发布时间：2022-05-02 00:54:15
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关键词：总体规划；空间结构；远期规划
中图分类号：TU984.11 文献标识码： A 文章编号：
前言：
城市总体规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市发展。具体方式是提供城市空间发展的战略，控制土地使用及其变化。因此，在市场经济条件下，如何运用规划手段通过市场来有效配置城市各类资源，取得较好的城市经济、社会、生态效益，是当前非常值得思考的课题之一。
一、城市制定与落实总体规划的现状
（一）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视通过总体规划，抓住机遇，以规划土地的价格信号来优化城市空间结构的配置；形成城市高新技术、支柱产业和都市型工业的合理分工，实施跨越式发展。主要表现：
1.从城市产业空间调整入手来带动产业结构调整。
2.通过提高城市化水平，促进城市能及的提升。
3.通过总体规划，使直接利用外资、土地批租、金融市场三者形成合力，建立起城市经济增长新的动力机制。为了追求低的交易成本，引起了要素土地、资本、劳动的空间聚集，表现为城市的兴起及城市的扩张。
（二）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视了从实际出发，求真务实，对城市未来的发展进行了比较准确的定位
在城市经济发展中，只有准确地进行城市定位，才能给整个城市带来良好广阔的发展机遇与空间。区域或城市定位突出的特征是它的科学性、动态性。在实践中，我们关注更多的是定位时的科学性，而往往忽略了随着经济社会发展、内外环境变化，定位所客观存在着的动态性。在此次重新修编城市总体规划时，各个城市在既重视历史现状，又着眼于未来发展，对城市功能和发展方向进行了恰当地定位。
（三）各个城市在重新修编城市总体规划中，普遍重视生态城市总体空间的设计
各个城市在城市城市总体规划中都突出强调，要从根本上避免以往国内城市项目开发建设中所谓“三通一平”做法中的“一平”。所谓“一平”损害了城市中原有自然环境的融洽和平衡，现在则要尽力补偿以往对自然资源“大破坏”所造成的损失，重新建立城市的人工生态系统。从国内绝大多数城市的现状看，作为人居环境主要部分的城市环境，最大的不足是人工化、商业化痕迹太强而自然化不足。
（四）各个城市在重新修编城市总体规划中，都高度重视和严格规定保护城市历史文化
城市由文化领跑，文化在深层本质上是指向人的。从城市文化出发，一个城市的历史就是一个城市的文脉；城市是不同时代的建筑、历史街区的集合，每栋建筑都是独特的文化记忆，它是城市历史与形象的载体。可以说，历史建筑是不可复制的，再精美的复制品也不可能有原有建筑的历史感。因此，各城市在重新修编城市总体规划中，都高度重视和严格规定保护城市的历史文化。
二、现行城市总体规划存在的主要问题
（一）城市总体规划的实效常常与城市发展存在偏差
有的城市总体规划往往滞后于城市的发展，不能满足城市发展对用地的要求。有的城市总体规划刚刚审批下来，城市实际人口和用地规模已经达到或者超过了城市规划的目标。这种情况在我国东部沿海城市，尤其是经济发达的小城市更为常见：也有的城市总体规划过于超前，使得按照城市总体规划建设的总体设施、文化社会设施等处于闲置状态。这种情况在我国内陆经济落后地区较为常见。
（二）城市总体规划的空间常常与实际存在偏差
城市实际发展的空间形态、空间结构与城市总体规划并不一致，按照城市总体规划的城市空间形态和结构难以形成。企业和市民的用地选择、对城市工作和生活的环境爱好与城市总体规划不一致，造成城市规划的工业区、商业住宅区、商业网点等难以满足要求或无法达到预期效果。
（三）城市总体规划所确定的发展力方向常常与实际并不一致
为城市规定性质及发展方向是现行城市总体规划的一项重要内容，但现行的城市总体规划由于城市领导者追求政绩，往往存在着偏好规模、求全贪大的情况，主观性强，高估较多。如有许多省、市城市将发展目标定位为国家性大城市，许多县级小城市将发展目标定位中等发达城市，实际上只有其中少部分能够实现。
（四）城市总体规划应激性不强，缺乏灵活性
现行城市总体规划的规划期限一般是二十年，在如此长的时间里，很难对其中发生的种种变化作出准确、详尽的预测。特别是当今科技发展日新月异，经济全球化，区域竞争日趋激烈，不确定因素大大增加，这给城市的未来发展增加了许多变数。一旦其中一些大的因素发生变化，就不得不修改规划。最近几年，许多地方的城市总体规划就因此作了多轮的修编。
三、改革城市总体规划的建议
（一）正确把握远期规划和近期规划的关系
在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情。基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系。一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面夯实近期规划（即“务实”）。滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析。解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
（二）注重与城市其他部门的协调与衔接
城市外部环境的复杂多边性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，必然是多方参与、协作式规划的产物。城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分。从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的。要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合。一方面，在编制总体规划时，应当以“计划”确定的发展目标以及发展方针为依据，“计划”强调的建设项目，其选址和布局必须符合城市总体规划的要求；另一方面，总体规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目，应当分期分批地落实到“计划”中，才能保障城市规划意图得到实现。
（三）增强规划内容的强制性与灵活性
新时期的城市总体规划要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。具体的编制工作中，要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
（四）注重城市总体规划作为城市公共政策的特征
城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用。在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
参考文献：
[1] 莫诗白.如何落实与制定城市总体规划[J].广东科技,2007(9).
(一)总体目标
到2018年，在全市初步形成循环经济型的产业体系，可持续利用的资源保障体系，山川秀美的生态环境体系，与自然和谐的人居环境体系，体现现代文明的生态文明体系，全面增强经济社会的可持续发展能力，把枣庄市基本建设成为经济繁荣、人民富裕、环境优美、社会文明的生态市。
(二)阶段目标
与生态市建设和提前建成小康社会、提前基本实现现代化战略步骤相衔接，枣庄生态市建设主要分为近期、中期、远期三个阶段。
1、近期阶段——启动和推进阶段(2004~2007年)
到2007年，全市国内生产总值达到550亿元，第三产业比重达到39%；总人口控制在373万以内，城市化水平达到45%；初步缓解水资源紧缺的矛盾，全市基本实现平水年水资源的动态平衡；环境质量有较大改善，95%的水体达到水功能区划和水环境功能区划标准，城市空气环境质量基本达到国家二级标准；基本建立农业标准化体系；城市污水集中处理率达到60%，回用水利用率达到50%；生活垃圾无害化处理率达到95%；建成区绿化覆盖率达到38.5%；森林覆盖率达到28%，退化土地恢复治理率达到60%；受保护地区面积达到国土面积的10%；建设3~5个循环经济型工业园区试点、2个生态示范区、5个自然保护区和生态功能保护区，建成10个省级环境优美乡镇，25%的行政村建成生态文明村。
2、中期阶段——发展和提高阶段(2008~2013年)
到2013年，全市国内生产总值达到1028.5亿元，第三产业比重达到42%；总人口控制在386.9万以内，城市化水平达到50%；水资源紧缺状况得到有效缓解，全市基本实现枯水年水资源的动态平衡；基本解决结构性污染问题，区域环境质量得到明显改善，100%的水体达到水功能区划和水环境功能区划标准，城市空气环境质量稳定达到国家二级标准；农产品质量安全得到保证；城市污水集中处理率达到70%；回用水利用率达到60%；生活垃圾无害化处理率达到100%；建成区绿化覆盖率达到40%；森林覆盖率达到30%；退化土地恢复治理率达到80%；受保护地区面积达到国土面积的15%；扩大循环型经济园区试点范围，基本建成3~5个循环经济型工业园区；2个区基本达到生态县标准；建成20个省级以上环境优美乡镇。
3、远期阶段——全面发展阶段(2014~2018)
到2018年，全市国内生产总值达到1641.3亿元，第三产业比重达到45%；总人口控制在398.6万人，城市化水平达到55%；解决水资源紧缺问题，保证主要河流的生态用水，战略储备地下水；全市环境污染和生态破坏问题得到基本解决，环境质量得到根本改善，所有水体达到水功能区划和水环境功能区划标准；所有城镇空气环境质量优于国家二级标准；农业面源污染得到有效控制；城市污水集中处理率达到80%，回用水利用率达到70%；生活垃圾无害化处理率达到100%；建成区绿化覆盖率达到42%；森林覆盖率达到30%以上；退化土地恢复治理率达到90%；受保护地区面积达到国土面积的18%；5个区、市达到生态县标准，80%的乡镇建成国家级环境优美乡镇。
二、建设指标体系
为客观反映枣庄市生态环境的特点和生态市建设的重点领域，突出循环经济理念对生态市建设的指导作用，重点解决产业结构不合理、水资源短缺、森林覆盖率低、环境污染和生态破坏较重等关键问题，依据国家环保总局生态市建设指标体系，结合我省生态省建设的实际，在经济发展、环境保护、社会进步3个方面，确定具有代表性的41个指标，其中有32个国家生态市建设指标，9个是针对枣庄特点而设立的指标，构成了枣庄生态市建设指标体系。详见附表1。
第二章自然、经济、社会环境概况
第一节自然环境概况
一、地形地貌
枣庄市地处鲁中南低山丘陵南部地区，地跨东经116°48′30″至117°49′24″，北纬34°27′48″至35°19′12″之间，属于黄淮冲积平原的一部分。东与临沂市的费县、苍山县接壤，南与江苏省铜山县、邳县为邻，西濒南四湖，北与临沂市的平邑县和济宁市的邹城市毗连。地势呈东高西低、北高南低，由东北向西南倾伏状。全市总面积4550平方公里，其中丘陵面积1650平方公里，占全市总面积36.3%，平原面积2450平方公里，占53.8%，涝洼面积450平方公里，占9.9%。
二、气候
枣庄市属季风型大陆性气候，兼受海洋气候影响，具有年均气温高、热量丰富、雨量丰沛、四季分明的特点。常年主导风向为东风，夏季多东风，冬季多西北风，多年平均风速3.5米/秒。年平均气温在13.6℃~14.2℃。年光照时数2300~2500小时，无霜期达200天以上，多年平均降水量在750~950毫米，年均值为799.8毫米。
三、水文及水资源
(一)水文
全市河流按汇水去向分别流入南四湖、韩庄运河和苍山县境内的西泇河。滕州市的全部和山亭区、薛城区的大部流入南四湖，流域面积2586平方公里，占全市总面积的56.8%，主要河流有城河、郭河、十字河、薛城大沙河、北沙河、界河等；峄城区、台儿庄区的全部，市中区的大部，薛城区、山亭区的小部流入韩庄运河，流域面积为1828平方公里，占全市总面积的40.2%，主要河流有峄城大沙河、陶沟河等；市中区和山亭区的小部流入西泇河，流域面积为136平方公里，占全市总面积的3%。现有岩马、马河等5座大中型水库和130座小型水库。枣庄市水系情况见附图2。
(二)水资源条件
枣庄市属于淮河流域运河水系。境内韩庄运河为大型河道，其余均为小型河道。全市多年平均水资源总量为14.72亿立方米，人均392.8立方米，是全省人均的1.2倍。全市多年平均地下水开采量为4.343亿立方米，其中农业灌溉用水2.825亿立方米，工业用水1.039亿立方米，城镇生活用水0.149亿立方米，农村人畜用水0.33亿立方米。平原、沿湖、沿河地区水资源较为丰富，水质良好，为工农业生产发展提供了有利条件。丘陵山区水资源相对缺乏，给农业生产带来不利因素。
四、土壤
本市土壤分为棕壤、褐土、潮土、砂礓黑土和水稻土5个土类，12个亚类，29个土属，80个土种。土壤总面积为5211874亩，占全市总面积的76.37%，。
五、生物资源
(一)植物资源
枣庄市有农作物类植物13科32种；瓜菜类植物10余科50余种；林木果树类植物42科104种；水生经济植物20余科50余种；观赏植物50余科260余种；其它栽培利用植物及野生经济植物80余科300余种。
(二)动物资源
枣庄市有驯养家畜家禽类动物19种；水生经济动物78种；野生经济动物149种；农作物害虫天敌139种。
六、矿产资源
全市境内已发现的地下矿藏有46种。主要有煤、铁、铜、铝土、石膏、石英石、稀土、陶土、黏土、蛭石、大理石、花岗石、磷矿等。煤炭探明资源地质储量16亿吨，石膏探明资源储量4.2亿吨，石灰石探明资源储量8.3亿吨，石灰石预测资源量35亿吨，大理石探明资源储量9.6亿平方米，白云石地质储量1.5亿吨。矿产资源分布情况见附图4。
七、旅游资源
枣庄市有形的旅游资源点(含已开发的景区、景点)70处，其中：以人文资源为主体的旅游资源点38处，以自然资源为主体旅游资源点32处；另有12种旅游节庆活动和地方主题旅游活动。
除有形的资源外，枣庄市还有许多无形的旅游资源，包括历史文化名人、文学艺术和民间传说等。
第二节经济和社会发展现状
一、经济发展现状
近年来，枣庄市委、市政府坚持以经济建设为中心，积极落实中央和省制定的各项政策措施，抢抓机遇，加快发展，改革开放和现代化建设取得了新的成就，综合实力明显增加。2002年实现国内生产总值313.9亿元，按可比价格计算，增长13.1%，增速提高2.1个百分点。其中一、二、三产业增加值分别完成45.75亿元、162.2亿元和105.95亿元，分别增长4.0%、16.4%和12.5%。三次产业结构比例达到14.6:51.7:33.7。
二、社会发展现状
(一)人口现状
2002年，枣庄市年未总人口3622467人，年增加人口19310人，人口增长率为0.53%。在总人口中，男性人口1879268人，女性人口1743199人，分别占总人口的51.9%和48.1%；其中：农业人口2476611人，非农业人口1145856人，分别占总人口的68.45和31.6%。全市总户数为1047850户，平均每户3.46人。年末全市人口密度为796人/平方公里。
(二)教育
2002年全市教育经费投入86718万元，比上年增加7001万元，增长率为8.78%。2002年全市教育经费支出85292万元，比上年增加7860万元，增长率10.15%。2002年，全市共接收师范类毕业生1638人，其中本科233人，专科764人，全市各级各类学校共有教职工46072人，其中普通高校584人，普通中专1117人，成人中专1059人，技工学校917人，职业中专1031人，中小学38691人。在中小学中，专任教师33543人，其中普通高中2979人，初中11457人，小学19107人，特殊教育134人，幼儿园1584人。
(三)科学技术
2002年，围绕全市经济建设和社会发展，共安排实施各级各类计划项目145项，总投资9900万元。科技型中小企业创新资金计划成效显著。扶持项目21个，专项资金250万元，拉动总投资6225万元。全市取得科技成果109项，其中，达到国内先进水平以上的科技成果93项，申报专利135项，获得省科技进步奖8项，国家科技进步奖二等奖1项。高新技术产业快速发展，高新技术产业产值达到17.56亿元，同比增长27.3%，比年初的3.39%增长2.1个百分点。
(四)卫生
2002年，全市共有卫生机构153处，病床10114张，卫生人员16844人，其中卫生技术人员14107人。全市共报告法定传染病13种2275例，均为乙类，总发病率为62.42/10万人，较上年同期下降26.41%。孕产妇死亡率为15.88/10万人，5岁以下儿童死亡率为17.09‰。
第三节环境保护与生态建设现状
一、环境保护现状
(一)水环境质量现状及废水排放情况
1、地下水水质现状
据2002年环境质量年报资料，全年对六处地下饮用水源地进行了水质监测，21项监测项目全部达到《地下水质量标准》(GB/T14848-93)中2类标准，水质较好，地下饮用水源水质达标率为100%。
2、地表水水质现状
(1)主要河流水质现状
据枣庄市环境监测站2002年监测资料，主要纳污河流有北沙河、城郭河、新薛河、薛城小沙河、小泥河、峄城大沙河、小季河等，水质主要指标COD、高锰酸盐指数、氨氮浓度除峄城大沙河外其它河流均超过国家《地表水环境质量标准》
(2)主要水库水质：2002年监测的周村水库、岩马水库的主要指标COD浓度分别为36.9mg/L、29.9mg/L，均超《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅲ类标准。
3、废水及主要污染物COD排放量
(1)废水排放量
2002年枣庄市共排放废水13590.14万吨。其中工业废水排放量为8111.14万吨，占总排放量的59.68%；生活污水排放量5479.0万吨，占总量的40.32%。
(2)主要污染物COD排放量
2002年枣庄市废水中COD排放总量39768吨。其中工业废水中COD排放量19832.8吨，占总量的49.87%；生活废水COD排放量19935.2吨，占总量的50.13%。
(二)环境空气质量现状及废气排放情况
1、环境空气质量现状
2002年枣庄市城区监测结果：二氧化硫浓度年均值为0.044毫克/立方米，二氧化氮浓度年均值为0.023毫克/立方米，可吸入颗粒物浓度年均值为0.098毫克/立方米，均符合国家《环境空气质量标准》(GB3095-1996)二级标准。
2、废气排放情况
2002年枣庄市工业企业废气排放量1288.51×104万立方米。主要污染物二氧化硫年排放量为60504.3吨，粉尘排放总量为11.73万吨，烟尘排放总量为12184.66吨。
(三)固体废物
2002年工业固废产生量424.56万吨，工业固体废物综合利用率90.11%。生活垃圾30.3万吨，生活垃圾处理量28.5万吨，处理率为94.06%。
(四)面源污染现状
2002年枣庄市中度以上水土流失面积1398.3平方公里，地表水土流失主要污染物COD模数为3.3吨/km2·年，水土流失COD的流失量4614吨。2002年畜禽养殖主要污染物COD排入河量4685.8吨、氨氮770吨；农药、化肥、地膜的污染也较重。
(五)声环境
1、区域环境噪声
2002年枣庄市城区区域环境噪声平均等效声级昼间为51.6分贝、夜间为46.5分贝，符合《城市区域环境噪声标准》2类区标准。
2、道路交通噪声
2002年5月份对市驻地30条主要路段的道路交通噪声进行监测，监测道路总长度21.98千米，平均路宽20.7米。经监测，平均车流量1169辆/时，市驻地道路交通噪声平均等效声级67.6分贝，无超标路段。
3、功能区环境噪声
2002年枣庄市城区功能区昼夜平均等效声级61.6分贝。2002年枣庄市城区声环境质量状况较好，总体夜间好于昼间，夏季好于冬季。
二、生态环境现状
(一)矿山生态环境破坏现状
枣庄市矿产资源开采历史较早，矿山生态环境破坏和环境污染问题较为突出。截止2002年，全市采矿塌陷面积为47.73平方公里，露天采矿场面积3.84平方公里。
(二)林业生态建设及森林资源现状
枣庄市林业用地990.84平方公里，占全市国土面积21.78%；非林业用地3559.16平方公里，占78.22%。
(三)水土保持现状
全市山丘区面积1650平方公里，占总土地面积的36.3%。据调查，2002年枣庄市中度以上水土流失面积1398.3平方公里，水土流失严重。
(四)生态示范区和生态农业建设现状
目前，峄城区已成为国家级生态示范区，滕州市为全省生态农业示范县。
在全市生态农业建设中，初步建成了低山丘陵粮、林、果、牧、渔生态农业示范区；沿湖沿运稻、渔、藕生产示范区等。建成的生态农业模式主要有：“猪——玉米——淀粉”种养加生态农业模式；“草——羊(猪)——粮果牧”生态农业模式；“藕——鱼——鸡鸭——松花蛋”生态农业模式；“三水农业”生态种养模式等。
(五)保护区、风景区现状
目前，枣庄市保护区、风景区主要为抱犊崮省级自然保护区(国家级森林公园)九顶莲花山风景区、熊耳山大裂谷国家级地质公园、龟山地质公园。其它的自然景观有莲青山、文峰山、青檀峡谷、薛城石海等。
园林主要有峄城万亩石榴园、山亭万亩梨园、阴平枣园、洪门葡萄村、坛山森林公园、木石省级森林公园等。
第三章生态市建设的机遇与挑战
第一节经济社会发展趋势分析
一、国民经济增长预测
按照《枣庄市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(以下简称《纲要》)要求，本世纪头十年国内生产总值年均增长12%，后十年国内生产总值年均增长10%，则预计到2007年，枣庄市国内生产总值将达到550亿元，实现翻一番目标；到2013年预计达到1028.5亿元，到2018年，枣庄市GDP将达到1656.4亿元。
二、人口预测
按照《纲要》要求，枣庄市人口自然增长率控制在6‰以内，预测到2007年，枣庄市全市人口将达到373万人，到2013年，全市人口预计达到386.9万人，至2018年，全市总人口预计达到398.6万人。
三、能源需求预测
根据《山东枣庄市实施合成气城市发展战略研究报告》，预测出不同水平年枣庄市能源消耗量，详见表3-1。
表3-1枣庄市能源消耗指标预测
项目2007年2013年2018年
GDP(亿元)5501028.51656.4
终端能源消费量(tce)736.24963.441193.84
万元GDP终端能源消费量(tce/万元)1.340.940.72
四、水资源需求预测
根据《21世纪初期山东省水资源可持续利用总体规划报告》，在战略储备地下水的前提下，按照50%保证率，到2005年枣庄市将缺水2.857亿m3；到2010年缺水3.444亿m3；在75%保证率条件下，2005年枣庄市缺水5.318亿m3，2010年缺水5.909亿m3。
第二节生态市建设的有利条件
一、各级政府高度重视
*年9月26日，省十届人大第四次常委会作出了《关于建设生态省的决议》；*年9月29日，省委、省政府在烟台召开了全省建设生态省动员大会，省政府于*年12月26日印发了《山东生态省建设规划纲要》。《纲要》的出台为枣庄市的生态市建设指明了道路。
枣庄市委、市政府高度重视生态市的建设工作，成立了由市计委、市环保局组织牵头的《枣庄生态市建设规划》编制小组，决心通过实施《枣庄生态市建设规划》，全面启动枣庄市的生态保护和恢复重建工作。
二、区位优势明显
枣庄位于苏鲁豫皖交界和淮海经济区中心，是我国东部地区的南北过渡地带，又是沿海地区与西部内陆地区的重要结合部。京沪铁路、京福高速公路、104国道、206国道、京杭大运河和设计中的京沪高速铁路穿境而过。优越的地理位置，使枣庄具有与东部沿海发达地区进行经济、科技领域广泛交流与合作的优势，同时，由于自身资源丰富，劳动力成本低，是发达国家、经济发达地区产业梯次转移的首选目的地。
三、经济、社会发展取得明显进步
改革开放20年来，枣庄市国民经济取得显著成就，各项社会事业不断进步，城乡居民收入和生活水平有了很大提高，全市人民实现了由温饱到总体上达到了小康的历史性跨越，进入了一个全面建设小康社会的新阶段。特别是近几年来，由于全面实施“工业强市、外向带动、发展民营经济、农业结构调整、城市化和科教兴市”六大发展战略，积极推进重点地区、重点工作和重点项目建设，区域经济发展活力逐年提高，经济实力不断增强，人民生活不断改善，为生态市的建设奠定了良好的经济、社会基础。
四、矿产资源丰富，产业关联度高
枣庄市矿产资源十分丰富。已探明的地下矿藏20余种，主要有煤、铁、铜、铝土、石膏、石英石、衡土、陶土、粘土、蛭石、大理厂、花岗岩、石灰石、磷矿等。丰富的矿产资源，资源开发及相关产业的高度发达，使枣庄市具有发展循环经济的先天优势。随着科学技术的飞速发展，共生、伴生资源开发产业不断兴起，为产业间的横向耦合，产业链的不断延伸和循环型经济社会的创立提供了良好的基础。
五、基础设施建设迅速
枣庄市交通、通讯事业发展迅速，能源供应充足，金融、购物、文体娱乐设施体系健全。全市客运线路发展到303条，通车里程达49660公里，客运班车除通达省内所有地市和市内所有乡镇外，还可通达京、津、冀、豫、沪、皖、苏、浙等8个省市的中心城市和商品集散地。境内铁路全长288.5公里，京沪铁路纵穿枣庄西部，枣薛支线与京沪铁路相交于薛城。京杭大运河境内航道68.5公里，境内共有港口53个，年吞吐能力达500万吨。邮电通讯已采用现代化的光缆、微波和数字程控交换设施，电话交换机总容量达14.1万门。电力拥有坑口发电厂10座装机总容量186万千瓦，年发电量150多亿度。城市供水、供气、供热配套设施齐全。现代化的购物中心、星级宾馆涉外服务功能日臻完善。
第三节生态市建设的制约因素
一、生态承载力不足，生态环境破坏严重
(一)生物资源匮乏
经生态足迹分析表明，枣庄市的生态赤字高达1.24ha2/人，生态赤字主要表现为耕地与林地面积的欠缺，主要原因为：
1、耕地面积不足
受人类生产生活活动的影响，枣庄市的农用耕地持续减少，目前人均耕地面积只有0.06公顷。由于枣庄市范围内人类耕作历史久远，尚未开发的适宜耕作土地几乎已不存在。因此，枣庄市的耕地面积不足问题应主要通过提高农业生产率和外部输入来解决。
2、林木质量差
枣庄市的现状森林覆盖率为26.5%，除少数地区的植被生长状态较好之外，多数地区的林地以中幼林为主，林分质量差，效益低，致使均衡因子低，可提供的生物生产性土地少。
(二)水资源承载力较弱
枣庄市是北方严重缺水城市之一，人均占有水资源量392.8m3，仅为全国平均水平的14.7%左右，水资源供需矛盾突出，已严重制约了城市经济的发展，同时，由于排污量的不断增加，水质污染，也产生了一系列的其他水环境问题。
(三)水土流失和生态破坏严重
(1)微度侵蚀面积1928.6平方公里，占全市总面积的42.4%；
(2)轻度侵蚀面积1221.1平方公里，占全市总面积的26.9%；
(3)中度侵蚀面积651.2平方公里，占全市总面积的14.3%；
(4)强度侵蚀面积397.5平方公里，占全市总面积的8.7%；
(5)极强度侵蚀面积256.1平方公里，占全市总面积的5.6%；
(6)剧烈侵蚀面积93.5平方公里，占全市总面积的2.1%。
二、产业结构不合理，竞争能力不强
煤炭、水泥以及石膏等行业在枣庄市产业结构中占据主导和支柱产业的地位。由于支柱产业结构单一，加上煤炭、水泥、石膏等行业本身条件所限，在国内外市场竞争中处于不利地位。
三、环境污染严重，防治任务艰巨
作为资源开发型城市，枣庄市面临的环境保护方面的压力远比其它城市为大。工业生产特别是造纸、化工、煤炭、水泥业生产造成的污染最为突出，生产过程中所产生的废石、废水、废气对土壤、空气和水体造成了较严重的污染，给生态环境造成了不良的影响。主要河流水质均超过国家地表水Ⅲ类水质标准，大中型水库存在着不同程度的富营养化，主要污染物排放总量削减任务较重，距离南水北调东线工程水质保证的要求还有相当的差距。
四、城矿关系不顺
由于历史和体制方面的原因，枣庄市政府和城市中煤炭、水泥等行业企业，特别是煤炭业之间的关系有待理顺。枣庄市既是城市、又是煤炭业工业基地，既承担一般城市经济社会的综合服务功能，又承担发展工业的产业支柱功能。地方财政力量薄弱，市政建设欠账过多，城市功能发育不全，对煤炭城市发展造成了不利的影响。
五、人口密度大、整体文化素质偏低
目前枣庄市的人口密度已达796人/平方公里，过高的人口密度不仅导致了人均资源占有量明显低于全国平均水平，而且对教育、就业、养老、医疗等构成了巨大压力。同时，人口整体文化素质偏低，每万人中大专以上学历人数和科技人员数量均低于全国平均水平。全民基础文化水平不高，人才匮缺，也是制约枣庄市可持续发展的社会因素之一。
第四章生态功能分区
生态功能区划是实施区域生态环境分区管理的基础和前提。其要点是以正确认识区域生态环境特征，生态问题性质及产生的根源为基础，以保护和改善区域生态环境为目的，依据区域生态系统服务功能的不同，生态敏感性的差异和人类活动影响程度，分别采取不同的对策。它是研究和编制区域生态建设规划的重要内容。
在参考各种专业地图、文献资料和统计资料对区域各种生态要素之间的关系进行相关分析，以各个区划要素或各个部门综合的区划(气候区划、地貌区划、植被区划、土壤区划、农业区划、林业区划、综合自然区划、生态地域区划、生态敏感性区划、生态服务功能区划等)图为基础，通过空间叠置，以相重合的界限或平均位置作为新区划的界限。综合分析确定并选取反映生态环境功能地域分异主导因素的标志或指标，作为划分区域界限的依据。应用景观生态学的原理，编制景观类型图，在此基础上，按照景观类型的空间分布及其组合，在不同尺度上划分景观区域。不同的景观区域其生态要素的组合、生态过程及人类干扰是有差别的，因而反映着不同的环境特征。枣庄市生态功能区分为：低山丘陵生态农业与生态恢复区、城市生态系统功能区、平原生态农牧业区、滨湖沿运生态农业与湿地保护区。
枣庄市生态功能区划图见附图1。
第五章生态市建设的重点领域和主要任务
第一节循环经济型产业体系的构建
通过对第一、第二、第三产业的科学规划，可以达到各产业内部和产业之间能源和物质的循环利用。形成经济结构优化、产业布局合理、技术与产品创新能力强、国内市场占有率高的循环型、网络型、服务型和进化型的高效持续生态经济体系，把枣庄市基本建成循环经济型城市，促进城乡生态环境向净化、绿化、美化的可持续的生态系统演变。
一、生态型农、林、牧、渔业
按照总体协调、循环发展、再生利用的原则，运用系统工程方法，以防治农业面源污染为基础，以提高生态效益为中心，以农业结构调整为主线，以现代科学技术和社会文明为支持，因地制宜地发展生态农、林、牧、渔业。
(一)生态农业建设的目标任务
1、目标、任务
目标：经过15年的努力，到2018年，在全市建立起可持续发展的大农业经济体系，全市农业和农村经济发展水平、综合竞争能力、抗御自然灾害能力达到全省较发达地市水平；农业生态环境质量达到全省较先进水平，生态复合系统保持良性循环，可再生能源不断增值；农民文明程度、综合素质达到较高水平，实现农村经济、社会与环境的协调发展。
任务：通过实施大规模的生态环境工程建设，实现技术创新和产业升级，建立具有枣庄特色的生态农业生产体系；大力发展农业科学技术教育，加快产业化、信息化、生态化进程，努力建设具有农业现代化标准和环境优美的农村人居环境。
(二)生态农业建设总体规划布局与区域划分
1、生态农业建设总体规划布局
遵循非均衡发展规律，以乡、村为基本单元，根据不同情况确定不同的生态农业建设区域，以此为重点，搞好突破，以点带面、逐步推进，不断带动经济总量扩大和发展水平提高。
2、生态农业建设经济区域划分
根据枣庄市资源、环境和经济地域差异及自然状况，将全市划分为五种类型的生态农业经济区。
(1)平原林网立体种植生态农业区
(2)山区立体开发生态农业区
(3)低山丘陵生态农业区
(4)滨湖沿运地区水体、林、粮、渔等立体开发生态农业区
(5)庭院、园林生态农业区
在五种生态农业经济区域中，可根据当地地理和资源条件优势，重点推广以下八种生态农业模式或技术体系，即“四位一体”生态模式及配套技术；“猪—沼—果”生态模式及配套技术；平原农村复合生态模式及配套技术；生态种植模式及配套技术；生态畜牧业生态模式及配套技术；丘陵山区小流域综合治理模式及配套技术；设施生态农业模式及配套技术；观光生态农业及配套技术。
(三)生态农业建设重点
改组改造传统农产品生产加工产业，优化提高龙头支柱产业，高起点发展新兴产业，大力发展高新技术产业，重点进行精准农业工程、农业产业化工程、农产品质量安全工程、生态家园富民工程、农作物秸秆综合利用工程、生态农业旅游工程六大工程建设。
(四)生态大农业与二、三产业循环链接体系构建
关键词：城市总体规划；土地利用；协调
经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。
1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系
1.1 平行性
城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。
1.2 交叉性
城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。
2 两项规划的主要矛盾及原因
2.1 规划编制的指导思想与方法不同
土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。
2.2 规划编制的时间不同
相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。
2.3 规划编制的基础数据不同
土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。
3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展
3.1 协调的原则
想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。
3.2 基本数据和指标的协调
在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。
3.3 城市发展方向的协调
为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。
3.4 保障实施的一致性
在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。
4 结语
总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。
参考文献
【关键词】相关规划；整体规划；城市建设；多规融合
中图分类号：TU984文献标识码： A
0.前言
城市总体规划作为一座城市建设的总体设计方案在城市发展中起着至关重要的作用，任何一座城市的建设和发展都离不开整体规划的作用。随着我国城市化进程的不断推进，相关规划在城市建设中发挥的作用也越来越明显。相关规划最为城市规划的一部分，在很多情况下都会与城市总体规划重合或者有明显的分歧。此时，做好相关规划与城市总体规划的多规融合意义就十分明显了。
1.城市规划的内容
1.1城市规划的主要内容
城市规划主要指城市主要管理部门根据城市发展的情况，结合城市经济，政治，文化等各方面因素对城市的建设发展的方向以及城市布局进行综合布局和安排。城市规划的对象有城市土地利用，城市交通建设，城市发展规模和方向以及城市发展目标。任何一座城市的城市规划都是这座城市发展的基础和方向。城市规划是否合理直接关系到城市未来的发展状况。
城市规划又分为长期规划和短期规划，一般来说，城市总体规划，功能区的布局，城市发展方向都属于城市长期规划。而，城市交通布局，道路建设土地使用等都属于城市短期规划。城市长期规划的年限一般都超过20年，在短时间内不会发生太大的改变。而城市短期规划的年限一般为10年以下，通过会根据城市经济社会发展的现状进行调整。
1.2三规合一的主要内容
城市建设规划又分为经济社会发展规划、城市空间规划和土地利用总体规划。这三大规划虽然涉及和涵盖的范围不同，但都同属于城市规划，城市建设规划又称城市整体规划。而城市相关规划则包括了上述三大规划。实施城市总体规划与相关规划的多规融合具体来说就是促进三规融合的实现。当前我国城市化正快速发展。高速发展的步伐与缓慢的城市规划形成来看严重的矛盾。规划编制与管理相互 脱节，规划多而无序、体系结构繁杂、各类专项规划彼此孤立的现象普遍存在，三规合一就是为了更好地解决上述矛盾 。
2.多规融合对城市建设的作用
2.1有利于提高城市建设效率
多规融合促进了城市规划的完善，而城市规划的完善则使得城市建设效率得以提高。众所周知，在与时间赛跑的今天，时间就是金钱，效率始终是投资者看重的目标之一。没有合理的城市规划，城市的运行秩序必然被打乱，那么对于整个城市化进程效率将是不利的。而通过多规融合这一完善的城市规划体系的调节，使得城市化发展的秩序井然有序。有利于城市建设效率的提高。
2.2提高了城市建设的稳定性
城市的建设离不开交通建设，而不合理的城市规划会使得城市交通建设的稳定性大大降低，城市建设混乱无序。没有一个良好的建设环境对于一项工程的进程是极为不利的。通过多规融合，进一步加强城市交通组织的建设，使得城市建设的稳定性大大提高，同时也为今后城市居民的出行提供了便捷。
2.3有利于缩短城市建设的周期
在确保工程质量的前提下，工期越短，城市建设的速度越快，为了使人民群众能够较早的享受城市化带来的便捷，城市建设周期不宜过长。多规融合能够从整体上对城市进行规划，加快了城市化的进程，从而进一步提高了城市经济发展的速度。反之城市建设的周期越长，投入的人力物力就越多，越不利于城市的建设。而合理有效的城市规划能够更好的进行城市建设，从而缩短了工期，无形中促进了城市化的发展。
3.多规融合的城市规划下存在的问题
3.1各部门之间存在分工问题
在多规融合的城市规划工作中，各单位，各部门之间的分工问题明显，很多单位的任务过重，而有些单位的任务则过轻。因此，在城市规划中出现难以协调的问题。
3.2多规融合的城市规划中思想问题突出
在多规融合的城市规划中，规划者的思想问题也十分突出，不少规划者为了减轻工作压力，放松了自己，对于城市建设的安排不能做好，导致多规融合的城市规划形同虚设，不利于整个城市的建设。
3.3资源利用效率低
在多规融合的城市规划工作中，由于手续的复杂以及更部门之间的不了解，导致资源的利用率低下，不能更好的节约资源进行城市基础设施的建设。
4.如何更好地开展多规融合
4.1提高资源利用率
多规融合的城市规划中，对于城市资源的利用占据了很大一部分的规划。一座城市的资源是有限的，怎样更好地使用这些资源成为城市规划者深思的问题。在以往城市建设的案例中不难发现，很多城市在对城市资源的规划工作并没有十分重视，导致城市资源的利用率一直偏低，这也是造成城市发展缓慢的重要原因。在多规融合的城市规划中，应注重体现城市资源利用率的重要性，对城市资源实行预算管理，进一步提高城市资源的利用率。
4.2加强各部门之间的协调
由于多规融合的城市规划中各部门的工作内容和工作性质都不相同，在一些涉及到多个部门的规划中，各部门之间的配合效果差，每个部门往往只考虑本单位，本部门的利益，而忽视了城市建设的全局。这一情况对城市的发展极为不利。因此，在实际规划中，应加强各部门之间的沟通协调。必要的时候可以召开座谈会，分析城市规划的利弊。适时组织和开展多规融合的城市规划中各部门之间活动，通过会议和活动的形式提高各部门之间相互协调的意识。当多规融合的城市规划部门之间的协调沟通工作做好后，在今后整体规划中，对于各部门之间的安排与调度就轻松了很多。
4.3重视对规划者的思想教育工作
在多规融合的城市规划中，不仅需要规划者具有专业的素质，还需要规划者保持廉洁的思想。能够做到不为私利为公利，廉洁自爱。这就需要在多规融合的城市规划中重视对规划者的思想教育工作。思想教育工作做得好，能够进一步促进规划者积极性的提高。通过规划者高涨的工作积极性来提高城市规划者的工作效率。只有这样，才能更好地位城市规划出谋划策。因此，重视对规划者的思想教育十分有必要，更能促进多规融合的城市规划的开展。
5.结语
本文通过对相关规划与城市总体规划“多规融合”进行研究，首先根据城市规划的主要内容，结合城市建设的实际，分析了城市规划的重要作用。在对多规融合的城市规划下存在的问题的分析上，得出了目前城市多规融合中主要出现了各部门之间存在分工问题，多规融合的城市规划中思想问题突出以及资源利用效率低三个方面的问题。最后针对这些问题提出了提高资源利用率，加强更部门之间的协调的对策，并指出在此基础上还应重视对员工的思想教育工作。希望此次的研究对今后我国城市规划中多规融合的实施起到借鉴作用。
【参考文献】
关键词：规划；问题；探讨
城市是现代文明的标志，是经济和社会发展的主要载体，是区域经济社会发展的产物，它的出现极大地推动区域内社会生产力的发展。城市规划是一项科学性、综合性、专业性极强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个方面，是国民经济建设的重要组成部分。城市的规划应该从总体出发，包括政治、经济、文化和社会生活等各个方面，设计其独特的城市理念，它的研究对象是整个城市和城市所在的区域，如何进行合理的城市规划设计，又如何设计出特有的城市理念，是摆在城市建设设计人员一项紧迫而富有挑战性课题。
1 城市总体规划工作中存在的问题
1.1 规划观念的落后。首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
1.2 编制内容繁杂。总体规划不仅其内容涉及面太广、深度要求不一，大到战略性的“市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统，小到微观性的城市主要广场、停车场及主要交叉口形式，涉及面广，面面俱到，战线过长，体系庞大，结构中子体系相互牵制，相互制约，专项规划难以深入，往往变成了“形式主义”。规划线条粗旷，规划预测的成果带有很大的“偶然性”，使总体规划难以真正起到指导建设实践的作用。
理论上讲，城镇体系规划应是对城市总体规划起指导作用，应独立事先编制，而不应作为城市总体规划的一项编制内容另外，城市总体规划的实施管理部门为规划行政管理部门，而城市规划行政管理部门的管理权限局限于城市规划区范围，市域城镇体系规划的范围为整个市域，按照目前的体制，城市规划行政主管部门无法对城镇体系规划实施管理，城镇体系规划涉及的大量村镇规划建设，主要由各市建委或建设局管理，导致了区域城镇体系规划的法律地位及其实施管理部门不甚明确，从区域城乡一体化规划、城乡规划一体化管理的角度，急待加快制定城镇体系规划实施管理办法，从法律上授权整个市域的规划管理权限集中于地级市规划行政管理部门，由其负责实施管理。
1.3 规划编制主体单一。《城乡规划法》规定，城市总体规划由城市人民政府组织编制，实际编制过程中，由当地规划行政主管部门承担，规划行政主管部门从专业角度出发对城市用地作空间上的安排，从技术上往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的，这是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而区一级人民政府统筹全面社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法参与规划的编制，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面。
1.5 规划适应性差。虽然城市总体规划修编主要是由于区域基础的建设，导致城市发展方向及布局要进行调整吗。但是结合笔者实际经验，总体规划的布局在实施时序、近远期的协调方面还是存在一定的衔接，用地空间布局也缺乏一定弹性，不能适应城市快速发展的需要。
2 城市总体规划工作中存在问题的对策
2.1 注重前期战略研究，融入总体城市设计方法。例如采用总体城市设计与战略规划研究相结合的方法，来指导城市总体规划编制。总体城市设计专题研究的主要内容一般包括：总体定位城市形象，确定景观轴线，明确景观节点，划分城市建筑高度分区，界定视觉景观走廊和眺望点系统设计城市第五立面，构造城市夜景控制系统。城市总体规划编制前，建议编制城市战略规划，对城市发展的定位、产业、规模、空间布局等进行重点研究，提高城市总体规划阶段的科学性，这在国内很多城市例如武汉、广州等都有过较为成功的尝试。
2.2 明确重点，有的放矢。面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设主体日趋多元化的趋势，期望现阶段的城市总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略，提出市域空间开发与建设管制要点，确定市域城镇聚集空间与绿色开敞空间，划定优先建设地区、引导建设地区和不宜建设地区。进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制；城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。
2.3 开门编规划，注重部门和公众参与。新的《城市规划编制办法》第六条明确规定，编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。城市总体规划的编制，决非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤等转化为这些政策的一部分，通过政府、广大市民及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻执行，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
2.4 增强规划的可实施性。应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，首先是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”在远期规划和远景规划的关系上，由于当前我国大多数城市正处于快速发展的阶段，市场经济的发展导致总体规划很难预测在今后的二十年里哪块城市土地先开发，哪块后开发。规划能够控制的是整个城市最终的空间形态，而远期规划仅仅只是年后城市形态的一种可能性之一，因此应当提高远景规划的地位和重要性。
2.5 简化规划审批程序。《城市规划编制办法》第十七条“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整”事实上目前规划调整的程序过于复杂，使得调整行政成本高，审批周期长，等到调整被批准时可能城市发展环境又有了新的变化，不得不再次进行调整。因此，应当在现有的编制审批框架下，尽可能的简化规划调整审批程序的流程，既保证调整审批的科学性和严肃性，又能适应市场经济发展的要求，缩短调整审批的周期。
3 结束语
在新的趋势中，对自然环境的保护力度将进一步加大，人性化的设计理念将在规划中凸显，追求和谐的基本准则将成为重中之重。为适应新时期城市发展建设的需要，就必须要进行深入系统的研究和探索，找出我国现阶段在城市规划设计建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并借鉴发达国家在城市规划中的成功做法，创建我国城市规划建设的新面貌。
参考文献：
[1] 仇保兴.追求繁荣与舒适：转型期间城市规划、建设与管理的若干策略[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.
[2] 沈德熙.对城市总体规划编制的思考[J].城市规划汇刊，2011，（05）.
关键词:山地小城镇；总体规划；大鹏镇
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
1.规划背景
随着全国小城镇建设突飞猛进，城镇化水平持续提高，山地小城镇迎来了建设发展的契机，新区规划、旧城改造、用地扩建等频频出现于集镇重点建设的项目清单中，城镇面貌也焕然一新。但大多数山地小城镇建设不注重地域特色及建设条件，采取平原城镇式的建设，大挖大填，生态环境被严重破坏；与此同时，决策者过分追求形式，地域文化、民俗特色被现代风格所取代，城市风貌变得支离破碎，甚至消亡。山地城镇的特点是地域特色突出、生态资源丰富、地域景观与自然景观相得益彰。为了延续这些特点，面对形势日益严峻的山地小城镇建设，作为具有指导作用的总体规划，应充分挖掘并利用其地域资源，在尊重现状的基础上，把城镇建设引向以构建生态安全格局、凸显地域特色、促进经济增长为重点的协调、可持续的发展之路。本文以大鹏镇为实例，探讨山地小城镇总体规划编制问题并提出应对策略，以期对山地小城镇的建设起到一定指导作用。
大鹏镇作为典型的山地城镇，地处大瑶山南麓，位于平南县最北端，与金秀县、桂平市相接，四面环山。其建设条件有着典型的山地城镇特性：①耕地、林地较多，生态资源丰富，景观条件好，具有营造生态景观的良好条件；②平坦的可建设用地较少，且分布较为分散，人地矛盾突出；③集镇被山水阻隔，各集镇之间缺乏区域协作、经济交流和交通联系；④地域特色明显，建筑依山而建；⑤地质条件敏感，易发生地质灾害，使集镇总体用地布局受到限制。为了落实“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”的方针，满足城镇建设的更高要求，大鹏镇在充分考虑以上建设现状和山地城镇特征的基础上，进行了总体规划编制（规划年限为2012年～2030年），明确了发展方向，力求实现经济发展、城镇化水平提高、生态景观健康的目标。
2.规划理念
通过综合分析大鹏镇的人口、经济、社会、资源等现状基础资料，总体规划修编提出了以下理念。
(1) 生态理念。山地小城镇总体规划首要遵循的原则便是生态保护优先，实施可持续发展战略，保护城镇生态和城镇环境，实现城镇建设与生态环境的协调发展。
(2) 人文理念。不同地域有着不同的区域文化、历史文脉及民俗风情。规划应充分尊重地域特色，遵循原建筑布局形式，对于民俗住宅需最大限度地保留原有风格，在立面改造中适当加入民俗元素。
(3)个性构建理念。在山地小城镇总体规划中，个性的体现尤为重要。大鹏镇可谓背山面水，集镇的建设、人们的生活已与山、水完美融合，这一个性在总体规划编制中得到继承与发扬。
3 规划重点内容
规划针对大鹏镇典型的山地城镇特征，综合分析其经济发展、人口增长趋势、交通等情况，对大鹏镇空间结构布局、土地利用、道路交通、公用工程、防灾减灾、环境工程等方面作了统一、协调、合理地安排。
3.1 空间结构布局
根据用地布局现状分析，结合影响镇区空间发展制约因素分析，针对空间的近期发展，综合近远期的发展布局，确定镇区的总体规划结构采用“一心一轴三片区”的形式。“一心”：即镇区综合服务中心；“一轴”：即沿大鹏河形成的城镇发展轴；“三片区”：城北居住片区，城西工业片区、城南居住片区。
3.2 土地利用
规划居住用地72.41公顷，占建设用地的42.39%；规划公共服务设施用地29.63公顷，占建设用地的17.34%；规划生产设施用地6.46公顷，占建设用地比例3.78%；规划仓储用地面积2.36公顷，占建设用地1.38%。至规划期末，镇区绿地总面积达到24.19公顷，占建设用地比例14.16%（见附图1）。
图1用地布局图 图2 道路系统规划图
3.3 道路交通
平容二级公路镇区段作为镇区内部交通干线，沿线建筑控制后退距离，保证道路畅通。镇区接周边村庄公路按9米水泥路面规划。规划结合该镇现状建成区的路网结构及地形的特点，主要道路骨架为六横二纵。规划道路用地29.45公顷，占建设用地比例17.24%。镇区的道路分为二个等级：干路红线宽度24米；支路红线宽度12米（见图2）。
3.4 公共工程
目前大鹏镇供水工程能保证全镇居民的生活用水，规划在镇区北部建设大鹏水厂，使镇区供水能力达到0.5万m³/d，满足远期镇区居民用水需求（图3）。根据大鹏镇规划布局及地形情况，结合城镇的发展进程，为了保护大鹏河水环境，规划考虑将大鹏镇的污水通过污水管网收集输送到镇区南部的污水处理用地集中处理，处理达标后用于农业灌溉或市政用水（图4）。规划汇水分区内雨水管道根据道路、地形坡向设置，就近排入水体。
图3给水工程规划图 图4道路系统规划图
3.5 防灾减灾
在城镇建设及建筑设计中，要严格控制防火间距，保持消防通道畅通。在改造老镇区时，要拆除耐火等级低的破旧房屋。新建建筑耐火等级要达到一级或二级，加强旧城区消防通道整治，完善新建镇区消防通道建设。要加强建筑设计防火审核工作，对建筑电器线路加强维护管理，消除火险隐患，提高自防自救能力。大鹏镇镇区防洪标准按20年一遇设防，同时按照贵港市及平南县相关防洪规划的要求，做好镇域沿大鹏河和各行政村防洪堤建设。
3.6 环境工程
规划期末镇区公共绿地面积达到20.41公顷，人均公共绿地面积10平方米，绿地总面积24.19公顷。控制各类大气污染物排放，以保证镇区环境空气质量稳定达到《环境空气质量标准》（GB3095-1996）二级标准。控制各类水污染物排放，以保证周边主要地表水体的水环境质量能达到《地表水环境质量标准》（GH3838-2002）Ⅲ类标准。控制噪声的排放，以保证镇区的声环境质量可以达到《城市区域环境噪声标准（BG3096-93）》所规定的相应标准要求。
4.结语
通过大鹏镇总体规划编制的实践，个人认为加强山地小镇的基础设施和环境治理，通过土地建设用地指标的分配、引导产业转移、加强小城镇基础设施建设等，增加小城镇的综合承载能力，更多地吸引农村非农产业以及农业人口向小城镇转移，是城镇化发展的方向。另外山地小城镇总体规划的重点在于提高土地利用率，打破交通瓶颈，利用好小城镇独有的生态资源，创造舒适、安全、可持续的人居环境。从整体思维考虑总体规划，将能真正实现以保护为主、以人为核心的规划目标，同时也将推动小城镇建设向着民俗和文化特色凸显、环境与社会和谐的方向发展。
参考文献：
[1] 高相铎，许倩英，胡志良.从小城镇的发展现实探讨其规划思路―由天津市中心镇规划引发的思考[J].小城镇建设，2012（03）
编制城市总体规划纲要是城市总体规划报批的法定程序，目前政府有关部门已完成纲要上报住房城乡建设部审查的工作。从现有的编制情况看来，新一轮城市总体规划立足城市发展转型和规划理念创新，体现了五方面的特征：一是体现了落实“两规融合、多规合一”的总体思路。将城市总体规划作为落实“多规合一”，统筹各类资源和各条线发展策略的平台，纳入了土地利用总体规划的核心内容，并同步推进相关专项规划。二是体现了“发展趋势与上海实际相结合，国家战略与公众意愿相统一”的要求。围绕上海建设“全球城市”目标，突出“以人为本”的理念，满足人们全方位的生活体验。三是体现了立足市域，面向全局的视野。按照国家战略要求，根据长三角世界级城市群一体化发展趋势，统筹重大基础设施建设，推动区域内特别是与近沪地区的设施共建共享。四是体现了“底线约束、弹性适应”的发展模式。以规划建设用地规模负增长、严控人口总量、改善生态环境、确保城市运行安全为底线，并面对城市发展的不确定性，建立空间留白机制和动态评估调整机制。五是体现了大数据在规划中的应用。通过建立基于空间和土地资源的城市发展战略数据平台，用于动态监测、辅助决策等，为规划的修编、实施和维护提供支撑。
但同时，各方面也反映目前规划编制工作仍需要在五方面予以继续关注。
协调：一是城市总体规划与正在进行的“十三五”经济社会发展规划、上海市2050战略规划及长三角城市群规划的编制工作，要加强协调衔接，明确分步走的路径，使城市总体规划能更扎实落地。二是要强化城市总体规划对控制性详细规划指导作用，要更加重视郊区尤其是远郊的发展，结合各郊区县不同区域的特点，完善郊野单元规划编制工作。三是要积极回应群众呼声，加快解决城中村改造、疏解城市交通拥堵、统筹建设养老设施等突出问题。
前瞻：一是根据资源环境承载能力，科学确定发展定位、空间布局、支撑体系，特别是在新市镇建设、道路网格优化、历史遗存保护等方面统筹城乡发展，并为未来发展留足空间。二是要科学预测人口规模，促进人口合理分布。要在准确把握目前常住人口基数基础上，科学确定人口控制的目标，改善人口布局和结构，完善相应的配套措施。随着上海进入深度老龄化，要加强养老设施建设，并在布局和资源配置上作充分准备。要通过推动“产城融合”，科学规划布局，以产业为抓手，通过产业布局，带动人口的合理流动，提升城市服务功能、产业功能和居住功能的融合度。
均衡：要进一步优化城市空间布局。一是更加注重民生，在城市更新中增加公共服务设施和公共空间面积，提升居民生活质量，推动文化、体育、卫生、养老设施的科学规划和合理布局。二是从空间布局上减少或消除安全隐患，尽可能疏解密度过大的人流集中点，化解其他影响城市安全的不利因素。三是加强对地下空间的统筹规划，增强地下空间开发利用的整体性，改进和完善现有地下空间的布局。四是促进城乡一体化，引导区域社会事业、道路交通、市政基础设施等均衡化发展。五是优化综合交通体系规划，进一步完善郊县区与上海及周边地区的交通网络，使其更加高效、便捷、合理。
关键词：江西省；土地规划；实施评价；量化模型
中图分类号：F301.23文献标识码：A
一、引言
土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段[1]。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性[2]。
二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建
（一）土地利用总体规划实施评价的内涵
土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。
（二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系
根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图1所示。
图1土地利用总体规划实施评价指标体系表
三、土地利用总体规划实施评价的方法
（一） 指标量化模型
土地利用总体规划实施评价是多指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为：
（1）正指标模型
（2）负指标模型
式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值40，取值60[3]。
（二）评价方法
1．指标权重测算
由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的权重 [4]。
2.指标合成方法
为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值[5]，评价公式为：
，其中
当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显；
当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果；
当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大；
当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成；
当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。
四、案例研究
（一） 研究区域概况
本研究以《江西省（1997~2010）土地利用总体规划》为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为《江西省土地利用总体规划（2006~2020）》的实施起到指导作用，对1996~2005年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为1996~2005年江西省的统计数据。
1.研究区域的社会经济发展概况
2005年，江西省生产总值4056.2亿元，同比增长12.8%，其中，第一产业增加值770.0亿元，同比增长6.5%；第二产业增加值1914.9亿元，同比增长17.1%；第三产业增加值1371.3亿元，同比增长10.8%。全省农业总产值1143.0亿元，按可比价格计算，比上年增长6.8%。全省全部工业增加值1455.5亿元，比上年增长20%，工业对经济增长的贡献率达到51.6%，其中规模以上工业增加值达到828.5亿元，增长23.6%。
2.研究区域土地利用现状
至2005年底，江西省农用地面积14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地2859012公顷、园地273435公顷、林地10310488公顷、牧草地3824公顷、其他农用地743352公顷。建设用地中，居民点及工矿用地637639公顷、交通运输用地64768公顷、水利设施用地203804公顷。详见表1。
表1江西省2005年土地利用现状表
（二）评价指标的选取
本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表2。
表2江西省土地利用总体规划实施评价指标体系
（三）结果与分析
江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表3所示。
表3江西省土地利用规划实施评价指标赋分表
1.单项指标分析
土地开发利用程度小于70分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在70~90分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于90分。
由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现象不同程度存在。截止到2005年末，全省有闲置土地867 hm2，空闲土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。
江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化”，不断提高森林覆盖率，2005年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。
2.单项指标的合成值分析
江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为85.12，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。
五、结论
由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题：
（一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005年比1996年净减少134424公顷，比规划目标年（2010年）要求的耕地保有量少131662公顷。
（二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开发利用强度，提高土地利用效率。
（三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005年全省共查处违法违规用地1883公顷。
土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。
参考文献：
[1]赵小敏，郭熙．土地利用总体规划实施评价[J]．中国土地科学，2003，17（5）：35-40.
[2]徐春涛，姜锡东．回归分析在土地利用总体规划实施评价中的应用——以吉林省伊通县为例[J]．东北师大学报（自然科学版），2010，42（4）：154-158.
[3]欧海若．土地规划的基础理论问题研究[D]．杭州：浙江大学，2004.
