发布时间：2023-09-25 17:40:14
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【关键词】个人所得税 个税改革 个税起征点
个人所得税是对个人（自然人） 取得各项应税所得征收的一种税。我国从1980年起开征个人所得税以来，我国经济结构发生了重大变革，个人所得税的发展也与我国不同时期的特殊国情基本吻合。随着中国经济的发展和全民收入水平的提升，个人所得税在中国经济发展中所扮演的角色也愈发重要。
一、我国个人所得税制存在的问题
近年来，未来个税改革所需要解决的问题包括以下几个方面。
（1）税率设计不合理，工薪族成为纳税主体。我国现行所得税法在税率设计上采用超额累进税制和比率税制两种形式。具体来讲就是：对于工薪所得实行5%-45%的九级超额累进税率；对于收入所得普遍较高的个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得实行5%-35%的五级累进超额累进税率。这种设计倾向于重课工薪阶层的勤劳所得，而对于资本拥有者的资本所得却没有起到更有力的调节作用。
（2）累进税率级数过多，最高边际税率过高。与其他国家相比，中国个人所得税的累进税率级数过多，对于工薪所得的累进税率级数有九级，而英国、美国、日本等国家都为五级。与累进税率级数相拌生的，是最高边际税率过高，工薪所得最高税率达到了45%。这对于税收和国家的经济发展都会造成负面影响，真正依法缴纳个人所得税的是处于中下收入水平的工薪阶层， 这从某种意义上更加剧了纵向不公平。
（3）起征点设定不合理。个人所得税应纳税所得额是取得的收入减去税法规定的费用扣除标准后的余额。我国个人所得税法分别规定了工资薪金、个体工商户生产经营所得、企事业单位承包承租经营所得以及劳五报酬等各分项所得的费用扣除标准。新的修订案，实际上也没有给出一个能够更科学的、禁得住时间考验的扣除费用定义。
二、国外个税改革特征与经验
西方主要的发达国家最近的一次个人所得税改革是自上个世纪90年代开始的，其基本经验可以归纳为以下几点：
（1）由分类所得税制向综合所得税制转换。综合所得税制是以综合收入为税基，以家庭为基本纳税单位，实行自行申报的现代个人所得税模式。具体地说，这种税制就是将纳税人在一定期间内各种不同来源得所得综合起来，减去法定减免和扣除项目得数额后，就其余额按照累进水绿计征所得税。美国和加拿大是典型的采用综合个人所得税制的国家，目前西欧主要的国家也已经采用了这种税制。
（2）缩减个人所得税扣除政策。取消或减少某些特定的税负减免项目，也包括对各种特定支出减免税的取消或缩减。有资料显示，英国取消了对新的人寿保险、国外收入、慈善捐款和新的住宅修缮贷款的课税扣除，以及其他一些税收见面和扣除条款。美国取消的扣除包括“第二收入者”扣除、州和地方销售税扣除、招待费用扣除等，还有许多扣除受到限制，如故园经营费用扣除、旅行费用扣除、招待费用扣除等。
（3）个人所得税指数化。税收指数化是指按照每年消费物价指数的涨落，自动确定应纳税所得额的使用税率和纳税扣除额，以便消除通货膨胀的名义所得增减的影响。个人所得税的指数化主要包括免税额和纳税档次的指数化调整，使税收政策处于一种动态调整的状态，而不是一成不变的。此外，各国在税收征管方面也在积极采用新的手段。特别是伴随着科技的进步在个人所得税征管中引入信息网络系统，增强了信息的透明度和共享性，为税务局工作人员提供了有效的征管工具。
三、完善个人所得税制的思考
（1）建立新的所得税税制模式。根据个人所得税的三种模式及我国经济社会的发展水平和税收征管的实际状况，宜将现行的分类征收模式改为分类与综合相结合的混合税制。对利息、股息、红利所得、偶然所得等其他所得则继续实行分类征收。在我国，家庭是最基本的利益共同体，家庭的收入状况比个人更能反映纳税能力。因此，在个人所得税计税单位建立上，确立以家庭为基本纳税单位比较科学、合理，也便于对居民的收入和消费进行调节。
（2）适时进行财税体制改革进行财税体制改革，适时把个人所得税纳入中央税体系。在西方发达国家，个人所得税一般是中央政府税收收入的主要来源，把个人所得税逐步纳入中央税体系，符合税制演变的总体趋势。在当前个人所得税是地方税重要来源的情况下，将其纳入中央税，应分步骤、分阶段进行，要考虑对地方政府收入的影响。可在目前个人所得税属中央、地方共享税的基础上，逐步提高中央分享收入的比重。个人所得税收入应主要用于机关事业单位的工资发放及地方转移支付。
（3）确定适当的费用扣除标准成本费用扣除，旨在弥补纳税人为取得某一特定收入的支出。具体考虑以下几方面：一是纳税人年基本免征额。该免征额是指对有收入来源的纳税人年度基本免征额，主要用于弥补纳税人本人基本生存费用。二是家庭抚养人口扣除额。该扣除额主要用于弥补纳税人在抚养直系尊亲、子女、无收入的同胞兄弟姊妹，以及其他亲属必要的支出。在扣除标准的确定主体上，鉴于立法修正往往滞后于经济发展的现实，中央可适度放权地方，由各地根据本地区的物价水平及其变化情况及时自行确定相应的扣除标准。
总之，随着我国社会经济的发展和对外开放程度的提高，必须大力推进立足于我国国情的个人所得税税制改革，建立适合我国国情的分类与综合税制相结合的个人所得税课税模式，进一步实现社会的公平高效。
参考文献：
（一）课税模式采用分类所得税制
在分类课税模式下，属于同一个纳税人的各种不同类型的所得，如工资薪金、劳务报酬、稿酬所得等都要以各自独立的方式分别纳税。虽然这种课税模式具有源泉扣缴、课征简便、能够在不同的领域实现特定的政策目标等优点，但在实际的运行过程中却暴露出更多的缺陷。
1.现行税制中起征点的设计不仅未起到照顾低收入者的作用，反而成为避税的重要途径。
2.对于不同类型的所得来说，同一笔所得通过改变取得收入的次数，不但使扣除额发生改变，而且可以调整其适用的税率，扣除额和适用税率的变化均会使纳税人的税收负担发生改变，由此产生更多、更大的税收漏洞。
3.纳税期限的不同规定，为纳税人在不同项目之间转移收入，逃避纳税义务提供了可乘之机。
4.现行的分类课税模式不能有效发挥个人所得税的累进税率结构对于经济的自动稳定作用。
就个人所得税的征收管理成本与收益的对比来看，现行分类所得税制模式的征收效率也比较低。
（二）费用扣除标准不合理
目前，我国个人所得税的费用扣除实行的是综合扣除方式，采用定率扣除与定额扣除相结合的方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相脱离。
1.费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不够周全，对净所得征税的特征表现得不太明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女及赡养老人的多寡都是影响家庭开支的重要因素。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并不能真正按照纳税人的负担能力，贯彻税收的公平原则。
2.费用扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。在通货膨胀时期，个人维持基本生计所需收入也会相应增加，而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。
（三）税收减免项目过多、过滥
我国是世界上个人所得税减免项目最多的国家之一，而且各种形式的减免税政策既不规范又不完善。各国个人所得税的征管经验表明，优惠项目越少，纳税人越是难于偷漏税，从而简化征管工作，使税务部门能够更有效地分配征管力量，提高总体征管能力。因此，大量税收优惠项目的存在不仅给税收征管带来了很大难度，而且对于个人所得税税收收入的进一步提高产生了极为不利的影响。
（四）税收征管不力
目前，我国的个人所得税除制度本身的不完善、不严密之外，在征收管理上也存在～些问题，主要表现在以下几个方面：公民纳税意识淡薄，不能自行在税法规定的期限内，向税务机关申报应税所得项目和数额，并如实填写个人所得税申报表；扣缴义务人出于多方面的考虑，有时也会出现纳税申报不真实，甚至瞒报、不报等问题；税务机构——税务师事务所处于刚刚组建、发展阶段，税务水平严重滞后于客观形势的需要；计算机在税务部门的应用还仅限于会计、统计领域，税收征管尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税护税功能不强；税务部门的稽查力量较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查。征管方面存在的这些问题既不利于现行个人所得税制的有效运行，也制约着个人所得税制度的进一步完善。
总而言之，我国个人所得税存在的一些弊病和各种问题，最终在税收功能上表现为两大缺陷：
1.现行个人所得税的财政功能不强。自1994年税制改革以来，个人所得税的绝对额和相对额均保持较快的增长速度，而且其逐年递增率远远高于税收收入和国内生产总值，个人所得税制组织收入的作用逐步得到强化。同时，我们还应该看到，无论是个人所得税的绝对额，还是其占税收收入和gdp的比重，都还很低。仅以1997年为例，个人所得税收入额为259.93亿元，其占税收收入和gdp的比重分别为 3.25％和 0.35％。而人均收入水平较低的发展中国家个人所得税占税收收入的比重通常在10％以上，如亚洲国家的这一比率平均水平为12.7％，非洲国家为11.4％。因此，我国的个人所得税收入占税收收入的比重，大大低于发展中国家的正常水平。而且有学者指出，以我国1997年的人均gnp水平为基础，按照国际上正常的统计规律推算，我国个人所得税收入应占税收总额的10.07％，而我国目前还不足其1／ 2.由此可见，个人所得税组织财政收入的功能还非常弱，征收的潜力依然很大。这也是人们普遍认为，个人所得税是我国最有发展前景税种的重要线由。
2.现行的个人所得税在调节收入分配上还存在严重缺陷。从功能上来看，个人所得税由于采用累进税率，在收入分配方面具有独特的作用。当前，我国居民贫富悬殊，收入分配不公问题依然很严重。有关资料显示，1995年我国的基尼系数为0.445.基尼系数大于0.4表明收入分配差距偏大。不难看出，在我国收入分配问题比较突出的条件下，需要不断加大个人所得税对居民收入分配的调节力度。而目前个人所得税的收入规模和完善程度都与其本身调节功能的有效发挥存在很大的差距。不仅如此，现行的个人所得税在经济稳定方面所起的作用也非常有限，与所得税在稳定经济中的应有作用还有相当的距离。
所以，不论是基于组织财政收入、振兴国家财政的需要，还是出于调整国民收入分配格局。缩小个人收入分配差距以及保持经济稳定方面的考虑，都要求对现行的个人所得税制进行改革和完善。
二、进一步完善我国个人所得税的政策思路
（一）适时采用综合课税模式
从个人所得税征收模式的演变来看，英、美。日等国大体上经历了一个由分类课征到综合课征的发展过程，将某一年度内的各项所得汇总后，统一按规定的累进税率计算征收所得税。
改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深入，国民经济高速增长的同时，收入分配也呈现出新的特点。在国民收入分配过程中，不仅形成收入向居民个人倾斜的分配格局，而且个人收入来源的渠道和形式也呈现出多样化的特征。在按劳分配、按资分配、按劳动力价值分配与福利性分配等多种原则并存的条件下，个人所得具有现金收入、实物收入、有价证券收入等诸多形式；在来源上分别表现为工资、劳务报酬、股息红利、财产转让等多种渠道。所得形式和来源渠道的多样化，无疑会给所得性质的鉴定带来一定的困难，进而加大税收征管成本。而且，所得分类分项的含糊不清将直接影响纳税人的扣除额和适用税率，税负分配的苦乐不均对个人纳税的积极性产生极为不利的影响。
分类所得税制现存的各种弊端，只有通过实行综合课税模式才能得以有效克服。此外，实行综合所得税模式还能同个人保险、医疗以及教育制度等其他领域的改革相配套，有利于对个人的各项费用进行适当、合理的扣除，提高居民个人的纳税积极性。当然，综合所得税制的实行需要以发达的信息网络和全面可靠的信息资料为依据，随着储蓄存款实名制的实行、纳税人申报意识的增强、计算机网络的建立和健全以及税务部门征管和稽查水平的提高，实行综合个人所得税制将具备现实可能性。
（二）健全费用扣除制度
在个人所得税制建设中，费用扣除是一个至关重要的问题。与其他税种相比，按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征。因此，也就有必要对有关的项目进行必要的扣除。一般来看，个人所得税的费用扣除大体上可以分为两部分：一是生存和发展所必需的生计费，二是为取得收入所必须支付的有关费用。就前者来看，允许纳税人扣除生存和发展所必需的生计费目的是保证劳动力的再生产，在制度规定上应因时、因地。因人而异。为此，需要在适当的时机实行费用扣除指数化，根据每年的通货膨胀率和收入水平对扣除标准进行适当的调整，以保障纳税人的基本生活需要，并允许物价指数和生活水平偏高的地区，生计费适当上浮，做到因地而异；逐步根据纳税人的婚姻状况、年龄大小、健康状况、赡养老人及抚养子女的多寡确定相应的扣除标准，同时考虑社会各项改革所引起的个人负担费用差异。
需要特别指出的是，随着教育体制改革的日 益深入，近年来各类学校的教育收费也在不断增 加，为了促进人力资本的形成和高素质人才的培养，对有子女接受学校正规教育的纳税人，应允许其将教育，尤其是高等教育费用作为特殊项目予以扣除。对于取得收入所必须支付的有关费用的扣除主要是为了将纳税人取得收入所消耗 的必要费用和支出扣除掉，如财产转让时按照规定支付的有关费用，可采取据实列支的办法进行扣除。
（三）减少税收优惠
随着经济形势的发展变化，有些原来确定的减免税项目和未列人应税项目的收入，应计征个人所得税。个人证券交易所得、资本利得等应列入应税项目；个体工商户或个人专营种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得高收入者，也应当对其来源于这些领域的所得与其他所得一并征收个人所得税。
（四）强化税收征管
完善的税收制度，需要通过强有力的征管来保证制度的有效运转。加强个人所得税的征管可以从以下几方面着手：
1.提高公民的纳税意识。为此，需要调动各方面的力量，加大税法的宣传、辅导和培训力度，严厉打击偷漏税行为，尽快提高全体公民依法纳税意识，为依法治税提供良好的社会环境。对税务部门而言，更应强调从严治税。目前，堵漏增收的潜力依然很大，税务部门可以根据需要制定针对性措施，严查细管，减少和防止税收流失。
2.在储蓄存款实名制的基础上进一步采取相应的配套措施。目前，我国已经实行了储蓄存款实名制，对于控管收入来源、防止个人所得税收入的流失具有重要意义，但要保证储蓄实名制作用的有效发挥还需要做好与之有关的配套工作，如严格身份证办理等等。同时，建立银行、证 券、房地产、期货等部门定期向税务部门报送个 人在储蓄、证券期货交易和转让不动产等方面收 入信息的有关制度。
3.规范税务工作。实行综合个人所得 税制，需要不断地强化个人的纳税申报，而税务 制可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧 密地联系起来，因而对于个人所得税制的有效运作具有重要作用。目前，税务在我国还是一项新的尝试，国家税务部门应监督、指导税务活动的正常开展，税务的行业管理机构也应加强对工作机构的监管。在税务机构内部，要逐步引人竞争机制，公开招聘优秀人才，调整人员结构；随着国民经济的发展，税收政策和具体措施也会相应调整，因此，税务人员应不断更新知识，提高业务能力。
关键词:个人收入 个人所得税 个税问题 个税改革
我国自1980年开征个人所得税以来,特别是1994年新的“个人所得税法”颁布实施以来,个人所得税呈大幅度增长趋势,在税收中所占的比重也逐年提高,在建立以普遍代扣制为主的个人所得税征管体系中,对社会经济活动中的绝大部分个人的收入都纳入了税收征管的范围。我国个人所得税法已伴随我国经济经历20多年的发展,并在经济发展过程中扮演重要角色,20多年来我国经济体制已经从计划经济体制向市场经济体制过渡并完善,在经济发展的过程中,个人所得税在调节收入分配和筹集财政收入方面发挥了重要作用,但由于经济的发展和社会的进步,我国的个人所得税税制也出现了很大问题,不能够在经济发展中发挥其重要作用,所以对其进行改革是必要的,本文将从以下三个方面加以阐述:
一、个人所得税在经济发展中起到的作用
1、调节个人收入
个人所得税是对个人(自然人)的各项应税所得征收的一种所得税,在许多国家的个人所得税法律制度中都有关于费用扣除的规定。我国主要采用费用定额扣除和定率扣除两种方法。费用扣除额的规定对于低收入者有利,使低收入者在一般情况下都可以免缴个人所得税,有利于保障低收入群体的生活,能够起到“杀富济贫”的作用。
2、缓解社会分配不均
中国近10多年来某些个体收入不断加大,而有些个体收入增加则慢些,造成城乡居民收入差距扩大,地区间收入差距扩大,行业间收入差距扩大,不同所有制单位的职工收入差距扩大,高低收入群体之间的收入差距扩大等问题,不仅影响社会稳定,而且阻碍经济发展,所以个人所得税以其累进性,被认为是可以对不够公平的社会初次分配作出普遍矫正的有效手段。
3、增加财政收入
自1994年税制改革以来,个人所得税的绝对额和相对额均保持较快的增长速度,而且其逐年递增率远远高于税收收入和国内生产总值,个人所得税制组织收入的作用逐步得到强化。国家税务总局的统计数据显示,我国的个人所得税收入从1980年的0.0016亿元增长到2003年1417亿元,增长了885625倍。特别是1994年以来,个人所得税以年均48%的速度增长,是同一时期增长速度最快的税种,目前已经成为我国第四大税种,而且计税方法简便,大大地增加了我国的财政收入。
4、促进经济发展
我国正式开征个人所得税以来,个人所得税收入逐年攀升,我国是市场经济国家,个人所得税是最重要的税种之一,是第一大税。这种重要不仅是要起到缩小个人收入差距的作用,还有能够调节社会经济发展速度的作用。
5、保持社会稳定
经济增长是一定时期内国民生产总值或人均国民生产总值总量的扩大,要是社会总产品的供给从供不应求转为供过于求,人们的生活水平就会得到较大的提高,就会有利于社会的稳定,税收政策是实现经济目标的有力工具之一,而个人所得税是重要的税收之一,所以个人所得税起到了保持社会稳定的作用。
二、我国现行个人所得税税制存在的问题
调节收入、增进公平是个人所得税的天职。随着经济的快速发展,当前的收入状况已发生了翻天覆地的变化,现行个人所得税税制已跟不上时代的发展,使得个人所得税的重要性得不到很好的发挥,具体表现在:
1、按所得项目分项、按次征税,调节收入的力度有局限,不能充分体现公平税负、合理负担的原则。首先,工薪阶层税率偏高。如今工薪阶增加了很多的支出内容,如货币分房、医疗支出、教育费用、养老保障等,这部分月薪仅够人们维持生计用,但目前税制仍然按照富人的标准来对他们征税。其次,逆调节。目前,来自工薪所得项目的税收收入占到我国个人所得税收入的40%左右,中低收入工薪阶层本不是个人所得税要调控的对象,反而成为了征税主体。从调节的角度来看,这完全是走到了事情的反面;再次,纳税人权利、义务不对等。在市场经济中,利益是永恒的,纳不纳税不仅仅是一个道德问题。你纳税越多,将来你所享用的东西就应该越多。但我国目前存在纳税人权利缺失的问题。纳税者对自己所缴税收使用无投票权,纳税人得不到应有的政府服务,甚至纳税人对自己所缴纳的税收被人贪污和浪费,也无法有效制止,而且纳税者得不到应有的被社会尊重的地位。
2、计征模式过于理想化。我国现行的是“分类所得课税模式”, 由于纳税人收入来源不同,征缴的次数不同,存在收入多的纳税人缴纳的税少,收入少的纳税人却缴纳税多的现象;而受征管水平和纳税意识条件的限制,对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法,容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用,存在较多的逃税避税漏洞。
3、扣除额标准过低。我国现行个人所得税扣除额为800元(北京为1000元)起征点还是20年前制定的,如今物价上涨了,而起征点却不变,等于变相扩大了个人所得税的征收面,实际上加重了百姓的税收负担。已与当前的实际情况背离太远。,比最低生活线略高一点就收税,在这一点上于情于理都不合适。
4、在征管水平达不到的情况下,累进税率既损害效率,也违背公平。在我国现行的个人所得税累进税制下,结合我国个人所得税征收环境分析,累进税率会带来过高的边际税率不利于我国民间投资资本的形成;税率设计过于繁杂,操作难度大;级次过多的边际税率,强化了纳税人的偷逃税意识;现行税收制度和税收征管水平下,加剧了纵向不公平性;累进税制在时间跨度上实际上有违横向公平原则等问题。在纳税人的所得比较集中于一个时期(以月份为标准)的情况下,相同所得就要缴纳更多的个人所得税。
5、个人所得税法律体系不完善。主要表现在税收执法受地方政府机关影响,个人所得税按月为计征不科学,税前扣除标准扣除项目不公平,公民纳税意识淡薄,个人所得税征管制度不健全等几个方面。在个人所得税的征管中,有的应征的税收不起来,只管住了工薪阶层,使之成为个人所得税纳税的主要群体,有的人收入具有季节性,如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入;有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入,再就是个人所得税法的原则性、概括性过强,可操作性不足,给逃税者可乘之机,个人所得税征管不明确纳税人的收入是造成个人所得税征管制度不健全的主要原因。
三、对个人所得税税制的改革思路
由于税制结构本身的问题,造成个人所得税出现“调控失范”的问题,即一方面对少数高收入者或有隐性收入的个人控管仍然不力,另一方面对国家政策鼓励和倡导的行业和领域又出现“逆向调节”的弊端,个人所得税调节作用远没有很好地发挥,因此个人所得税的改革势在必行。就这个问题,有以下几点看法:
1、应合理选择税制模式,实行综合与分类相结合的个人所得税制。世界上的个人所得税基本上有三种模式:分类个人所得税制,综合个人所得税制和混合个人所得税制,这三种模式都有着不可修复的弊端,基于我国国情,目前可行的选择是:实行兼容分类和综合的混合个人所得税制,即在对一部分个人所得实行分类扣缴的基础上,对纳税人的部分所得进行综合相加后再按累进税率缴纳。在如何综合分类上,目前有两种看法:一是只将工薪所得,个体户生产经营所得和承包承租经营所得计为综合所得;二是在前三种模式的基础上,将综合所得的范围进一步扩大到劳务报酬所得。
2、统一、规范费用扣除标准,实行基本生计扣除加专项扣除的办法。现行免征扣除标准是不公平的,表现在减除内容不足和减除额长期不变。在当前经济飞速发展的情况下,城市居民的人均收入增长十几倍,但个人所得税起征点却没什么大的变化,在收入大幅度增长的情况下仍沿用过去的标准,无疑是不公平的。但值得注意的是,目前国家各地区的经济水平有一定的差距,不宜采取整齐划一“一刀切”的方法,总之,制定适宜的个人所得税费用扣除额不是靠一个简单的数字就可解决的问题。今后将根据社会经济形势的发展、居民收入水平的提高、消费价格指数变化等情况,适时对标准进行调整。积极创造条件,实行基本生计扣除加专项扣除的办法,更好地体现税收公平和量能负担的原则。
3、个人收入支付的规范化和信用化。任何人的任何来源的收入,无论是工薪收入,劳务报酬,承包收入,稿费收入,财产租赁和转让收入,股息,利息和红利收入,偶然所得收入和其他收入,都通过银行转账支付,尽量避免现金直接支付。当前之所以偷税漏税严重,主要是由于许多劳务交易都进行"暗箱操作",对劳务报酬在私下现金直接支付,使之游离于税务机关的监控之外。如果纳税人的一切收入都能通过银行转账,则可以在很大程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。只要收入显性化,则偷逃现象可大大避免。
4、严格执行代扣代缴制度。目前个人所得税改革主要应解决两个问题:一是由于银行系统不够完善,全社会使用现金比重大,导致个人所得税流失情况比较严重,因此,要想个人所得税能有效地起到缓和收入差距的调节作用,要想个人所得税能够得到有效的征收,个人所得税的代扣代缴制度就必须不折不扣地建立并完善起来。
5、规范征税范围,适当扩大税基。进一步规范征税范围,适当扩大税基,将免税项目之外的一切收入都纳入征税范围,堵塞税收管理漏洞。
6、税率的设计上适当降低个人所得税边际税率,减少累进级次。我国现行个人所得税法根据不同的征税项目,分别规定了税率。现行税率存在不公平问题,主要体现在工薪所得与劳务报酬所得负担不公平,所以必须对现行个人所得税税率进行适当调整,在综合征收的基础上,适当降低最高边际税率。合理设计累进级次,更好地体现对高收入的调节导向。
四、总结
综上所述,个人所得税在国家经济发展中起到很重要的作用,但在经济不断发展的情况下要适时的改革,根据不同时期的发展情况制定和完善新的制度,才能更有效的发挥其作用。
参考文献
[1]诺思《制度、制度变迁与经济绩效》上海出版社,1984
（一）当前我国的居民收入分配差距较大
一国居民收入差距的问题是一个涉及到公平原则的问题，其中衡量一国居民收入分配是否公平的一项重要指标是基尼系数，这些年来我国的基尼系数又怎样呢？针对我国当前的基尼系数究竟如何，学术界一直争论不休，但有一点已经达成共识，我国基尼系数早已超过了0.4的国际警戒线并且一直徘徊在高位运行。近年来国家统计局也一直在研究关注我国的基尼系数，但由于我国城市与农村特有的二元经济的存在，造成我国较难准确地统计出全国性的平均基尼系数。今年年初，在社会各界人士的长期以来的共同关心下，国家统计局公布了从2003到2012年总共10年间的全国范围内的居民收入基尼系数。这一来自官方的数据表明我国近1O年的居民收入基尼系数一直高于0.4的国际警戒线。具体来说，当前我国的居民收入分配差距呈现全方位拉大之势，不管是城市与农村之间、各区域之间还是行业之间，收入差距都在普遍拉大。
（二）我国个人所得税调节收入分配功能不强
从世界主要发达国家个人所得税调节职能的发展与完善过程看.个人所得税因其有效的累进性能对社会存在的收入分配差距起着重要的调节作用，以降低初次分配中因生产要素占有状况、天赋等因素造成的居民收入差距。总体而言我国现行个人所得税模式对居民收入分配差距的扩大趋势有一定的调节作用，但力量相对发达国家而言尚显微弱，与我国当前高速发展的经济要求有着较大差距。
二、对我国个人所得税职能定位的思考
（一）理论界对个人所得税职能定位的讨论
个人所得税最主要的职能应包括两类，即收入功能和调节功能。个人所得税的调控职能是政府进行宏观收入分配的重要手段之一。
（二）应强化我国个人所得税在公平收入分配方面的作用
1994年在全国范围内统一实行的个人所得税，由于当时居民个人收入水平较低，人们的纳税意识也普遍比较薄弱，因此纳税人数很少，个人所得税所筹集的税收收入水平也不高，在当时来看个人所得税处于边缘税种的地位。但经过了我国将近20年的国民经济快速发展，居民的收入水平随之也不断提高，本来很多达不到个税纳税标准的个人成为了新的个税纳税人，个人所得税的收入总量因此也获得了不小的提升。在国家“让一部分人先富起来”的政策要求下，我国允许一定范围内的贫富差距的存在。个人所得税是政府宏观调控收入分配差距的一个重要政策工具，因此也就被寄予了在公平收入分配方面的很高期望。
（三）关于我国当前结构性减税中涉及个税方面的思考
在我国现在进行的第十二个五年规划中，税制改革正采取以结构性减税为导向的改革模式。从世界范围看，当前大规模减税正成为世界个人所得税的主要发展趋势。我国的结构性减税涉及范围较广，如当前的营业税改征增值税试点、消费税改革、企业所得税改革等，而对于个人所得税，国家已经多次提高了个税的免征额，也降低了工资薪金所得累进税率。据财政部的相关数据统计，2012年我国个人所得税收入达到5820亿元，同比2011年下降4%，增速也回落了30%。财政部税政司有关负责人指出，2012年我国个人所得税收入之所以有明显的下降，主要是因为2011年的新《个人所得税法》提高个人所得税中的工薪所得费用扣除额，以及对工薪所得和个体工商户经营所得的税率进行了结构调整，降低了其累进档次。
三、关于如何进一步加强个税调节收入功能的思考
（一）逐步建立起中国式分类综合的个人所得税模式
如何选择一个国家的个人所得税模式，通常需要考虑到该国的征管水平状况。一般说来，当一国征管能力和水平较低时，分类征收模式比较适合，当一国征管条件完善，征收能力较强时，综合模式更加适合。现实中发达国家与发展中国家的不同个税征收模式也说明了该点，但当前的国际个税发展趋势更加倾向于分类综合所得课税模式。这些年我国在探索个人所得税征收模式方面积累了不少有益的经验，通过将分类征收与综合申报相结合的做法，建立起来一种比较适合我国现阶段个人所得税发展要求的模式一一分类综合的所得税模式。
（二）个人所得税税前费用扣除需要考虑居民基本生活需要
借鉴发达国家税前费用扣除办法，结合我国实际情况，现阶段我国的个人所得税前费用扣除标准还有很多欠缺考虑的地方。首先是我国个人所得税扣除标准过于生硬，缺乏弹性；其次是需要引入发达国家个人所得税中比较完备的根据纳税人实际需要赡养、抚育的人口数确定的必要生计扣除。现在比较成熟的个人所得税费用扣除办法是通盘考虑以上两方面，将必要扣除和生计扣除作为基本费用扣除额给以税前扣除。除了以上必要的考虑，我国个人所得税前费用扣除还可考虑通货膨胀等因素，近些年来我国物价总水平呈现出不断上升的趋势，居民实际收入也会随之缩水，故适当的通货膨胀扣除额还是很有必要的。
关键词：个人所得税流失；原因分析；法律对策
1 个人所得税流失的现状
1.1 个人所得税流失的主要方式
1.与用人单位签订双份劳动合同逃避税收
劳动合同是劳动者与用人单位建立劳动关系的法律文件，也是劳动者缴纳个人所得税的主要依据。纳税人为了少交个人所得税，与用人单位签订两份劳动合同，第一份劳动合同按实际发放的工资薪金所得签订，而第二份劳动合同则按照实际工资薪金所得与第一份合同实际发放的工资薪金的差额签订，并用费用报销的形式进行支付。
2.以福利代替工资逃避缴税
过高的边际税率使得许多纳税人者倾向于选择“高福利、低工资”，即企业将工资薪金的支付方式由收入转换为消费服务。如利用各种商场购物券、给员工缴纳各种商业保险、提供旅游补贴等，纳税人利用这种消费福利补贴实现了少交个人所得税的目的。
3.将个人收入转变为企业费用逃避税收
个体工商户往往将自己的个人收入转入自己的企业，自己日常的个人及家庭消费则从企业列支，并且大多数采用现金支付的方式进行交易。由于个体工商户个人消费和职务消费的界限较模糊，这种做法不容易被税务机关发现。他们往往在年终还不进行利润的分配，而是通过借款的方式将其转换成个人收入；此外，许多个体工商户还通过在银行设立多个账户的方式实现少交个人所得税的目的。
4.将应获报酬转化为对企业的投资逃避缴税
纳税人以购买股票、证券等形式进行投资所取得的利息、股息和红利等收入是纳入在个人所得税的征税范围内的，但很多纳税人不直接取得企业对他的分红，而是通过将自己的投资所得预留在企业的账户上，作为对企业的再投资，企业则把这笔收入以债券或配股的形式记载在个人名下，实现了少交税款的目的。
5.利用收入均摊逃避缴税
纳税人利用我国个人所得税对一些应税所得项目扣除费用宽面额的规定，采用分散多次领取的方式，将其取得的收入化整为零，从而使自己的收入在每个纳税期限内都保持均衡。有的企业甚至将年薪改为月薪，将年终奖、季度奖等本应一次性发放的收入分散到各个月发放。这样不仅避免了某些月份交过高的个人所得税，还能分享每个月的费用扣除，从而实现了少交税款的目的，导致了个人所得税的流失。
1.2 个人所得税流失的现状
据国家税务总局统计显示，2005年到2011年的七年间，随着我国城镇居民可支配收入总额的增加，个人所得税实际征收额也由2005年的2094亿元上升到6054亿元，涨幅达到了189.11%。但我们还应该看到的是这七年间，我国个人所得税的流失额也在不断增长，2005年流失额为4584.66亿元，2011年则上升到8704.04亿元，涨幅为89.85%，我国个人所得税流失还是十分严重的，不仅数额巨大，而且增长迅速。
2 个人所得税流失的成因分析
2.1 税制原因
1.课税模式不合理
分类所得税制，是指对于同一纳税人的各类所得或各部分所得，按照不同的税率分别计算纳税额的课税模式。我国实行的是分类所得税制，这种税制，便于纳税人了解和掌握税法，可以更好的采用由支付单位代扣代缴所得的征收办法，有利于降低征收成本，提高税收效率。但实践表明，这种征收方式难以体现“多得多征，公平税负”的原则，其最大的问题是不能综合考虑个人的税收负担能力，无法全面衡量纳税人的真实纳税能力，也难以调节社会分配不公的矛盾。
2.课税范围过窄
我国现行个人所得税制的课税范围是采用列举的方式的规定的，具体分为十一类。但是，随着我国经济的不断发展，居民所得特别是高收入者收入不断向多元化、隐性化的方向发展，个人收入渠道增多，收入结构日趋复杂。许多现行个人所得税法没有列举的资本性收入已经成为纳税人的重要组成部分，例如个人所得税的征税范围中还没有涉及到附加福利所得，这就导致了税款的流失。
3.税率结构设置复杂
我国个人所得税采用的是超额累进税率和比例税率相结合的税率体系，对于不同类别的收入分别适用不同的累进税率和比例税率。根据个人所得税法的规定，主要有三种：一是超额累进税率即对工资、薪金适用3%～45%的七级超额累进税率，对个体工商户的生产经营所得适用5%～35%的五级超额累进税率；二是对其他8项所得适用20%的比例税率，稿酬所得在适用20%的比例税率后减征30%；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得除按20%征税后，还适用加成征税税率，加成后劳务报酬所得的最高边际税率可达40%。
我国针对工资、薪金所适用的七级累进税率与之前的九级累进税率相比，是有所进步的，但目前的七级累进税率还存在不足之处。在这七级累进税率中，只有前四个比较常用，而后三个级别的税率几乎用不上，实际意义不大，也影响了个人所得税的累进性作用。此外，工资、薪金所得45%的边际税率还是很高的。世界上除了高税率、高福利的一些欧洲国家外，其他各国的最高边际税率均在40%以下，我国的边际税率目前位于全世界第五的位置，仅次于丹麦62.3%、瑞典56.7%、荷兰52%和日本50%。较高的边际税率会使纳税人为了降低税率标准，而采用将收入分散取得的方式实现少交税的目的，导致税收的流失。
2.2 征管原因
1.代扣代缴制度未能得到很好地落实
扣缴义务人对扣缴义务认识不到位，扣缴意识不强。《个人所得税代扣代缴办法》规定，代为扣缴是扣缴义务人必须履行的法律义务，但许多扣缴义务人认为扣缴个人所得税是在帮税务机关的忙，税务机关支付给他们一定比例的手续费更让他们感觉是在给税务机关打工。这种错误的认识，使得他们缺乏法律责任感。
扣缴义务人采用多种手段帮助纳税人逃税。扣缴义务人作为追求利益最大化为目标的经济人，他与纳税人之间存在着一定的厉害关系，扣缴义务人往往尽量少将职工收入的一部分上缴给国家，以提高职工的工作积极性来提高企业的经济效益。很多时候，纳税人的税额是由扣缴义务人自身负担的，这都会使扣缴义务人由于利益关系运用种种手段帮助纳税人逃税。
2.征管信息不畅
纳税人收入越来越多元化、隐蔽化，而我国当前的税收征管水平还不高，申报、审核、稽查环节都缺乏先进的资料储备和查询手段，纳税人的信息资料传递缓慢且准确性不高，造成了纳税资料的缺失。由于我国金融体系发展的滞后性，高收入者的大部分收入都是现金交易，在征管信息不畅的情况下，税务机关根本无法全面、准确地获取高收入者的收入、财产的真实数据。税务机关与银行、证券、工商等相关部门缺乏有效的协调配合机制，另外，我国还没有建立社会全员参与的长效协税护税机制和信息化网络，税务机关获取外部信息有限，税务人员要掌握纳税人的真实收入情况存在一定的难度，尤其是高收入者收入来源多样，收入时间多变，如果纳税人不主动进行申报，税务机关很难汇总统计，导致了大量的税收流失。
3.执法处罚力度不够、缺乏奖励机制
尽管我国《税收征管法》中规定了追缴税款和交滞纳金、并处罚款，情节严重的移送司法机关等处罚规定，但在税收实践中，由于法律规定的不确定、不具体、幅度落差大，使税务机关难以决断。受主观因素的影响，税务机关在执法时对偷逃税款行为的处罚往往过宽过软、以补代罚。以罚代刑的现象普遍存在。另外，我国相关法律对纳税人的抗税、偷税行为都有给予行政处罚，情节严重的给予刑事处罚给的规定，但在实践中具体执行的很少。
我国现行《税收征管法》规定，对偷税等税收违法行为在采取强制执行措施追缴其不交或少交的税款外，还可以处不交或少交税款50%以上五倍以下的罚款。但在实际的执行过程中，对纳税人的罚款很少有超过三倍的，这就使得偷逃者的收益很可能大于其受惩罚的损失，难以起到惩戒的作用。
此外，我国对诚信纳税人激励机制缺位，诚信纳税和偷逃税的待遇一样，多纳税和少纳税的社会评价也没有很大的区别。这种激励机制的缺失，不利于良好纳税环境的建立，也削弱了纳税者的积极性。
3 治理个人所得税流失的法律对策
3.1 完善与优化税制，弥补税收流失的制度缺陷
1.建立综合征收与分类征收相结合的税制模式
我国目前现行个人所得税实行分类所得税制，这种税制模式虽然体现了横向公平，但不能全面反映纳税人的实际税负能力，在纵向公平上几乎无能为力。分类所得税制容易使纳税人分解收入、多次进行费用扣除，存在较多的逃税避税漏洞，使具有多种渠道收入、综合收入高、纳税能力强的高收入者游离在税网之外，他们往往不用交税或者交纳较少的税，最终导致了税收的流失。
我国的分类综合所得税制是分类征收与综合申报的结合，具体要做好以下几个方面。第一，分类征收、源泉扣缴是基础，主要计对占纳税人80%的中低收入的工薪阶层，发挥分类征收的固有优势。第二，逐步引入综合申报制度，重点监控占纳税人20%的高收入阶层。第三，实施对中低收入纳税人减税，特别是降低劳动所得的税负，这样可以加大税收公平分配的力度，减轻征管压力、降低征管成本，将征管资源集中配置在高收入阶层，在综合申报制度的执行上配置更多的资源。在推进过程中，我们要逐步完善和提高信息化技术水平，尽早推出个人财产登记、双向申报、纳税人代码管理等关键制度，真正落实储蓄实名制，推进税务、公安、银行、国土、海关等相关部门的纳税人信息共享。
2.合理确定税基
我国现行个人所得税法采用正面列举地方式，明确规定了11项应税所得，前面10项规定了具体的所得项目，第11项规定“其他所得”，在实践中可以根据具体情况具体定义。这种规定看上去是涵盖了个人收入的全部内容，但第11项规定的“其他所得”没有一个能够明确“其他所得”性质或者特征的概念，使得实践中还是缺乏硬性的法律衡量标准。
在现阶段，从保持税收制度的稳定性出发，我们可以通过及时地补充法律法规或对现行的法律法规作出新的解释，在合理可行的范围内不断扩大应税项目。将资本利得、附加福利地纳入到征收范围中，不断扩大个人所得税的税基。
3.优化税率结构，公平税负
第一，总体上实行超额累进税率和比例税率并用，以超额累进税率为主的税率结构。具体而言，工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包、承租经营所得等经常性的所得，对其适用超额累进税率；财产转让所得、财产租赁所得、股息、利息、红利所得、偶然所得等非经常性的所得，适用比例税率。
第二，降低最高边际税率、减少税率档次。我国现行个人所得税的最高累进税率为45%，这个税率在税收实践中很少能适用到，在法律设置上形同虚设。世界上很多国家个人所得税的边际税率都在逐渐地降低，保持在40%以下，如美国是33%，德国22.9%，日本37%，韩国40%，俄罗斯31%，“经济与合作发展组织”国家个人所得税的最高平均税率降低到35.85%。因此，我国个人所得税的税率设置，应当根据全球税制的变动，结合我国的实际国情，适当地降低最高边际税率，使税法更好地落到实处。此外，个人所得税综合课税项目的超额累进税率档次适当的简化，最好不超过5级；分类课税项目仍可适用现行20%的比例税率，保持不变。
3.2 强化征管，截断税收流失的通道
1.创建信息共享机制，加强税源监控
对税源的监管是税收征管工作的基础，因此，为了治理个人所得税的流失，我们可以通过社会相关部门的通力协作，不断实现收入监控和数据处理的计算机化，加强对纳税人的重点监控和管理。
第一，加强税收的信息化建设。税务机关内部要形成税收信息网络，实现纳税人征管信息在全国税收系统范围内的共享。例如，在地方税务机关可以建立重点高收入者纳税人的档案，其他税务机关可以共享这些信息，从而实现各级税务部门对高收入者个人所得税征管的监督；对各地高收入行业和个人，各级地方税务机关要集中进行全面的调查，准确掌握高收入行业中各个企业的生产经营规模、员工的数量、收入分分配等情况，准确掌握高收入者的收入项目、形式等情况。此外，还可以建立一个高收入者信息库，信息库主要包括某一时期内高收入者的财产来源、去向等资料，重点是高收入者的具体纳税情况。
第二，建立社会协税、护税机制。高收入者从事的所有与个人所得税相关的活动，都要反映在收入者信息库中。而及时、准确地从社会各个部门获得这些信息，就需要银行、海关、证券等部门的合作配合。因此，税务机关要与工商、银行、公安、证券、海关、房地产以及新闻媒体等部门建立协税、护税网络，促成社会协税、护税机制。加强各部门间的信息资源共享、支持协作、通过各个部门提供纳税信息，同时以法律的形式明确有关单位和负责人的责任，
3.加强税务稽查，加大处罚力度
税收处罚制度是税收征管中的一个重要组成部分，严厉有效的税收处罚，较强的税法威慑力，才能有效地治理高收入者个人所得税流失。要想改变我国目前个人所得税流失严重的现状，就应当加大税收的处罚力度，从而增加纳税人偷逃税款的风险和成本。
同时，还要限制税务机关在处罚上的自由裁量权，对偷逃税款的纳税人要适用统一的惩罚标准，使惩处不断制度化和规范化。对偷逃税款的行为进行通告，对其在全社会进行曝光，通过社会舆论的力量，加大纳税人社会形象等方面的损失 此外，我们还应当建立相应的配套奖励措施，形成一套纳税激励机制。对依法纳税的纳税人在职称评级、职务晋升、工资薪金等方面给予优先考虑。
3.3 个人所得税相关制度的完善
1.提高居民收入的货币化
个人取得收入是为了消费，在满足一定消费目的的前提下，是采取先获得收入后进行消费的方式，还是采取直接获得服务的方式，对个人来说显得不是很重要。因此，企业将支付给员工的一部分收入转为提供消费服务的福利形式，这样就有效地为他们规避了个人所得税的缴纳，造成了我国现阶段高收入者收入的货币化、账面化的程度较低。为了堵塞高收入者个人所得流失的漏洞，减少企业以各种名义向个人发放的不合理福利收入，对福利性的转移收入，我们可以借鉴国外福利税的做法，福利提供单位对发放的各种福利逐一进行记账，并向税务机关申报纳税，并按照当期市场价格稽查其具体数额，只有已缴纳福利税的支出项目，计所得税时才予以承认并准予列支，否则不准列支。
2.减少现金交易
根据国外的做法和经验，减少现金流通、广泛使用信用人支票，推行有记录的现金交易方式，是对个人收入实行监控的重要手段。个人支付收入的方式上，要改变大量采用现金交易，而不经过银行系统，因流向没有记录，税务部门的征税没有客观依据的现状。我国个人所得税的完善，在某种程度上取决于金融系统基础设施的改善。信用卡和个人支票的使用，做到对居民收入与支出的监控。
3.建立和健全个人财产登记制度
对个人的存量资产，如金融资产、房地产及汽车等实行实名登记制度，通过了解个人各项财产情况，推算其财产积累期间各年收入的水平，从而有利于界定个人财产来源的合法性和合理性，将纳税人的财产收入显性化，堵住部分纳税人的偷税渠道。同时，将个人高额财产，如高档家具、高档音响设施、楼房、别墅等，实行编码实名登记，输入税务机关的数据处理中心并全国联网，可以有效避免因纳税人对高额财产进行地区转移或者多人分名额而造成的税收流失。
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[关键词]个人所得税制；预付税款法；税收指数化
个人所得税是对个人取得的各项应税所得征收的一种税，是世界各国普遍开征的税种。在欧美发达国家，该税种取得的收入占税收总收入的近一半。征收个人所得税对实现收入的公平分配，筹集财政资金具有十分重要的作用。但是，我国目前的个人所得税偷漏严重，大大弱化了个人所得税对分配的调节作用。造成这种情况有很多原因，包括个人所得税法规不完善、征管手段落后、公民自觉纳税的意识不强等。本文拟就个人所得税制本身进行探讨，并提出进一步完善的设想。
一、我国现行个人所得税制的弊端
（一）课税范围狭窄
我国现行个人所得税采用分类所得税制模式，它只对税法上明确规定的所得分别课税，而不是将个人的总所得合并纳税。我国现行个人所得税的征税范围由11项应税所得组成，除此之外的其他所得概不征税。这些应税所得从形式上看，包括现金、实物和有价证券。但是，随着我国市场经济的不断发展，个人收入日益多元化、复杂化，不仅工资、薪金、劳务报酬等劳动性所得成为个人的重要所得，而且利息、股息和红利等资本性所得也渐渐成了居民个人收入的重要组成部分，此外，还有财产继承所得、股票转让所得等。从所得形式看，不仅有现金、实物和有价证券，还有减少的债务和得到的服务等形式。为此，只规定11项所得和3种表现形式为征税对象已显得过于狭窄，不仅影响了国家财政收入，而且也不利于国家对人们收入水平的调节。
（二）税负不甚公平
1.等额收入，税额迥异。同一收入水平的个人因其收入来源渠道不同，适用的税率不同，最终负担水平也不相同。如在中国境内工作的居民甲和乙，每月收入均为1200元，其中，甲的收入额仅为工薪所得一项，乙的收入额由工薪700元和有规律性的劳务报酬500元组成。按照现行所得税制的规定，甲该月应纳税额为20元，乙该月不需要纳税。甲的收入只有一项工薪所得，并达到纳税标准；乙的收入由两项组成，每项收入都没有达到各自的纳税标准。假设乙居民的工薪所得不变，只有当有规律性的劳务报酬为900元时，应纳税额为20元〔（900-800）×20%〕，税负恰好与甲相同，而此时乙月收入总额为1600元，工薪所得与劳务报酬所得两者均为劳动性所得，性质相同，税负却相差甚远。
2.税率复杂，税负不公。我国个人所得税多种多样的税率形式不仅增加了税制的复杂性，也损害了经济效率，引起了纳税人的诸多不满。具体表现在：第一，工薪所得适用9级超额累进税率，税率级次有9级，最高边际税率达45%，在这种高边际税率、多档次的累进税率结构中某些级次的税率形同虚设，并无实际意义；第二，工薪所得和劳务报酬所得同为纳税人的劳动报酬所得，但两者适用的税率形式和实际的税收负担却存在较大的差别，由于劳务报酬所得的适用税率为20%，且一次性收入畸高时，还要实行加成征收，致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得；第三，个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用5级超额累进税率，与其他各项应税所得适用的税率又不相同，不仅有违税收公平原则，而且更增加了征管操作的复杂性。
3.费用减除标准不尽合理。首先，扣除标准的设计依据不充分。我国各项费用减除标准设计都是针对收入者个人而言的，没有充分考虑纳税人是否结婚，是否有赡养人口以及赡养人口的多少，是否有老人、残疾人，以及相关的医疗、教育和保险等费用，定额减除标准一经确定就多年不变。例如，我国对工资薪金征收所得税时，在实行定额扣除法中，国内人员每月的免税扣除额是800元人民币，而外籍人员和在境外工作的中国公民个人每月的扣除额却是4000元人民币，这势必存在三个问题：一是国内人员和外籍人员的费用扣除标准不统一，不符合税收上关于国民待遇的公平原则；二是没有根据不同开支情况来区别对待；三是没有根据我国生产力发展水平和居民生活水平的提高而适当调高扣除标准。其次，扣除方法不一致。关于费用扣除有两种方法：一种是按月扣除，如工资薪金所得，承包经营、承租经营所得；另一种是按次扣除，如劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，偶然所得等。两种方法同时存在容易产生税负不公的问题，如对劳务报酬所得，税法规定只有一次性收入的，以取得该项收入为一次，属于同一类项连续取得收入的，以一个月内取得的收入为一次。假设境内工作的某一居民甲一年中每月获得800元的劳动报酬，其无须纳税；而另一个在境内工作的居民乙在一个月内取得了9600元的一次性劳务报酬，其他月份没有任何收入，乙则需缴纳1 536元〔9600×（1-20%）×20%〕的税款。两个人虽年度收入相同，但乙的税负远远大于甲的税负，这种结果会引导纳税人分解收入，合法避税。
（三）应税所得额的确定滞后
随着社会的发展，我国居民的消费观念发生了巨大变化，消费者的消费品选择行为，如消费者对住房、汽车、家用电器、通信设备、旅游、教育等的消费偏好明显增强，国家为刺激消费积极出台一些相关政策，使消费信贷进入千家万户。伴随消费贷款的出现，个人的利息支出已成必然，当纳税人获得利息、股息、红利所得时，仍以每次收入额为应纳税所得额，不允许扣除利息支出，纳税人有可能在没有得到任何净收入的情况下也要纳税，这显然不是我国征收个人所得税的初衷。
（四）宏观调控能力弱，对经济变化的反映缺乏弹性
现行的个人所得税制难以根据实际通货膨胀率来进行相应的指数化调整。因为对不同的所得项目采用的是不同的征税标准，而不同的纳税人有不同的所得来源。这样，即使对所有扣除项目进行指数化调整，也不可能消除因收入结构的差异而产生的税负不均。
（五）征管方法存在漏洞
从征管制度方面看，我国对个人所得税的征税采用两种方法，即代扣代缴和自行申报。由支付所得的单位或个人代扣代缴，此办法在实际操作中没有得到严格地执行，代扣代缴义务人的法律责任不明确，难以对员工的各种所得项目实行源泉控制，导致大量税款流失。纳税人自行申报纳税，由于国家尚无可操作的个人收入申报法规和个人财产登记制度，银行现金管理控制不严，社会上大量的收付行为通过现金形式实现，导致人们的收入除了工资、薪金可以监控外，其他收入基本上处于失控状态。此外，个体工商户生产经营所得的应纳税款按年计征，分月预缴，年终汇算清缴，实际上个体工商户基本上无账可查，对其所适用，的税种和税率在征收中难以划清，难于操作。
二、完善个人所得税制的设想
（一）实行分类同综合相结合的混合型税制结构模式
从税制模式上看，最能体现“量能负担”征税原则的应是综合课征制。但考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等与发达国家相比存在较大差距，所以，分类综合课征制应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税，对某些应税所得如工薪所得、劳务报酬所得等实行综合征收，采用统一的费用扣除标准和税率。对其他的应税所得分类征收，或者对部分所得先分类征收，再在年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算，凡全年所得额超过一定限额以上的，即按规定的累进税率计算全年应纳所得税额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。此种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入，避免分项所得税制可能出现的漏洞，也较符合我国目前的征管水平。
（二）合理调整应税所得额
随着住房分配制度、医疗制度、社会保障制度的改革，纳税人用于住房、医疗及社会保障方面的支出会明显增加。为此，新的个人所得税法应在这方面作出相应调整，尤其是要增加对子女教育费的特别扣除和对纳税人购买住房等财产所支付的利息费用的特别扣除。如为适应住房制度的改革，广泛发展消费信贷，促进居民消费，个人所得税法应对利息、股息、红利所得项目的应纳税所得额进行调整，调整后的应纳税所得额=利息、股息、红利所得-允许扣除的借款利息支出。允许扣除的借款利息支出是指纳税人从金融机构取得贷款用于购买住房、汽车、家用电器等耐用消费品所发生的利息支出。若是向非金融机构借款，如纳税人之间的相互拆借，其利息支出按照不高于金融机构同类、同期贷款利率计算的数额以内的部分准予扣除。有效调节利息、股息、红利所得的应纳税所得额，既易被纳税人接受，又可鼓励其借款消费，拉动有效需求。
（三）实行税收指数化调整
通货膨胀对个人所得税制度的扭曲主要表现在以下几个方面：一是虚构性收人问题，即在通货膨胀时期纳税者所得到的收入，事实上并不反映其实际购买力的真实水平；二是收入级别的自然提高问题，即由于通货膨胀所导致的纳税人名义收入的增加会使纳税者自然地进入较高的收入级别，从而受制于较高的边际税率。通货膨胀的这两种扭曲无疑给个人所得税带来了制度上的不公平。为了消除这一不公平的影响，自20世纪70年代中后期，各发达国家都普遍采用了“税收指数化”形式将通货膨胀因素从现行税制中剔除出来。其重点放在税率结构和税负减免这两个方面。对税率结构的指数化而言，各国一般都根据“消费物价指数”对所有收入级别实行指数化调整；对税负减免而言，各国的普遍做法是对纳税人扣除等实行指数化，并对受通货膨胀影响较大的生计扣除等予以相应调整。
（四）适当修改税率
我国应顺应世界税制改革“低税率、宽税基”及税制简便的浪潮，在统一各类应税所得适用税率的基础上，减少税率级次，降低边际税率，以减少税制的复杂性和纳税人偷漏税的可能性。参考美国及世界其他各国的所得税税率，同时结合我国的实际情况，劳动所得和经营所得应采用相同的超额累进税率，税率级次可削减为3～4级，最多不能超过5级，最高边际税率也应向下作适当调整。
（五）有效控制个人收入源泉
从根源上堵塞偷逃税漏洞，首先要限制或缩小现金支付的范围，然后由金融机构进行身份控制。在实名存款的基础上，借鉴国外经验，实行纳税人编码制度，为每个纳税人制定一个终身不变的专用号码，用于参加保险、银行存款、就业任职及申报纳税，并利用网络统一管理，便于税务机关高效控制税源。
（六）实行预付税款法
预付税款法有两种形式，一种是预扣式，另一种是预估式，我国主要采用预扣形式。对有扣缴义务人的应税所得，将现行按月按次申报的办法，改为逐月或逐笔预扣，年度终了，双方分别向主管税务机关申报个人所得以及个人所得税的纳税情况，清算后多退少补。这种方法使得个人所得的支付方和收入方之间形成一种相互制约的科学机制，一旦双方申报的数额相差较大，就能够立即发现问题，防止税款的流失。同时，采用预扣方式，在纳税人得到其收入的时候，已由支付方按照一定标准扣掉所得税部分，一边取得收入，一边缴纳税款，对纳税意识相对薄弱的纳税人来说身不由己，对税务局来说可以提早收到税款，保证国家财政收入及时、完整地入库。
（七）完善征管方法
在完善征管方法方面，代扣代缴始终是一个行之有效的征收方式。现在要做的是明确代扣代缴的法律规定，代扣代缴义务人不能履行或不能很好地履行代扣代缴义务时，应怎样承担相应的法律责任，促进这一制度的完善。在全面落实代扣代缴制度的同时，要突出高收入人群中的个人所得税征管工作。主要是金融、保险、演出市场、广告市场等行业和部门的个人所得税的课征。这些人在日常经济生活中与社会各方面有着广泛的接触，影响面大，其收入也易引起社会上的关注。因此，认真抓好这部分人的个人所得税征管工作，可以克服人们的观望态度，求得心理平衡；也体现了税法面前人人平等的原则，带动一大批人自觉地执行税法，起到事半功倍的效果。为此，税务机关在基层要建立必要的信息渠道，掌握辖区内高收入者的基本情况，对高收入者逐步实行自行申报纳税，并对同一纳税人的自行申报情况和扣缴义务人的申报扣缴情况进行交叉稽核。
近几年，我国个人所得税征收额增长速度较快，随着国民经济持续良好地发展，它将成为一个很有发展潜力的税种。随着公民纳税意识的增强和我国个人所得税制的进一步完善，个人所得税将进入社会成员的个人天地，成为政府调控经济生活及组织收入不可或缺的杠杆。
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关键词：个人所得税制；税制模式；免征额；征收管理；改革措施
中图分类号：F20文献标识码：A文章编号：16723198（2007）11019301
1我国个人所得税制度存在的问题
1.1税源隐蔽，难以监控
个人所得税在我国被人们看作是“中国税收第一难”，其根本原因是个人收入多元化、隐蔽化，难以监控。这主要是因为随着改革开放的进一步发展和经济体制改革的深化，国民收入的分配格局较过去发生了很大的变化，最明显的特点是国民收入分配向个人倾斜，使个人收入来源渠道增多，收入水平显著提高，收入结构日趋复杂。目前个人收入除工资、薪金可以监控外，其他收入基本上处于失控状态。许多隐形收入、灰色收入，税务机关无法监控，也监控不了，造成个人所得税实际税源不清，加之纳税人多、面广、分散、流动、收入隐蔽等，且主要是现金直接支付，可能无帐薄、凭证可查。在这种情况下，税务部门很难掌握其真正税源，以致大量的应税收入悄悄地流失掉了。
1.2公民依法纳税意识难以树立
我国公民依法纳税的观念淡薄，从客观上看是由于我国过去长期以来，一直实行低工资制度，人们的工资用于生活必需品支出后，所剩无几，没有纳税的资金来源，因而无纳税的条件和意识。随着分配体制的改革，人们的收入水平越来越高，除基本生活费用外，收入剩余较多，但人们仍没有树立起纳税意识，加之税收处罚的力度和税收宣传的深度远未适应新的经济发展的需要。西方国家普遍采取严格执法、严厉惩处的措施，以威慑违法者。而我国目前的税收征管对偷、逃税款的行为虽然也有处罚措施，一般按偷税金额处以5倍以下的罚款，情节严重的移交司法机关处以7年以下有期徒刑。但与发达国家相比，罚则过轻，同时在税收征管中还存在有法不依、执法不严的现象，往往以补代罚，以罚代刑，致使法律威慑力不强，仅仅触及违法者之皮毛，难以起到惩戒作用。客观上拉大了税收征管与自觉纳税之间的距离。从主观上看，由于个人所得税是个人掏钱交纳的税种，属于直接税，税负不能转嫁，纳税人纳税以后必然导致其收入的直接减少，受经济利益的驱使，人们得过且过偷税漏税的情况时有发生。这种畸形的观念对于加强税收征管、推行依法纳税无疑是一个极大的障碍。
1.3税制模式难以体现公平合理的原则
我国现行的个人所得税在税制设置上某些方面缺乏科学性、严肃性和合理性，难以适应社会主义市场经济条件下发挥其调节个人收入的要求，也是造成税款流失的重要因素之一。
2个人所得税制改革的目标与原则
2.1个人所得税制改革的现阶段目标
我国个人所得税改革的目标是：适应建设社会主义市场经济的要求，完善税制，提高税收征管水平，重视实现调节分配和财政收入职能，更有效地发挥个人所得税在政治、经济和社会生活中的积极作用，逐步将个人所得税建设成为主体税种。
2.2个人所得税制改革应遵循的原则
（1）调节收入分配，促进公平。
促进公平应是个人所得税制改革的的首要原则。现阶段，我国社会收入分配不公的问题已经很突出。我国政府目前确有必要尽快制定相关政策并采取各种措施，加大对收入再分配的调节力度。从理论上说，个人所得税在收入再分配方面有着突出的作用，所以理当成为调节收入的主要手段。
（2）与国际惯例接轨，适当考虑国情。
个人所得税制改革必须改变现行税法中不符合国际惯例的做法，通过与其他国家税法的国际比较及参考各国的成功经验等，全面与国际惯例接轨。这里需要强调的是，接轨并非意味着“全盘西化”。改革必须适当考虑我国国情，要与我国现阶段的收入水平和征管能力相适应，同时体现一定的超前性，使改革的先进性和税法的稳定性有机地结合起来，建立既向各国普遍做法靠拢，又具有中国特色的个人所得税制。
（3）重视发挥财政收入职能。
从所得税的职能角度看，财政收入职能是基础，也是发挥调节作用的必要前提。只有税种收入规模达到一定程度，才能较好地发挥个人所得税调节分配的作用。
3如何完善个人所得税制度
3.1从税制上看应减少税率级次，扩大级距
我国应大大地削减税率级次。在减少级次情况下扩大级距的经济涵义并不在于简化税制，其在税负公平及增加财政收入方面的意义是深远的。首先，我们把最低收入级距列为第一级距。处于较低收入的纳税人数目是大多数，远多于高收入纳税人的数目。这样，如果第一级距的宽度相当大，足够覆盖大多数较低收入的纳税人，从公平的角度考虑，由于大多数人的个人收入波动不足以越过这一级距，从而使不公平现象消失。从财政收入角度来看，由于这一级距相对扩大，而其税率下降幅度较小，从而总财政收入将可能增加。从最高级距来看，由于最高收入级距的纳税人比例和税收收入相对都比较低，而且收入增多多是低收入阶层，而高收入阶层增加收入较难，因而，这一级距的级距宽度和税率的较大程度的变动对总税收收入的影响将因为纳税人比例相对较小而减弱。所以，此级距下限可以较大幅度下调或上升，以适应效率、公平原则，而不太影响总税收收入。税率可以较大降低，以体现效率原则，同时高累进税率又能进一步体现公平原则。
3.2建立有效的个人收入监控机制
我国个人所得税税款流失严重的重要原因之一是税源不清。因此，抓住税源的监控是管好个人所得税的一项重要基础性工作。在这方面我国可参照美国和澳大利亚等国家的方法，实行“个人经济身份征”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取身份证或纳税身份号码，两证的号码是一致的，并终身不变。个人的收入及支出信息均在此号码下，通过银行帐号在全国范围内联网存储，并和税务机关征税联网，税务部门直接通过其银行自动扣税，使每人的每一笔收入都在税务部门的直接监控之下。同时，也要求每个单位都要在银行开户，并且，每一笔收入和支出都要在银行转帐。这样，就可在全国范围内建立起有效的税务监控机制，促使公民必须依法自觉纳税，使偷税漏税没有可能，逐渐形成人们的自觉纳税意识。
3.3提高税务征管人员的素质，改善征管手段
随着我国经济的发展和公民个人收入水平的逐步提高，交纳个人所得税的人数会越来越多，在目前人们还没有完全树立自觉纳税意识、全国还没有建立自动监控机制的条件下，要求税务机关充实个人所得税的征管力量，培养一批忠于职守和具有良好职业道德的征管人员，加大个人所得税的检查力度，完善举报制度，进一步健全个人收入申报制度和代扣代缴制度，而且，要把工作的重点放在落实代扣代缴的税源控管上，主动争取税源比较集中的单位的支持和配合，加大税法的宣传、辅导和培训的力度，使纳税意识深入人心，保证税款及时、足额入库。
3.4加大违法的处罚力度，严厉打击偷逃税款行为
一、税收基本法的建设至关重要
（一）制定税收基本原则。既要体现税收法律，不同于其它法律体系的，独特立法精神和原则，又要规范各税法的建立必须遵循的共同原则。主要有：一是法治原则。一切税收分配关系和税收征收管理关系都依税法进行调整，各纳税主体在税法面前都是平等的，征税主体的任何征收行为都必须有法律依据，杜绝依人征税、依地征税、依政征税等情况的发生。二是税不重征原则。为确保资金充分运用，防止经济效率的减损，对于同一应税物或同一应税行为在同一时期内不得重复征税或重叠征税。对于现实中出现的重复征税或重叠征税的现象，税收基本法应确立一般的解决办法。三是平衡税负原则。本着合理负担的、公平税负的精神，各纳税主体的税收负担要相对平衡，税收基本法要制定预防税负过重或税负过轻的一般措施。四是冲突原则。税法和税法的之间、税法和其它法律的之间不可避免地会出现一些冲突条款，税收基本法应当确立解决这些冲突的原则，也就是指明当冲突出现时所适用的法律或适用法律的原则。
（二）建立税收基本制度。首先，税收基本法应当就税务机构的设置、职能、所享受的权利和所承担的义务作明确的规定，为税务机构的设置提供法律依据，这是依法治税的前提条件之一。其次，偷税、骗税在法律上的定义、偷税、骗税与合理避税在法律上的界限、对税收违法犯罪的处罚等等，有必要由税收基本法来进行全面系统的阐述，并建立对税收违法犯罪行为进行处罚的基本制度。再次，确立对税收关系人财产的评估制度，包括评估对象、评估机构、评估原则、评估效力等等。
（三）解决相关法律之间的衔接问题。税法与其它经济法、税法与民法、税法与刑法的衔接，税法体系内各实体法、实体税法与程序税法的衔接，国内税法和国际税法的衔接都有赖于税收基本法的建立。如税法和民商法的衔接中有关办理税务登记的规定，就涉及到与《公司法》、各企业法的衔接；税法和刑法衔接中有关罪与非罪的界定、非罪向罪的转化、对非罪的处罚和对罪的刑罚等；国内税法和国际税法衔接中的有关国际税收的管辖权、国际税收协定、国际双重征税问题的解决以及对国际逃税避税的防范等，都要依靠税收基本法的建立来解决。
二、税收程序法（《税收征收管理法》）需要进一步完善
（一）现行《征管法》一些条款的设计不利于税源的监控。税务登记方面：《征管法》第十五条，这一条款对“企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所”，是在总机构所在地登记还是在外地分支机构和场所所在地办理登记?没有指明办理税务登记的地点，造成了部分纳税人登记困难。账簿、凭证管理方面：《征管法》第十九条明确了纳税人的部分账簿、凭证的管理办法由国务院财政、税务主管部门另行规定，而国务院财政，税务主管部门的有些管理办法并未出台，造成实际中账簿、凭证管理的混乱。纳税申报方面：《征管法》第二十五条规定：“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。”“扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实报送代扣代缴、代收代缴税款报告表以及税务机关根据实际需要要求扣缴义务人报送的其他有关资料。”这一纳税申报条款则完全是按自行申报的，而征管方式进行设计与现实中分类征收、税源扣缴的征管方式严重脱节。税务检查方面：征管法中关于税务检查的条款（第五十四条到第五十九条）虽然赋予了税务人员较多的检查权力，但在税务检查人员的培训、涉税信息的交流、税务检查的合作等方面没有提供足够的法律支持，难以有效地提高税务机关和税务人员对税源监控的能力。
（二）部分条款中对法律责任的规定不全面。一是部分条款对一些征管行为的法律责任没有明确规定，尤其是对有关税务机关和税务人员的义务的不为行为、匆为行为所应承担的法律责任，欠缺相应的规定或规定得比较模糊。比如，第二十二条、第四十七条两项条款从法律上规范了税务机关的应为模式，而没有规定其不为或匆为的模式，如果税务机关应为而不为，法律就要规范其相应的法律责任。再比如对部分主体（纳税人、扣缴义务人）的匆为行为应当承担法律责任作了规定，对其它的涉税主体的匆为行为（行政机关和社会势力的干预等），没有明确法律责任。二是对保护纳税人权利的规定，比较笼统，力度不够，可操作性差。税收征管法应当是调整征税和纳税关系的，征纳双方权利义务应当是平衡的，扩大税收机关的征管权力，强化征管手段，加强征管力度等方面是有必要的，但对税务机关及其工作人员行使税收征收管理权力的有关程序条件、应承担的义务和责任，以及如何保护纳税人和扣缴义务人的合法权益等方面的规定不够完整、充分，税务机关与管理相对人的权利义务设置不平衡的问题比较突出。
三、所得税法的合并和修改势在必然
（一）企业所得税法必须合并。目前，我国的企业所得税分两种征管形式：一种是企业所得税，依照《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其实施细则进行征收，征收对象是内资企业；另一种是外商投资企业和外国企业所得税，依照《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其实施细则进行征收，征收对象仅限于外资企业。之所以采用两种不同的企业所得税征收形式，主要原因是与我国过去对外开放的形势相适应，为吸引外资、鼓励外国人来华投资办企业，而对内外企业实行区别对待的原则。随着我国对外开放形势的不断发展，尤其是我国加入了WTO以后，内外企业区别对待的原则应当得到改变。在国际市场竞争日益激烈的今天，内外资企业实行不同的所得税政策与国际税收惯例以及世界贸易组织所要求的国民待遇明显不符。为了平衡内、外资企业的所得税税负，营造内、外资企业公平竞争的有利环境，可以将《企业所得税暂行条例》和《外商投资企业和外国企业所得税法》合并为《企业所得税法》，实行统一的税率和统一的征收管理。
（二）个人所得税法亟待修改。当前，我国个人所得税的实际征收情况并不乐观。首先，居民个人收入呈现多元化、多层次性，不仅资金来源、列支渠道和支付形式多种多样，而且在分配名义上也千变万化，税务机关无法掌握纳税人的真实收入。其次，收入分配制度尚在完善之中，分配秩序并不规范，居民收入货币化、账面化程度比较低，税务机关不能对个人所得税的税源进行有效的监控。再次，征管技术手段低，征收不到位。第四，偷税漏税相当严重。由于上述原因，个人所得税税款的流失十分严重，按个人所得税占税收总额15％的国际标准计算，我国每年流失的税款在1 000亿以上。
《个人所得税法》是个人所得税征收的法律依据，为个人所得税的征收提供指引作用。个人所得税征收的严峻事实，充分暴露了现行《个人所得税法》的缺陷，因而，对其的修改成了当务之急。笔者认为在修改中应当突出以下几个方面：一是，确立新的立法精神。《个人所得税法》的立法精神既要注重收入差距的调节，也要重视其财政收入的功能。二是，调整征收对象，确认征收重点，以中、高收入人群为征收重点。三是，《个人所得税法》对于个人所得税的免征额，应当是一个概括性的规范，而不是确定一个具体的、固定的数额。四是，个人所得税税率的设计应尽可能地简单。
四、流转税税种应尽快立法
增值税、消费税、营业税等流转税税种，目前尚未立法，其征收依据是国务院颁布的各税种的《暂行条例》及其实施细则，法律效力不高。根据我国目前的经济形势，这些税种应当尽快立法，其必要性和可行性表现在以下几个方面：一是流转税几大税种的税源大，在我国的税收总额中所占的比例较高，对这些税种的征收直接影响到国家税收的整体状况，其征管依据必须具有最高的法律效力，不立法就难以为这些税种的征管提供足够强大的法律保障；二是我国加入WTO后，涉外流转税税源成为新的税源增长点，对这些涉外流转税的监控和征管，必须符合国际惯例，以最高效力的法律作为其征收依据，否则，现实当中的征管行为就会陷入十分被动的地位；三是税务部门对于这些流转税已有多年的征收管理经验，征管较为熟练，广大纳税人也能普遍认可和接受这些税种，其立法条件已基本成熟。
