发布时间：2023-09-21 16:53:06
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地管理学概念样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
近年来,一些地区相继开展了以撤并乡镇、扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作。行政区划调整意味着土地利用方向的调整和区位改变,对土地资源配置影响深远。
乡镇行政区划调整改变了土地利用区位,有利于小城镇(即新镇政府驻地)土地集约利用和土地生态保护,农户的土地利用行为也将进行一定的调整。但由于没有突破县(市)行政区划的限制,不能在更大经济区域实现资源优化配置。由于规划的改变、发展战略的调整,被撤乡镇政府驻地往往没有作为新镇的重要组成部分,土地利用效率不高,基础设施和生态环境有待改善。同时,乡镇区划调整后,外迁集镇人口和企业的房产涉及的土地流转缺乏相应的规范。所以,从乡镇行政区划调整的实际状况来看,其对区域土地资源优化配置的积极作用远远没有得到发挥。
(南京农业大学公共管理学院邹伟)
地下空间有偿使用方式亟需明确
国务院31号文件规定工业用地必须以招拍挂方式出让,工业用地的资源资产价值得以显化。地下空间同样具有的巨大资源资产价值也越来越为人们所认识,地下空间有偿出让已是大势所趋。但相对于工业用地供地方式的改革,国家还没有对地下空间有偿使用作出明确的规定,只是少数大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相关法规,立法层次低,且规定不够明确,尤其是对地下空间有偿使用方式的规定比较模糊,可操作性不强。如何抓住工业用地使用制度改革的契机,根据地下空间自身的特点,建立起适合地下空间的有偿使用方式,是目前大规模开发利用地下资源急需解决的问题。
(南京农业大学公共管理学院杨庆伟梁亚荣)
地租征收难在哪里
在国有土地收益中,地租收益所占比例相对较小,但从法理上进行考察,地租不仅是一种土地收益,更是国家行使土地所有权的外在标志,是国家出租土地使用权应得的收益。目前地租征收工作实践中还存在征收难的现象,损害了国家利益和土地法律法规的严肃性。
地租征收难的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序还很不明确,相关法律依据不够完善。二是一些缴纳义务人是国有企业、行政机关甚至政府,他们往往利用自身的地位与关系抵制地租征收。三是一些企业经营困难,没有地租缴纳能力,或者由于国有企业改制过程中对土地使用权进行了多次不规范甚至不合法的转让,地租缴纳义务人难以确认。从总体上看,地租征收的相关法律法规的规定比较原则,部门规章和地方性法规的相关规定也很不完善,而土地行政机关出台的规范性文件中的相关规定又往往不能找到上位法的相关规定,其合法性难以确定。实践中地租征收的主要依据是效力相对较低的地方性法规甚至土地行政管理部门的规范性文件。在这些位次较低的法规和规范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其对于拒不缴纳地租的行为的处理,很难找到明确的程序依据,使地租征收程序很不规范,发生纠纷后更是难以顺利实施征收行为。
(山东省莒南县国土资源局郭丽)
严格规划管理却成了修编护身符?
国土资源部2004年12月1日起施行的《建设项目用地预审管理办法》规定:“属于《土地管理法》第二十六条规定情形,建设项目用地需修改土地利用总体规划的,应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。”该《办法》的实施,使土地规划修改管理进一步严格和规范。但是,我们也要看到,新《办法》的实施并没有完全抑制一些地方政府修改土地规划的“热情”。据了解,仅2005年一年内,江苏省大多数县(市)进行了三至四次土地规划修改,有的甚至更多,实际上2004年江苏省刚刚进行一次全省范围内乡镇土地规划调整完善。事实证明,新《办法》的实施并没有为土地规划修改加上“紧箍咒”,土地规划修改频繁问题依然存在,规划的权威性正在面临前所未有的挑战,特别是通过修改土地规划规避占用基本农田报批的问题十分严重。这一点从2006年有关文件的出台密集程度可以看出,5月30日,国土资源部了 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》;6月14日,国土资源部办公厅了《关于严明法纪坚决制止土地违法行为的紧急通知》;8月31日,国务院了《关于加强土地调控有关问题的通知》。三个文件都反复强调“禁止通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置,以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批”。于是,人们不得不发问,新《办法》的实施,对土地规划修改是上了“紧箍咒”还是披上了“护身符”?
(南京农业大学公共管理学院胡传景欧名豪)
判定“公共利益”需要一定的程序
《物权法》第42条规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这个公共利益到底是一个什么样的范围,是很难界定的。在我们经历的征地拆迁项目中,有些涉及“回报用地”。如政府在修建道路、公园等公共设施时,由于缺乏足够的资金,将土地转让给开发商进行开发。那么,这些回报用地范围内的拆迁行为,是不是也是属于一种公共利益的行为?值得我们思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就规定得比较弹性,很难定义,在西方判例制的很多国家是授权法官结合不同时期的情况,来解释公共利益,法律上一般不作界定。其次,这个概念是不断发展的概念,几十年前理解的要比现在窄得多。再次,公共利益概念在某些情况下具有主观性,很难在法律上作一刀切的规定。所以我不赞成凡开发建设都不是公共利益的说法,有时两者可能会交织在一起。这种回报用地项目的征地拆迁行为,同样是出于公共利益的需要。毕竟,它存在的前提是为了更好、更快地加大政府对于城市基础设施的建设。但是,要求法律对于一个范围如此广泛的概念作出详细具体的规定是不切实际的。因此,是不是出于社会公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而这个程序,必须建立在现行法律法规的规定之上,同时,也必须建立在项目的内在客观内容上。
(长沙市国土资源局天心分局 肖 刚)
矿业用地管理存在“盲点”
随着我国经济社会的发展,国民经济对矿石的需求量越来越大,矿山企业迎来了难得的发展机遇,截至2005年年底,全国共颁发采矿许可证92582件。但是,在矿山行业一片繁荣的景象下,出现了一个让采矿权人困惑不解的问题,有的采矿权人持有采矿许可证却无法进入采矿区实施开采活动,并且这种情况多见于露采的矿山。在我国国土资源管理中,出现了矿业用地管理的“盲点”,至今未见具有可操作性的国家规范出台。这个问题挑战国家行政许可的权威性,影响市场经济的公平与效率。
由于不考虑矿业用地(采掘工业用地)的特殊性,没有把矿业用地从一般工业用地(加工工业用地)中独立出来,一味地套用现行的以土地的承载功能为理论基础的工业用地管理模式,就出现了明显的“肠梗阻”。实务中的办事逻辑是这样的:取得了采矿权,不能开采矿产资源,还必须取得土地使用权;矿业用地属于工业用地,工业用地必须出让,合同地价款就得按照《城镇土地估价规程》评估;《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后,工业用地必须招拍挂出让,那么矿业用地也必须招拍挂出让。按照现行的工业用地管理模式管理矿业用地,有些地方法理不通,情理不通,执行起来脱离实际,阻力重重。
(山东省枣庄市国土资源局市中分局杨树凌)
警惕三峡库区“假移民”违法用地
【关键词】 河南省；房地产业；可持续发展；问题；对策
一、房地产业可持续发展的基本涵义
“可持续发展是既满足当代人的需求又不危及后代人满足其需求的发展”，这是WELD于1987年发表的《我们共同的未来》的报告中提出的可持续发展的定义。可持续发展是以自然资源为基础，与环境承载能力相协调，同社会进步相适应，以提高生活质量为目标的社会发展理念。可持续发展对房地产业来说，在仅考虑土地资源的情况下，其可持续发展的核心可认为是“土地资源在当代人群之间及代与代人群之间公平合理的分配”。要实现土地资源在当代人群之间及代与代人群之间公平合理的分配，关键在于形成最完善的土地资源利用原则，依此能够实现土地资源的可持续利用，也就从根本上保证了房地产业的可持续发展。因此，房地产业可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境等的综合性概念。
房地产可持续发展涵义是在生态环境可以支持的前提下，所体现的生态思想和满足房地产行业经济方面和社会的要求。所谓房地产业健康可持续发展就是在保护生态环境、稳定国民经济和保证社会和谐发展的基础上，寻求的并不是几个地方或短期内的发展，而是整个房地产业遥远未来的持续发展。也就是要采取各种手段保护环境，使之适于人类的生存发展和自然生态平衡的实现。一要防止污染的发生和过度积累，二要对已受到污染的环境进行整治，使之恢复原貌，显然，环境保护有利于房地产业的可持续发展。在生态环境可以支持的前提下，满足人类眼前和将来对房地产的需求，这是房地产业可持续发展的涵义中所体现的生态思想。另外，房地产业不但要保证本行业的稳定发展，而且还要保证其与整个国民经济波动、产业结构优化、我国工业化、城市化、信息化和现代化进程的有机统一。最后，要保证房地产行业的发展与社会的和谐发展相统一，通过房地产行业的发展带动整个社会生活水平的提高和社会的全面进步，最终使房地产成为和谐社会的物质保障。
二、河南省房地产市场存在的问题
从2011年总体看来，河南房地产业市场运行情况较为平稳，但是从房地产健康可持续发展的三大控制指标上讲，存在一些由于非理性投资过热、资金、融资难、土地政策等因素制约房地产业健康可持续发展的问题。
1、商品房结构性矛盾依然突出
2011年，全省商品房开发结构得到较大调整，但结构性矛盾依然突出。一是经济适用房和90平方米及以下商品住宅所占比重仍显偏低。2011年住宅投资占房地产投资的比重由上年的79.7%下降到77.2%。在宏观调控盯牢住宅价格的时候，商业地产成为开发商和消费者双方规避调控政策的投资“洼地”，商业地产快速发展。2011年办公楼、商业营业用房投资分别增长100.5%、23.6%，二者所占比重合计为13.4%，同比提高1.6个百分点。因此，密切关注全省办公楼、商业用房开发，适时出台政策予以引导，对于防止非理性投资过热，促进全省房地产市场健康有序发展具有积极意义。
2、企业资金来源趋紧，融资难度加大
2011年，全省房地产开发企业资金来源3251亿元，比上年同期增长17.7%，房地产开发企业资金来源增速仍低于完成投资增速6.2个百分点。资金来源增速自2010年11月首次低于完成投资增速1.2个百分点后，企业资金来源增速已连续13个月低于完成投资增速。2011年，房地产开发企业完成投资占资金来源的比重达到80.6%，高于全国平均水平1.9个百分点，说明河南房地产开发企业资金保障形势非常严峻。同时，国内贷款占资金来源的比重为8.3%，低于全国平均水平3.7个百分点，说明当前河南金融对全省房地产开发投资增长的支撑尚有一定空间，需要进一步加强。
3、区域发展不平衡，大城市开发项目进展缓慢
2011年，全省房地产开发投资2620.01亿元，增长23.9%，增速最高的开封市达到52.8%，而焦作市下降0.9%。占全省开发总量35%以上的郑州市，全年完成投资923.64亿元，同比增长19.2%，低于全省同期增速4.7个百分点。全年完成投资超过100亿的省辖市有8个，分别是郑州市、洛阳市、安阳市、新乡市、商丘市、信阳市、周口市和驻马店市，共完成投资2002.51亿元，占全省房地产投资的76.4%，其余10个省辖市完成投资617.5亿元，仅占全省房地产投资的23.5%。房地产开发区域发展极不平衡。占全省开发总量40%以上的郑州、洛阳两市项目开发进度恢复仍然较为缓慢。
三、促进河南省房地产开发市场健康发展的对策建议
“十一五”期间，重点正确树立可持续发展新理念，完善土地制度、加强产业结构调整和升级、调控市场经济秩序，加强国家对房地产市场的中长期战略性管理，强化市场监管力度，运用综合性措施促进河南房地产业稳定健康可持续发展。
1、确立可持续发展的理念
在政府、企业界及学术界树立可持续发展的理念，通过学术研究、言论引导等方式建立一个良好的学术氛围，使理论联系实际的研究成果成为指导房地产乃至城市健康、协调、可持续发展的思想基础。因为作为一个城市化滞后的国家，我国的城市发展呼唤系统性经济学的理性思考。这对于一个土地资源稀缺、人口众多的国家来说是明智而又十分必要的。
2、完善土地管理体制
“土地是财富之母”。土地资产作为城市最大的、价值最高的存量资产和最基本的生产要素，几乎被所有城市列为城市发展过程中的首选目标和重点突破口，各地又几乎同时把房地产作为各自的新的经济增长点和支柱产业。政府要强化对土地使用的审批和监督，从源头上完全控制土地一级市场的供应，并根据经济、社会、人口、产业发展状况适时适量推出土地供应，做到土地利用年度计划与市场需求相统一，并且全国、各地的土地供应要有统一的协调机制。土地的出让按照公平、公正、公开原则进行招投标和拍卖，从源头上严防土地的炒作和国有资产的流失。在土地的分配上，政府要有一定的主动性和管理力度，要使土地资源配置给那些真正有实力的开发商。加强对土地二级市场的监管，提高土地利用效率，合理规划旧城区改造，尽量减少耕地占用，合理改造“城中村”。
3、加快产业结构的升级和调整
当前出现的房地产投资过热，说明经济结构不甚合理。中国当前GDP增长对房地产、交通基础建设依赖过高。房地产出现过热，整个宏观经济将产生十分重大的影响。况且人们的消费、投资短期内过度向房地产倾斜，也会造成经济学意义上所说的“挤出效应”，即表现为其他消费的紧缩，这也许是我国最近几年除房价以外其他商品价格下跌、股市低迷、国民经济仍未摆脱通货紧缩的一个重要原因。
4、加大房地产市场监管力度
首先要严格房地产市场准入、清出制度，运用法律、经济和必要的行政手段将资信不良、工程质量低劣、违规建设交易及不承担法律责任的企业清出房地产行业；另外，要完善房地产市场信息系统和信息制度，做好房地产市场情况分析和监测，定时向群众公布当期的土地供应量、房地产供销状况等信息，引导居民合理投资消费；要加强房地产开发建设、交易、物业管理等全过程监管，严肃查处虚构买卖合同、囤积房源、虚假广告、提供不实房价和销售进度信息、恶意哄抬房价、诱骗消费者争购以及炒买炒卖、囤积土地，违反规划及控制性要求的行为；调整房屋供应结构，要合理确定普通商品房、高档住宅以及经济适用房的划分标准；最后，要增强建筑节能意识，加大宣传和对违规行为行政处罚力度，加大节能方面的科技创新投入。
四、结语
综上所述，河南省房地产业要实现健康可持续发展，就需要保证房地产的投资稳步增长，房价上升速度过快的现象得到改善。发展过程中根据出现的不同影响房地产业健康可持续发展的因素，在政策上给予相应的支持和引导，经济上要有一定的限制措施，比如加大房产购置税，制度上加以健全。这样才能有效控制房地产发展所出现的问题，推动河南省房地产业健康可持续发展。
【参考文献】
[1] 河南省统计局.河南统计年鉴（2011）[K].北京：中国统计出版社，2012.
[2] 张燕生.我国房地产经济发展现状及其未来发展趋势[J].中国市场，2010（9）.
[3] 张敬.重庆市房地产业可持续发展研究[D].重庆：重庆师范大学硕士学位论文.2006.
【作者简介】
栗 蕾（1979.3-）女，河南南阳人，博士，郑州航空工业管理学院讲师，研究方向：土木工程.
但是督察之后的任务并不轻松。国土资源部副部长李元在会议中透露，下一步的工作将集中解决三个问题：如何处理大量的未批先用土地？如何全面实施“招拍挂”（即招标、拍卖和挂牌）？如何规范开发区用地？
早在8月11日，这次检查开始后三天，国土资源部治理整顿督查办公室就给出了一组数据，足以使得公众管窥中国土地市场的混乱现状。开始于去年底至今年初国土资源部的这一调查结果显示：今年上半年全国各地共查出多年来产生的各类土地违法行为10.1万起，其中今年发生5.3万起。10.1万起涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。
消息人士透露，此次盘点全国土地使用状况的结果不容乐观，决策层已严令各地对违规行为限期整改，不合规的坚决撤销，有关部门还将组织核查。据说，高层的态度是，在整改中，“不能光对事不对人”。
开发区之祸
土地审批专用章又称为“2号图章”，根据1998年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》，本应属于国土资源管理部门专用，但无锡市一些开发区的管理机构也都配置上了这枚“千金之印”――这是他们以优化招商引资环境的名义，从当地政府手里争取到的。就在五部委督察组即将到达之前，除了当地国土资源管理部门之外，其余的“2号图章”都被收回并销毁了。不过，在此之前，这枚章已经在这些机构手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在这枚印章下流失了。
类似的情形在此次联合督察组的行程中并不鲜见。一位专家在总结目前土地违规现象时指出，“地方政府违法，特别是建开发区乱占土地是其中突出的特点”，结果是“把本该由政府掌握的管地权，分散到了开发区管委会和‘指挥部’等本不具备土地管理权的机构，造成一些开发区成为大量土地违规行为的滋生地，可以不按规划计划批地、不按法规搞‘招拍挂’、不按规定用途和批准的条件搞建设。”
尽管在1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》中，已收紧批地权限，明确只有中央、省、市三级有权批地，对土地使用和交易的方式也陆续了出台了相应的国务院文件或部门法规予以细化，但是地方政府在实际的操作中却自有一套做法，屡屡与国家法规相悖（详见辅文《缺少的不是法规》）。“比如北京。乡镇政府仍然可以与开发商签合同批地。”曾任国土资源局局长、此次督察负责人之一邹玉川举例说。
在此次五部委的突击检查中，四川省共清查出市、县国土部门之外的非法供地主体327个，各个城市都存在着城区和开发区国土资源机构与市局分离的情况。不少开发区成为突破国家法律政策的“特区”。
1996年，广西钦州市委、市政府印发了《钦州经济技术开发区管理暂行办法》，向开发区下放市级土地审批权，2002年10月，市政府又公布了《钦州市钦州港经济技术开发区管理办法（试行）》，继续保留开发区市级土地审批权，开发区管委会可自行确定供地方式、土地出让价格、可与用地单位签订土地出让合同；并规定开发区管委会负责开发区内建设项目的规划管理工作，“一书两证”，行使市级规划管理权。
2002年8月，陕西省人大出台《陕西省经济技术开发区土地管理规定》对开发区赋予了某些特权，如“开发区管委会可以根据派出政府的授权，……对开发区内的土地统一规划、统一征用、统一出让和统一管理。”“负责区内土地使用权的出让、具体组织建设项目供地……依法对于开发区内的土地使用权的转让、出租、抵押和参股实施管理。”
更有甚者，在督察过程中，还发现地方政府屡屡出台与现行土地管理法律法规直接冲突的文件。今年6月26日，贵阳市委、市政府出台了《关于进一步加大招商引资工作力度的若干规定》，其中第九条规定：“各区（市、县）对建设项目可采用协议出让方式出让国有土地使用权。”随后该规定还在媒体上进行了公布。而此前一年，国土资源部已下发了11号文，要求各地以招投标方式来进行经营性土地的出让。
贵州省督察组指出，贵阳市的这一“土政策”有两条严重错误。一是将批地权交给了区一级政府，违反了《城市房地产管理法》及《城镇国有土地出让和转让暂行条例》（国务院55号令）中关于土地使用权的出让，由市、县一级政府进行的规定。二是自2002年7月1日起实施的国土资源部11号文即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中已明确：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”而该规定笼统提出“建设用地可采用协议方式出让土地”，明显与国家法规政策相冲突。
如此不具用地政策基本常识的“低级错误”，令人费解。贵阳有关方面给出的解释是，文件不是由当地国土部门、而是由政府负责招商引资部门完成的。在五部委到达之前，贵阳市政府已于8月14日再次下文，修正了有关规定。
中国土地学会理事长，前国家国土资源局局长邹玉川，是这次挂职督察组长之一，曾带队赴辽宁省、河北省和江苏省三地督察。他向记者介绍说，国务院在7月18日刚刚了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，停止审批各项开发区，而一个省会城市就在一个星期之后的7月25日新批准了七个开发区。督查组发现的当天，省政府召开紧急常务办公会，了这个决定。 “这不是睁着眼晴违法吗？！”邹玉川大摇其头。
被压低的“龙头”
被地方突破的不仅有土地管理权限，作为土地管理另一道重要防线的国家土地利用总体规划也屡屡成为被突破的对象。
“在世界各国，对土地都是实施规划管理，土地利用总体规划就是土地管理的龙头。” 中国人民大学公共管理学院土地经济系的严金明介绍说。但是规划在现实中的效用却不能不令他扼腕。我国自上而下建立起的五级土地利用总体规划，在《土地管理法》中确立了至高无上的法律地位，但多年来，很多地区不顾本地实际，违反规划批地和超规划用地。城区规划面积无度扩张，以使得土地利用总体规划名存实亡。
中国在1997年曾制定了至2010年的全国土地利用总体规划。“可是到目前为止，用地指标在包括浙江在内的一些经济发达地区已差不多用完了。”严金明认为，虽然存在客观原因，但这首先应归因于中央与地方在土地使用问题上目标并不一致，地方政府在操作中实际上把工业化和城市化等同于用地的非农化。
国家在制定土地规划时，第一考虑公平，第二考虑效益，且规划动辄十几年，而地方上每届政府的任期也就4年～5年，从政绩上考虑总是效益第一，搞开发区都出现攀比现象。“你在城东搞，我在城西搞。”督察组在调查中发现，许多开发区根本未得到有效利用，甚至荒芜了。新任领导班子不管前任的项目，宁可再搞新的开发区。
大部分城市化和政绩化的开发，都存在着违反规划的情况。首先是滥用规划修改权，“领导一句话，规划就改了，在他们看来，规划规划，纸上画画。”严金明说。实际上，在《土地管理法》中明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。而规划审批权则只下放到省一级。地市一级的规划变动，如果是非农业人口在50万以上的，也需国务院一级来批。但有的地方是几乎每逢规划必然报改，“有的自认为项目太复杂，或者需时较长，所以干脆就未批先用，连修改规划的申请都不上报。”
无视规划，必然导致未批先用、多占多用、非法占地、违法交易等现象，邹玉川引用国土资源部的统计数字说：在全国450个各类园区中，未依法批准的就达310多个，将近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引资，有产值无产值甚至倒贴也愿意。”
早在1995年建设部颁布的《开发区规划管理办法》中，开篇即规定了“开发区规划应当纳入城市总体规划。”另外，“国务院城市规划行政主管部门负责全国开发区的规划管理工作。”
由于各开发区密度过高，形成竞争，在招商引资时，压低地价就成为一种必然。“这次督察过程中，发现河北和辽宁普遍存在利用效率低的情况，开发区内单位面积的土地的产出及税费都较低。”邹玉川说。
“招拍挂”难局
从去年7月1日开始，按国土资源部的11号文，所有经营性用地，都必须通过招标、拍卖和挂牌的公开方式进行出让。“但到现在为止，全国城市建设用地中协议出让和公开交易的比例仍在80：20。”严金明告诉记者。
“招拍挂”迄今得不到很多地方政府的青睐，在督察组专家看来，原因很多，但政府的违规行为及历史遗留问题是主因。
很多地方政府将“招拍挂”当做可用可不用的“先进经验”，而不是必须执行的国家政策。有的地方干脆自行决定将“招拍”挂制度的执行推迟到2004年。还有的地方政府先与开发商签协议，后挂牌出让，形成假挂牌。还有的在拍卖后又以各种名目暗地里返还出让金，甚至干预“招拍挂”，擅自减免地价。
而对类似于北京这样的大城市，则面临另一个难题：由于经营性用地供应过多，多头供应，导致土地公开交易难以进行。一位业内人士举例说，某省会城市几年来通过“招拍挂”方式出让的土地只有25宗，面积仅千余亩，原因在于自1992年起，该市共批出房地产用地8万余亩，用地单位已投入大量资金进行前期工作，目前尚余2万多亩已确定用地单位，只需继续完善协议出让手续。还有一个地方的高新技术开发区在1998年之前自行批了大量房地产用地，近年大量竣工积压，给下一步的“招拍挂”增加难度。
专家指出，以地换桥、以地换路在一些地区普遍实行，也在相当程度上排斥了“招拍挂”的竞争。在西部某市，几年来只成功出让一宗国有土地。另外，企业改制、城中村改造、旧城改造等涉及的土地出让，都游离于“招拍挂”之外。还有一些地方政府通过变更土地用途、捆绑成片开发、以地抵债等方式，规避公开交易。
五部委督察组的领队人之一，原国土资源局局长邹玉川对此感受很深，有些地区把本应公开交易的土地，以修路、修公园等方式批出去，不收地价，让开发商赚钱。他认为，应当尽可能减少这种批地方式，实在有必要搞，至少也要对土地本身及所涉工程引入评估程序。
此外，还有相当一部分开发区的土地以各种形式非法入市，形成了“隐性土地市场”，从而扭曲了市场价格，使得“招拍挂”难以进行。个别地方对于撤销后的工业园区管理松驰，致使很多变脸成为房地产开发用地。对此，《土地管理法》和《房地产管理法》实际上都有明确规定，即使是已取得土地使用权，也严禁改变用途，私下交易。
严金明总结道：“名义上国务院是国有土地的代表者，主管部门是国土资源部，但‘招拍挂’的权力及操作都在地方政府手里，所以讲到土地方面的违法行为，地方政府或官员都难脱干系。”
征地
取得土地的途径一是新征农地，二是利用城区中的存量土地。但地方政府普遍对于征用农地情有独钟。对于地方政府来说，前者的拆迁成本太高，而向农民征地，则相对容易得多。尽管国家法规中有征地补偿的规定，但具体安置时，违规压价的现象比比皆是。
下放、分散批地权力的恶果之一，即是获得批地权之后，地方官员在大搞开发区过程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱环节。因为开发区土地的来源主要是农地征用，而征地权之所以被滥用，症结在于目前国家对于农村土地的产权和农地征用制度缺乏法律上的明确界定。尽管现行的土地法规均明确规定农村土地归农民集体所有，然而，集体产权却是不明晰的概念，作为集体产权性质的农村土地在现实中一直被当做公共用品对待。
国土资源部1999年下发了《关于加强征地管理工作的通知》，2003年又先后补充了《关于严禁非农业建设占用基本农田的通知》和《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》等文件，试图控制愈演愈烈的“圈地热“。但各地征地的步伐却远比法规颁布的速度要快。现在，地方上征地项目不仅包括交通、能源、水利等法律许可的基础设施领域，一些工商业、房地产的经营性用地也混入了征地范畴。一些开发商打着办教育、发展高新技术产业的旗号骗取划拨土地，然后改变土地用途搞房地产开发以牟取暴利。房地产业的此类违规现象已引起国务院高层的注意，最近国务院总理就专门批示，要完善土地产权和征地制度，并将此作为实行最严格的土地管理制度的一项重要措施。
中国土地规划设计院总工程师周建春认为，《宪法》和《土地管理法》规定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，却是什么用途的项目，都能征地。而所谓公益性，在现行法规中却缺乏明晰的界定。“地方上的灵活性比较大，有规定的事情尚且不一定执行，更何况规定不清呢？”周说。
【关键词】土地征收；公共利益；《国有土地上房屋征收和补偿条例》
当前，我国正处于工业化、城镇化发展的重要时期。2010年我国城镇化率为46.6%，城镇化水平近年每年提高0.8-1.0个百分点，每年有1000多万人从农村转入城镇。伴随经济发展和城镇人口规模的扩张，对城镇公共设施、公共服务和住房等需求有增无减，从而需要在大量的土地上开展这些建设。同时，因城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国工业化、城镇化进程和社会稳定的突出问题。近期，国务院公布了《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）。条例的颁布实施，将有效缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，对稳步推进我国工业化、城镇化进程具有重要意义。
一、公共利益及其特性分析
公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是与征收权关联密切的一个用语，其内涵的界定必须追溯至“征收权”（eminentdomain）的概念。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法应当规定私人财产的征收须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但实际上，由于征收权从属于范畴，是国家行使的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能成为一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。
就我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的相关规定来看，对于什么是公共利益都只是作了概括性的规定，未作列举性的规定，梁慧星先生的《物权法建议稿》第镐条对公共利益作出了较为明确的界定：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”该条同时指出“征收不得适用于商业目的”。该草案也仅仅是确定了公共利益的大致范围。
公共利益这一概念的最大特点，在于其“内容的不确定性”，即公共利益的“受益人”与“利益”的抽象。一般而言，要对公共利益作一个普遍有效且可适用于任何情况的定义，是不可能的。其原因如下：一是各个法律领域的本质及目的并不相同，即每一个法律规范的侧重点不同，其目的和本质也就有所差异，因此。要建立每一法律或者法律部门都适用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的内涵往往会受到当时社会关系的影响与制约，而社会、文化与政治的结构又往往是快速地发展变化的，因此，要确立一个普遍适用的公共利益概念也是不可能的。故我们无法找到一个普遍适用的公共利益概念，故此，多数人认为公共利益概念具有可变性口。
二、《国有土地上房屋征收和补偿条例》中“公共利益”范围认定的思考
《征收补偿条例》颁布后最大的亮点莫过于征收城市房屋应该满足的条件，即应当满足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城镇房屋。其中，《征收补偿条例》第8条规定：征收房屋应符合公共利益的目的，并对符合公共利益目的的情形做出了列举性规定，包括国防设施建设；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，有政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。
虽然一直以来，我国司法实践中对“公共利益”理解存在不一致的现象，新的《征收补偿条例》从用途角度对“公共利益”做了规定。但就公共利益与商业利益划分，很难有一个泾渭分明的界限。以任志强为代表的观点，认为根本不存在以纯粹商业目的拆迁，此观点虽非完全正确，却颇具有极大合理性。纵观中国近三十年来的城市化发展，城市拆迁虽是由商业利益主导的房产开发推动的，但房产开发对于城市整体功能的提升、配套设施的完善，却具有非常明显的公益性质，因此，很难将公共利益与商业利益进行有效区分，公共利益与商业利益并存的现象客观存在。
值得注意的是，各国司法实践中对于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美国各州法院，法院就同一事实的认定上也会有截然相反的判决。但其中有非常重要的一点极为相似，政府必须在法庭上接受被征收人关于“公共利益”是否存在的挑战，政府必须就“公共利益”的存在负担举证责任，申言之，即政府应就整体规划的公益性质作出说明，并且应当说明公共利益程度应高于商业利益，向社会公众给出一个合理解释，此点可以为我们审理城市房屋拆迁案件所借鉴。
然而，《征收补偿条例》在实体标准外给我们提供一个形式标准：各项规划中是否有民众参与。《征收补偿条例》规定：“征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。实施保障性安居工程建设、旧城区改建，应广泛征求社会公众意见，科学论证制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、土地城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。立法中存在这么一个假设，经过公众参与并获得通过的规划即是代表公共利益，这就为我们在司法审判中，对“公共利益”的认定找到了另一条形式标准。
“公共利益”认定问题的复杂性决定了我们必须坚持实体标准与形式标准相结合的判断方式进行综合性判定。唯有如此，才能在我国司法实践中关于“公共利益”认定这一问题上，保持一定司法统一。
【参考文献】
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关键词：教学有效性；土地资源管理专业；路径
作者简介：王兆林（1979-），男，山东沂南人，重庆工商大学旅游与国土资源学院，助理研究员。（重庆 400067）张婷（1984-），女，重庆永川人，重庆永川中学校教学发展中心副主任，中学二级教师。（重庆 402160）
基金项目：本文系重庆工商大学教学改革研究项目“土地资源管理专业研究性教学改革研究――以重庆市为例”（项目编号：130213）的研究成果。
中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）09-0038-03
土地资源管理专业的发展是与时俱进的，依据我国土地利用与管理中出现的新问题，教育部于1998年对我国高等教育专业目录进行修订并颁布，将原来的“土地管理”专业和“土地规划与利用”专业合并更名为“土地资源管理”专业。土地资源管理专业是一门综合性的学科，它涵盖了经济学、管理学、法学、系统科学、信息科学等诸多领域，是以公共管理大理论为核心，以规划、信息技术为手段，多学科紧密联系的综合性、实践性专业。因此该学科的综合性、交叉性和边缘性决定了土地资源管理人才的培养具有极大的挑战性，需要教师必须具有宽厚的知识基础和较强综合研究能力。另一方面由于该学科体系复杂，同时该专业涉及众多学科的交叉，也给缺少具体土地管理工作经验及专业基础相对薄弱的本科生学习带来了不小难度。因而如何增强土地资源管理专业教学有效性成为该专业学生培养中一个非常有必要探讨的问题。
一、对土地资源管理专业教学有效性内涵的理解
教学有效性是教学的根本目的与出发点，提升教学的有效性是当前深化高校课程改革的关键和根本要求。有关教学有效性内涵，理论界对此有两种定义，余文森认为“课堂教学的有效性是指通过课堂教学活动，学生在学业上有收获、提高、进步。[1]孙亚玲认为“教学有效性是教学效率、教学效果、教学效益三者的有机整合”。[2]认真分析上述定义发现，余文森将课堂教学有效性的落脚点定在学生身上，这是必要和必需的。他强调关注学生的认知与情感发展也是合适的，但他的观点也有一定片面性。因为课堂教学固然主要应关注学生，但是教师的进步和发展也是不可少的。基于此，本文认为土地资源管理有效性学习是指土地资源管理专业教学对教师、学生的发展以及对课堂资源的开发与利用三者是有机统一，且都是有效果、有效率和有效益的，其外延还应包括该专业课堂教学的有效性、课外实践教学有效性以及研究性教学的有效性。
二、当前土地资源管理专业教学低效表现及原因分析
1.专业教材过于陈旧
我国在2000年前后组织国内土地资源管理专业一些著名的老专家，如王万茂、韩桐魁、叶公强等针对土地科学的学科体系编写了一套面向21世纪的课程教材，如《土地利用规划学》、《地籍管理》、《土地信息系统》等。有些教材首次出版的时间甚至比现在一些在校的本科生年龄还要大。尽管这些教材奠定了我国土地资源管理专业学科基础，显然一些内容已经不能与时俱进了。如刘耀林主编的《土地信息系统》中演示的软件Arc/Info、ArcView等软件，早已被更为先进的Arcgis软件所替代。学生对于旧版软件学习兴趣不高，而对新版软件Arcgis表现出较为浓厚的兴趣。
2.专业课程设置较多且不成体系
有些高校在土地资源管理专业课程设置方面存在较大的随意性，比如将“城市规划原理”、“土壤学”、“生态学”等课程亦纳入相关专业课程学习。尽管这些课程都是建立在土地资源科学基础上的，但是这是课程与土地资源管理专业还是存在较大差距。学生在学习过程中理解有关专业问题有难度，导致学生对课堂学习提不起兴趣；加之本来该专业课程设置较多，该专业绝大所数大四学生尽管学习了四年的专业知识，甚至不知道土地资源管理学科体系具体内容。
3.专业实践教学缺乏
如前所述，土地资源管理专业是一门理论与实践结合紧密的学科，脱离实践单纯向学生灌输理论知识，不但乏味而且难以理解。如在“土地信息系统”课程学习过程中，单纯讲授空间数据编辑以及数据库的理论，若不结合具体的上机实践操作，对于非计算机专业的学生来讲是非常抽象和难以理解的。由于有些高校该课程没有设置上机操作部分，使得老师讲授该课程感觉异常费力，学生学习也更加吃力。
4.专业研究性教学不强
这里所说的研究性教学分为两部分内容，一方面教师通过对土地资源专业的课题研究与，将该领域最新的成果介绍给学生；另一方面学生通过参与有关课题研究与专业论文撰写，理解课堂所学知识。当然两者能够结合是最为理想的。实际上，该专业有些教师由于参与有关科研任务不多，对于教材理解有限，无法举出恰当的例子将先进的学科知识应用到理论教学领域，也就无法激发学生学习兴趣；此外，很多本科生由于缺乏参与课题研究的机会，无法通过课题实践来加深专业理论知识，因而如何将学生理论学习运用到实践操作中来也是一个值得探讨的问题。
5.部分教师职业素养存在问题
教师的职业道德关系到肯不肯教好；教师的教育观念关系到会不会教好；教师的专业技能教育方法影响着能不能教好。在利益驱动下，有些土地资源管理专业教师对教学不负责任，一心谋“第二职业”，而不把精力放在教学上，工作马马虎虎，敷衍塞责；在这种情况下，教学能维持就不错了，哪谈得上提高教学有效性呢？ 有的教师不注意学生的差异，在教学中采取一刀切的方法进行教学；有的教学过程简单化，完全是我讲你听，等等。教学方法的简单化导致土地资源管理专业教学对学生失去吸引力，也会导致教学失去预期效果。
三、增强土地资源管理专业教学有效性的路径
1.完善教学课程体系
高校教学方案的制订，应依据我国未来经济社会发展的需要，围绕土地资源管理专业的学生培养目标，合理设置与当前土地资源管理热点与难点问题息息相关的教学课程体系。在此前提下各高校可以依据自己的特色开设特色课程，形成模块化的课程体系。也就是把课程体系中具有某种性质或担负类似功能几门课程的小集群划分为同一模块，具体遵照“课程体系课程模块主干课程”递进式分层。具体讲，首先依据各学校的实际，遴选土地资源管理及其相关学科中可开设的备选课程，并由此通过学科交叉、内容重组组织主干课程；其次为了协调课程体系内部结构，需要按照教学内容及功能的相似性归并成若干个课程模块。本文参照吴壮金、严志强等人的研究将土地资源管理专业所开设的课程划分为资源模块、经济模块、管理模块、技术模块、应用模块、选修模块等六个模块，并在选修模块中，根据研究方向的差异又分为土地资源管理、房地产经营与管理、不动产评估四个系列。[3]
2.更新与完善实践教学内容与体系
传统的土地资源管理专业教学内容已经难以适应经济社会快速发展的要求，必须及时更新实践教学的内容。首先学校应积极组织和激励专家教授根据经济社会发展的新形势及科学技术发展的新成果编著新教材，并按照社会对土地资源管理专业人才的素质要求及时更新与丰富实践教学内容。其次教师应具有创新意识，将自身或者学界最新研究成果作为课堂教学内容，运用到课堂教学中来；最后，要完善土地资源管理专业实践教学体系框架，建立“一个中心，五个系统”的土地资源管理专业实践教学体系。“一个中心”即提高学生综合能力为中心；建立“五个系统”，即通过建立课堂教学子系统、教学实验子系统、专业实习子系统、毕业实习子系统、社会实践子系统对学生进行渐进的系列培训和锻炼。[4]
3.构建研究性教学体系
作为一种全新的教学理念，研究性教学不再是把预先设计好的流程让学生按部就班完成的过程，而是由教师提出一组相关课题，再由学生自己去查阅文献，制订流程或方案。在整个过程中，教师扮演的角色是指导者甚至是共同学习者。因而土地资源管理专业的研究性实践教学体系的建设可使学生在巩固所学理论知识，开展科学研究和社会调查，拓展并检验创新性思维等方面均可发挥重要作用。这就要求各院校依据土地资源管理专业特点，以科技进步和社会发展对人才的要求为背景，以基本能力训练为基础，以培养综合素质为核心，以提高学生的科学实验、工程设计、文艺创作等专业素质为目标，按照“研究性”教学和“产学研”相结合的理念，构建基本技能、专业技能、综合能力、教学实践基地建设、“双师制”师资建设、考核评估为主体的研究性教学体系。[5]详见图3。
4.改良实践教学资源
实践教学资源是教学与实践效果的重要保障，此处的实践教学资源不仅包括教学的硬件设施还包括教学软件设施以及教师队伍等内容。当前很多院校缺少土地资源专业实践教学所需的基本教学资源，因而各院校有必要加大校内实验室投入，特别是软件资金投入，提高实践教学质量。同时，高校应建立完善的实验室管理制度，学生根据自身的学习情况和兴趣来择实验项目，使他们积极参与，提高学习兴趣。再如，当前一些高校土地资源管理专业学习以封闭式学习为主，较少组织多种形式的社会调查与校外实践，学生对当前学科前沿问题根本搞不清楚。有鉴于此，学校可以组织形式多样的校外实践考察，如组织知名教授进行专题讲座，介绍本学科前沿动态，使学生了解本学科目前的研究动态和研究成果；还可以组织学生去相关研究机构管理机构参观实习，加强学生对抽象概念的理解，拓展他们的视野通过校外实践提高学生运用所学理论知识独立分析问题以及解决问题的能力，提高学生理论水平。[6]最后针对教师专业素养不高的问题，要在强化教师队伍管理的同时，努力为教师提供各种继续教育深造的机会，还要为教师创造各种条件，定期到相关企事业单位交流锻炼，并与管理人员以及技术人员广泛交流，建设“双师型”教师队伍。
参考文献：
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[4]王承武，马瑛.土地资源管理专业实践教学体系研究[J].广西教育学院学报，2007，（5）：68-69.
关键词：公共政策冲突；行政事实行为；法律救济
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.25.062
1文献与问题
任何一个国家、区域都存在公共政策冲的问题，表现为政策之间发生的不同程度的表面化的矛盾现象，其实质是公共政策主体之间的利益冲突。目前，西方学者们主要从两个层面进行公共政策冲突的相关研究，一是公共政策冲突的一般性原理，涉及的具体问题有公共政策冲突的内涵、原因、治理方式等（吴锡泓、金荣枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一个则是具体的政策之间冲突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。
国内学术界对公共政策冲突的研究与国外学者的研究维度比较相似，但相关研究较之国外起步晚。如胡象明（1995）探讨了公共政策冲突的内涵、表现，认为公共政策冲突就是政策体制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在总结前人研究的基础上，着重分析了公共政策冲突的具体表现和可能产生的效应，并进一步对公共政策冲突的内涵进行界定，认为公共政策冲突是指在政策网络系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象。王仰文（2011）从客观因素、主观因素、制度因素三个维度对公共政策冲突产生的原因进行了较为深刻的分析。任鹏（2015）以政策冲突为研究视窗，实证分析了不同类型的政策冲突中的地方政府行为，在政府行为逻辑的分析框架下探讨了政策冲突是如何产生的。由于公共政策冲突不可能完全消除，只能通过各种方法手段尽可能减少。因此，越来越多的学者开始关注政策冲突治理的研究。王仰文（2011）认为公共政策冲突的基本治理需要明确权力界限，规范权力运行，建立有效的利益调整机制。蔡英辉、刘文静（2012）指出解决中国政策冲突的一个可行路径是构建一种兼容性的政策网络。吴光芸（2014）认为政策冲突治理要求政府模式从“回应性”向“前瞻性”转变。也有学者以政策冲突的具体案例为研究对象，相关案例涉及经济政策、房产政策、行政执法等。
综观学界的研究，目前学者们较多关注公共政策冲突的发生机理、行为过程和运作逻辑等方面。但公共政策冲突作为一种伴随着权责利博弈的外显的矛盾现象，这一过程中必然对政策相对人产生事实影响，甚至造成利益损失。因此，政策冲突所产生的事实影响极其法律救济问题不容忽视。本文第一部分检索相关文献，提出基本的研究问题；第二部分呈现一个公共政策冲突的具体案例，探讨政策冲突给政策相对人带来的事实影响和利益危害；第三部分具体分析政策冲突的相关法律救济缺失的现状及原因；最后一部分进行一些讨论。
2案例呈现与分析
2.1案例呈现
2009年，为推进A县城镇化建设，A县人民政府立项征收A县B镇C社区第X村民小组（下文简称“村民小组”）所有的位于A县B镇的集体土地，共136亩。2009年A县人民政府通过A政发[2009]64号文件和A政发[2009]73号文件公布相关的征地补偿方案。经双方协商后由A县土地储备中心与村民小组签订《征地协议书》。2010年8月，A县人民政府下属机构国土资源局和住房和城乡规划建设局与村民小组达成《承诺书》，承诺给予村民小组货币补偿及每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地。此后，根据双方签订的《征地协议书》，村民小组将土地交付后，A县人民政府给予了相应的征地补偿款，征地工作按期进行，但协议中的安置方案有待实施。事实上，A县人民政府的征地行为于2010年9月才得到上级政府的批复。
2014年5月，在双方已经开始履行《征地协议》后，A县人民政府认为《承诺书》中给予村民小组每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地的补偿安置方案与D省建设厅和国土厅下发的D建村镇[2007]11号《关于加强独立式城镇居民私人住宅建设管理的通知》的相关规定相悖，应予改正，并作出A政发[2014]21号《A县人民政府关于印发A县B镇片区及绕城路征地安置方案的通知》，单方面取消了原定的征地补偿安置方案。新的补偿方案为：将原来安置宅基地方式改为每征一亩地按30平方米建筑面积标准商用产业房或80平方米建筑面积标准住宅用房安置方式。
村民小组对改变后的安置方式不予接受，向A县人民政府提出异议，未果。遂上诉至D省E县人民法院，要求A县人民政府撤销[2014]21号文件和责令其执行[2009]64号文件和73号文件的安置方案。经E县人民法院裁定，A县人民政府作出的[2009]64号文件和73号文件的安置宅基地方案，虽然村民小组没有异议，但与现行的规范性文件相抵触，A县人民政府有权予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小组对[2014]21号文件的征地安置方案不服，是对征地补偿安置的一种行政争议。根据2011年8月7日最高人民法院释[2011]20号公布的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，以及2011年5月18日国法[2011]35号《国务院法制办公室关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的相关规定，村民小组对[2014]21号文件的安置方案有异议，不能直接向人民法院提起行政诉讼，而是应当先经过政府行政裁决程序，村民小组可以向A县人民政府的上一级地方政府即F市人民政府申请行政裁决。最终，E县人民法院驳回了村民小组的。
2.2案例分析
上述案例中主要存在两处政策冲突。一是A政发[2009]64号文件、73号文件、《承诺书》与D省建设厅和国土厅下发的D建村镇[2007]11号文件之间的冲突。这一政策冲突较为明显，属于政府职能部门政策之间的冲突。二是A政发[2009]64号文件、73号文件、《承诺书》与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》之间的冲突，这一公共政策冲突则相对较为隐蔽。
2.2.1案例中的第一个政策冲突点
根据A县人民政府作出的[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》三份文件，原定的征收补偿方案为：土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费共计40000元/亩，按征收被征地单位的集体土地计算，及每征一亩地安置占地7.2米×9米、建筑高度四层半的“三产”用地宅基地。但根据D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件的相关规定：从本通知发出之日起，各地城市规划（建设）行政主管部门不得核发独立式城镇居民私人住宅《建设用地规划许可证》，对未取得《建设用地规划许可证》而办理了土地使用权手续的，不能核发《建设工程规划许可证》。此外，各地不得以任何名义、任何形式批准出让土地给城镇居民作私人宅基地。显然，争议点在于对宅基地的使用许可上。根据D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件作出的新的补偿方案A政发[2014]21号文件取消了对村民小组宅基地的补偿，这也是整个案例的诉点。
2.2.2案例中的第二个公共政策冲突点
案例中的第二个冲突点涉及地方性政策和中央政策的冲突，也是行政文件与法律条款之间的冲突，而这一冲突在本文中显得相对隐蔽。这种“隐蔽”是指因相关主体专业知识、认知结构、行动条件上差异产生的政策冲突“可视”程度的差异。一般而言，熟悉相关法律政策的专业人士能够区分这种存在的公共政策冲突。但对于普通被征地群众、农民或业务素质不高的征地工作人员来说公共政策冲突的“可视”程度有限。征地主体相对于被征地群众占有较多的权力、物质、信息等方面的资源，但在某种“自利性”导向下，如果“有意规避”相关法律、政策，更降低了政策冲突的“可视性”。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》征用土地的一般工作程序应当是：“申请用地―受理申请并审查有关文件―审批用地―实施征地―签发用地证书―征地批准后的实施管理―颁发土地使用证”。根据案例中呈现的情况，征地行为于2009年就已经开始，而到2010年9月D省才对相关征地行为进行批复。A县人民政府的做法存在不规范的问题。因此在这个案例中A县人民政府作出的[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》等相关文件与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》的规定与要求存在冲突。
2.3案例分析结论
综观整个案例，虽然A县人民政府制定[2014]21号文件是为了完善优化[2009]73号的补充方案。重新制定的[2014]21号文件的安置方式合理合法。但问题在于，案例中D省建设厅和国土厅下发的[2007]11号文件早于A政发[2009]64号文件、73号文件和《承诺书》存在。A县人民政府、国土资源局、住房与城乡规划建设局依然作出了与之冲突的政策方案。因此，案例中所呈现的政策冲突，既可能是一次因工作疏忽导致的偶发的政策冲突，也可能是一种异化了的实现征地目标的“特殊手段”。但无论是何种情况，既定事实已经发生，我们不仅要看到政策之间存在的冲突，更应当关注在“一来一去”的政策撕扯之中和政策冲突之后给相关主体带来的事实影响和利益危害。A县政府首先对被征地群众做出了违背相关法律规定的方案和承诺，可能在既定事实上已经对被征地群众造成了各方面的影响和损失。村民小组最后以诉讼的形式寻求利益保护，即是一个证明。经E县人民法院判定双方的纠纷是对征地补偿安置的一种行政争议，不应直接向人民法院，而是应当先申请行政机关裁决，最后驳回了村民小组的诉讼。实际上这也是我国公共政策冲突法律救济缺失的一种表现。笔者将在本文的第三部分对这一问题进行阐述。
3公共政策冲突的法律救济
3.1概念界定
公共政策冲突法律救济的概念应当建立在法律救济的概念之上。法律救济是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因行政机关的行政行为或者其他单位和个人的行为受到侵害，依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决、要求予以补救的活动。因此，公共政策冲突的法律救济是指公民、法人或者其他组织认为自己的人身权、财产权因公共政策冲突产生的事实影响而受到侵害，依照法律规定向有权受理的国家机关告诉并要求解决，予以补救，相关部门受理并做出具有法律效力的活动。其实质是保护权利人受损的合法权益。
3.2存在的问题
目前国内公共政策冲突的法律救济现状并不乐观。一方面，不论是政策主体还是相对人，都缺乏法律救济的意识和知识。另一方面，则是救济制度本身的缺陷。在我国，法律救济一般包括司法救济、行政救济等。司法救济方式有行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼；行政救济方式主要有行政申诉、行政复议、行政赔偿等。相应地，公共政策冲突的法律救济形式也应当包括在内。但不论是司法救济还是行政救济，都存在立法或是制度设计上的缺陷。在上述案例中我们也能发现这些存在的问题。
首先，由于政策冲突，导致政府先前作出的承诺成为一种过失，但承诺和约定又实际上影响了的征地行为，并且关系到被征地群众的补偿安置问题、利益问题，因此政府作出行政承诺不作为，一方面严重影响了政府的权威和信用，另一方面也对公共政策中的其他相关主体造成了损失。即使是由于政策冲突政府做出过失承诺，政府也仍应承担相关责任，承认其中存在的问题，并及时补偿相关人承受的利益损失，而不是经法院一纸裁决就不再承担相关责任。
其次，申请行政机关裁决即申请行政复议，是行政机关内部低成本且高效的监督救济的方式，但其制度自身也并不完善。较为突出的问题在于行政复议机构不独立。这一问题内生于行政机关的层级制，即很多政策或方案是经过上级机关或部门的指示作出的，这就导致了一部分复议机关的设置违背了“自己不做自己法官”的原则，形成了行政机关自己既当运动员又当裁判员的局面。即使政策冲突给政策相对人造成了一些事实影响甚至是利益损失，但由于相对人维护自身权益的渠道相对比较狭窄，其合法权益可能也难以得到保障。如在本案例中，法院最后驳回了村民小组的诉讼请求，意味着只能选择行政复议的救济方式，似乎又陷入了上述“行政复议的悖论”。
4结束语
公共政策是政府的一种重要治理方法和工具。但由于不同政策主体利益冲突的客观存在，公共政策的冲突难以避免。可以通过加强政策冲突的治理尽可能在事前和事中减少由于政策冲突带来的不必要的损失和危害。但由于各方面因素的限制，我国还存在大量的相对隐蔽的政策冲突。因此，我们除了需要关注政策冲突产生的机理和过程，更应关注它的后果，即它对政策相对人产生的事实影响。只要这种事实影响使政策相对人的合法权益和利益受到损害，那么政策冲突就必须受到法律的规制，相对人也应得到法律对其合法权益的保障，即公共政策冲突的救济。关注与加强政策冲突的法律救济问题，一方面能由果推因地发掘公共政策制定中存在的问题，提升公共政策冲突的治理能力；另一方面有助于减轻公共政策冲突所带来的危害。这不仅是我国政府依法行政，建设法治国家的题中之意，更是维护社会稳定和发展的必然选择。法律救济是权利人的一种法定的、不可剥夺的权利。一个重要的前提在于，法律救济以损害合法利益事实的发生为前提，没有损害事实就没有法律救济。但如何科学、合理、公正地界定政策相对人的合法利益事实是否遭受损害，则是下一步需要研究的问题。
参考文献
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土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，在空间上、时间上对土地的开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用结构优化又是土地利用总体规划的核心。因此，土地利用结构优化能够促进土地资源的合理利用，减少利用过程中对土地资源的浪费，确保土地资源的可持续发展[1-2]。
1土地利用结构优化配置的概念
土地利用结构就是指各种用途的用地比例和空间结构之间相互影响、相互作用的关系。土地利用结构优化是指通过土地资源的规划配置，对土地水平和垂直方向进行开发利用，以减少土地资源的浪费，提高土地使用率，在获得较好的经济利益的同时获得良好的生态和社会效益。
土地利用配置，可以简单地认为是为了达到一定的生态经济最优目标，依据土地的特性，利用科学技术和管理手段，对区域一定数量的土地利用结构、方向，在时空尺度上，分层次进行安排、设计、组合和布局，以提高土地利用效率和土地产出率，使土地生态系统维持相对平衡，实现土地可持续利用。
“优化”是一种针对不合理的土地利用问题而提出的人类期望和目标，包括目标优化、结构优化、效益优化等。随着近几年来经济和社会的快速发展，人们对产品的产量和质量提出了更高的要求。如何在土地资源总量不变的前提下，获得较高的产量和品质是土地资源进行优化的目的。“配置”则是一种过程，是通过对土地潜力适宜性进行评价之后，利用合理的土地利用管理方式进行配置。Plummer L N在1993年给出了具体的定义为：“土地利用结构优化是为了达到一定的生态经济最优目标，依据土地资源的自身特征和土地适宜性评价，对区域内土地资源的各种利用类型进行更加合理的数量安排和空间布局，以提高土地利用效率和效益，维持土地生态系统的相对平衡，实现土地资源的可持续利用。”
2土地利用结构优化配置的目标设置
大多数的土地利用结构优化配置的目标都是基于短时间内、小范围的规划，例如生活的基本需求，包括水、食物、生活、交通、生产、居住等。实际上，经济、社会和生态更是人们应该关注的目标。土地利用结构优化是土地利用优化配置的核心，其涉及到诸多的因素，例如科技进步、信息畅通、自然地理、人文环境等方面，因而其优化目标也具有多样性，各目标相互制约，各目标的重要性也各不相同。对土地利用结构的优化配置不仅要符合单方面的目标，更要与综合目标相统一。
3土地利用结构优化的模型设计
进行模型设计时不能仅以寻找静态最佳方案为目的，这种思想不适应当前快速发展的社会环境。因为人群的思想和社会经济水平构成的多样性，再加上当今快速发展的经济和产业，使得土地利用结构必须时刻保持动态的变化才可能适应当今社会条件下的土地利用。因此，选择模型方案时必须要考虑到未来的各种情况进行模型建立，即动态的优化模型。在进行模型设计时可以把模型看作是一个系统，对系统进行分析和描述，进而形成模型设计的产物——土地利用结构优化的流程图。
3.1准备工作阶段
准备阶段的工作主要包括以下几个方面的内容：一是进行组织准备。建立领导机构，组织专业队伍，举办技术培训，制订工作计划。二是进行资料准备。需要准备的资料包括地形图和遥感资料等。航片、卫片航片收集时要注意摄影时间、航高、焦距等参数资料。收集时还要注意航片是否经过纠正，对未纠正的要进行纠正或转绘。三是进行背景资料收集。背景资料主要包括专业调查资料，如行政区划图、地貌、地址、土壤、水资源、草资源、森林资源、气象、交通等图件与资料；社会经济统计资料，如人口、劳力、耕地、产量、产值、兽医、分配等。
3.2土地现状调查与评价
为了建立合理的土地利用结构优化方案，必须要建立评价指标体系，进行土地现状评价，构建土地资源数据库，主要包括土地利用布局、土地适宜性评价、土地利用现状、土地生产潜力、土地物理经济生态条件等。对这些选定的影响因素进行归纳总结，对各因素的重要性进行排序来设定其权重。
3.3分析与数学模型设计
通过对土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地用途的选定及其与土地评价单元质量的比配，土地利用的综合（社会、经济、生态效益等）效益，土地供给量需求量的分析，了解土地利用的现状，土地利用的优点和缺陷，掌握土地的质量状况和土地的利用潜力等。
传统的优化设计侧重于定性研究，这就导致了主观判断占有主要地位。不同人群的判断千差万别，导致决策结果的不一致性。因此，要逐渐加大模型的引入，进行科学准确的定量分析，当然也不能舍弃定性分析，因为定性是定量的基础，定量是定性的进一步延伸。通过定量与定性结合的分析方法，最终得出结论[3-4]。
由于土地利用需求受到社会经济各方面的影响，这就需要使得规划目标的时刻变动，也就是模型方案也要处于动态中，所以要建立规划目标与规划因素之间的对应关系，建立二者之间的信息反馈机制，从而能够方便快速地进行模型的微调[5-6]。
3.4对比与决策
对比计算各种方案下区域土地的总生产潜力，作为评价土地经济效益的标准；对比确定生态用地量和各资源利用率，评价土地利用结构的生态效益；对比考虑土地产出的产品和服务与社会需求适应性，评价土地利用结构的社会效益。最后通过总结3种综合效益进行抉择。
3.5方案实施与反馈
在土地利用结构化配置方案实施后，要运用计算机和相关软件对提出的优化方案进行中长期的观察反馈与纠正，并由决策者和优化方案实施者如土地管理者、土地利用规划人员对优化方案进行实地的检验，动态评估优化方案的实施过程。只有经过反馈、纠正、实地检验这些过程，才能够确定方案是否合理。
4土地利用结构优化配置的建议
4.1重视研究领域的学科交叉
由于土地利用空间结构的研究与经济学、规划学、房地产学、管理学、土地信息系统都有必然的联系，因而在优化土地利用结构时也就要对相应的学科进行研究整理，将学科交叉应用到具体的土地利用空间中，做到土地利用空间结构在社会、经济、生态等各方面的协调统一。
4.1.1建筑规划学角度。在规划、建筑学专业知识背景的基础上，严格参照区域土地规划和建设的要求，分析工程技术的可实施性、经济性，并注重进行多因素综合分析和多方案选择。
4.1.2经济学角度。以宏观和微观经济学为基础，运用经济学中的各种模型，采用定量分析方法，着重从土地利用的经济效益角度分析设计土地利用结构。
4.1.3地理学角度。对土地资源进行优化的目的就是为了提高土地资源的利用率。要更好地发挥土地资源的作用，就要在优化的过程中对地理的各种因素进行周密考虑。充分发挥人文地理学的优势，将自然、经济、社会理论紧密结合起来，以此作为研究土地利用结构优化的理论基础。在此基础上注重地域的差异和分工，采用GIS和CAD等专业工具进行绘图。
4.14从生态学角度。生态学理论将土地作为典型的社会经济与自然复合的生态系统，从物质能量流、生态协调系数、自我调节能力等方面为土地利用结构优化的研究设计提供了一个新视角。
4.2重视科学性
以应用土地信息系统和遥感技术为基础，结合各种数学模型优化采集、存储、操作、管理、分析和显示输出地球空间数据的各种操作过程，为规划管理和决策提供信息和技术方面的支持。利用高分辨率卫星影像与GIS方法获取土地利用现状数据，在此基础上建立土地利用空间数据库，以促进信息共享，为合理开发利用土地资源提供资料，最终实现数据信息的采集、录入、编辑、管理、浏览、查询和数据的可视化功能。
4.3重视社会性
从社会学角度出发，要注重了解社会群体对土地利用结构各方面的需求，因地制宜地进行改革建设，加强公众参与的土地利用优化配置研究。在以往的土地资源利用过程中，往往更加重视社会上层集团的利益，而忽视社会其他各方团体的利益。传统的这种土地利用结构配置方法只能满足人数较少的上层集团的利益需求，限制了土地资源的优化，不能使土地资源发挥其重要作用，不利于社会的进步和生产力的发展。因此，在土地资源利用过程中要注重基层土地用户的需求，协调好个人与群体之间的利益关系，使人地关系协调稳定发展。
总之，随着社会和经济的逐渐发展，提高土地资源的利用率，优化土地资源利用方案，确保土地资源的可持续利用是社会发展的必然要求。只有优化土地利用结构和配置，才能确保土地资源合理利用，才能保证社会和经济的持续、健康发展[7-8]。
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(云南农业大学 建筑工程学院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理与城乡规划为新设置的本科专业，定位不清将影响到人才培养和毕业生就业。本文通过对国家本科培养不同层次、专业内涵以及云南地方经济和社会发展需求宏观分析，总结过去云南农业大学该专业三阶段人才培养经验，提出未来以职业为导向的专业定位，确定培养方向和课程结构体系，明确专业基本课程和方向拓展课程，以供其他地方高校探讨和参考。
关键词 ：地方高校；人文地理与城乡规划专业；专业定位
中图分类号：G 640文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22网络出版时间：2015.01.0713：06
作者简介： 吴晓敏（1970—），女，湖北蕲春人，副教授，主要从事城乡规划研究。
网络出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理与城乡规划专业背景
人文地理与城乡规划专业来源于“资源环境与城乡规划管理”专业，是1998年教育部新增地理学科类本科专业， 1999年首届招生，至2009年统计，全国开设该专业的高校（包括独立学院、民办院校）已达173所，成为了教育部新增速度最快的专业之一 ［1］。由于专业名称涉及理、工及管理多种学科门类，全国开办该本科专业的院系的学科背景多样，包括理学、工学、管理学等，专业培养定位存在多种倾向：在综合性大学、理工院校定位为资源环境规划方向；在具有城市规划和建筑学科背景定位为城乡规划方向；在以地理信息系统为基础的定位为应用数字城乡规划管理方向；在管理学科为背景的院校定位为土地管理方向、房地产开发与经营管理、旅游管理方向等［2］。办学十多年来，全国该专业缺乏统一而明确的专业培养目标，各校根据自己的学科背景设置专业培养方向，导致对新专业培养人才难以得到社会认可，影响到新专业持久发展。不少院校将各学科的主要课程拼接在一起，没有形成一个专业基本理论和基本技能培养框架，从对毕业生就业来看，主要是专业方向不明，没有对口的行业和岗位［3.4］ 。
基于实际情况，2012年教育部新公布的专业目录中，将“资源环境与城乡规划管理”专业一分为二，即“070502自然地理与资源环境”和“070503人文地理与城乡规划”两个专业［5］，可授予理学或管理学学士学位。2013年开始，各高校以原资源环境与城乡规划专业为基础，调整新专业的人才培养计划。在大学扩招背景下，对于一个全新的快速发展的专业，厘清专业定位显得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理与城乡规划专业定位分析
（一）国际国内本科教育定位政策导向
根据联合国教科文组织通过的《国际教育标准分类2011》中规定，大学本科（LEVEL6） “3年以上的理论学习期，以具体职业需要为导向，注重基础理论和实践应用 ［7］”。《中华人民共和国高等教育法》对本科教育学业标准规定是：“应当使学生比较系统地掌握本专业必需的基础理论、基础知识，掌握本专业必要的基本技能、方法及相关知识，具有从事本专业实际工作和研究工作的初步能力。”
在我国实际的人才培养过程中，根据学科背景各高校在长期的办学过程中形成了一定的层次，大体上可以分为三类 ［8］：（1）研究型和教学研究型高校，强调的是理论的应用性，属于理论应用型人才，或称工程研究型人才。其培养目标是培养能够将发现的一般自然规律转化为应用成果的桥梁性人才。（2）教学型的地方普通本科院校，培养目标介于工程研究型和技能应用型之间的工程应用型人才，这类人才主要从事第一线的技术应用和工艺过程的指导、监测、管理和控制等方面的工作，属于使研究开发的成果转化为产品，在生产第一线解决实际问题、保证产品质量和性能而必需的人才。（3）高职类院校，培养技能应用型人才，突出应用性、实践性，有较强操作技能和解决实际问题的能力。
地方高校以服务地方经济社会发展为目标。毕业生直接面向就业市场，出国、考研和再深造为少数，因此本科人才培养以应用型人才为主。在当今大学生就业困境下，明确的职业定位对于专业定位来说是其关键所在。
（二）地方高校人文地理与城乡规划专业人才培养解读
2013年起，新调整人文地理与城乡规划本科专业从名称上看，仍保留了多学科交叉专业特点，理学学位侧重于人文地理，管理学学位侧重于城乡规划。新调整的专业名称可以解读为“基于人文地理学科背景的城乡规划管理 ”，重点是城乡规划管理 ［9］。 根据政策确定的本科教育以职业为导向，确定以城乡规划管理作为新专业的职业方向，是制定人才培养方案的关键。
（三）云南地方城乡规划管理人才社会需求分析
在当前我国快速城镇化背景下，当前及今后一段时期城乡管理人才需求旺盛。1992年以后，我国城镇化发展进入高速增长期，平均每年新增小城镇800个左右。1978年我国城镇人口为1.72亿人，城镇化率为17.9％，至2011年，城镇化率到51.27%［10］，城市人口首次超过农村人口。这个阶段，城镇建筑数量多，规模大可谓史无前例。在城镇化过程中，面临着一些重大问题，城市建设与环境协调，城乡协调，城镇规划与建设管理、新农村建设管理等，这些问题的解决需要大量的专业人才。2008年我国建设部更名为住房和城乡建设部，从国家管理层面上，开始了对城乡规划进行全面统筹管理，并从根本上结束“城乡分治”的局面，反映了国家对于城市、镇和乡村建设管理的重视。过去资源环境与城乡规划管理专业的迅速发展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社会该方面人才的迫切需求。
云南属于边疆少数民族省份，资源丰富，但社会经济不发达。城乡建设水平比内地落后较多，2011年云南省城镇化率为36.80%［11］，低于同期全国城镇化率15%左右。以县城镇为主体的城镇基本处于农业社会形态。云南教育相对落后，农村和少数民族地区受教育人数和教育程度低，有些地方甚至不懂普通话，城乡建设的专业技术人才更加缺乏。
云南共有129个县（市、区），建制镇和乡镇1500余个。城乡建设管理基层部门是县级住房和城乡建设局，主要职责是城乡建设管理、规划管理、园林绿化管理等，每个部门都需要相关专业的技术人才。据了解，目前大多数县住建局主要领导为中专毕业生，技术岗位有本科相关专业学历的仅有1~3人，有些偏远县住建局基本没有土木建筑类本科专业毕业生，乡镇住建所普遍没有具有基本建筑知识的人员，由此可见云南城乡规划建设和管理专业技术人才需求旺盛。然而，除云南大学以外，其他4所高校该专业学生培养方向定位为矿产资源、林业资源、房地产等，相关城市规划、建筑学专业毕业生基本不愿意回地方，因此对口人才供给明显不足。
三、云南农业大学人文地理与城乡规划专业发展历程
（一）初期资源环境与城乡规划管理专业基本情况
云南农业大学为云南省省属重点大学，办学思想是植根边疆、服务三农，围绕国家和云南地方经济发展需求，培养边疆民族人才的具有农科优势特色的地方高校。云南农业大学水利水电与建筑学院于2001年正式面向全国招收资源环境与城乡规划管理专业。除2007年停招以外，至2013年共招生13届。已毕业和在校学生共计 600余人。从2008—2013年招生控制线来看，该专业比学校大部分专业录取分数高，最低控制线高于录取线18分以上，2011年最低控制线超出录取线54分。总体上讲，专业招生容易，生源质量相对较好，学生综合素质高，思维活跃，云南籍生源约占80%以上。
据已毕业的8届毕业生就业情况看，总体就业形势不如其他工科专业，就业难成为学生和专业发展的首要问题。对往届就业情况分析发现，就业去向不够明确，零散分布于县市建设局、规划局、设计公司、房地产公司等、测绘公司等、建筑施工单位等。
（二）专业人才培养发展三阶段
专业招生以来，人才培养方案历经多次的修正与完善，大致可以分为如下三个阶段。
第一阶段，2001—2006年。按照教育部地理学科指导标准下设置的培养计划。以地理学科为基础，课程设置涉及地理、建筑学、城市规划等专业。人才培养方案实施学生反映课程内容宽泛，能力与就业目标指向不明确，毕业生从事专业工作的实际能力有所欠缺。
第二阶段，2007—2012年。对已毕业的学生在就业方向、业务能力两方面进行调查的基础上，改变按照地理学科的培养思路，确定以城乡规划为培养方向，主导就业方向是县市建设局、规划设计院所、房地产公司等。重新梳理该专业应具备的专业基础知识和技能，特别强调学生毕业能够有“建筑和规划设计方面的”技能。在此原则下，调整课程结构，由原先较多的理论型课程改变为以规划设计为主线，以造型能力、制图表现以及综合设计课程为专业主干课程。实施效果：由于学科背景和师资队伍缺乏，规划及设计课程没有相关教师队伍，导致主干课程不能完全按计划安排。
第三阶段，2013至今。基于学校专业整合，该专业由水利水电与建筑学院调整到建筑工程学院，随着全国专业名称调整，招生专业定为 “人文地理与城乡规划”，初步确定专业方向城乡规划管理，授予管理学学位。以建筑学和城乡规划为学科背景，师资队伍、实践基地、就业领域等能够有效形成对专业的支撑，明确了城乡规划管理应用型人才培养为主线，为扩大就业面，增加国土与环境管理、建筑设计、房地产开发等三个拓展方向，从而确定专业基本课程和拓展方向课程，优化培养方案和课程结构体系。
四、基于职业导向的人文地理与城乡规划专业定位
（一）专业定位
结合云南农业大学定位，人文地理与城乡规划专业地区定位以云南为主，培养服务于云南边疆城乡规划建设和管理应用型人才。专业培养目标面向规划设计院所、城乡建设管理部门和房地产行业，掌握城乡规划和建设管理基本知识和基本技能，能够在城镇和乡村进行规划设计、城乡规划管理、咨询、房地产开发等行业和部门从事相关技术工作。
（二）毕业生的基本要求
1.素质要求。学生接受通识教育，打下较坚实的自然科学与人文科学基础，具有良好的思想道德素质、文化素质和身心素质。系统学习城乡规划学科基础课程，掌握扎实的学科专业基本理论和基本技能，毕业生能从事城乡规划及其相关规划设计机构的业务工作；政府有关部门、土地综合利用和市场服务机构，以及项目策划、决策与工程等部门咨询工作；城乡规划、建设、国土、环保等政府主管部门管理工作；城乡规划的相关教育及研究工作。
2.能力要求。以调查分析和研究能力、城乡规划及管理能力、信息技术运用能力、表达能力、其他能力（外语运用能力、自学能力）等构成毕业生的专业技能结构。毕业生必须具备从事城乡规划、设计和管理工作，可以拓展到从事建筑类相关行业的技术工作，如国土资源及环境管理、建筑设计、房地产开发管理等领域工作。
3.知识结构要求。在校期间，提供学生三种训练：基本素质训练、工程素质训练和基础研究素质训练，使学生具备三种能力：工程应用能力、工程设计能力和一定的科技创新能力，最终达到工程应用型人才的基本要求。
（三）课程结构体系
根据专业定位，重构专业课程体系框架，如图1。
专业课程体系分为专业基本课程和方向拓展课程。其中，专业基本课程共计28门，分别为：（1）基本方法工具课程：画法几何与阴影透视、建筑与规划制图、构成、美术、计算机辅助设计（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系统（Arc GIS）、建筑表现技法9门；（2）专业基础知识及理论课程：工程测量、建筑材料、建筑初步、建筑设计原理、建筑构造、城市建设史、城市环境与生态、人文地理学、城市地理学、城市社会学、城市经济学、城市规划原理等12门；（3）城乡规划与管理技能课程：城镇总体规划、城镇详细规划、城镇工程系统规划、城镇道路交通规划、景观规划设计、城乡规划管理与法规、城市设计等7门。专业方向拓展课程8门，分别为：（1）国土与环境管理课程：公共行政学基础、土地评价管理、区域规划；（2）建筑设计方向课程：建筑模型、中国建筑史，外国建筑史；（3）房地产开发方向课程：房地产策划与管理、工程经济等。
（四）毕业生就业主要领域
就业方向和部门主要有： （1）政府部门：建设局、规划局、土地局、环保局；（2）企业：规划设计院、房地产公司等。（3）考研究生：方向为人文地理学、建筑学、城市规划、风景园林等；（4）教学科研部门：中学、职业教育、民办大学等。
五、结论与探讨
在我国大学扩招背景下，人文地理与城乡规划专业历经十多年发展过程，反映了新专业发展的缩影。云南农业大学在总结专业定位不清的基础上，初步探索了人文地理与城乡规划专业人才培养基本规律，结合地方城乡建设，明确专业定位和职业方向为城乡规划管理。确定了专业课程结构体系，明确城乡规划管理应用与技能为课程结构主线，结合多样化人才需求，提出国土与环境管理、建筑技术设计和房地产开发三个拓展方向。确定了专业基本方法工具课程、专业基础知识及理论课程和城乡规划与管理技能课程等3个课群。
一个新专业在人才培养的具体实践过程中，有些问题往往不是一所大学、一个培养方案就能解决的，而需要全国高等教育管理顶层设计。基于多年的办学实践，提出如下建议。
（1）尽快成立全国人文地理与城乡规划专业指导委员会。机构的确立便于研讨本科专业办学普遍性问题的，提出明确的思路和方向。尽快凝练人文地理与城乡规划这个“二次新”专业的统一规格，明确专业人才的基础标准和基本要求，指导不同层次的大学所办的该专业人才的基本规格，明确“门槛”和办学方向。
（2）引导专业特色。目前各高校根据自己背景学科，培养具有自身特色的专业人才，社会对专业认可度不高，毕业生就业时往往“找不着北”。全国统一人才规格便于社会对新专业的认识和接纳，有利于新专业的持续发展。规范的学科和人才培养标准，可以让不同院校该专业的毕业生都找到“归属”和认同，对于新专业而言，共性比“特色”更为重要。
（3）理清与类似专业间的关系。与人文地理与城乡规划相近专业有：“资源环境与城乡规划”、“城乡规划”，三个本科名称相近，各高校分清楚其中的差异很困难，更重要的是专业雷同，与“宽口径”培养要求不符。从土木专业办学经验来看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路桥梁三个专业方向，毕业生就业面宽，对相关领域专业技术岗位适应性有明显优势，是近来成为热门专业重要原因之一。
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