发布时间：2023-09-24 15:54:40
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政公益诉讼的概念样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
一.行政公益诉讼概念
（一）公共利益界定
公益诉讼致力于保障社会公益，对于公共利益，是我们首先要进行明确和界定的概念。公益指的是社会公共利益，在《辞源》这本书中对于公益一词进行了定义即“公共之利益，相对于一个人之私利、私益而言”。根据词表面的意思来看，我们可以将其划分为公共和利益，然后进行分别理解，但是由于具体到社会生活实际，无论是对象还是案件类型上都具有差异性，而且不同的人由于主观看法的不同以及发生的不同时间地点，都会有着不一样的认识和理解。我们无法概括性的对于一切情况下的公益作出定义，只能说对于公共利益，我们无法给出具体准确的归纳，放于客观生活中进行理性把握是判断是否为公益的重要准则。
（二）公益诉讼概念
对于公益诉讼定义。法学界韩志红教授主张：由法院对于所有个人以及组织凭借法规提起的针对侵犯国家以及社会公益的做法，进行审判的诉讼活动。苏家成则表达了这样一种观点：是指在所有参与人的参加条件下，人民法院查明和办理对于违反相关法规侵犯社会国家公益的行为诉讼，从而最终得出判决结果。民法界的梁慧星教授则认为：是指诉讼本身针对的违法行为并没有直接侵害到原告的利益，诉讼只是对于造成社会公益损害的行为进行审理判决的活动。无论对于哪种定义，其根本上具有一致性，即通过诉讼机制来维护受到损害的公共利益得到补偿和保护的活动。需要强调的是，公益诉讼在很多层面区别于其他种类的诉讼模式，不管是在资格、受案范围还是审理组织上，都有自己的一套独特体系，尤其在判决效力与执行上，更需要特别注意。从公益诉讼定义中我们可以大致得出这样一个结论：法治国家中，解决一切矛盾与问题的最终途径总是诉至司法，这是作为维护公民合法权益最终保障的存在，公益诉讼就是这样一种可以有效、值得信赖的实现公民利益最妥善保障的诉讼模式。
（三）行政公益诉讼的定义
基于上述对于公益诉讼的定义分析，我们不难看出，它本身能够依照标的的不一样区分为不一样的种类，明确一些则有民事公益诉讼以及行政公益诉讼等。在实际生活中，由于行政权能的优益性以及其本身对于社会公共利益的维护性，不管具体行政行为与否，他都最有可能构成社会公益的侵害，并且一旦造成相应的侵害其危害的程度也越高越危险。因此有别于民公诉讼，行公诉讼是最重要也是最值得研究建立的一种制度，他对于整个社会的稳定和发展起着不可替代的作用。行政公益诉讼概念，现今存在不同的观点看法。其中之一是“救济对象广义说”，其认为只存在特别限定的个人和国家社会组织，凭借相关法规，交由法院对于损害公共利益的违法做法进行审查并要求其承担法律责任的诉讼。二是“救济对象狭义说”，其认为所有的个人组织都可以凭借法规，请求法院审判相应损害公共利益的做法的诉讼。但无论是哪种，最重要的核心是表现在没有造成直接的公益损害。基于此，我们可以作以下定义：行政公益诉讼是指行政机关或者具有行政授权的相关组织违法作出了具体行政行为，侵害了或者有存在侵害社会公益的可能，虽然与公民本身并无直接的利害关系，但为了保护社会利益，由公民法人或相关组织机关向人民法院提起的行政诉讼。本文正是基于其存在的价值和合理性来进行研究论述的。
二.公益诉讼起源
谈及公益诉讼的起源，相关学说有太多太多，但是通说的看法是公益诉讼追本溯源，应当由古罗马的法律说起。古罗马的法学家认为法分为公法和私法，同时与之相对应的诉讼也分为公诉和自诉。古罗马法里，公诉当然是对于侵犯公共利益案件的诉讼，自诉当然是侵犯个人利益的诉讼。因此我们可以得出这样一个结论，在古罗马社会中，凡是维持保障个体利益和权利并有受侵害人提出为私益诉讼，那么另外一种则是公益诉讼。如今，行政主体替代国家来维护社会公益。古罗马，因为行政主体不如先如今这样完善，把相应的诉讼权利交给市民，可以弥补行政权力带来的保障不充分。依照罗马法的公私益划分标准，我们国家现存的三大诉讼法都可以划分为私益诉讼，除了刑事诉讼在由国家公诉机关即检察院提起的时候就应当属于公益诉讼，整体上说他们大都是保障民众个人权益而进行的，但与本文所讲的公益诉讼乃至古罗马法中的公益诉讼的标准是不一样的，不管是罗马法提到的还是我们当代社会所提及的公益诉讼都应属于保障社会公益而由特别限定的人作出的诉讼这个范畴。
三.行政公益诉讼的特征
我们把行政诉讼单独拿出来谈，其原因就表现在行政公益诉讼相对于普通的行政诉讼所表现出来的独特性。该制度存在的意义是为了保障权益受到侵害的非限定的人们，通过作出诉讼请求，要求法院对于违法的具体行政行为作出审理查证，并申请撤销或变更行政主体做出的有损社会公益的行为。他实际上是行政诉讼的一种，不过自身特点却十分确定。
关 键 词：行政公益诉讼；必要性；可行性
D925
自1996年普通公民丘建东因一公用电话亭未执行邮电局“夜间及节假日长话收费半价”规定，将其诉诸于法院而首开中国行政公益诉讼先河以来，有关行政公益诉讼的案件时有所闻。桐乡市民状告税务机关对企业偷税行为未履行法定职责的行政不作为行为；画家严正学因台州椒江区文体局未对一娱乐场所予以查处为由将其推上被告席。南京两位大学教师状告南京市规划局违法批准在紫金山顶建造观景台的规划许可行为；律师乔占祥诉铁道部2001年春运价格违规上浮。学界对社会上出现的这些热点案件也作了积极的回答。有关行政公益诉讼的研究也逐渐深入。但是从我国现有的法律制度来看，至今没有建立行政公益诉讼制度。而一直以来，我们总是习惯于这样理解法治：法律没有规定的，我们都不能做，否则就是于法无据。于是在这样的逻辑下，行政公益诉讼案件总是屡诉屡败，其理由都在于原告没有相应诉讼资格。我国现有的法律制度，无论是《民事诉讼法》，还是《行政诉讼法》，以及相关的行政诉讼法的司法解释，都规定了诉讼程序启动者必须是实体权利与被诉行为之间有直接利害关系的当事人，从而否定了普通公民、法人或其他组织对侵犯公共利益的行为实体上的诉权，使其不能够将侵犯公共利益者以合法的手段诉诸于法庭。同时，大多数侵犯公共利益的案件都与行政主体的违法作为或不作为有关，而由于缺乏相关的诉讼制约机制，对行政主体的违法侵犯公共利益的行为得不到遏制，这与行政法治的目标相违背。
一、行政公益诉讼的概念与特征
（一） 行政公益诉讼的概念
公共利益是指为不确定多数人所认可的、并且能够为其所共享的内容广泛的价值体。在行政公益诉讼中，一个勤政高效、依法行政的政府机构是公众愿望之所在，针对行政主体的违法损害公共利益的行政作为或不作为提讼，本身即在于对公共利益的维护；而对行政行为已然造成的公共利益之损害提讼，更是对公共利益的直接救济。目前西方许多国家均已经建立起行政公益诉讼制度，但我国法律当中对于公共利益的保护与救济未作专门规定，且学界对于此种诉讼制度的研究亦是近年才重视起来的。法学界虽进行了热烈的讨论，提出了很多观点，可谓见仁见智，众说纷纭。但对于什么是行政公益诉讼尚缺乏统一而有权威的界定。有的学者认为：“行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”有的学者认为：“行政公益诉讼是指根据法律规定，对于行政主体侵犯国家利益或者社会公共利益的行为，除人民法院外的任何其他国家机关、社会团体和公民个人均可以请求人民法院进行纠正和制裁的一种特殊的诉讼形式。”以上点大体上是一致的，但是在具体内容上还是有所不同，却为行政公益诉讼的科学界定提供了可资借鉴的经验。笔者认为概括行政公益诉讼内涵时应关注以下几点：第一，主体，行政公益诉讼的主体十分广泛，包括公民、社会团体及特定的国家机关。第二，人与可诉行政行为之间的利害关系的关联性。第三，可诉行政行为的范围，公民和其他组织既可以对违法行政行为提讼，也可以对不履行法定职责的行政不作为提讼。第四，行政机构的违法作为或不作为对公共利益已经造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V讼不以造成实际损害为必要条件。综合以上观点分析，本文认为行政公益诉讼是指当行政机关或其他公权性机构的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民、社会团体或者特定的国家机关为维护公共利益而向法院提供行政诉讼的制度。
（二）行政公益诉讼的特征
行政公益诉讼是一种新的诉讼形式，其具有下列明显的特征：
1.目的的公益性
行政公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而不是某个人或某些人的利益，是为了维护国家、社会公共利益，是为了促进公平、公正和正义，促进整个社会的稳定、和谐与发展。
2.主体的广泛性
行政公益诉讼的主体具有广泛性，原告不一定是与案件本身有直接的利害关系的。公益诉讼则允许更广泛的主体作为原告来，与案件没有直接利害关系的检察机关、社会团体、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表国家和公众提讼，作为适格的原告。
3.公益损害的不确定性
一般而言，在行政行为做出的初期阶段，当事人的权利与义务尚未确定，有关纠纷还不够成熟，仅具有抽象性，因此原则上只有在行政程序的最后阶段，即到当事人的权利义务得到最终确定时，当事人方能提起行政诉讼。但行政公益诉讼大多数范围广，影响大，一旦造成损害，均难以弥补或无法弥补。因此，行政公益诉讼的预防性措施显得尤为重要。提起行政公益诉讼既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，只需根据情况能够合理的判断有发生损害的潜在可能性即可。
4.诉讼结果影响范围广
普通的行政诉讼案件解决的是发生在具体而特定的行政相对人和行政主体之间的利益纷争，诉讼结果只调整这两方当事人之间的利益冲突，影响当事人之间的权利义务关系，这种结果不会对本案无直接利害关系的他人产生直接实质的影响，也不会产生大范围的社会影响。而行政讼益诉讼保护的是公共利益，通常会有不特定的多数人依法具备原告资格，但可能向法院提讼的只是其中的某个人或某些人，因此行政公益诉讼判决的效力往往并不局限于提讼的某个人或某些人，而是遍及所有具有原告资格的人。
5.可诉对象的双重性
行政公益诉讼的可诉对象既可以是具体行政行为，也可以是抽象行政行为。无论是具体行政行为还是抽象行政行为，都有可能侵犯社会公共利益。而在私益诉讼中原告只能针对于自己有直接利害关系的具体行政行为提讼，而不能对抽象的行政行为提讼。从某种意义上说，违法的抽象行政行为的社会危害性更大，破坏性更严重。因此，行政公益V讼所追究的违法性行政行为不应只局限于具体行政行为，若是抽象行政行为侵犯了社会公共利益，具有原告资格的人有权对其提讼。
二、建立行政公益诉讼的必要性和可行性
（一）必要性
1.维护公共利益的需要
维护公共利益作为行政公益诉讼制度的首要价值目标，在我国具有特殊而迫切的意义。从我国的国家根本大法到普通法律、法规，人们总是能捕捉到这样的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，尤其是违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这几类公共利益遭到严重破坏的情况中，既有行政主体的直接违法作为引起的，如地方财政的不当支出、破坏性的资源开发中的政府违法的决策、违法许可造成的环境污染等都属于这类情况；也有因行政主体未主动或有效履行法定职责而造成的公共利益受损，如环境的监控、整治不力、国税、地税款的大量流失。面对公共利益遭到明显的损害而无法启动司法救济途径加以救济，不能不说是法律制度的重大疏漏，因此，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
2.促进政府依法行政的需要
基于行政的公权特征，同时也是为了提高行政效率的需要，法律以一些具体的条文赋予行政行为以公定力、执行力、拘束力、不可变更力，行政行为一经作出，即推定其合法有效，行政主体及相对放均应遵守执行，不经法定程序不得轻易改变。然而，这在客观上却使得行政主体的很多违法行为得不到有效抑制和纠正。一直以来，对行政行为的监督多由人大和行政监察机关承担以权力制约权力，然而，人大运作的方式与工作程序、监察机关监督力度的有限性都使得对行政主体是否能依法行政、是否能勤政高效却不能加以很好的监督。曾经震惊全国的綦江大桥坍塌案即能说明，仅依靠现有的法律监督机制是远远不够的（因为现有的监督机制只有人大和监察机关监督才具备法律效力，一般社会监督并不能产生直接的法律效力），如果赋予普通社会公众对行政行为监督以直接的法律效力，可以使行政主体更为直接地面对社会公众对其违法行政行为的质疑，更能直接地促进行政主体依法行政，这样以维护公共利益为宗旨的行政公益诉讼即是一种非常有效且及时地法律手段。
3.实现公民民利的需要
我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。第41条规定：中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。因此当行政机关及其工作人员出现、有法不依、违法不纠甚至直接以身试法时，不管侵犯的是公共利益还是个人利益，赋予广大人民以诉权，是保证人民当家作主的最有效手段，是实现公民民利的最直接方式。若将公民维护公共利益、管理国家事务的路径排除在司法救济这一排解社会纠纷的最后保障之外，是违背人民、人民当家作主的根本法理的。因此，行政公益诉讼是一项民主待遇，有利于促进我国的民主化进程是不无道理的。
（二）可行性
1.我国建立行政公益诉讼制度有深厚的法理基础
从法理上讲，无救济就无权利。对违法行政行为，无论其损害的是个人利益还是公共利益，我国宪法上明确规定公民都有提出申诉、控告或检举、揭发的权利，权利必定以司法救济为最后屏障，由司法机关以诉讼程度加以确认。如果将之拒于受案范围之外，则这一权利形同虚设，终因得不到司法保障而变得不确定。同时，就行政机关及其工作人员来说，依法行政，保护公民个人利益和国家、社会公共利益是其法定义务，一旦怠于履行或违法履行法定义务，而现有纠正机制又不足以有效制止或矫正时，诉讼作为文明社会定纷止争的最后手段，依然是理想的选择。
2.我国建立行政公益诉讼制度的现实依据
行政公益诉讼不仅有其深厚的理论支持，不断发展的社会实践也为其提供了有力的现实依据。全国各地近年来不断出现的维护公共利益的行政诉讼案件向我们传递着这样的信息：即使与被诉的违法行政行为无直接利害关系，为维护公共利益而提起行政诉讼的做法已为人们所认可，已产生了广泛的社会基础。虽然目前为止，法律并没有对之加以支持的明确条款，这些诉讼也最终都以失败而告终，但公共利益被侵犯却得不到应有的救济的严峻现实，已在一个相当广泛的范围内，引起了人们的强烈关注，在社会主体中产生了共鸣，使得对行政公益诉讼制度的需求转化为对立法的呼唤，从而成为推动立法发展的强大的社会动力。
3.我国建立行政公益诉讼制度有成熟经验的借鉴
相关法治国家的行政公益诉讼的法制实践为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然由于各国的法律传统和诉讼文化的差异使得我们不可能直接照搬外国的诉讼模式，但吸取有益的理论与制度，与我国的诉讼机制进行有机整合的思路应该说是可行的。因此，在借鉴相关国家经验的同时，发动全社会力量参与对政府行为的监督，促进国有资产管理者有力维护国有资产的保值、增值，杜绝严重的国有资产流失现象和管理者的官僚作风以及腐败行为显得尤为重要，加之，我国现正处于经济高速增长阶段和社会转型时期，环境保护和自然资源的合理开发利用等无不需要一个法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如没有司法途径对其行为加以监督与制约是不能想象的。
参 考 文 献：
[1]解志勇，《论公益诉讼》，载《行政法学研究》，2002年第2期.
摘要:行政公益诉讼是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为雏护公益而向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。文章在考察西方国家行政公益诉讼制度的产生扣现状之基础上，探讨了这一制度存在的理论基础和现实依据，并对我国建构该制度的相关问题提出了初步建议。
关键词:行政公益诉讼；原告资格；受案范围
随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。
一、行政公益诉讼的理论与实践考察
行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：
(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。
行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。
在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。
在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。
二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析
(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。
上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。
公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行政公益诉讼制度。
(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
三、建立我国行政公益诉讼制度的设想
(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。
(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?
准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。
由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。
(三)合理分担举证责任。我国行政诉讼中举证责任倒置的原因在于相对人与行政机关相比其举证能力较弱。与之同理，笔者认为，应根据提讼主体实力的不同来合理分配举证责任。由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责。法人、非法人组织或公民提起的公益诉讼，应采用举证责任部分倒置。即如原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，也可根据需求让被告负部分举证责任。公益诉讼案件原告的目的不是为了维护自身的利益，而是代表国家、社会、公众为维护公益进行诉讼，因而原告不能像私益诉讼那样处分其诉讼权利。笔者认为，公益诉讼案件一般不允许撤诉，除非原告认为已提起的诉讼证据不足，法院经查明属实，或者被告已主动补救其侵犯公益的违法行为。
(四)建立合理的诉讼费用制度。在我国。原告一般应预交诉讼费，若胜诉，则依据生效判决和诉讼费用收据，申请法院强制执行被告的财产以充抵诉讼费用。但因公益诉讼案件一般牵涉面大，诉讼费用高，不是一般组织和个人能承受的。诉讼费用过高是许多组织和个人被迫放弃保护公益的重要原因。公益诉讼是为了维护公共利益而不是保护私益，应根据公益诉讼的特点，降低收费标准，减轻或者暂缓组织和个人提起公益诉讼的费用负担，保护其提起公益诉讼的积极性，在法国当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。
关键词：行政公益诉讼；意义；受案范围
一、行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型。[1]而受案范围在本质指的就是原告可以向法院提讼的范围，即诉权的问题。
二、确立行政公益诉讼受案范围的意义
从现实出发，确立行政公益诉讼具有重大的理论和现实意义：
首先，确立行政公益诉讼受案范围对我国行政诉讼受案范围的界定有补充作用。我国行政诉讼的受案范围仅包括对具体行政行为的审查，而不包括对抽象行政行为和行政事实行为的审查，在某些方面，会造成我国政府机关从根本上制定出的损害广大人民群众切身利益的法规，但却得不到法律的维护。
其次，行政公益诉讼受案范围的确立也能从立法层面上直白的接触到法律法条的规定，使普通百姓能够一目了然的知道什么是法律规定可以的范围。该范围的确立更有利于人民行使诉权，维护自身的合法权益。
三、行政公益诉讼受案范围的确定问题
我国行政诉讼仅对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查抽象行政行为的合理性问题，所以说对于那些侵害行政公益的具体行政行为肯定在受案范围之内。但由于行政公益诉讼的特殊性，某些立法从根本上就不符合广大人民群众的公共利益需要，对此类抽象行政行为能否进行审查值得我们深究。
（一）行政主体的具体行政行为
我国《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》中对行政诉讼的的受案范围和不可诉的行为都进行了列举。因为我国行政诉讼已经规定了对具体行政行为的审理，所以我们不多加赘述。下面是对行政公益诉讼进行的拟制规定。
学者所言，以立法形式界定行政公益诉讼受案范围时采用混合模式，即以概括式标明行政公益诉讼受案范围的基本界限，再以肯定式列举出理论研究和司法实践中常见的关涉社会公益的行政争议类型。此外，还应充分发挥否定式列举的优点，对那些不宜划入行政公益诉讼受案范围的争议事项，用否定式列举的方式予以排除。[2]笔者看来，行政公益诉讼的具体范围应该包括：环境污染案件、国土资源和国家财产流失，侵犯国家利益的案件、不正当竞争的案件等损害公共利益的具体行政行为。上述列举式的几个案件都是典型的侵犯国家利益和公共利益的行为，在通过概括式将未列举的行为加以完善。
（二）行政主体的抽象行政行为
行政诉讼对于抽象行政行为的合理性问题不加以考虑，从根本上就导致了一批明显不符合社会现实利益的案件得不到解决。当政府及其各部门颁布实施的法规、规章等以损害人民利益换取经济利益或其他利益时，其制定的合理性应就由法院进行审核，其目的是为了更好的维护法律的尊严和实行依法治国的政策，维护广大人民群众的公共利益。
虽然将抽象行政行为作为行政公益诉讼的受案范围之一违反了行政诉讼法的规定，但这是行政公益诉讼的特性所决定的，是为了防止将要或者已然的损害公共利益的行为。并且国外某些国家就规定了针对行政公益诉讼，法院审查的对象既可以是行政机关侵害公共利益的具体行政行为，也可以是行政机关制定与法律法规相违背的抽象行政行为。[3]我认为在这方面我国应该进行借鉴，对抽象行政行为进行审查拓宽了我国行政诉讼的受案范围。
因为抽象行政行为包括法律、法规、地方性法规和规章等多层次的方面，并不是所有的立法都能够审查，比如像国务院的全国性的行政法规，如果规定将其纳入审查的范围将从根本上破坏我国的行政制度。就当前的政治体制和法治现状而言，将所有的抽象行政行为纳入受案范围确有困难，可暂将行政法规交给期待中的宪法诉讼来解决，而较低层次的抽象性行政行为则可纳入行政诉讼的受案范围。[4]所以，抽象行政行为一般应限定在地方性的“红头文件”和规范性的文件，因为这些政策更针对地方事务。
（三）行政事实行为问题
在行政司法实践中，行政事实行为也是我国政府经常使用的手段，同样也会对行政公共利益产生影响。行政事实行为实质上改变了相关人的事实状态。公众对政府机关有天然的服从和信任，很容易受到政府的一些信息的影响，进而损害公共利益。因此，应对有关的行政事实行为进行考量，将其纳入公益诉讼的受案范围。
行政公益诉讼的受案范围除有法律规定的具体行政行为外，还应包括一定程度的抽象行政行为和事实行为。
四、结语
总之，因为行政诉讼正在修改之中，行政公益诉讼再一次成为讨论的热点，其受案范围的界定更有利于公民认识到我国民主化的进程，对行政机关依法、公平、公正、科学地制定相关政策法规起到警示的作用，同时，更完善了我国的立法进程。虽然在新修订的行政诉讼法草案中我们并没有看到行政公益诉讼的规定，但行政诉讼受案范围的扩大本身就对行政公益诉讼有巨大的作用。
参考文献：
[1]黄学贤、王太高.行政公益诉讼研究.中国政法大学出版社，2008（8）：42
[2]冯勇. 行政公益诉讼受案范围的界定：标准与架构，人民论坛，2013（17）：146
[3]祁国琼. 述论我国行政公益诉讼，西江月，2013（25）：166
环境公益诉讼原告资格完善
一、环境公益诉讼原告资格的概念
古罗马法谚“没有原告就没有法官”，而只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其权并获得公正的裁判，所以环境公益诉讼的原告资格在环境公益诉讼中掌握着环境公益获得司法救济的关键，意义重大。何谓原告资格呢？《英汉辞海》对“Standing”原告资格一词的解释是“因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定权利或资格”。也有说原告资格是指当出现了权力或者权利滥用或误用时，谁可以提讼。原告资格是指可以合法提讼的资格，也可称为诉讼的主观利益。笔者认为环境公益诉讼的原告资格是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之危险时，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。原告资格与原告地位不是同一概念，原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后在诉讼的过程中所具备的法律上的地位，原告资格从收到具体的侵害时起就己经取得，而原告地位则是提讼并法院受理时方可获得。
二、国外环境公益诉讼制度借鉴
1.日本的民众诉讼制度
在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，主要体现为环境行政公益诉讼。1962年制定的《行政案件诉讼法》第5条称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”为“民众诉讼“，是行政案件的一种诉讼形式。总的来说，日本环境公益诉讼的类型主要包括取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼、请求国家赔偿诉讼等。在原告资格方面，目前，法学理论界较认可“具有法律上利益”为原告资格的构成要件，即不再以实体法规定的权力为限，当事人亦可以针对法律上保护的其他利益，虽然现在理论界对于“值得保护的利益”的具体含义尚无明确界定，但是将原告的环境利益作为值得保护的事实上的利益赋予其诉讼资格，扩大范围。建立一种新型的环境诉讼制度己经成为一种趋势。
2.德国的团体诉讼制度
德国的团体诉讼（class action）制度，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是处理社会多数成员利益受侵犯时的一种特别的诉讼形式。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利，由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。德国法院对团体诉讼倾向于一种比较保守的态度，仅仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名义的权利，其中就包括环境法。根据德国《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》的规定，就大型污染性设施或核电厂的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或计划裁决程序，不以其权利受该计划侵害者为限，此即所谓每个人均得参与的公共参与程序。而行政诉讼之提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受损为要件。
三、我国环境公益诉讼原告资格之完善
对于公益诉讼的原告资格的范围，目前学术界普遍认为应该包括三大类：一切公民个体、社会团体和检察机关。考虑到环境侵害对象的特殊性，笔者认为环境公益诉讼的原告应该包括以下几类主体：
1.公民个人
环境作为一种公共资源，具有整体性，所有权属于全体社会成员，这也就决定了环境侵权行为的公害性。现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则。至于直接受害人，当然也可以成为环境公益诉讼的原告，但如果只是为了私益参与到诉讼中来，就不能作为环境公益诉讼的原告。同时，为了避免诉讼的泛滥增加司法机关不必要的诉讼成本，还应该在立法上对公民个体作为原告给予适当的限制，比如令原告负有举证责任，持有侵权行为人损害公益的证据等等。
2.环保团体及其他团体
同环境侵权行为人和执法机关相比，公民个体力量弱小，承担相关诉讼义务的能力有限，足以导致个人放弃诉权或采取“搭便车”行为。相较于单个的公民，环保团体对环境问题等公共利益更为关注，而且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力。我国为解决群体性纠纷，已经设立了代表人诉讼制度。笔者认为还可以考虑仿照德国，设立团体诉讼制度，赋予其对于多数人所受损害提起侵权之诉或不作为之诉（停止侵害）救济的权利。
3.检察机关
作为国家法律监督机关，检察机关，负有监督法律统一正确实施的职责，它能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，国家赋予检察机关这种诉讼权利是完全必要的。如果环境诉讼原告面对的是一个庞大的污染企业或行政主体时，一般原告在人、财、物等方面是无法与之相抗衡的，因此往往不得不放弃诉讼。这时就有必要赋予检察机关以诉权，针对特定的民事、行政案件提讼。环境公益诉讼确立检察院的原告资格，既可以弥补检察机关在诉讼中的法律监督权，又能更好地实现对公共利益的司法保护。
综上所述，环境公益诉讼制度的建构将为公民参与国家事务管理提供新的途径，为我国环境保护事业的发展、环境法治建设的进一步完善起到推动作用。然而，作为传统诉讼的补充，迄今为止，各国的环境公益诉讼都没有完整的理论体系，在其成为我国司法程序的正式制度之前，有许多挑战还要面对，有许多问题还要回答，也还有许多策略要进一步发展。其中，诉讼原告资格作为环境公益诉讼制度中举足轻重的一环，其重要性可想而知。只有建立宽松、完善的诉讼原告资格制度，拓宽原告资格范围，在某种程度上讲才能实现建立环境公益诉讼制度所要达到的美好目的。
参考文献：
[1]王忆同.英汉辞海[M].国防工业出版社，1987.5122.
[2]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社，2003.157.
[3]马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社，2004.213.
内容摘要:在我国,公共利益的科学界定是公共利益获得保护的基础。公共利益的特征决定了公共利益保护面临的诸多困境,构建行政公益诉讼和民事公益诉讼将成为公益保护制度架构中不可或缺的内容。
关键词:公共利益 行政公益诉讼 民事公益诉讼
市场主体利用市场自由和私法自治保护、追求最大限度的利润时,时而会侵害到公众的利益甚至国家的利益。通过公益诉讼程序的建立,使公众成为行使公共利益司法维护主体,把违反法律,侵害国家利益和社会公共利益的行为,提交司法审判,进行纠正、制裁,最终使公共利益得到充分保护是现实的需要。
公益诉讼―公共利益保护的有效途径
(一)公共利益的诸多特征决定了公共利益保护的困难较大
首先,公共利益主体具有不特定。社会公共利益的主体是一定社会领域组成社会的全体成员或大多成员所形成的集合体,公共利益具有不可分割性。当公共利益受侵害时个体缺乏保护该公共利益的积极性、主动性,造成了保护主体的缺位。
其次,受益主体与公共利益(客体)之间的间接关联性。利益是人们对能够满足自己需要的,处于稀缺状态的客观对象占有的程度,反映了主、客体之间的关系。这一关系蕴含着主体对客体的价值判断。而受益主体和公共利益客体的间接关联这一特点决定了主体对自身利益的被侵害感受可能麻木,公共利益的保护出现尴尬。
再次,公共利益的供给具有一定的外部效应。这使得具有保护公共利益诉求的个别主体既有可能内心充满捍卫全社会利益的英雄式自豪感,也可能当保护公共利益的诉求得到一定积极效果时产生自己为他人作嫁衣裳的愤愤不平之感,因为其他人是在搭便车。由于公共利益是不特定的多数人享有的,而且具有易受损害的脆弱性,这就决定了公共利益保护机制或制度体系合理构建的必要性。
(二)对公益诉讼的理解
公益诉讼制度源自古罗马,是相对私益诉讼而言的。公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡罗马市民均可提起,其实质含义是原告代表社会集体利益而非个人利益。而对于公益诉讼一词有三种理解:
一是“公共利益+诉讼”。这是从字面上来理解公益诉讼,将含有“公共利益”内容的诉讼都称为公益诉讼。认为公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提讼,由法院依法处理违法的司法活动。
二是诉讼法上的公益诉讼。认为公益诉讼是客观诉讼的一种新的类型,即原告并非由于自己的权利受到某种直接的侵害,而是为了客观的法律秩序或抽象的公共利益,从诉讼法的技术层面,特别是从原告与案件之间的利益关系层面出发而指称的新的诉讼类型。这类案件中,由于原告与案件缺乏足够的利益关系联结,导致原告资格障碍,进而产生诉讼法技术上的处分权、法院裁判之拘束力等问题。作为一种新型诉讼,这类公益诉讼的形成,需要立法对相关问题予以规定和明确,尤其是要赋予某些主体对并未直接侵犯自己权益的行为提讼的权利。
三是民权意义上的公益诉讼。民权运动意义上的公益诉讼发端于美国,民权运动意义上的公益诉讼,并不意味着当今我国已经出现民权运动,而只是在公益诉讼一词的使用上,具有民权运动的意义。从这个角度理解的公益诉讼,关注社会转型时期之利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题,强调案件对于社会的影响,基本理念是公共利益、人权保护与社会变革。其重点在于关注社会弱势群体的权益保护,即在现行法律框架下,通过个案的受理、审理和裁判,引起社会对侵犯公共利益现象的关注,期待司法对弱势群体权益加以保护,并以此促进法律和政策的改进,以及社会观念的变革。
公益诉讼引入的实质在于为公共利益的保护提供了司法救济渠道。但公益诉讼却是一个很难界定的概念。一般认为,公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的行为提出请求,由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护公共利益的法律制度。
当前,学者认为公益诉讼包括行政公益诉讼论与民事公益诉讼论。持行政公益诉讼论的学者认为,我国传统法律理论是依靠公权来控制公权,用分权和制衡的方法来管理社会,存在效率方面的问题,结果仍是行政权在不断膨胀和扩展,并未受到适当的制衡和约束,特别是使国家利益和社会公共利益遭受重大损害的行使行政权的行为,很难得到纠正。所以,应当树立“以私权制约公权”的理念,构建行政公益诉讼制度,利用司法裁判权的政策引导功能和强制威慑功能来促使行政权的依法行使,既不能、谋取私利,也不得因怠于行使职权而出现行政执法盲区,从而实现司法权对行政权的制约。这种诉讼模式的对象是国家行政机关及其公务员,审查的是国家行政机关的作为和不作为,诉讼所追求的最终目的是维护国家利益和社会公共利益。
在行政公益诉讼的模式下,公共利益的保护诉诸行政机关作用的发挥,通过诉讼方式敦促行政机关积极作为。行政公益诉讼不失为保护公共利益的司法救济途径之一。但是,其虽在解决行政机关的行为本身损害公共利益时有直接的作用,但对因一般公民或组织损害公共利益行为而言则属一种间接救济方式,甚或会给被侵害的某些公共利益的救济留下漏洞。民事公益诉讼论的观点认为,公益诉讼是指特定的国家机关、相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或者不特定的他人的利益的行为,向法院,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。
民事公益诉讼―个体实现公益保护的现实途径
(一)民事公益诉讼的含义界定
民事诉讼不仅是保护个人利益的制度,也可以担当保护公共利益的重任。民事诉讼的目的之一就是维护社会正义。民事领域内的公共利益受到侵害时,以民事司法予以救济,是民事司法的应有之意。同时,从现代诉讼政策出发,以司法救济公益也属必然。现代的诉讼政策不是把民事诉讼目的完全局限于争议的相对解决或者个别解决,而是应当顾及争议的整体解决,并讲求诉讼或判决的形成政策功能。而这一切的实现,都依赖于民事公益诉讼制度。
当前学界比较一致地认为,民事公益诉讼,是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的民事违法行为,向法院提起民事诉讼,由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护公共利益的法律制度。
(二)民事公益诉讼的特征
目的的公益性。民事公益诉讼目的的公益性包括原告主观目的或诉讼客观效果为维护公共利益的特性,是民事公益诉讼区别于传统民事诉讼的一个本质特征。传统民事诉讼主要解决私益纠纷,侧重于对民事主体的私人权益的保护。虽然传统民事诉讼的目的也包含对整个私法秩序的维护,但该目的的实现是通过各个具体案件中的私人民事权益的确认来实现的。也就是说,传统民事诉讼维护私法秩序是从整体效果上界定民事诉讼的目的。与此相对,民事公益诉讼是通过个案来实现对国家利益和社会公共利益的保护,尽管某些民事公益诉讼案件也会牵涉到者的个人利益,但这种个人利益与公益相比显然微不足道,民事公益诉讼以着重保护公益为其本质特征。所以,诉讼请求中是否含有公益的因素成为判断某个案件是否适用民事公益诉讼程序的标志。
主体范围的广泛性。在传统民事诉讼中,根据“私法自治”、“不告不理”原则,只能由权利直接被侵害者本人或权益管理者进行。权利主体有提讼的权利,也有放弃诉讼的自由。而在民事公益诉讼中,原告的范围具有多元性,只要行为人侵害社会公共利益,特定的国家机关、相关组织和个人就有权违法者,而原告和案件是否有直接利害关系,不是诉讼的构成要件。
前提条件的特殊性。提起民事公益诉讼的前提条件既可以是违法行为已经造成现实损害,也可以是尚未造成现实损害,但存在损害发生的可能。之所以规定民事公益诉讼前提条件的这一特殊性,是因为公共危害行为具有间接性、广泛性和扩散性,有时损害结果发生便会带来无法恢复原状,甚至是更长远而难以弥补的恶性后果,例如环境公害案件。但在传统民事诉讼中,一般情况下,必须存在现实损害才可以提讼。根据民事侵权行为法的基本理论,无论是一般民事侵权责任还是特殊民事侵权责任,损害事实是承担民事损害赔偿责任的构成要件之一,且是个重要的、必不可少的构成要件。
诉讼影响的深远性。民事公益诉讼通常具有公共性和集合性,涉及到国家利益和社会公共利益,诉讼结果往往导致国家、公用事业、垄断经营的单位、公益机构的重大决策调整、重大行为改变,甚至是修改某项法律法规。这种诉讼效果已经不仅仅针对过去而且有指向未来的意义。因而,民事公益诉讼具有更高的诉讼价值和社会价值。
在国内外司法实践中,民事公益诉讼主要是为制止产品质量侵权、环境公害、医疗损害、不正当竞争、侵犯消费者权益、国有资产流失等公共性违法行为而提起的诉讼。从民事公益诉讼的特点明显看出,与传统的民事诉讼相比,民事公益诉讼的最显著的特征就是诉讼目的的公益性。所以,民事公益诉讼的“公益”意味着民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益,具有公益性。笔者认为,维护公益的诉讼目的既包括直接目的,也包括自益目的产生公益维护的间接目的。由此,民事公益诉讼必然成为个体实现公共利益保护的现实途径。
行政公益诉讼―公共利益司法救济的重要补充
行政机关是公共利益的捍卫者和保护者。然而,这并不意味着行政机关的管理行为不会与公共利益发生冲突,也不意味着行政机关在保护公共利益方面不会出现偏差。由行政机关公务员行使权力中出现的不合法行为或失误,导致行政机关的管理行为不可避免地会出现失误和违法,从而损害公共利益。对于侵害公共利益的违法行政管理行为,也应通过诉讼方式监督与救济,其直接结果就是行政公益诉讼。
民事公益诉讼与行政公益诉讼虽目的都在于通过诉讼方式保护公共利益,但仍存在明显的区别。首先,二者追究的违法行为不同。行政公益诉讼是通过追究违法的行政管理行为来保护公共利益的,行使行政职权的行政机关是被诉的对象;而民事公益诉讼所追究的是民事主体的民事违法行为。其次,二者诉讼性质不同。行政公益诉讼的被诉对象是国家行政机关。行政公益诉讼的运作是通过审查行政管理行为进行的,具有很强的监督性。民事公益诉讼体现的是在公众的参与下通过诉讼方式保护公共利益问题,就诉讼本身而言基本属于救济性,而不涉及监督问题。最后,二者采取的救济方式不同。行政公益诉讼因涉及到司法权与行政权的界限问题,在行政公益诉讼中法院基本采取否定行政管理行为效力、撤销行政管理行为或责令行政机关履行法定义务等方式,实现对公共利益的保护。而民事公益诉讼的救济方式要更为直接,法院以通过停止违法行为,尤其是赔偿方式,直接使公共利益得以保护。
可见,行政公益诉讼是公共利益司法救济的重要途径之一,其与民事公益诉讼一道可以完成对公共利益的有效保护。公益救济中,主体可以有针对性地选择利用行政公益诉讼或者民事公益诉讼实现对公共利益的保护。当公共利益面临被侵害的可能而尚未产生实际损害时,从防患于未然的角度考虑,可以利用行政公益诉讼程序,通过司法途径督促相关行政管理机关积极作为,及时制止侵害行为的进一步扩大,防止损害的实际发生。如果公益被侵害的同时,众多个体的民事利益受损,者可以选择利用民事公益诉讼程序获得经济上的补偿。共存的程序既赋予了当事人程序选择权,又能够相互补充,充分发挥保护当事人利益的作用。二者共存事实上增加了制度运作的有效性。一旦某一诉讼机制失灵或失效,另一种诉讼机制具有填补作用。
参考文献:
1.周楠著.罗马法原论(下册)[M].商务印书馆,2001
2.林莉红.公益诉讼的含义和范围[J].法学研究,2006
一、经济执法与经济司法概述
从词语结构上我们可以看出，“经济执法”是由“经济”和“执法”所组成的词组。所以要考察经济执法的概念则必须理解经济和执法两个词的含义。“经济”一词来源于希腊语，意思为“管理一个家庭的人”。在《牛津高级英汉双解词典》中，关于“经济”的解释有三种：第一种是（金钱、力气、时间、资源等的）节省、节约，第二种是理解，第三种是（国家的）经济管理、经济制度。通说认为“经济”是指社会物质资料的生产和再生产过程，包括物质资料的直接生产过程以及由它决定的交换、分配和消费过程。执法有广义和狭义的两种理解。广义的执法是指一切执行法律、适用法律的活动，包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。狭义的执法仅指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。[1]246本文述及的执法是指其“狭义”的执法，即仅指行政执法，不包括国家司法机关及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。因此，经济执法是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定的职权和程序执行经济法的法律规范的活动。经济司法的涵义是随着经济法的发展而不断完善的。所以对经济司法概念的探讨也首先从对经济法概念的分析入手。关于经济法的概念非常之多，笔者不一一详述，只介绍几种代表性观点。有的学者认为“经济法是调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称”；[2]37也有的学者认为“经济法是调整需要国家干预的经济关系的法律规范的总称”；[3]还有学者认为“经济法是调整在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系，以促进社会经济实现国家意志预期目标的法律规范的总称”。[4]68笔者更为赞同第三种观点，即漆多俊教授的“国家经济调节说”。因为这种观点所体现出的经济法研究是在一定限度之内，其更能清楚地将经济法与民法、行政法相区分开来。笔者认为，经济司法是指人民法院、人民检察院依据法定职权和法定程序对国家经济调节过程中的经济纠纷案件和经济犯罪案件进行审判和检察的司法活动。经济司法应包括经济审判制度和经济检察制度两个方面。
二、经济执法与经济司法的断裂及其原因分析
（一）经济执法与经济司法断裂的现状之所以说经济执法与经济司法之间存在断裂，原因是作为经济法实施中密不可分的两个环节之间出现裂痕或不通畅，有经济执法而无经济司法的状况时有发生。经济执法主体在执法过程中，难免会出现侵犯公民权益的现象。这种现象表现为作为的不合法或明显不合理和不作为。下面笔者结合环境污染以及政府财政税收两个方面的例子来阐述我国经济执法与经济司法之间的脱节现象。环境污染案件的例子有很多，其中比较典型的是2005年12月7日北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利，但却至今未果。环境污染和资源保护等公害案件直接造成不特定多数人的人身及财产损害，此类案件与公民的权利密切相关。由于我国环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提讼资格产生怀疑。同时，受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者的行为。面对这种状况，如果执法部门予以查处，那么也可以间接保护人民群众的利益。但是如果经济执法部门不作为，那就可能造成损害的进一步扩大，公民的利益将无从得到保护。如果公民能够对经济执法部门的这种不作为提讼的话，那么就可谓是“一箭双雕”，既可以使经济执法部门的不作为受到处罚，同时也可以使环境污染问题得到解决。同样在财政税收方面，经济执法主体更多地表现为作为，这种作为既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯纳税人利益税收执法行为可以是征收税款的不合法行为，也可以是税款使用上的不合法及不合理行为。在税收征管阶段，纳税人有知情权、申诉抗辩权、复议诉讼等权利。而在税款的使用问题上，纳税人却没有监督的权利。既然税款的征收和使用是一个不可分割的过程，那么监督用税权就不应该被忽视，并且这应是纳税人一项意义重大的权利。对于像我国这样税收收入占财政税收90%以上的税收大国来说，缺失这一权利可以说是一个很大的遗憾。税收监督权在具体制度上体现为纳税人诉讼。当今，很多国家都已经建立了纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出提起返还税金等诉讼请求；在日本，纳税人诉讼亦有广泛的实践。然而在我国却没有纳税人的任何规定，这显然是不合理的。经济执法与经济司法的断裂远不止笔者举出的这两个例子，经济执法的违法行为很多都得不到处罚，公民和相关组织也不能就此诉讼，只能让一些得不到处罚的违法者逍遥法外，实在令人心痛。（二）经济执法与经济司法断裂的原因有经济执法而无经济司法的现象，反映出我国在经济司法救济上的不足。如果经济执法行为仅仅侵害了特定当事人的合法权益，那么直接利害关系人就可以提讼，这可以用行政诉讼法或民事诉讼法来解决。但是，当经济执法行为侵害了社会整体利益而又无直接利害关系人时，法院又根据“不告不理原则”来解决，则出现了经济司法救济的空白。现行法律的不足，加之我国经济法救济制度的缺失，使得我国经济执法与经济司法断裂的情况愈加严峻。笔者通过对现行法律制度的考察分析，得出我国经济执法与经济司法断裂之原因，概括起来有：1．民事诉讼制度与行政诉讼制度的局限性我国的民事诉讼制度与行政诉讼制度更多地体现为保护私人利益，而对公共利益的保护就显得有些力不从心。其存在的局限性是造成经济司法救济缺失的一个重要原因。首先，原告资格的局限性。按照传统的三大诉讼法理论，原告必须是按照《民事诉讼法》第108条规定，者必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；《行政诉讼法》第41条规定，提讼的原告须是认为具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他组织。对于这些条款的通常理解是，只有公民、法人和其他组织因自己的合法权益受到侵犯或者与他人发生权益争议，才能以原告资格向人民法院提讼，要求人民法院行使司法审判权保护其合法权益，而与案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织无权向人民法院提讼。这样的规定显然造成经济执法中在侵犯不特定人的利益时，受害人将会被挡在诉讼大门之外。那么对于一个倡导法治的国家来说，诉讼途径的缺失，将意味着公民权利的丧失。其次，“不告不理”原则也造成了民事诉讼制度与行政诉讼制度的无力应对。由于司法权不会主动介入具体的纠纷中，所以这种被动性就决定了其不但不应用在私人诉讼领域，同样也不适用公益诉讼。当然“不告不理”原则有其存在的合理性，但同时也体现出了其在经济司法救济方面的局限性。再次，即使打破现行“原告资格”的障碍，受案范围也将是阻碍经济司法救济的故障。行政诉讼法规定仅对具体行政行为的合法性进行审查，对涉及面更加广泛、效力更强的抽象行政行为却无权审理。这显然缩小了公民的诉讼权利，也不利于对经济执法的全面监督。2．经济法诉讼制度的缺失经济法诉讼制度的建立不仅是社会法律实践的一种外部需求，也是其发展到一定程度时的内在要求。我国经济法的发展历经了从无到有、从弱到强，逐步成为独立的部门法的过程。但较之比较完善的经济法的实体法而言，却缺失自己的诉讼制度。这使得经济法虽然在理论上有很高的地位，但是在实践的诉讼中却很多都处于空白状态，从而造成了经济法中实体法与程序法发展的极度不平衡。经济执法一旦有违法情形，很难通过一个有效的诉讼方式来解决，这也就造成了经济执法与经济司法的断裂。实体法的内容和精神是通过程序法体现出来的，缺失程序法的实体法在实践中就会显得苍白无力。同样经济法也不例外。经济法的调整对象是关系国家利益和社会公共利益的经济关系，一旦这种经济关系受到侵犯，其后果往往是同时侵犯特定民事主体的利益和社会公共利益。这种特殊性就决定了经济法的救济制度与民法和行政法的救济制度有本质上的区别，所以建立经济法独特的诉讼制度就显得尤为重要。此外，经济法的调整方法具有综合性，是集经济处罚、民事责任和刑事责任于一身的具有特殊性的调整方法。因此，适用经济法的诉讼制度也应具有多样性，但我国现有的三种诉讼制度对经济违法行为的追究却具有很大的局限性。如果一个经济违法行为同时需要被追究民事、刑事和行政责任时，根据现行法律的规定，至少要适用两种程序法，即刑事诉讼法和行政诉讼法，这就需要在不同诉讼程序之间进行转换，从而增加了诉讼成本，为了克服这种弊病，经济法就需要有自己特有的诉讼制度。当不特定的大多数人受到损害时，无诉讼途径可循的老百姓就只能忍气吞声，这种日积月累的民怨或不满如果没有一个合理且理智的输出途径，必然会影响我国民主法治的建设和发展。那么我们要建立一个什么样的诉讼制度才能符合社会法律实践的需求和经济法的实体法的要求呢？首先，这种诉讼制度必然要弥补现行法律制度的不足。也就是首先必须要突破原来民事诉讼制度和行政诉讼制度的“原告资格”的局限性。其次，这种制度应是区别于民事诉讼制度与行政诉讼制度的经济法特有的诉讼制度。程序法与实体法这种天然的对应性决定了经济法诉讼制度所具有的精神理念与经济法所具有的精神理念是一致的，这也就决定了经济法诉讼制度是经济法所特有的区别于民事诉讼制度和行政诉讼制度的一种诉讼制度。
行政公益诉讼，作为一种“事不关己”的新型行政诉讼制度，在西方法治发达国家，已被立法乃至司法实践所确认和适用.①通说认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之危险时，法律允许无直接利害关系人为了维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。近年来，随着违法行政行为侵犯国家和社会公共利益的事件频繁发生，凸现了在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和紧迫性.1997年河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，首开了我国行政公益诉讼之先河。
二、构建行政公益诉讼制度的法理基础
(一)公民社会公共性权利的司法保护社会公共权利是公民权利的延伸.公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映.公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的。“J法律要保障公民权利，首先要为保障公民权利提供宪法和普通法律两个层面的制度根据.盛’并且，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但这些权利往往由多数人共同享有，因而个人一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有中请救济的资格。公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性:但由于这类权利往往并没有直接的代表人和清求人.因此必须赋予普通公民为公益提起VF讼的权利，这是行政公益诉讼制度得以确立的法理墓础之一。
(二)公民私权时行政权控制的现实需求依我国行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时.方有权提请司法市查;而如果政府行为侵害了社会公益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种制度的理论根据在于:行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权借助司法手段对之进行审查:而只能靠公权系统内部解决，即以“权力制约权力”的机制加以解决。.这样的司法制度设计，使得各种公权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民主张法律斌予的权利的途径，从而违背了人民的根本法理。行政权的扩张是现代社会发展理性化的一个自然逻辑。相应的，行政权不合理扩张及被滥用的危险亦变得更为可能，因此通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
三、构建行政公益诉讼制度的现实依据
(一)构建行政公益诉讼的社会现实基础
1.社会公共利益损害日趋严重化是构建行政公益诉讼制度的经济基础.目前我国市场经济体制还未成熟，民主法治观念还未深入人心，行政机关的角色定位还在摸索。在这种客观前提下，侵害国家经济利益、扰乱社会经济秩序的事件急剧增加，行政机关、不履行职责等违法行政行为大量存在，行政公益诉讼制度很有建立的必要。首先，侵害国家经济利益的事件急剧增加，特别是国有资产流失的事件己屡见不鲜.在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，而且往往直接参与各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，入民应有权直接动用司法手段进行干预。这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被侵犯，最终要损害广大人民群众的利益。
问题的症结是，现行行政诉讼法将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序，这是对人民管理国家权利和诉讼权利的变相剥夺.其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场主体对利益追求的内在冲动往往具有难以遏制的趋向，出现了大量的违法行为.比如，大规模环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批、招标、发包等过程中的违法行为及政策性价格垄断行为，等等.它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会整体的公共利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应建立行政公益诉讼制度以制约这些行为。
2.公民法律意识的增强是构建行政公益诉讼制度的思想摧础。市场经济的建立和完善，使我们的社会进入了一个权利最受关注和尊重的时代。权利意识和法治意识的增强，使行政公益诉讼有了很好的环境.在我们今天的现实生活中，富有正义感的公民发现行政机关违法行政侵害公共利益时，选择不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，纠正违法行政行为，维护社会公益.像河北律师乔占样状告铁路部门乱涨价等涉及公益诉讼的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系而被法院裁定不予受理，但这些案例说明，广大公民己充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益.
(二)构建行政公益诉讼制度的立法基础
