逊、古德逊等人于19世纪末20世纪初提出。该理论认为在所有的政府体制中都存在两种主要的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。这两种功能分别称做“政治”与“行政”。也就是说，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治不能干扰行政，政治追求民主，行政保持价值中立，以追求效率为目标。官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯・韦伯1922年出版的《社会与经济组织》一书中。该理论首先把组织权力划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制理论强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业培训、职位上级任命、终身任职、定额薪金等。
20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试：一种是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人为代表的新公共行政学。1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。它摒弃政治与行政二分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。它强调一种民主取向的公共行政学，但由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
二、政策分析或政策科学范式
从公共管理学科的视野看，60年代末70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代范式出现的，在七八十年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式。该范式有如下特点：提倡以问题为中心而不是以学科为中心。认为人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中，运用于改进公共决策系统，以提高政策质量；它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动；它必须明确地理解和把握社会发展的方向；它必须与客观政策密切相关，即必须具备一种能够包容每个微观具体政策的宏观性格；政策科学对时间非常敏感，它将现在看做过去和未来之间的桥梁，它既强调历史，又注重未来发展。为达到这一学科目的，政策科学重视系统化的知识及理性化的认识，同时又能“客观地”处理超理性过程和非理性过程的变化现象；在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁，必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制度的跨学科系统；应在纯粹研究和应用研究之间架起桥梁；政策科学除了使用成规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源；它是关于民主主义的学问，它涉及个人与集体的选择，必须以民主体制作为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学有时间的敏感性，强调政策的历史脉络，特别重视对未来的研究，要求从现有的事实和现状推测未来发展趋势；政策科学采取一种全球观点，将全国、各民族视为一个命运密切相关的共同体；政策科学具有“发展建构”的概念，它以社会的变迁为研究对象，强调对变化、创新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世纪七八十年代，公共管理范式在发展过程中有两种研究途径：一种是来自政策学院的政策途径，简称为P－途径；另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的商业管理途径，简称为B－途径。
p－途径与政策科学范式相关，该
范式以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的运用。但这种范式存在以下局限：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共管理部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多要求。在这种情况下，公共政策学院的学者们转向执行研究，兴起了政策执行研究热潮，公共管理正是在这一过程中出现的。执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。它首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出了传统行政学所能解释的范围。二是执行研究超出了公共行政学范围而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。执行运动的学者们想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。20世纪70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。P－途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但又对政策分析所强调的计量分析和经济学的应用的思路不满，而是更看重政治和管理的层面。
为公共管理新范式作出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的B－途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。B－途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。经过20世纪七八十年代的孕育和进化，公共管理的P－途径和B－途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学(syracuse University)麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这可以说是公共管理范式诞生的象征性标志。在此之后，全美公共管理学术研讨会于1993、1995、1997年召开多次研讨会。
依据张成福、陈振明等教授的观点，公共管理范式具有如下特点：
1.公共管理是一种新治理。传统公共行政学强调的是政府(行政机关)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政机关外，还包括政府立法机关、司法机关，非营利部门或非政府组织，甚至私人部门。它强调的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。
2.公共管理范式将传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。这使得战略管理、项目执行、绩效评估等主题成为公共管理的核心主题。
3.在管理方法上，公共管理讲究实用主义。认为公共部门与私部门所使用的管理方法是互补而非替代的关系。主张在维持公共性的基础上运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。
4.公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视经济、效率，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能落实。
5.公共管理具有鲜明的实践导向性。公共管理产生的基本原因，除传统公共行政学旧有的学科局限外，还有回应知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题的挑战之原因。政府部门的改革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。可以说，随着时展、政府改革的持续，公共管理理论亦将不断发展。
6.公共管理具有理论上的包容性。传统行政学主要是建立在政治学的基础上，尤其是将官僚制理论和政治――行政二分法作为其理论基础。公共管理则基本上是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。因为公共问题的解决，有赖于多学科共同努力，只有在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。
参考文献：
[1]陈振明，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003
[2]张成福，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001
一、研究视角的选择
目前，诸多的研究者结合学科特点，对公共管理学科的实践教学模式从不同角度进行了全方位的探讨。在已有的研究成果中，主要研究角度如下:
(一)国际比较视角进行国际比较是我们在学习西方发达国家先进经验的常用方法之一，加之现代公共管理学科教育本身就起源于西方，学者们在探索国内公共管理学科教育发展模式与方向的时候，必然要把目光投向国外。只不过，在公共管理实践教学方面，国外大学从一开始就很好地贯彻了这一原则，主要体现在学位设立、课程安排、教学方法与手段等方面。尤其是在市场经济的推动下，公共管理学科教育与市场需要或社会需求结合十分紧密。国内学者在进行比较研究的时候，一般也是围绕这些内容展开的。如王乐夫等人以英国、美国、加拿大三国51所院校为代表，专门比较了中西方高校在公共行政专业课程设置方面的差异，概括了西方高校这一专业课程设置的类型与特点，指出我国高校的不足所在，并提出了相关的建议。杨列勋从整个学院的角度，重点描述了肯尼迪政府学院(KSG)丰富的课程设置与多样的学位类型，认为KSG课程设置的面宽量多、最大限度的交流与合作、强调特色和院校特点、以政策应用为研究导向和出发点［1］这四个方面给我们以较大启示。张钢对英国公共管理教育的特殊发展历程，特别是实践推动下公共行政向公共管理学科范式转变的过程进行了专门介绍。姚光亚和张少栋分别从硕士和本科两个层次比较了中美公共管理教育的不同所在，说明了美国高校公共管理教育在课程设置、教学模式等方面的特点。田蕴祥以职业型硕士为切入点，从学院归属、入学条件、课程设置和教学特色［2］等方面探讨了法国大学公共管理教育的情况，具有较好的参考价值。
(二)一级学科层次的探讨公共管理一级学科下的各二级学科，都对应于具体的社会管理领域，虽然职能分工不同，但在内在规律上有着共通之处，因此，在整体上探讨公共管理学科实践教学模式也是可行的途径之一。如卢增智在强调公共管理学科实践教学必要性和紧迫性的基础上，指出在公共管理学科实践教学中应该树立五种理念:全球化理念、市场化理念、实证化理念、学生本位化理念和创新化理念，可以从认知实践、实验模拟、案例教学、实习实践和教师队伍等［3］五个方面加以创新，以增强实践教学环节。章兴鸣等围绕“实践的课程范式”，强调公共管理学科教育中课程教学与实践情境的关联，提出实践教学的五个实施途径:“课堂———社会实践”一体化、拓宽实践教学内容、建立公共事业管理专业教学实验室、加强实习基地建设、提高教师实践能力。［4］许吉从人才培养结果的角度，指出我国公共管理教育中存在的问题，提出应用型公共管理人才培养的五个途径:培养理论联系实际的学风、强化实践教学环节、积极开辟第二课堂、培养社会实践能力、将科学研究引入教学过程。
(三)二级学科层次的探讨从目前我国公共管理学科教育的开展情况看，能把所有二级学科(专业)设置完整的不多见，大多是根据自己学校原有的基础开展本科或研究生教育的。比较多见的情况是，多数进行公共管理学科教育的学校都设置了行政管理或公共事业管理专业，因此不少学者在探讨公共管理学科的实践教学模式时是以其中一个专业为切入点进行的。如陈振明等人以厦门大学公共事务学院的行政管理专业教学体系改革为基础，从实证的角度说明了公共管理学科教育中实践教学的重要性与可行性。杨述厚等着重从教学方法、教学手段、实习模式、考核模式［6］四方面说明行政管理专业实践教学模式的创新方向。彭忠益等从人才供求角度入手，说明行政管理专业在人才培养中应该重视社会实际需求，从而建立符合实际的实践教学模式。此外，周湘莲、崔长勇、马杰等人则对公共事业管理专业的实践教学模式进行了探讨。
(四)结合院校特色的探讨从国内外高校公共管理学科实践教学的成功经验来看，重要的一点是突出特色，这一点一般是结合学校性质加以探索的，有学者从这一视角进行了初步的研究。如张力专门结合财经类院校的特点，从当前财经类院校实践教学存在的问题、成因及对策三方面入手，谈了自己的看法。卢海燕从所在学校(华北电力大学)的特点出发表述了对公共管理学科实践教学模式的思考。
二、现有研究有待于进一步拓展之处
根据对现在研究文献的大致梳理，我们可以看到，虽然国内学者在公共管理学科实践教学模式研究方面取得了众多的成果，但还有一些需要进一步深入探讨的地方，主要体现在以下方面:
(一)国际比较中的适用性研究不够国外的公共管理教育的成功经验值得我们借鉴，但问题在于:国外的成功经验我们如何借鉴?公共管理教育的成功开展离不开独特的文化氛围，再加上现代公共管理教育发端于国外，我们在引入之后，究竟如何使之与我国特有的传统文化相结合，在国外高校中成功的经验在国内应用时可能会遇到什么困难?应该怎么克服?这些都需要我们做进一步的研究，才能让公共管理学科的实践教学模式更具有可操作性。
(二)实践教学开展的实证研究不足根据已有的研究成果，我们虽然可以感受到诸多同行都在为如何开展及强化公共管理学科实践教学而进行努力的探索，但多重于理论或抽象的表述，到底在实践中如何操作?遇到了什么困难?则研究较少，或者仅仅是停留于非正式的交流，很少形成系统的理论思考。
(三)实践教学开展中的障碍研究较少公共管理学科与社会公共事务及公共组织有着显而易见的紧密联系，开展实践教学也是学科本身的内在需求，但由于我国独特的国情，在广泛开展实践教学过程中必然会遇到一些障碍，但在实践中遇到的障碍是什么?哪些可以克服，哪些难以克服?是什么原因导致这些障碍的出现?这些方面的研究同样比较少见。
(四)特殊性研究不足如前所述，成功的公共管理学科实践教学必然会体现出鲜明的特色，那么我国各高校在该学科实践教学中的特色如何体现?特别是如何与我国丰富多样的地区特点相结合?笔者认为这是我们探索的重点方向之一。
三、完善公共管理学科实践教学模式的思考
公共管理学科实践教学模式的完善，并不只是从如何丰富和创新实践教学方法与手段入手，它是理论教学、实践应用、专业素养的综合体现。因此，我们可以从如下方面进行尝试与探索:
(一)强化理论基础实践教学模式的完善并不排斥理论教学。从根本上讲，没有足够的理论基础，实践教学也不能很好地开展。因此，我们并不能在看重实践教学的同时忽略了理论基础的加强。难点在于如何让学生认识到理论学习的重要性，如何提高理论教学水平以便于学生更好地学习。要通过理论课程的合理设置，达到既强化理论学习，又不过度挤占其他课程的效果。
(二)加强社会合作，拓展实践教学领域实践教学环节并不局限于课堂教学，更重要的是让学生深入社会实际，了解社会现实，以便应用所学理论把握现实问题，进行原因分析，最终提出解决之道。要达到这一目的，必须要走出校门，与公共组织特别是政府部门进行广泛而深入的合作，例如建立实习基地、顶岗见习等。
(三)加强实际操作技能的训练在实践教学过程中，特别是与公共部门的合作实践，首先需要学生具备最基本的工作技能，如办公软件与设备的熟练操作、会议安排、文书写作、秘书实务、公关策划等，否则，会给合作单位带来一些不必要的困扰，从而影响合作的持续性与有效性。
公共管理学的前身是形成于19世纪末20世纪初的公共行政学。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，涉及到公共管理的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支等多方面，出现了大量的新的理论成就。公共管理学的基本内涵是什么呢？也就是说，公共管理学的研究对象是什么？目前，该领域的学者有三种不同的看法：一是将公共管理学坚定地等同于传统的公共行政学，而公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。二是把公共管理学看作是公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织机构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。而目前国内外更多的学者则持第三种看法，即把公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。厦门大学陈振明教授认为，公共管理学研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何5应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
2公共管理学与图书馆学的关系
当今社会随着信息技术和经济的发展，市场竞争日益激烈，各种信息机构迅速崛起，互联网的便捷性和丰富性为社会公众提供了很多获取信息的渠道，图书馆已经不再是唯一的提供信息的场所。现代公共图书馆的发展正面临着社会的变革，充满了机遇与挑战，既然公共图书馆属于公共事务，而公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的公共事务，那么，可以这么说，公共图书馆有条件并且有必要与公共管理学相结合。将公共管理学的某些理论运用于图书馆事业的发展中，不仅能产生巨大的社会效益，并且能增加图书馆的社会影响力，提高图书馆的社会形象。
3公共管理学对图书馆理论的影响
近十年来，国内已经有一些学者和图书馆实践者自觉学习和运用公共管理学理论，取得了一些初步的研究成果。比如，杨小玲，肖希明以国家社科基金项目为依托，研究了“新公共管理与图书馆管理”的基本问题，提出新公共管理对转变图书馆管理理念、定位图书馆管理职能、调整图书馆管理方法和提升图书馆管理效能方面具有重要的借鉴意义。介绍了新公共管理理论在图书馆管理中应注意的问题，比如：在图书馆管理中，必须合理处理分权与控制之间的关系，优化组织结构、保障图书馆控制、协调部门间的沟通，避免产生新公共管理理论在政府改革中出现的机制裂化问题。比如：公共图书馆作为公益性组织，首先推崇的是图书馆的公益性，所以应该对新公共管理中对经济价值的过分强调，忽视公平和正义这一缺陷进行批判的借鉴。刘海新运用公共治理理论探讨了“图书馆治理研究”的基本问题，认为在当前的社会转型期，“我国图书馆界将完成从单一主体管理模式向多主体共同治理模式的转变”。宋晓蓉也运用新公共管理理论探讨了图书馆管理的新理论与新方法，提出适当分权，改善图书馆的管理模式，变“纵向管理为横向型、矩阵式管理”，引入企业管理理念和市场经济观念，并重视人才的培养。笔者以为，公共管理理论可以影响到图书馆事业管理，而且完全可以影响到图书馆事业顶层制度设计（包括图书馆立法）、图书馆组织行为、服务规范和服务标准的制定、图书馆事业发展与政府等各种社会关系的调整、图书馆绩效考评、图书馆人力资源管理等各个方面。不仅可以影响到这些图书馆专门领域的实践，而且也应该可以影响到图书馆专门领域的理论研究。比如，在全国政协第十二届二次会议上某专家对记者提出“图书馆、博物馆无条件开放是条歧路”。下文即以此为例进行简要分析。首先，某专家通过记者公开传播的这个观点，是一个不科学、不正确的说法，文化部、财政部在2012年《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的原文是“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”，是“基本服务健全并免费服务”，而非“无条件开放”。其次，国家相关行政部门正是在履行自身处理公共事务的职责，结合中国目前综合国力、公民阅读需求对美术馆、公共图书馆和文化馆（站）行为进行治理，制定符合现代社会公平理念和图书馆本质理念的免费开放政策，调整随之而来的各种社会关系，符合中国国情，符合中国公共文化服务体系建设的基本要求。第三，“三馆一站”免费开放，从公共政策层面确定了公共图书馆的公共物品属性（目前条件下还属于准公共物品状态），公共物品具有非排他性和非竞争性，从这一点来看，公共图书馆免费向社会开放是正确的，旨在保障所有公民都公平使用公共图书馆资源的基本文化权利，满足公共图书馆的公共物品属性。这也就很好地解释了杭州图书馆允许拾荒者入馆阅读（实际上国内大部分公共图书馆都是这样做的）的行为和理念。再比如近年来的热点话题之一是高校图书馆是否应该免费向社会开放，在这一问题上无非有三种观点：第一种观点是应该免费开放，支持这种观点的人将高校图书馆当作了公共物品，认为应该具有非排他性和非竞争性的特征，所以必须向社会公众免费开放；第二种观点是不应该免费开放，持这种观点的人普遍认为高校图书馆的主要职责是服务本校教师及学生，主要任务是支持本校科研与教学工作，不应该和公共图书馆一样，免费开放；第三观点是持中立态度，认为高校图书馆可以向社会公众免费开放，但是需要建立一种严格的准入制度，以此既能区别于公共图书馆，又能更好地服务周边群众。这里面，同样有着公共管理学的理论做支撑，比如公共物品理论，比如公共财政理论,所以说上述问题究其根本原因也是公共管理学问题，主要是政府投入不足，导致社会资源分配不均，所以才有人提出高校图书馆免费开放的问题。
4公共管理学对图书馆学专业人才培养的影响与拓展
这个问题，实际上是与上一个问题紧密相关的。图书馆学专业教育，本身就是应该结合图书馆实践需求培养适用人才。尽管在国家现行普通高校本科和硕士专业目录中公共管理和图书情报与档案管理属于两个平行的一级学科，但既然公共管理学已经影响到了图书馆事业的实践与理论研究两个层面，那么，公共管理学同样可以影响到图书馆学专业人才培养层面，拓展图书馆学专门人才的培养目标、课程体系设计、课程教学内容等诸多方面。
4.1人才培养目标层面
无论是本科阶段还是研究生阶段的人才培养目标，基本上都是从知识学习、专业技能掌握及适于工作领域等几个方面去设计。过去，由于专业研究思路过窄，以上几个内容基本都仅仅从图书馆（顶多扩大到信息服务机构）角度进行设计。既然我们已经很大程度上接受了公共管理学的影响，我们的专业人才培养目标也就要适当扩大，比如必须掌握的专业知识方面就需要增加公共管理学的内容，专业技能方面也需要增加社会工作的能力要求，而在适于工作的领域，也可以适当增加公共文化服务体系其他部门。除了上面所说的几个方面，在学生的专业人才职业素养方面，应该更多注重培养学生的职业精神和责任感。
4.2课程体系层面
除了中国大陆特有的公共课程以外，在学院平台课程、学科平台课程、专业方向课程、专业选修课程、实践教学环节等方面，我们都可以添加适当的公共管理学及其相关的课程内容，比如“公共管理导论“”公共财政学“”社会调查方法”等。添加这些公共管理学的相关课程内容，旨在增加图书馆学专业学生的竞争力和思维灵活性，以图书馆学课程体系为基础，适当地从公共管理学的角度设计图书馆学专业的课程体系，至少能使图书馆学更好地与公共管理这一实用性理论相结合，突出公共管理学对图书馆学的影响，在以后灵活地将公共管理学和图书馆学专业知识应运到工作实践中，这也是突破狭窄的专业性的限制，开拓视野的一种教育改革方式。
4.3课程教学层面
关键词 公共管理教育德国综合公共管理能力
公共管理在德国是一门比较新的学术领域，较为规范的学术活动在最近40年才出现。德国的公共行政体系和公务员制度的基础是韦伯的官僚制理论，虽然，德国政府的任务和职能在最近几十年中有了很大变化，韦伯的官僚制仍然公共管理领域教育和培训的指导性理论。
一、德国公共管理的学科发展
60年代，由于在公共管理上的低效甚至被称为无效而饱受批评，联邦和地方政府积极展开了以科学的现代管理工具和管理理念等方面的革新，这些在政治体系内的变革也导致学术领域的变化，公共管理作为一门学科已经悄然出现。公共管理也分支为工商管理和管理科学两个学术领域。此后很长时间，工商管理都被称作为公共管理。追溯到学科起源，狭义的公共管理也甚至被认为是工商管理的部分领域。
德国公共管理学科发展的第二次浪潮是作为全球“新公共管理运动”的一部分而出现，在德国被称为“新指导模式（NewSteeringModel）”，此时，政府金融问题越来越严重，特别是来自于公共事务变化、人口结构变化以及社会价值观变化，开始引发公共行政体系内的诸多问题出现。德国应对这些变化的措施可以被认为是维持现行的基本管理制度和谨慎的现代化变革，变革主要集中在地方一级政府以及公共行政的内部管理制度。
从20世纪90年代以来，公共管理学术领域的著作，新成立的学院、机构和部门，研讨会、学术会议以及该类学科课程的数量的变化，都说明了公共管理学科的在学术领域的蓬勃发展。
二、德国公共管理教育的发展
1、重法学阶段
近几十年，公共管理尤其以法律发展为特征，特别是以行政法为主导范式的法律领域占主导地位。德国公共管理学科主要设在法律系教学。根据最近对德国教育的研究，大多数地方政府仍然倾向于聘用具有律师从业背景的人员，而不是具有政治学科或公共管理学科的人员。
针对行政类和管理类公职人员，传统的公共管理教育主要集中在法律领域而不是管理领域。行政类公职人员被称为德国公共管理体系的脊柱或中间阶层，也是律师背景人员更受欢迎，他们入职需要接受法律应用及执行相关职能的培训，如宪法、行政法以及民法，仅有少数接受经济学、商业管理、政治和社会科学。在管理类的公务员中，通常都持有法律专业的大学学历。
2、向管理学转变阶段
在90年代，逐步出现在地方政府的公共管理变革，使得一些公共部门内部培训学院逐步以管理相关课程取代法律课程，在这些新入的管理课程中，就有诸如成本核算、控制技术、组织设计课程等。而且德国一些综合院校，也设立与取得学分相关的公共管理课程，譬如，在工商管理专业设置与公共组织、特殊行政文化相关的行政课程，其目的就是设计出综合法律、经济、管理、政治和社会综合技能的教育学科。
3、公共管理教育和培训
德国的公共管理教育（培训）机构也有行政学院和大学两种体制。行政学院系统如：德国施派尔高等行政学院；大学系统有如：德国波茨坦大学公共治理硕士。目前，公共部门教育和培训的发展是一个过渡阶段。一些新发展起来的以公共管理为导向的大学及理工大学在重新安排他们的课程，并将学位转化为学士和硕士两级制。具有三年制公共管理学士学位资格的毕业生进入行政部门数量呈上升趋势。此外，这些理工大学还提供两年制进一步专业化的公共管理硕士课程，如：功能专业化（公共会计）、机构的专业化（国有企业或非营利组织）。
相对于教育，公共管理涉及培训方面的不多，全职培训对职业经验无要求，而兼职培训只针对在职人员。越来越多的培训计划已作出调整，在联邦和州一级政府的高层管理人员已明确意识到管理工具的有效性，他们认为领导技巧方面的训练尤为重要，如：沟通技巧、员工激励、分析和有条不紊的能力、管理价值。
三、对我国公共管理教育的启示
我国公共管理教育也是在近几十年开始的，公共管理学也被称为行政学或行政管理学，隶属于法学类下设的一级学科政治学，1997年公共管理学才成为管理学门下的一级学科。这一发展轨迹和德国的公共管理教育有着相似之处。德国的公共管理教育从重法学到重管理学的转变，是全球变化带来的挑战，以及不断增加的竞争压力，要求公共管理教育作出适应性的调整。
我国公共管理教育作为管理科学教育领域的一部分，也将不得不面临全球在公共行政领域的一些趋势性的变化。
1、公共部门也需要寻求来自于不同政府之间，以及公共部门、私人部门和民间的合作，要求几乎所有的公共管理教育和培训机构输送具有综合公共管理能力的人才；
2、公务员不得不面对政府部门对削减成本、裁员、提升效率的要求，对于高级行政人员来说，对于公共事务的领导活动能力异常重要；
3、所有这些趋势都对公务员在技能、知识、态度上有更高的要求，公共管理教育能够提升他们应对这些新趋势的各种知识和技能储备。
参考文献：
［1］陈立川.欧洲公共管理教育的调查（缩写本）.
关键词:管理经济学;公共管理学科;实证领域;规范性研究;技能型教育
中图分类号:G642文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0264-03
管理经济学是工商管理和经济学类学生必修的一门基础性课程,其内容框架是围绕着企业决策行为展开的。近年来,公共管理类专业也逐步引入开设了这门课程,目的是将企业管理决策的思维和方法引入到公共部门管理之中,培养学生在“公域”内理性思考和理性决策的能力和水平,推动公共部门管理理念和管理方法的更新。
目前,国内多数管理经济学教材基本上是为企业决策量身定做的,教学内容和案例选择都带有浓厚的“商业化”色彩。如果直接沿用这些“企业版”的管理经济学教材,学生往往会产生很多困惑和认识上的误区,例如认为管理经济学仅仅是微观经济学在公共领域的一个“翻版”,两者没有太大的区别。笔者认为,要廓清误解和困惑,提高教学效果和效率,就需要回到这门课程教学的“原点”――厘清这门课程与微观经济学之间的关系,明确这门课程在公共管理类专业中的位置。只有在澄清这些问题的基础上,才能言及教学方法的创新,才能实现管理经济学的思维框架、分析工具和决策技术与公共管理实践的对接。否则,这门课程就易于孤立于整个公共管理学科课程体系之外,弱化了其存在的意义。
一、承继与分野:管理经济学与微观经济学两者关系的定位
厘清管理经济学与微观经济学的关系,是理解管理经济学、搞好课程教学的一把“钥匙”。从学生认知的角度讲,弄清楚这个问题相当于从总体上把握管理经济学的脉络。从教学内容上看,管理经济学涵盖需求理论、生产和成本理论、不同市场结构下的决策、长期投资决策等内容,这些知识板块与微观经济学有“似曾相识”的感觉。但是如果我们透过内容架构,对两门课程的目标、所研究问题的性质、研究焦点和分析工具进行检视,就会更全面准确地理解它们之间的关系。
我们以在两门课程中均属于教学重点的需求理论为例,比较这两门课程在涉及这个问题上的耦合区和分歧点。下页图1中实线部分是属于微观经济学中涉及需求理论的知识内容,虚线部分是属于管理经济学的知识内容。图中可以看到,同微观经济学一样,管理经济学也承继了新古典主义方法论,以“理性的经济人”作为假设前提,以消费者理性选择模型来刻画消费者的行为,研究焦点都是资源最优配置问题,均采用了边际分析、比较静态分析方法。但是,微观经济学的终极目的是诠释和细化亚当・斯密的“看不见的手”,所以侧重于市场均衡分析――市场力量能否推动相互联系的产品和服务市场同时达到均衡,需求理论仅仅是市场均衡分析的一个构成要件。而管理经济学是为企业和公共部门决策服务的,所以侧重于需求理论的实际应用价值。在理论推导出需求曲线以后,就需要运用回归技术,利用既往数据或者市场调查数据拟合出经验性的需求曲线,以此作为预测和决策的依据。正如管理经济学学者曼斯菲尔德指出的:管理经济学试图把纯理论分析问题和日常决策联系起来,前者为经济理论家兴趣所在,而后者则是管理者所必须面对的。
此外,两门课程所研究问题的性质也是迥异的。在下页图1中,我们不难发现,从严格意义上讲,微观经济学和管理经济学属于不同的研究领域。微观经济学试图描述市场经济如何运行,而不涉及怎么运行的问题,属于实证领域(解决“为什么”、“是什么”两个问题);管理经济学则主要是规范性研究,解决“应该怎样”的问题,具体说,就是建立一系列规则和方法以“告诉”企业和公共部门“应该”怎样决策,这就不难理解为什么管理经济学要采用了线性规划、博弈论等等这些数学工具了。
通过以上对比分析,我们可以这样认为,管理经济学与微观经济学同属于新古典经济学体系,在基本方法论上是一致的,并且,管理经济学“借用”了微观经济学很多分析方法。两者的根本分野之处是课程目的和所研究问题的性质上,其他的差异都是由此衍生而来的。具体到教学过程,笔者根据自己的教学经历,认为可以在管理经济学知识内容正式讲授之前,选择某个学生熟悉的教学内容,采用图示方法,与微观经济学进行对比较,通过对比可以帮助学生对管理经济学有了一个初步了解,对即将学习的内容做到心中有数,这样也减少对教材中大量数学内容的“恐惧感”。
二、技能型教育:管理经济学在公共管理学科中的合理定位
在不同学科背景下,管理经济学的教学目标和教学重点是有所差异的。因此,合理的定位对于公共管理“视野”下管理经济学的教学工作就显得尤为重要了。定位合理既可以帮助教师明确课程教学目标和教学重点,也有助于学生理解课程在公共管理学科中的地位和作用。
我们以公共管理学科在英国的形成史为例来观察管理经济学的课程定位。20世纪20年代,公共行政学科已经在英国诞生,其课程设置以政治学、法律、社会分析等社会科学课程为主,课程目标是培养行政官员。1979年撒切尔内阁发起“新公共管理运动”,这个运动触发了英国公共部门管理范式的转变。政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术,例如重视公共服务的市场需求和顾客反馈,重视成本核算等等;要求公务员更像是具有企业家精神的的公共管理者,而不是行政官员。这一需求的转变导致英国大学中公共行政专业发生嬗变,传统的以社会科学为主的课程组合开始转向以经营和管理科学为基础的课程组合,管理经济学、战略管理、人力资源管理、财务管理等课程的进入标志着新学科――公共管理学科的逐步形成。由此可见,管理经济学在公共管理学科中的定位应当是为未来的政府公务员提供管理、决策方面的技能性教育。更进一步讲,管理经济为公共管理学科“贡献”的是经济学的分析工具和方法,试举例如下。
例1,根据需求理论,我们知道商品需求量和这种商品的价格、消费者收入、替代品的价格等因素存在着数量上的关系,但是经济理论并没有告诉我们需求函数的具体形式,通常设定为线性形式仅仅是为了理论上的方便,这样的需求函数是无法进入实际操作层面的。如果公共部门要对香烟征税就需要知道香烟的价格弹性,以此做出征税决策;公共电力部门制订长期生产能力计划就需要预测出用户对电力的需求量。这些都离不开需求函数的经验估计。管理经济学对这个问题的解决是采用计量经济学的方法,通过既有数据拟合出需求曲线,这具体地涉及到数据采集(消费者调查或者市场试验)、模型设定、数据拟合、模型识别、模型检验、残差分析、参数的经济学解释等知识点。经过这样的程序就能得到比较可靠的需求曲线供决策参考使用。当然,这样的工具也可以用于成本函数的估计。
例2,现代公共管理强调公共责任机制,以绩效评估强化公共部门对公众和国家权利机关的双重责任。管理经济学中的线性规划技术正是进行绩效评价、优化资源的强有力工具。这个工具帮助管理者怎样以最佳的方式在各项经济活动中分配有限的资源,以便最充分地发挥资源的效能去获取最佳绩效。1985年荷兰的Rijkswaterstatt利用线性规划技术制定了全国水管理政策,年均节省开支1 500万美元;1989年San Francisco警署利用线性规划技术制定巡逻时间表来安排警员工作,年均节省开支1 100万美元。可见,对于具体提供公共服务的部门,线性规划技术有着非常广泛的应用前景。
综上所述,无论从公共部门管理的的实际需求、学科的形成史,还是课程的自身特色来讲,管理经济学都应该定位在技能性管理技术、管理方法的教育上。教学目标和教学重点应当围绕着这个定位展开。这样的课程定位也是人才培养的需要。笔者认为,在技能性教育的定位下,教学过程中可以适当精讲理论性内容和用于理论推导的技能方法,这方面的内容可以引导学生回忆复习微观经济学中相对应的部分,突出“实用性”的分析方法和工具的教学,例如计量经济学方法、线性规划技术。实际上,这两种方法已经成为国外公共管理领域主流性的管理工具,这应当引起中国公共管理学术界足够的重视。
三、特色化与实用性:案例选择的两个基点
案例教学法是近年来公共管理学界大力提倡的教学方法。与传统教学方法相比,案例教学法能更好地激发学生参与热情,有效地培养学生分析问题、解决问题的能力。就管理经济学而言,案例教学使学生象征性地步入特定决策者位置,体会、熟悉乃至掌握公共部门决策的对象、程序和方法。某种意义上讲,案例教学法是起到“典型示范”的作用,通过“案例示范”使学生掌握各知识点,即决策的方法和技术,也能够使学生积累未来解决类似问题时可以诉诸的经验。目前,在各类管理经济学教材中虽然包含了很多案例,但是其中大多数以企业部门决策为对象,即使涉及到公共部门,也不完全是以公共部门的管理决策作为分析对象。例如,涉及到不同市场结构下企业行为时,多数教材均将这个话题延伸到企业与政府的关系及政府管制问题上,以诸如中国电信这样的企业作为案例来研究企业行为以及政府管制行为。实际上,这部分内容和这种案例更多地属于政府管制经济学或者公共政策分析的范畴,与管理经济学所研究的公共部门管理没有太大的关联性。
笔者认为,鉴于管理经济学在公共管理学科的定位是技能型教育,相应的案例选择就应契合学科、专业背景和培养目标,突出案例的“公共管理”的特色以及实用性。具体地讲,案例的选择要结合公共管理学科各专业的特色,多采用相对应公共部门的管理事件和场景作为案例。例如,讲授利用时间序列分析法预测经济变量时,“企业版”管理经济学可以采用企业销售量的预测来作为案例,在财经类高校开设公共管理专业中,就应该采用诸如预算支出或税收收入这样的财量的预测作为案例。这样既让学生掌握了时间序列预测法,又体会了财政部门管理的内容和方法。实用性是案例选择的另外一个基点,这个基点要求所选择的案例应具备可操作性,学生在未来管理实践中可以“复制”从案例中学到的管理方法和经验。例如最优化技术这部分教学中,照搬微观经济学的案例,以既定量货币在衣服和实物之间如何最优配置作为案例,显然不具有较高的实用性。如果选择基础设施,例如高速公路最优规模如何决定作为案例,则更贴近公共部门决策的实际。
相对于传统教学法,案例教学法对教师提出了更高的要求。要求教学者平时重视收集、整理和编写案例教材,建立内容丰富的案例教学库。案例选择是案例教学的第一要务,目前国内有关公共部门采用经济学分析方法,如计量经济学、线性规划等技术来进行管理的案例尚不多见,已有的案例比较粗糙。笔者认为在把握特色化和实用性的基础上,可以引进一些国外的案例,国外案例相对成熟,可操作性强,而且对中国公共部门管理的改革,例如预算管理改革,也具有借鉴示范意义。
四、结语
1951年美国学者乔尔・迪安教授著作的出版标志管理经济学的诞生。今天的管理经济学已经吸收经济学、管理学、决策学等学科的精粹,发展成为一门对企业和公共部门管理具有基本方法论意义的学科,涵盖了管理决策中几乎方方面面的问题。中国公共部门管理改革正方兴未艾,其成效既取决管理思想的变革,也有赖于管理方法上的“量变”。有鉴于此,改进管理经济学在公共管理各专业中的教学方法,突出技能教学,编写精当的案例,必将培养出新型的公共管理人才,加速中国公共部门管理改革的进程。
参考文献:
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关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2新公共管理理论方法论的创新作用
2.1为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3结语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吴晓芳 单位:郑州升达经贸管理学院
参考文献:
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公共管理类专业的学生，不仅要有坚实的公共管理学理论基础知识，还要较熟悉地掌握经济学、管理学、社会学等多方面的基本理论。随着公共管理学的进一步发展，其综合性和交叉性越来越突显，因此需要学生系统掌握跨学科的基本理论和专业知识，以及必要的定性和定量分析方法，在多学科的框架下，重点培养学生分析和解决公共管理问题的技能，以适应市场经济和依法治国新形势的需要。具体来说，公共管理专业旨在培养适应经济社会发展所需要，德、智、体、美、能全面发展的高级专门人才。学生既具有较扎实的公共管理理论、技术、方法等方面的知识，以及如何应用这些知识的能力，又拥有较高的人文素养、人际沟通能力和职业道德，熟悉公共事务，能运用所学知识，在各级党政部门、企事业单位、非政府组织从事日常行政或商业事务管理工作。
2民生导向是公共管理专业的价值取向
价值取向是指人们把某种价值作为行动的准则和追求的目标。公共管理是对文化、教育、卫生、科技等社会公共事务的管理，是为了满足社会整体的需求以及社会成员的个体需求。美国心理学家马斯洛提出了需求层次理论，它将人的需求分成了五个层次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。这五个层次的需求是一种依次由较低到较高的向上延伸的需求，而这些需求都紧紧围绕民生问题，都是人的生存与发展问题，应该作为现代社会公共管理专业的价值取向。也就是说，公共管理专业的发展理念必须坚持以人为本。然而，要更好地体现公共管理专业的民生导向，更好地体现以人为本的价值取向，必须要加强实践教学，让学生走出课堂，走向社会，了解社会，使学生通过实践，深切感受民生问题的重要性。
3公共管理专业实践教学存在的主要问题
3.1价值理念模糊，导向不清晰
传统公共管理的效率原则一直是经济学的主导价值观。公共行政一直视效率为其追求的终极目标。因而有人把效率作为公共行政管理的主要价值取向。与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移，以经济学理论和私营部门管理范式为基础，注重结果和管理者的责任。从而实现政府施政的基本价值取向，把经济、效率、效能最为新公共管理理论的追求，也就是著名的“3E”价值取向。公共管理作为一门独立学科在上个世纪90年代出现在我国，缺乏深入研究，并且由于我国特殊的国情，我国的公共管理专业价值取向是以经济为主，效能抑或是效率，都无法给出明确的答案，这就导致公共管理专业的价值取向模糊，缺乏清晰的导向。
3.2深入实践不够，对民生问题缺乏了解
首先，大学生社会实践活动不够深入，内容单一，流于形式。目前，大学生的社会实践活动主要是社会调查、政策宣讲等粗放型活动，既没有根据大学生的心理特点、知识水平等方面来安排内容，也没有与课外科技活动、青年志愿者等方面有机结合起来。如有的大学生社会实践活动只重形式不重内容，流于表面虚有其表，给人以搞形式、走过场的印象，失去了其原有的意义；有的大学生社会实践活动虽然确定了富有时代特点的主题，但实践内容却往往与实践主题偏离。其次是社会实践活动脱离实际，缺乏针对性。从大学生社会实践本身的宗旨来看，大学生社会实践就是为了通过社会实践把课堂学习和社会实践相结合，并从社会实践中提炼和升华理论知识，并通过社会实践使大学生更好地了解社会，更好地把自己所学的知识转化到为社会服务当中去。但从目前的社会实践现状来看，一些大学生社会实践团体与自己所学专业毫无关系，社会实践活动未能与学生所学的专业相联系，不能体现大学生所学专业的特点和知识结构，对学生专业技能和专业认知的帮助不大。还有不少大学生社会实践活动没有针对社会实际、没有考虑到群众的所需，对民生问题缺乏了解，从而不能真正达到为社会发展作贡献、为群众办实事的目的。
3.3师资力量不足，教师缺乏相关经验
目前高校从事公共管理专业的教师队伍中，多年在学校工作，有的从研究生毕业后就直接登上讲台，积累了较丰富的理论教学经验，但对于实践则了解不足，在这种情况下想给予学生有效地实践都是心有余而力不足。同时，一些高校在聘用新教师时，由于一些政策原因和上级主管部门的条件约束，本应考察教师的实践能力和社会阅历，但往往过分强调了学历、职称条件，弱化了对实际工作经历和社会工作经验的要求。另外，一些高校也从机关团体、社会组织及企业中聘请了一些兼职教师，但因受制的条件多，操作困难和经费投入的制约，数量少，时间也难以保证，使得兼职教师难以发挥应有的作用，满足不了实践教学的要求。受这三方面的影响，导致了公共管理专业师资力量不足，缺乏实践经验，满足不了专业实践教学的要求，从而影响了该专业教学质量的提高以及学生实践能力的培养。
4解决对策
4.1专业教学应树立民生理念
党的十报告关于保障和改善民生的重要论述，浓墨重彩地描绘了一幅民生发展的幸福画卷。报告指出：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”在十八届三中全会指出，要让发展成果更多更公平惠及全体人民。因此，无论是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴宏伟目标，还是经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局，实际上都贯穿着切实关注民生、重视民生、保障民生、改善民生这条主线，都以努力让人民过上更好生活为目标和归宿。因此，我们不难发现民生是社会发展的核心问题，民生与国家、社会发展的关系密不可分。随着时代的不断发展，人民的生活水平不断提高，民生的内涵也在日益丰富。但是无论处在什么时代，民生一直都是执政党和广大人民关注的问题。因此，无论是从理论发展还是从现实需要出发，公共管理专业都应牢固树立民生理念。
4.2搭建完善的实践教学平台
一是参加社会调查。确保公共管理实践的有效性，就必须引导学生走出课堂，走出校园，到社会大课堂、到社会实践中去。学校教育不能再搞封闭式的教育，必须开放办学，让学生到社会实践中去锻炼。一是要鼓励学生积极走向社会。公共管理专业教育不是“纸上谈兵”，应当让学生在现实生活中感受到公共管理对社会的作用。二是鼓励学生积极参与社会调查，深入认识社会。比如学校有计划有目的地组织、引导学生积极开展各种社会实践活动，让大学生在实践中感受到自我价值，也看到了社会上存在的一些消极、阴暗的方面，认识到担负在自己肩上的责任。从而激励他们奋发学习，增长才干，努力提高全面素质，将来才能更好地适应社会，为社会发展做出贡献。三是开辟实习岗位。实习岗位的缺乏，成为制约公共管理类本科教学质量的瓶颈。为打破这一制约瓶颈，必须多增加实习岗位。目前可以考虑开辟几个实习岗位:辅导员助理、村干部助理、乡镇社区主任助理等。学生进入这些岗位后，可由原岗位工作人员进行系统指导，学生也可以根据在校内模拟训练所掌握的技巧和能力与具体的、实际的岗位要求进行对接，从而实现理论与实践的有效结合。
4.3壮大实践教学师资力量
对于公共管理专业的教师，既要具备扎实的理论基础和教学研究能力，又具有较强的专业技术和经验丰富的实践教学管理能力。对此，应从以下几个方面壮大实践教学师资力量：一是要不断加强理论研究，拓宽视野，增强实践教学水平和理论修养。专业教研室应定期开展教研活动，提高教师参与教学改革的能力。同时加强高校之间在公共管理专业教学方面的交流，促进共同进步；二是学校可派遣实践教师队伍到校外合作单位相关工作岗位进行实践锻炼或挂职锻炼，并与其合作进行一些相关课题的研究，帮助解决合作单位的现实难题；三是高校可以定期指派理论水平较高的教师到实践教学基地，对职工进行理论指导，以提升该单位职工的理论知识和人文素养，促使他们热爱自己的单位和本职工作，拓展思维，不断创新，实现优势互补。
5结语
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政，传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等，但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义，是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”，是多种管理的工具和方法的“交响乐”。从实践上讲，“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，则是基于对传统公共行政模式的考虑，对行政与管理概念的再认识，对公共部门的抨击回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的”。另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效”。然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程，包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家，具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论，中国公共管理学者还没有一致的立场和观点，更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致，但是他们都认为公共管理应该具备以下特征：第一，从研究对象和范围来看，公共管理的主体是多元的，包括政府部门和非政府组织（非营利组织）两大类；第二，公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题；第三，公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科，它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生，又反过来指导公共部门管理活动，并在这个过程中不断完善和发展，它比传统的行政学更具有现实性；第四，公共管理注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一；第五，公共管理学是多学科的综合，它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法，尤其是西方经济学理论和工商管理的方法，从而使公共管理学的知识框架更具合理性。中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果，但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是：实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的，也取得了积极的效果，但从基本目标和基本原则看，仍未突破公共行政的传统准则。虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异，西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同，我们不能简单的照搬西方国家的经验，但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期，我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角，作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角，对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
（一）引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。例如，中国的航空运输市场就是如此，中国的航空产业仍属国有，只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业整体素质的提高。
（二）注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
（三）合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时，合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看，官僚制对于我国行政发展并未完全过时，我国在政府改革中，有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式，但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
（四）强化政府管理职责
转变政府职能，推动政府改革，增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革，我国的政府职能转变取得了一定的成效，但是，适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面，政府管了许多管不了也管不好的事情；另一方面，本该由政府管理的职责却做得不够好。所以，我国转变政府职能的关键环节是：还权于企业、社会和公民，实行政企分开，政事分开，政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中，应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务，最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处，我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准，以便公众监督和更好地为公众服务。
