发布时间：2023-10-07 08:49:58
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关键词：高校；学生权益；行政法
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1002-4107（2017）10-0039-02
随着国家法制化建设的快速发展，高等教育体制改革逐渐深化和完善，其改革目标也转向依法建校治校。近年来，高校学生状告高校案件频频发生，但从行政法角度看，学生权益得不到有效保护，激化了与高校的矛盾。因此，从行政法角度提出对学生权益保护的途径具有重要意义。
一、高校学生权益的内涵及权益保护范围
（一）学生权益的内涵
权益是指权利人应当享有的权利和可获得的利益。学生权益包括公法上学生作为行政相对方的权利和私法上民事主体享有的权利[1]。高校学生权益是指学生取得高校学籍，通过其意思表示或要求他人为或不为方式，实现其利益的保障[2]，其特点表现为：（1）高校学生权益的核心是学生自我素质得到提高。高校学生未来的发展前景与其素质的提升成正比，其素质的提高事关国家未来发展。（2）高校学生权益易受侵害。受传统教育观念影响，现代教育管理体系注重管理，学生处于弱势地位，其隐私权、获得公正评价权等权利易受到侵害[3]。
（二）学生权益保护的范围
1.受教育权利。受教育权是我国宪法赋予公民的最基本权利。《教育法》和《普通高等学校学生管理规定》规定：高校学生受教育权包括教育平等权、教育选择权、听课权、考试权、学位权、学历权、择业权和获得公正评价权等。
2.民事权利。高校学生享有的民事权利包括：（1）人身权。根据《民法通则》规定，高校学生享有隐私权、肖像权、生命权、荣誉权等。（2）财产权。高校学生的财产权表现为物权、债权和知识产权中的财产权利[4]。
3.社会政治权利。高校学生除享有选举权与被选举权、言论自由、集会、游行、示威等社会政治权利外，还具有参与权。《普通高等学校学生管理规定》认为高校学生的参与权主要表现为高校学生参与高校日程民主管理的权利。
4.申诉救济权利。在教育领域，高校学生享有行政救济权和民事救济权外，还享有校园申诉权。校园申诉权作为一项特殊申诉制度，旨在赋予学生进行辩论的权利[5]。
二、高校学生权益受侵害的具体表现
（一）受教育权受侵害
受教育权是高校学生的基本权利，高校学生的受教育权极易受到侵害。例如非法剥夺学生参与学校教育活动，学生使用教学资源需额外缴纳费用，侵害其教育资源利用权。此外，教学人员给学生虚假评定，侵害学生的公正评价权；不按照国家规定发放奖学金、助学金，侵害了学生的获得物质帮助权等。
（二）民事权利受侵害
学生民事权利受侵害主要包括：（1）人身安全存在
隐患。例如学生宿舍设备老化，威胁学生的安全，存在消防安全隐患。（2）学校治安监管不到位甚至缺位。例如学校缺乏监管力度，对校外人员监管不到位，学生在校内存在被盗与被骗事件，尽管案发后，学生向校园保卫处或者公安机关求助，但都不了了之。（3）没收、罚款、不合理收费现象严重。
（三）社会政治权利受侵害
高校学生社会政治权利受到侵害主要体现在没有参与权。高校的运行需要一个公正合理的大环境，在高校，学生只有形式上的参与权，并不享有实际上的参与权，导致学生参与权形同虚设，学生权益受到侵害。
（四）申诉救济权受侵害
校内申诉救济机构是为保护学生权益而存在的，然而，很多高校并没有建立校内申诉救济机构，导致学生申诉无门。申诉救济权是高校学生保护权益的重要权利，高校建立校内申诉救济机构有利于真正将学生的申诉救济权落到实处。
三、高校学生权益受侵害的原因分析
（一）缺乏法律法规依据
法律法规是高校学生权益受保护的重要依据。目前，高校学生权益保护缺乏法律法规。（1）现行教育法律法规体系不完善。学籍管理、学历颁发、勒令退学开除学籍等处分规定超出法律。（2）现行教育法律法规缺乏可操作性。高校在制定校规中，扩大校规适用范围，尤其在对学生申诉权、知情权上，缺乏操作性。
（二）法律救济机制不健全
高校学生权益保护法律救济机制不健全导致学生权益受侵害。（1）高校学生申诉机构存在缺陷。当前，高校虽然设立申诉机构，但申诉机构规定不足，申诉机构规定内容过于原则化。（2）学生权益复议范围受限制。目前，相关法律并没有具体规定，哪些权益或处分可以复议，高校只允许对做出取消学位证或者勒令退学的处分进行复议，对一般权益受侵害则不予理睬。
（三）“行政化”管理对学生权益的影响
传统高校“行政化”管理导致高校学生权益受侵害。（1）“行政化”思想影响高校管理。高校“行政化”传统观念影响高校管理水平，学生是被教育对象，学校拒绝听取学生意见。（2）高校重行政管理而轻法治教育。当前，高校在教学活动中把教育与管理分裂开来，存在着把学生与学校关系简单定位为管理关系，对学生存在着管教失当，不利于高校法治化建设。
（四）學生权利保护意识薄弱、维权途径缺失
高校学生权利保护意识薄弱，缺失维权途径。（1）学生缺乏维权意识。通过调查结果发现，大学生对权利救济途径缺乏了解，致使其权益受损。（2）学生权益保护途径缺失。目前，高校学生权益保护途径主要为行政救济和行政诉讼，缺乏其他救济方式。
四、行政法视域下高校学生权益保护的对策
（一）完善法律体系，增强法律法规的可行性
完备的教育法律法规体系是高校学生权益保护的依据。（1）建立完备的高校教育法律法规体系。首先，要完成对现行教育法律体系的补充，制定高校管理的专门法律法规，完善高校教育管理体制和学生权益纠纷解决途径。其次，完善现行教育法律法规内容，明确高校对学生奖励或处分的权限，确保高校按法律规章办事。（2）增强高校法律法规的可操作性，将原则性条款细化，避免不必要的纠纷。
（二）健全学生申诉机构及复议制度
学生申诉机构及复议制度的健全是维护高校学生权益的保障。（1）健全高校学生申诉机构。依照《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》中的相关规定，高校要建立健全的学生申诉制度，维护学生的合法权益。高校应创立申诉处理委员会，制定工作规章制度，明确申诉受理机构的法律责任，学校不得随意更改其内容或者拒绝执行。（2）扩大高校学生权益复议范围，完善学生权益复议制度。学生权益受损，有权向上级教育行政机关提出申诉，寻求法律救济[6]，得不到救济时，学生则可向教育行政机关提出复议。
（三）坚持“以人为本”维护学生地位的原则
维护学生权益，高校要坚持“以人为本”原则。（1）尊重学生独立人格与主体地位。尊重学生的主体地位，在生活学习上以及心理上关爱学生，以服务促进学生的成长成才。（2）坚持依法治校，保护学生的合法权益。首先，高校对其内部规章制度进行定期梳理和审查，还要将校规体系的抽象性内容具体化。其次，高校把管理权力的运行纳入程序化、规范化轨道，建立健全的高校管理权力制约机制。最后，推行学生事务公开制度，引导学生积极参与学校活动。
（四）建立多样化维权途径
建立多样化的学生维权途径，维护学生的合法权益。（1）培养高校学生维权意识。首先，大学生要树立宪法意识和民主意识。大学生作为高校权利的主体，應当树立宪法观念，领会宪法精神对其自身与社会的重要性。其次，树立公民意识和守法意识。高校要通过教育，培养学生树立正确的“三观”以及权利义务观，促使学生树立守法意识。最后，大学生要树立申诉意识和诉讼意识，合法运用法律途径维权。（2）建立多样化的高校学生维权方式和途径。一方面学生权益受侵害时，允许高校学生向法院提起行政诉讼，保障学生权益。另一方面，高校要建立新的救济途径，建立听证制度等多样化高校学生维权的方式和途径。
作者：鞠凤琴等
参考文献：
[1]张永华.高校学生权益的内涵、类型、结构及其法律特征[J].高教探索，2003，（4）.
[2]段启俊，曹艳华.高校学生权益保护的范围与途径[J].湖南大学学报，2012，（5）.
[3]丁子，马逸.校园权力榜[J].华夏少年，2011，（4）.
[4]罗爽.从高等学校权力为本到学生权利为本——对公立高等学校与学生法律关系的分析[J].北京师范大学学 报，2017，（2）.
【论文摘要】高校教师作为当今社会重要的职业群体，其权利的保护与救济对于高等院校的发展和整个教育行业的法治进程而言都有着极其重要的作用和意义，然而随着教师合同聘用制的广泛施行，高校教师的权利保护越来越处于困境之中，其有效的救济途径已成为广大教师工作者极力思索和探讨的话题。因此，探求高校教师的法律救济问题无论是对于教师本身而言，还是对于高等教育的发展而言，其意义都是非常深远和广泛的。
【论文关键词】高校教师；法律救济；申诉；仲裁
高校教师作为当今社会重要的职业群体，其权利的保护与救济对于高等院校的发展和教育行业的法治进程而言都有着极其重要的作用和意义。然而随着教师合同聘用制的广泛施行，高校教师的权利保护越来越处于困境之中，其有效的救济途径已成为广大教师工作者极力思索和探讨的话题。因此，探求高校教师的法律救济问题无论是对于教师本身而言，还是对于高等教育的发展而言，其意义都是非常深远和广泛的。
一、高校教师法律救济的现状
作为一名普通的社会劳动者来讲，高校教师享有法律规定的一系列公民的基本权利。
而作为一名高等院校的教育工作者来讲，高校教师则拥有教育法律法规所赋予的权利。目前我国关于教师权益救济的立法规定主要表现在《中华人民共和国教师法》、《高等教育法》、《关于若干问题的实施意见》、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（2003）。不难看出，关于高校教师权益保护的法律法规固然不少，然而能真正有效落到实处，达到保护效果的却寥寥无几。
目前，我国关于高校教师的法律救济在很多方面都存在着或大或小的问题，给广大的高校教育工作者带来了不少的麻烦与不便。具体而言，包括救济范围模糊化、救济途径单一化、救济程序空泛化和救济效果浅显化，这些问题困扰着广大需要迫切法律救济的高校工作者们，同时也给高等教育的法治进程带来了不少的阻碍。
二、高等教师法律救济的途径
（一）教师申诉制度
“教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害或对学校处理不服时，依法向主管的行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的权利救济制度。”我国于1993年颁布《教师法》其第39条就教师申诉权利做出了原则性规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”随后，原国家教委于1995年印发的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第8条也专门就教师申诉问题作了具体规定。
关于此项制度，虽然《教师法》和一些部门规章对教师申诉制度进行了具体化和细致化的规定，然而从实践效果来看，我国的教师申诉制度本身仍存在着诸多不完善之处：（1）申诉机构模糊化。该法并没有规定专门负责教师申诉的机构和人员，从而对申诉的处理容易造成相互推诿的现象，使得教师的权利得不到合理及时的保护。（2）程序规范随意化。申诉机构在处理教师申诉时适用的程序缺乏合理的法律规范，对于教师主体的申诉得不到迅速有效的处理，有碍纠纷的解决。（3）申诉执行空泛化。该法对于申诉决定的执行期限、被申诉人不执行时能否申请强制执行以及被申诉人如不执行申诉处理决定的法律后果并未有明确的规定，使得申诉制度难以发挥它应有的功能。
那么，我们该如何完善此项制度，具体来说，可分为以下几点：
1.规范教师申诉的专门机构
应在各级教育行政机关内设立专门的受理机构，例如申诉委员会，由其来独立负责处理高校教师的教育行政申诉案件。此外，还可在校内设立教师申诉委员会。校内申诉制度通过学校内部的部门对纠纷进行解决，能够及时纠正学校的错误行为和对教师不公正的处理，把学校与教师的纠纷化解在内部，从某种程度上来说减轻了教育行政部门的工作压力，将学校与教师双方的损失降到最低。
2.明确教师申诉的具体内容
教师申诉的内容规范模糊，对广大教师提请申诉带来了诸多不便。为此，应明确厘清教师的申诉内容，将教师与学校或其他教育机构及行政主管部门之间发生的行政纠纷和民事纠纷区分开来，以确保申诉内容的针对性，实现教师申诉的有效救济。
3.加强教师申诉的合法监督
对教师申诉过程中的合法监督，给教师充分行使申诉权利提供了有力的保障，有利于纠纷的客观处理。可确立教师申诉的公开制度，建立教师申诉的处理检查制度，也可指派专门人员对申诉机构的申诉处理行为进行合法性的专项调查。
教师申诉制度作为我国高校教师进行法律救济的主要途径，对高校教师的权益保障有着至关重要的作用。我们应大力加强此项制度的建设与完善，确保高校教师的申诉权利落到实处，使其纠纷得到有效的救济。
（二）教育仲裁制度
“教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育教学过程中发生的基于教育权利与义务关系所发生的法律纠纷提交给依法专门设置的教育仲裁机构，由其对双方的纠纷进行处理，并作出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育纠纷的活动和制度。”“根据1995年原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的相应规定，国家可以授权地方人民政府依法设立教育仲裁委员会，负责解决教育纠纷。”
教育仲裁制度作为解决教育纠纷的一种机制，具有与调解、诉讼不同的特点。具体说来，有以下几点：（1）准司法性。“由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院起诉；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院起诉。”“当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行。国家通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁决的执行进行干预。”（2）专业性。“教育仲裁委员会的人员构成应该包括精通教育法的法律专家、教育专家和教育管理专家”，“其人员构成具有较强的专业性，在解决教育纠纷时更具有权威性，做出的裁决更容易得到纠纷双方的认可，也能更快、更有效地解决专业性较强的问题。”（3）公正性。教育行政仲裁具有一般仲裁的特性，仲裁员是处于中立的裁判者，能够不偏不倚地作出裁决。同时，教育行政仲裁机构虽是由政府设立的一个官方的仲裁机构，但与本级教育行政部门及学校不具有隶属关系，保证了“主持者的超脱”。在审理程序上大量汲取司法程序的要素，在审理方式采用对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，以此来保证其独立性与公正性。
虽然教育仲裁制度是解决教师法律纠纷的良好措施，但由于其在我们国内尚未发展到十分发达的程度，因而还存在一些局限。故而，应采取一些改善的措施予以发展和完善。具体说来，可分为以下几个方面：
1.明确教育仲裁的范围
“从充分保护教师、学生合法权益的目的出发，教育仲裁不但要解决因教师、学生法定权益受侵害而引发的纠纷，还要解决尚未在法定范围内的教师、学生的正当权益受侵害而引起的纠纷，仅要考虑民事、行政纠纷，还要考虑到学术纠纷。”因此，应对教育仲裁的范围予以充分和明确的规定，从而使得教育仲裁得以充分发挥其在解决纠纷上的独有优势。
2.设立教育仲裁的立法保障
对于高校仲裁的特殊性，我国相关部门应制定一些特定的法律法规来予以规范和保护。比如，“可制定一套教育系统内部的教育仲裁法，并在已有相关教育法律法规中补充包括教育仲裁在内的救济体制；在《高等教育法》中明确高校与教师的法律关系内容和性质以及高校教师的法律地位，为纠纷的解决提供法理依据。”
关键词：教育法；高校行政权力；法律控制
在我国目前的教育法律体系下，高校作为法人组织应有的固有权利和具有国家公共管理职权性质的行政权力，都被作为高校办学自笼统地规定于《教育法》和《高等教育法》等法律法规，导致人们对“高校权力”认识的混淆与误解。高校行政权力作为行政性的权力，却一直未能纳入严格的行政法规制。
一、行政法规制高校行政权力的法理依据
高校依据以《教育法》和《高等教育法》为主的公法而设立，履行以提供高等教育为内容的公共服务职权，其目的在于保障公民高等教育权的实现，具有维护社会整体利益的价值。为了保障高校提供高等教育职能的实现，法律授予其在招生和日常的教育和管理活动中，享有优越于教师、学生的教育、教学和管理的权力。这些权力到底是什么法律属性？在司法实践中，最高人民法院曾以公报的形式指出，“由于其（高校）代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决”[1]。2004年更是传出最高人民法院将专门就高等教育领域的行政诉讼问题出台司法解释，但反复征求意见后至今尚未出台，争论的焦点是如何界定高校行政权力，以及哪些可以纳入行政诉讼受理范围。
高校行政权力是指高校因法律、法规授权，依法以自己名义行使对公共事务管理职权的权力。行政权力一般具有以下特征：相对于其它国家权力而言，行政权力具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人而言，它则有强制性、单方性和优益性等特点。[2]高校所承担的某些具有国家公共管理职权性质的职能和权力，实际上是行政机关在高等教育领域中的职能和权力的具体反映，其权力内容属于公权力的范畴。如《教育法》第28条第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权等都具有明显的强制性、单方面意志属性，符合行政权力的主要特征。
一般认为，学校按照章程自主管理，招生录取，对受教育者颁发相应的学业证书，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分等，是高校具有一定社会公益职能、行使社会管理职能的表现，因而所行使的权力是行政权力。[3]行政法学中存在一种主张控制行政权力的观念或学说。要加强对高校行政权力运行的控制，这是由行政权力本身的特征所决定的。第一，权力的运行规律告诉我们，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，无论行政权力怎么发展，这条规律是不会变的；第二，权利的实现规律告诉我们，行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊，而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。从现代行政来看，随着行政权力的不断扩张，必须加强对其控制，高校行政权力也不例外。
二、高校行政权力现行法律制度存在的问题
自上世纪末以来，教育诉讼案件频繁出现，引发了学者对高校法律地位、高校行为性质的大讨论，其中较多的是从教育管理的视角进行研究，而从行政法视角对高校行政权力相关法律制度进行全面审视的相对较少。
（一）权力设定：高校行政权力与法人权利相混淆
虽然学界基本承认高校行使的部分权力是通过法律、法规授权给高校行使的公共职权，但目前《教育法》、《高等教育法》对学校的法律性质、学校与学生之间法律关系以及高校权力的属性并没有作出明确规定。由于高校权力在源头上没能解决权力性质的问题，导致了高校法律地位云遮雾罩，高校行使的权力属性不清晰，高校行政权力与高校作为法人组织的固有权利都因为“办学自”的笼统规定而相混淆。
目前，立法上尚未真正解决高校法律地位的问题，更没有解决高校哪些权力应属行政权力的问题。虽然一般认为高校是因“法律、法规授权”获得行政主体资格，可以行使部分行政权力，但法律法规怎样的规定可以认为是授权行为？高校根据《教育法》、《高等教育法》规定享有的诸多权力中，到底哪些权力是授权获得，哪些是高校作为法人组织本身应该就有？哪些属于行政法意义上的行政权力，哪些又根本不具有行政权力特性？这些疑惑的存在都使“法律、法规授权”在解释“授权”现象时显得模棱两可。
（二）权力运行：高校行政权力在行政法制外游离
凡行政权，其核心即为自由裁量权，它是国家赋予行政主体在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力。高校的主要活动是从事教学、科研工作，要求有一个较宽松的学术环境。因此高校作为行政主体，需要拥有比一般行政主体更大的自。但任何权都可以被滥用，行政自由裁量权更是如此。孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人行使权力一直遇到有界限的地方才休止。”
高校管理由于其专业技术性，法律法规往往只做一些笼统原则的规定，很多具体的操作性规定都需要学校通过管理细则的形式予以明确。目前，在我国教育类法律、法规中，直接涉及高校学生管理的主要有两部规章，即原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》与《普通高等学校学生管理规定》。各高校对学生进行管理的规定一般都是在以上两部规章的基础上自行制定的，林林总总、各具特色，但总的特征是抽象、笼统、粗糙。[4]高校对法律法规规定的哪些事项可以制定更高标准的规则，哪些又不能制定更加严格的规定，这些规定的缺失导致高校行政权力界限模糊。
（三）权力监督：高校行政权力相应权利救济体系缺失
法律、法规对高校法律地位没有作出明确规定，不仅使学生在寻求权利救济时不知道该选择何种途径，甚至裁判机构在受理此类案件时也会难以判定。任何合法权益的存在，都要求提供救济途径。虽然《普通高校学生管理规定》第五条规定，对学校给予的处分或者处理有异议，学生享有向学校、教育行政部门提出申诉的权利，但校内申诉制度的设计作为一个教育部门设计的内部权利救济制度，其公正性和权威性显然不及外部监督。
既然高校部分权力在性质上属于行政权力，按照行政法制的基本要求，就应设计行政复议与行政诉讼制度为之提供救济。然而，目前行政复议制度在处理高校行政案件时还处于空白。《普通高校学生管理规定》第五条只字未提“行政复议”，而只是笼统规定可以“提出申诉”。作为一种权利救济制度的规定，这是非常模糊且不严谨的。同样是《普通高校学生管理规定》第五条的规定，“对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼”，字面上只能理解为只有人身权、财产权受到侵害时才能提讼，而且这种诉讼的性质也是模糊不清的，这也一直被大家所诟病。
三、完善高校行政权力相关法律制度的建议
再完善的行政法都无法把所有行政性的权力都纳于其规制之中，行政法制发展相对于行政权力扩张总是表现出一定的滞后性。但当某一领域的行政权力弊端日渐暴露，甚至在司法实践中已经有所突破后，以法律制度的形式规范这种权力才是理性的选择。
（一）以法律法规明确高校行政权力的合法来源
法律、法规要在高校行政权力设定阶段加强控制，即规范授权现象。法律、法规要对高校权力属性进行清晰界定，至少要在立法中将行政权力从高校一般权力中析出。既然我们已经认识到高校行政权力客观存在，就要明确对这种权力的安排并设定权力界限。特别是要解决法律法规何为授权、如何授权的问题。笔者认为，目前可以通过修订《教育法》、《高等教育法》，进一步明确高等学校的法律性质，确认其部分权力的行政性，从而确定高校与学生之间存在的行政法律关系。同时，要加快《学校教育法》的立法工作，系统地规定教育领域的重要法律问题，使高校行政权力的来源更加明确，范围更加清晰。
（二）以部门规章完善高校行政权力运行体系
规章相对法律法规更加具体、更具操作性，高校往往都是直接依据规章行使行政权力，因此依托部门规章进一步规范和完善高校行政权力运行体系是非常必要和完全可行的。考虑到目前我国法制建设的实际情况，可以授权教育行政主管部门根据《教育法》、《高等教育法》等法律法规，以部门规章的形式对高校行政权力的规范运行作出具体规定。这种规定的核心内容包括：（1） 强化高校行政权力行使的正当程序。行政法原理的基本要求是行政权力的行使一定要遵从严格的程序规范，这就要求高等学校在实施行政行为时，必须遵循正当程序原则，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈诉、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。（2） 进一步完善教育申诉制度。教育申诉制度是一项维护学生、教师合法权益的内部救济制度，这种校内申诉制度在解决教育纠纷的问题上，具有便利性、专业性等优势。《普通高等学校学生管理规定》已经规定“学校应当成立学生申诉处理委员会”，这是一个很大的进步，但具体的申诉程序与办法，还有待《学生申诉办法》等规范性文件予以明确。（3） 探索切实可行的行政复议制度。建议将《普通高校学生管理规定》第六十三条“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定之日起15个工作日内，可以向所在地省级教育行政部门提出书面申诉”中的“提出书面申诉”明确修改为“提起行政复议申请”。如此规定，不仅为教育系统的行政复议制度提供更加明确的依据，也将有利于与即将到来的高等教育行政诉讼制度的衔接。
（三）以司法解释强化高校行政权力司法监督
为保护高校学生的合法权益，维护和监督高校依法行使行政职权，最高人民法院可以通过司法解释的形式，将高校招生录取、学历学位颁发、影响学生身份或学历学位获得的重大纪律处分等行政行为，明确纳入行政诉讼范畴，为高校行政权力的司法监督提供明确的依据。当然，在建立司法审查制度的同时，也要注意把握审查广度和深度，即要遵循司法审查有限原则，不能侵犯高校基于其学术能力或一般法人管理职能而行使的自。笔者认为，司法审查介入高等教育领域，其广度应当限定为对学生基本权利的保护，其深度则应当以不超越合法性审查为边界。同时，鉴于高等教育纠纷的专业性、技术性，可以考虑设计行政复议前置制度。行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。这样的制度设计，不仅能够保证司法对教育领域的有效监督，又能充分发挥教育系统内部自身纠错的能力，实现二者的和谐统一。
参考文献：
[1]最高人民法院公报[J].1999（4）：141.
[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.5.
关键词： 高等学校 教师权利 法律保障
一、高校教师的法律地位
我国1998年制定的《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校是指“大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”；1993年颁布的《教师法》第3条则对“教师”的概念作了明确阐述：教师是指“履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”。
随着社会主义市场经济的蓬勃发展，高校从政府部门剥离，成为独立的法人，教师的身份不再是国家机关工作人员，高校与教师在平等地位下签订聘任合同，由合同规定双方的权利义务。由此，国内学者对高校与教师的法律关系产生了不同观点：
有学者认为根据《高等教育法》的规定，高校实施教师聘任制后，由于聘任合同本身是在双方地位平等原则的基础上订立的，其产生的法律关系取决于法律双方的约定内容，表现为民事法律关系。“在法学理论上，将教师定位为劳动者，教师通过基于平等自愿的劳动合同与学校产生法律关系，把教师在教育教学工作中的权利义务明确化，将对教师的合法权益保护产生积极影响”[1]。
有学者认为，高校与教师之间不是纯粹的民事法律关系，而是一种特殊的行政关系。因为公立高校是政府举办，以为实现教育公益目的而设立的。教师有权参加学校的管理，虽然教师不是公务员，但可以认定为国家工作人员[2]。
二、高校教师权利的法律保障现状
教师的权利，就广义而言，是指教师在教育教学活动中享有的国家法律赋予的为或不为一定行为的权利；就狭义而言，是指《教育法》和《教师法》及其他教育法律法规赋予教师的权利[3]。
高校教师的权利因特有的职业性，主要体现于教学、科研和高校管理之中。《教育法》第4章第32条至第34条规定，教师的权利主要包括：“享有法律规定的权利；国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位；依法规定教师的工资报酬、福利待遇；国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质等”。《教师法》第2章第7条更加具体地规定了教师权利，以此为基础，有学者将高校教师的基本权利简单概括为：“进行教育、教学活动；从事科学研究与学术交流的权利；指导学生和评定学生的权利；按时获取报酬的权利；对学校教学管理提出意见和建议的权利；参加进修和培训的权利。”[4]
以上规定主要体现了教师所享有的一些实体性权利，为保障教师的各项实体性权利能够真正得到实现，法律进一步规定了保障教师合法权益的有效措施。如《教育法》第8l条规定，侵犯教师合法权益造成损害应当承担民事责任；教师的合法权益同时受到刑法的保护，如《教师法》第35、36条规定：“侮辱、殴打教师的，根据不同情况，分别给予行政处分或者行政处罚；造成损害的，责令赔偿损失；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”“对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分。”“国家工作人员对教师打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。”
《教师法》还明确规定了教师申诉制度，权益受到侵害的教师可以依照规定通过向上级教育行政主管部门申诉的方式寻求法律救济。《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”除此之外，教师还可援引《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等救济性法律获得救济。
三、现有高校教师权利保障制度存在的问题
1.高校教师法律地位比较模糊
《教师法》认为高校教师是履行教育教学职责的专业人员，这个名词解释说明了教师职业的专业性，但并未明确指出高校教师的法律地位。《高等教育法》第48条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”依据本条款，教师的聘任合同与普通意义上的一般劳动合同规定并未体现出性质差异。然而，不同的法律地位，其权利义务，特别是权利救济的途径是完全不同的。我国现行法律对高校教师法律地位界定模糊，使高校与教师之间法律关系无法确定，必然导致导致高校教师权利难以得到确切的保障。
2.立法内容过于笼统
虽然《教育法》、《教师法》都对高校教师权利范围作出明确规定，但随着我国教师人事制度改革的发展，旧的相关规定已不再完全适用现有的聘任制模式，许多与高校教师聘任制有关的问题存在立法缺失，尤其容易导致教师权利侵害的发生。
3.救济渠道单一
目前我国教师的明确救济途径是《教师法》规定的教师申诉制度。但对教师申诉制度的内容规定得十分简略笼统，例如教师申诉机关为“教育行政部门”，但关于教育行政部门针对教师申诉的机构设置、申诉流程、处理结果的效力、执行办法等均没有明确的规定，使得整个申诉制度存在一些漏洞，缺乏足够严谨的法律依据。
四、完善高校教师权利法律保障的思考
1.明确高校教师的法律地位
高校教师的法律地位与相关法律的适用有着直接关系，是权利救济方式所依据的基础。当教师与所任职的高校发生纠纷时，究竟应当受到民事法律关系还是行政法律关系的调整，适用行政诉讼、行政复议等救济手段吗？关于这一问题，我们可以参考不同国家对教师的法律地位设定，结合我国现实状况，进行适度的思考与借鉴。在法国、德国、日本，公立学校教师由政府聘用，教师的身份等同于国家公务员，其中，日本还把公立高校教师定位为“教育公务员”，专门制定《教育公务员特别法》进行调整；英美明确规定教师属于公务雇员身份，即公务员身份与雇员身份同时存在。
我国法律没有明确高校教师的法律地位。笔者认为，在实践中高校教师属事业单位工作人员，不受《公务员法》调整，同时教师聘任制决定了高校与教师之间存在雇佣关系，然而因教师本身职业具有特殊的公益性与公共性质，导致高校与教师之间既有民事法律关系，又存在行政法律关系，比较接近于英美两国的情况。因此，“将教师作为特殊的公务员和特殊的劳动者看待、原则上关于教师的权利义务和权益保障适用特别法律规定，在法律无特别规定时，适用《公务员法》和《劳动法》的一般规定”[5]。这种观点相对最适合于界定教师的法律地位，能够比较全面地保障教师的合法权益。在具体操作上，可考虑通过专门的教育立法，区分教师与一般劳动者的概念，并对教师的权利、义务和管理作出更加细化的规范，尤其是与每位高校教师切身利益息息相关的教师聘任制问题与职称评定问题，急需有更加具体的法律依据。
2.完善高校教师申诉制度
随着高校人事制度改革的不断深入，高校与教师之间不断出现新形式的纠纷，加上《高等教育法》、《教师法》等法律制定时间过于久远，其中规定的高校教师权利救济方式早已不能满足现代高校的需求。
在现有的法律救济途径中，教师申诉制度是经《教师法》确立的教师权利救济的最主要方式，但由于《教师法》对申诉制度中的申诉流程等重要部分均未做出明确的规定，使该制度在实际操作中容易陷入困境。笔者认为，我国应在立法中体现对教师申诉制度更详细的补充规定，内容包括教师申诉制度的具体处理机构、具体申诉程序、申诉有效期限、申诉处理结果的效力、处理结果执行办法等。针对申诉受理机构规定不明确的问题，可以借鉴台湾地区的做法，在各级教育行政机构中设立专门的申诉受理部门，用于独立处理高校教师的教育行政申诉案件，一来提高纠纷解决效率，二来维持处理结果的客观公正性，不断完善高校教师权利校外救济制度，使其与教育行政复议制度、教育行政诉讼制度一起，形成一条较为健全的教师权利校外救济链条。
3.引入教育仲裁制度
仲裁是指当事人双方在纠纷发生前或发生后，自愿签订书面协议，或根据有关的法律规定，将纠纷提交双方所同意的第三者予以裁决，以解决纠纷的一种方式。教育仲裁制度是指学校、教师（或学生）将双方在教育过程中发生的法律纠纷，提交给依法专门设立的教育仲裁委员会进行处理，最终作出对双方均有约束力的裁决从而解决纠纷的制度。教育仲裁制度在国外已存在多年，颇有些成功经验。例如美国的教育仲裁制度，一般发生在教师的招聘、晋升、职称的评定，以及对教师行为的处理等环节上[6]。不同于行政机构的行政处理，仲裁机构与国家行政机关是没有隶属关系的，这就使仲裁制度具有相对独立、公正、便捷的特点，在一定程度上可以排除教师作为弱势群体所可能导致的不公平隐患发生。教育行政仲裁制度的引入或能有效解决高校与教师之间的内部纠纷。
参考文献：
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[2]申素平.论我国公立高等学校与教师的法律关系[J].高等教育研究，2003，24（1）：67-71.
[3]郑良信.教育法学通论[M].广西：广西教育出版社，2005：173.
[4]王春辉.高校教师基本权利的法律保护[J].辽宁高职学报，2003（3）：2.
作者：王静然 单位：河南科技学院法律系
在职业教育实施上，缺乏对企业、行业组织等社会机构在职业教育中权利和义务的规定，职业教育本身的实用性决定了开展职业教育不能固守在三尺讲台，不能局限于象牙塔里的知识，必须走出去，进行实际操作。只有这样，才能真正实现职业教育的根本。为此，就必须充分发挥企业、行业组织等社会机构在职业教育中的重要作用，然而，我国职业教育法虽规定企业应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用，却未突破教育非营利性目的的局限，未对企业等社会机构参与办学进行明确规定，也未规定企业等社会机构在职业教育中应有的权利和义务，使得企业办学受到极大限制，也影响了校企合作的实践运行，极大阻碍了职业教育的发展。在职业教育的保障条件中，缺乏对职业教育经费的保障性统筹规定。我国职业教育法虽规定，职业教育的经费主要来自政府拨款和多渠道的筹集。但由于缺乏对经费投入主体义务和责任的明确规定，缺乏经费保障规定，而且，职业教育的职业色彩和特性，决定了职业教育需要实训基地、实验设施及材耗等大量的教育成本，所以，目前我国职业教育成本高而投资抵，教育经费缺口较大。职业教育法内容不健全，缺乏对各类职业教育的督促激励机制影响我国职业教育发展的另一个立法缺陷是，我国职业教育法缺乏对各类职业教育的督促激励机制。（1）缺乏对各类各层次职业教育的教学评估和考核后果规定。职业教育的发展，不仅要有完善的职业教育体系和各种完善的教育管理规定，更应该有各种督促激励机制，其中应有对各类各层次职业教育教学评估方面的规定，然而，我国1996年职业教育法并未有相关方面的规定，这就使得实践中的职业教育由于缺乏科学合理的教学评价标准而在一定程度上失去了向上的动力和前进的方向，也使得实践中各类各层次职业教育缺乏教育督导和梳理，致使原本应快速发展的职业教育几乎停步不前，更甚者使得职业教育在现实环境中面临尴尬的境地。（2）缺乏对各类各层次职业教育的监督管理规定，职业教育的管理体制尚待理顺。我国1996年职业教育法虽规定，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。但由于缺乏对各部门管理职责、权限的明晰，致使职业教育面临多头管理的混乱局面，各管理部门彼此缺乏协调沟通，使得职业教育的审批标准逐渐降低，教育质量不断滑坡。（3）缺乏对各类各层次职业教育法律责任和法律救济条款的规定。我国职业教育法虽规定，在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚，但并没有对具体违法行为规定应承担的法律责任，也没有对接受处罚对象规定法律救济途径，使得在实践中职业教育行政执法疲软，职业教育行为相对混乱，不仅不利于法制社会的建立，更严重阻碍了我国职业教育的发展，从而在一定程度上延缓了社会发展的步伐。
根据社会经济发展的实际，进一步明晰职业教育法的地位及作用（1）树立全新的职业教育理念，确立科学合理，切合实际的职业教育培养目标。发展职业教育就必须改变传统的职业教育理念，摈弃“重普通教育，轻职业教育；重伦理道德教育，轻职业技能教育”的错误思想，树立全新的职业教育理念，确立终身教育思想。在此基础上，应进一步结合职业教育本身特点，基于国情，接轨国际，适应时展的要求，通过法律规范职业教育的培养目标。（2）明确职业教育的性质、地位及与普通教育的关系。欲改变社会大众对职业教育偏见性的认识，就必须在职业教育法中明确职业教育是终身教育的性质，确立职业教育在我国整体教育体系中的重要地位，对各类各层次职业教育进行准确定位的同时，应进一步说明职业教育与其他国民教育，尤其是与普通教育的关系，既要说明职业教育与其他教育协调发展，相互补充，更要明确职业教育与其他教育的同等重要性。增强职业教育法的可操作性，为职业教育的不断发展提供良好的前提（1）进一步规范职业教育体系，细化各类各层次办学主体，规范其办学条件、资格、地位及职能。我国职业教育法应在大职业教育观念下，进一步规范职业教育体系，突破职业教育非营利性的局限，通过立法明确股份制、合作制、集团化等办学形式，吸引社会力量积极参与办学，不断扩大办学主体范围，大力发展民办职业教育，并通过立法明确公办与民办职业教育的同等性。在此基础上，应完善各类各层次职业教育的办学条件和资格，对职业培训和初、中、高职业教育进行合理定位，具体规范各类各层次职业教育形式、任务、管理职责及发展途径。（2）进一步整合职业教育的师资力量，规范职业教育教师的任职资格、任职条件及权利义务和考核管理。面对当前职业教育师资队伍薄弱的状况，应通过我国职业教育法的完善，进一步整合职业教育的师资力量，通过法律规范职业教育从教人员的标准及要求，专职、兼职教师的聘用和管理，尤其应规定双师型教师的标准和激励性政策。此外，应在职业教育法中明确从教人员的权利和义务，为吸引大量优秀人才从事职业教育提供法律基础；进一步规范对从教人员的考核管理，尤其是职称评定标准应区别与其他教育类型；另外应健全和完善教师申诉制度。（3）进一步规范企业、行业组织等社会机构在职业教育中的权利和义务。职业教育的特点决定了职业教育是非封闭式教育，必须在职业教育法中规定企业、行业组织等社会机构在职业教育中的责任，鼓励社会力量参与职业教育，并在法律中明确行业企业和学校合作的长效机制，规定学生顶岗实习和教师实践的优惠政策。为鼓励企业等社会机构积极参与职业教育，主动承担职业教育责任，应在职业教育法中明确企业等社会机构在参与职业教育中的权利，并通过其他法律规范规定企业等社会机构参与职业教育的奖励机制，比如对企业投入的办学经费可减税或抵税等。（4）进一步规范职业教育的经费保障机制。针对当前职业教育经费投入的不足，应在职业教育法中规定经费投入保障制度。一方面明确规定各级政府、企业及其他社会机构对职业教育经费投入的责任、比例和标准，另一方面进一步规定职业教育的国家助学政策，对于贫困地区应规定职业教育免费政策，也可通过助学贷款形式加大对职业教育的经费投入。
健全职业教育法的内容，完善职业教育的督促激励机制（1）完善对各类各层次职业教育的教学评估、考核后果规定。为保证职业教育的质量，需在职业教育法中规定对各类各层次职业教育的教学评估主体、内容、范围及结果，并规定可根据教学评估结果对各类各层次职业教育进行考核，对符合考核条件的，给予适当奖励，对不符合考核条件的，给予批评或整顿，并进行定期考察，经考察仍不符合条件的，可取消其办学资格，必要的可合并于其他职业教育学校。（2）完善对各类各层次职业教育的监督管理规定，进一步理顺职业教育的管理体制。针对目前我国职业教育管理体制上的混乱，应加快在职业教育法上规定对职业教育的法律监督制度，明确各法律监督主体的职责、权限，加强各类各层次职业教育的统一管理，改变目前条块分割，多部门管理的局面，将职业教育学历教育划归教育行政主管部门统筹规划管理，实行初、中、高职业教育一体化管理，加强管理部门间的衔接和沟通，改变目前的管理体制现状。（3）完善对各类各层次职业教育的法律责任和法律救济规定。结合职业教育自身特点，针对实践中存在的职业教育违法行为，在我国职业教育法中规定各违法主体应承担的法律责任，根据违法情形确定承担相应民事责任、行政责任或刑事责任。同时，应对接受处罚者规定可寻求救济的途径，如规定教育行政复议制度、教育仲裁制度、教师申诉制度、学生处分和申诉制度等。
关键词:高校;学生管理;依法治校;权利保障;救济渠道
中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0267-02
随着中国法律体系的日益完善,中国逐步形成了相对独立的教育法律体系,但这个法律体系还尚不完善,高校在其运行管理中还有许多问题无法从法律中找到适当的解决手段,这反映了高校管理关系和教育法律秩序的不规范以及现行法制的缺陷。所以认真研究高校的法律地位、高校与学生的法律关系和学生管理中存在的法律问题,对于推进高校管理的法治化,维护学生的合法权益,实现依法治校,具有非常重要的意义。
一、中国高校的法律地位
中国法学界一直对国内高校(本文仅指公立高校)的法律地位的办公室存在着分歧。1986年实施的《民法通则》规定,根据高校从事的业务活动,将之归入事业单位序列,高校以民事主体的身份参与社会活动。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)也规定,“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。“高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”但决不能简单地把高校定义为民事主体,因为高校作为以社会公共利益为目的的社会组织,经法律、法规的授权享有国家行政权力和承担行政法律责任,《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)规定,“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”基于上述法律规定,我们可以说,目前中国高校的法律地位在教育法中基本上界定为民事主体,仅在学位授予这种单项活动中是行政主体 [1]。
可以看出随着高校规模日益扩大,高校所开展的活动是非常丰富的,仅对学生而言,即有教学管理方面的行政管理行为,也有针对学生生活方面的民事法律行为,所以笔者认为把高校僵化单一地看成民事主体或行政主体都是不恰当的。高校在行使民事权利时,其身份是民事主体,在行使教育权时其身份是准行政主体,所以当高校以教育者和管理者的身份参与学校管理时,其法律地位应当是准行政主体。
二、高校与学生的法律关系
随着高校规模和职能的不断扩大,学生与高校的接触是全方位、多方面的,所产生的法律关系也是多种多样的,按照中国立法理论,高校与学生之间存在着两种法律关系。一种是基于学校的日常管理而形成的行政法律关系,根据《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)的规定,教育者享有按照章程自主管理的权利。作为行政主体的高校,涉及的教育管理权主要包括:对学生的管理权、学籍管理权、奖励权、处分权、授予学位证书和毕业证书的权力。另外,依据《普通高等学校学生管理规定》第4条的规定,学生管理是指对学生入学到毕业在校阶段的管理,是对高校学生学习、生活、行为的规范。主要包括学生的学籍管理、课外活动、校园秩序、对学生的奖励与处分、对学生的安全管理等。另一种是高校和学生作为平等主体而产生民事法律关系,学生作为有民事行为能力的自然人,具有民事主体资格,他们与高校发生的如收取学费、提供教学、包括住宿和饮食在内的后勤服务以及对学生的人身、财产所给予的安全保障,明显地构成了民事法律关系,而这显然属于民法的调整范畴,一旦发生纠纷可以通过民事诉讼来解决。可见,高校与学生之间属于一种混合法律关系,笔者认为,高校与学生之间的法律关系可以认定为是一种特殊的教育行政法律关系,中国高校与大学生之间的关系以教育关系为基础,是一种基于教育、管理、服务事实而形成的、以行政法律关系为主、兼具民事法律关系特点的、特殊的、复杂的教育行政法律关系。
在这种特殊的、复杂的教育行政法律关系中,教育行政法律关系占主导地位。当高校和大学生之间基于其中的教育行政法律关系产生法律纠纷时,一般不能适用民事法律,而应当适用行政法律来调整;当高校和大学生基于其中的民事法律关系产生法律纠纷时,则由民事法律来调整,此时双方在法律地位是完全平等的民事主体,双方的合法权利平等地受到法律的保护。
三、高校管理中的法律缺失
1.学校管理程序不正当。“程序正义”和“实体正义”是密不可分的,不遵循合理程序做出的各种处罚是没有法律效力的。在高校管理中也是同样,没有正当程序,学生在学校中的“机会均等”就难以实现,其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。依照《普通高等学校学生管理规定》规定,学校“对犯有错误的学生,学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分。另外,《教育行政处罚暂行实施办法》也规定由县级以上人民政府的教育行政部门实施教育处罚。由此可见,高校在学生管理中,对违法乱纪学生的处理一般是纪律处分,在得到教育行政部门委托后也可实施行政处罚。这就要求高校在管理过程中必须实现程序正当化,否则学生的合法权利受到极大的侵害,公正更是无从谈起。
2.法律法规与学校规章之间的冲突。高校制定规章和各种管理制度,要严格遵循法制统一的原则,不得与法律或国家的有关规定相抵触。高校制定的规章和各项管理制度的范围必须是高校自主办学范围内的事项,不得超越法律的规定。否则,高校依其规章所做出的管理决定会导致纠纷的发生及承担败诉的责任 [2]。
3.教育管理者法律意识淡薄。高校管理层良好的法律意识是严格依法办事的重要前提。但是目前一些教育管理者的法律意识淡薄,对依法治教、依法治校认识还不够。当法律能够帮助校方达到自己的目的时 就高举依法治校的大旗,当法律维护的是相对人的合法权益时,则对法律的规定表现得不屑一顾,不遵守法律的“特殊性”、“个别性”的种种理由层出不穷。这样,高校学生管理制度的制定,学生管理工作的开展,都以学校和管理者为主体,以学校和管理者的意志为转移,这就势必造成对学生权利的侵害。
四、依法治校,实现高校法治化管理
1.依法管理,保障学生的权利义务。在中国,一般进入大学的学生年龄均在18岁以上,高校学生是具有完全民事行为能力和刑事行为能力的公民,同时,他们也是接受学校教育的学生。因此,大学生享有作为公民和在校学生的双重的权利义务。教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》明确了学生在校期间依法享有的权利和义务,还增设学生权益保护制度,规定学生对退学处理或违纪处理享有陈述权、申辩权和申诉权,把学校的自由裁量权限定在一定范围之内,并要求学校遵守管理程序,其法理价值在于保持一种外部压力,促使学校作出管理行为的合法性、合理性以及可审查性,从而保障学生的合法权益不受侵犯。
2.完善学生权利救济渠道。没有救济的权利是没有保障的权利,当权利受到侵害时,必须有完善而有效的救济渠道,否则这种权利就是虚无的空头支票。目前对于高校学生的救济权,中国在制度层面上没有给予相应的重视,在学校的日常管理中,学生权利与学校的权力处在一种完全不对等的状态,除非学生受到极为重大的侵害时,否则是不会通过诉讼的途径维护自己的合法权益的,这样就导致很多学生应有的权利即使受到了侵害不到救济,所以建立健全校内学生申诉制度,设立校内申诉机构是十分必要且迫切的。《教育法》规定,“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提讼。”《普通高等学校学生管理规定》也对学生申诉制度作了专门规定,学校应当按照上述法律法规规定的申述制度原则,制定出符合高校自身特点的申诉规定、学生权利救济途径,通过校内申诉制度的实施,使学生的合法权利在学校内部得到公正、合理、有效的救济,充分维护高校学生管理的秩序性和稳定性。
3.依法完善学校的规章制度。高校的日常管理活动主要是以学校内部的规章制度为主要依据的,所以合理合法的校规是依法治校的根本之所在,目前各高校校规不规范的情况不在少数,违背法律法规的现象也比比皆是,例如,学校在制定校规时所设定的学校与学生的权利义务不对等、校规的条款与法律法规相抵触。学校的规章制度是落实法律法规关于保障学生权利规定的重要途径,因此,高校必须依照法律和教育部的有关规定对学校规章制度进行系统清理、修订完善,并严格依法办事。这是维护学生、学校合法权益,实行依法治校的重要前提。在学校的规章制度中应明确学生管理的程序,并规定具体的救济措施。同时,要建立健全专家咨询论证、公众参与、合法性评估等制度,完善规章制度等规范性文件的制定程序,建立健全跟踪反馈和责任追究制度。
4.建立突发事件应急预案。突发事件是指社会生活中难以预测、作用范围广且对社会造成严重威胁和危害的公共事件,具有突发性、紧急性、危害性、不可控性等共同特点。改革开放以来,由于外部环境的复杂化和内部管理要素的多元化,高校成为突发事件频发的一个场所。由于高校的特殊性质和社会地位,高校突发事件不仅引发广泛的社会关注,也带来了一系列的法律问题,比如责任追究、民事赔偿和法律救济等。为此,各个高校必须提高危机管理的意识,积极开展突发事件应急管理的准备工作,防患于未然。具体来说,高校应认真贯彻落实有关校园安全的法律法规和政策规定,建立学校管理过程中的危机预警机制,及时发现、排查和解决苗头性、倾向性问题;建立应对各类突发事件的应急预案,增强预防和妥善处理事故的能力;健全学生安全和伤害事故的应急处理机制和告知制度 [3]。
参考文献:
[1]陈太红.高校法律地位探析[J].重庆师院学报,2002,(2):84.
近年来，由于我国体系和学校管理不够完善，依法治教理念尚不够深入，以及师生缺乏有效防范伤害事故意识等各种原因，致使我国在校学生伤害事故频频发生，引发了大量的纠纷，也给个人、学校和带来了不可估量的损失。因此，对学生伤害事故的类型、法律责任及有效防范的探讨，具有极大的意义和现实意义。
本文首先对学生伤害事故的概念和内涵进行了辩析和界定，本文所指的学生伤害事故系指在学校实施的教育教学活动中或学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地，其他教育教学设施中发生的，造成在校学生人身损害后果的事故；其次，本文对学生伤害事故的类型及法律责任进行了重点探讨。本文从学生伤害事故发生后，校方是否承担法律责任的角度，将学生伤害事故划分为校方有过错和校方无过错两类，并分别对校方是否承担法律责任和承担何种法律责任进行了论述；第三，本文阐述了五种学生发生伤害事故后可寻求的法律救济形式，分别是：学生申诉制度、教育行政复议制度、教育行政诉讼制度、教育民事诉讼制度和教育刑事诉讼制度；最后，本文分别从法制、教育和管理三个方面论述了如何预防和减少学生伤害事故的发生。本文认为，在社会和法制方面，要提高教育立法质量，完善教育法律体系，大力推行依法治教；在教育方面，学校要加强对教师和学生的安全防范措施教育；在学校管理方面，要建立健全各项规章制度，加大监督和检查力度，严格学校管理。
【关键词】学生伤害事故，类型，法律责任，法律救济，防范措施
近十余年来，我国在校学生人身伤害事故频频发生，引发了大量的纠纷案件，也引起了教育界、法学界的广泛关注。从现实的角度看，伤害事故不仅给受害学生及家长带来身体及精神上的严重的伤害，而且极大的扰乱了学校正常的教育教学秩序，并给国家和社会带来了极大的不必要的损失。2004年2月发生在云南大学的马加爵事件就是学生伤害事故的又一典型案件，再次给我们敲响了沉重的警钟，提醒着我们学生伤害事故已成为当今社会不容忽视和亟待解决的重大。
问题的出现呼唤着解决问题办法的产生，2002年8 月，教育部出台了《学生伤害事故处理办法》，并从2002年9月1日起执行，从而在某种程度上填补了这一方面法律的空白。然而，《办法》仅是教育部颁发的部门规章，其法律地位、效力相对较低，仅可以作为法院审理案件的参照，而不能作为法院审理案件的依据，鉴于此，我们期待着有关部门尽快制定关于学生伤害事故的正式法律条文，本文即是在此良好愿望的基础上，拟对学生伤害事故的类型、法律责任及防范等问题做出初步的探析，希望能为国家制定相关法律政策时提供一些粗浅的。
一．学生伤害事故的概念及辩析
笔者以为，现在教育界和法学界及社会大众所普遍称谓的“学校事故”，其探讨面其实大多停留在学生受到伤害所造成的事故的层面上，而极少探讨其他受伤害的主体，如一些学者将学校事故定义为“学生在校期间所发生的人身伤害事故” ， ①有的将其理解为“在学校管理下的学生所发生的事故”、“学生在校园内发生的事故”等，那么我们来一下学校事故的实然范围，即是在现实生活中，不仅学生，而且包括学校管理人员、教师甚至校外人员在校因他人的过失行为所发生的人身伤害事件，都属于学校事故的范围。例如，因学校管理人员玩忽职守，未及时修缮已被列为危房的办公室，致使下雨时办公室倒塌，正在办公的一名老师被砸伤，这一事件也属于学校事故。因此，以上列举到的关于“学校事故”的概念是不全面和不的。诚然，学生是学校事故的主要受害人，但不能因此而缩小学校事故的范围。②至于其他经常用到的讨论学生伤害事故的一些概念，诸如：“学校伤害事故、青少年安全事故”等，实则都是在探讨学生在校期间所发生的伤害事故，而不包括其他受伤害的主体，这些不同的概念在内涵和外延上似乎存在着相互交叉，致使对学生伤害事故的内涵界定不够清晰。因此，笔者以为，与其在探讨同一个主题时，使用若干有较少差异，而又模糊不清的日常概念（通用概念），不如将其明确称谓为一个更准确的专门概念（科学概念），这样不仅会避免使读者陷入无所适从的地步，而且能避免造成学术上的无谓的争论。鉴以此，本文建议，今后我们在探讨“在学校实施的教育教学活动或者组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故”时，应明确将其称谓为“学生伤害事故”。相应的，学生伤害事故的内涵包括：
（一）学生伤害事故，系指学生在校期间及学校组织的校外活动中，发生的伤害事件，包括受伤（残）、残废或死亡。从时间上来看，学生伤害事故可能发生在教学上课期间，还可能发生在寒假、暑假期间；从空间上来看，学生伤害事故可能发生在校园内，也可能发生在校园外。关键要看是不是在学校组织的教育教学活动或者学校负有管理责任的范围之内。即从时间和空间上看，伤害行为或者结果必须有一项是发生在学校对学生负有教育、管理、指导、保护等职责的期间和地域范围内。
（二）学生伤害事故的发生如属校方无过错的，校方不承担任何法律责任，不属于学生伤害事故的调整范围。
（三）学生伤害事故必须有伤害结果发生，指身体的直接创伤或死亡，不包括仅仅是精神上的伤害。学生伤害事故必须有导致学生伤害事故的行为或者不可抗力，但更多的是行为造成的，既包括学校领导、教师或者其他管理人员的行为，也可以是学生自身及其他学生的行为。
二．学生伤害事故的类型及法律责任
本文从教育的特定环境出发，以民法的归责原则为基础，以校方在学生伤害事故中是否存在过错为标准，将学生伤害事故划分为校方有过错和校方无过错两类，并浅析其相应的法律责任。
（一）校方无过错的学生伤害事故及法律责任
校方无过错的学校伤害事故，也称之谓意外伤害。即指虽造成了学生伤害事故，但学校对事故的发生并无过错，并已履行了相应职责，行为并无不当。学校对事故本身并不承担任何损害赔偿责任，学校也无任何法律责任。但是，在事故发生后，学校应采取积极的救助措施，努力将伤害减小到最低限度，否则，对于扩大了的损害，学校应当承担过错责任。
校方无过错的伤害事故，根据《办法》有关规定，包括因不可抗力，来自校外的突发害，在对抗性或者具有风险性的竞赛活动中发生意外伤害或其他意外因素造成的伤害事故等事件所引发的学生人身伤害事故。
1．因“不可抗力”造成学生伤害事故。根据《民法通则》第153条的规定，“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如，地震，洪水，泥石流，山体塌方，台风，海啸，冰雹等灾害引发的学校事故，也包括其他不含人为因素的意外伤害事件。对于此类情况造成的事故，学校无任何法律责任。但学校应通过加强灾情预报，做好防灾减灾工作，提高学生的自我保护意识等，在一定程度要尽量减少和防范事故的发生。
2．来自学校外部的突发性、偶发害造成的。如：2001年3月6日中午，江西省万载县潭埠镇某村小学发生爆炸案，造成41名师生死亡，272名师生受伤。据查，案犯李金才具有精神病症状及精神病家史，当场被炸身亡。对于此类事故，学校无任何法律责任。但应加强学校的监督和管理工作，提高师生员工的自我保护和防范意识，在一定程度上减少事故损害程度，直至防范事故的发生。
3．学生有特异体质、特殊疾病或者异常心理状态，学校不知道或者难于知道的以及由于学生自身过错而自杀、自伤的。对于此类事故，学校也无任何法律责任。但应积极预防此类伤害事故的发生，例如可自新生入校起，就为学生建立身心状况医疗档案卡，特别注明其体质或心理状况是否有异常，并对此类学生特别关注，提高警惕，预防伤害事故发生。
4．在对抗性或者具有风险性的体育竞赛活动中发生意外伤害或其他意外因素造成的伤害事故。如：1987年5月，某中学高二（1）班上体育课，教师安排学生做垫上前空翻活动。一学生练习时突然头部垂直触地，当即呼吸急促，四肢瘫痪。学校立即派车送往，经诊断为中枢神经严重受损，一星期后该生不治身亡。对于此类事故，学校不负任何法律责任，但应加强体育课及体育竞赛活动中的安全预防工作，落实安全责任追究制，增强教师保护学生的责任意识，同时也不可因噎废食，取消学校的各种正常的体育活动。
（二）校方有过错的学生伤害事故及法律责任
所谓过错，是指行为人通过违背法律和道德的行为表现出来的主观状态，其形式主要表现为故意和过失两种，因此，可根据校方的过错情况分为校方有故意和校方有过失两类。校方对自己的过错而导致的伤害事故必须承担相应的法律责任。
1．校方有故意的学生伤害事故。故意就是指行为人明知自己的行为可能发生不良后果，但仍希望并追求这种结果的发生。学校故意表现为明知自己的行为会造成学生伤害事故，损害学生的生命健康，并希望这种结果发生的心理状态，或明知自己的行为可能导致学生伤害事故，造成学生人身损害，而放任损害结果的发生的心理状态。其又可分为直接故意和间接故意引发的学校事故。
（1）因校方直接故意引发的学校事故。直接故意，指行为人明知其行为会发生危害社会的结果，却希望这种结果发生的主观心理态度。该类事故大多因校方人员对学生蓄意伤害而造成的。这类事故应由行为人承担相关法律责任。如发生在陕西华阴市某中学班主任崔某拿锥子向学生脸上刻“贼”字事件，此案例中班主任崔某不仅要承担民事法律责任，还要追究其行政法律责任。
（2）因校方间接故意引发的学校事故。间接故意，指行为人明知其行为会发生危害社会的结果，却放任这种结果发生的主观心理态度。该类事故大多因校方人员对于危及学生身心健康的行为采取放任的态度而引发。对于此类事故应追究行为人的相关法律责任。
如：江西省某县一所小学厕所倒塌，68名学生落入粪池，其中28名学生窒息死亡，11名学生中毒受伤。事后调查得知，5年前校长和副校长商议建造该厕所，建造时既未报上级部门批准，又未经设计部门设计，承担施工的是校长、副校长的亲属。整个施工过程一无设计图纸，二无施工合同，三无验收手续。厕所交付使用后，曾有老师反映楼板不牢，有塌落危险，但校领导熟视无睹，最终铸成大祸。此案例中，该小学的校长和副校长不仅要负行政法律责任，还要追究其刑事法律责任。
2．校方有过失的学生伤害事故。过失是指行为人并不希望损害结果的发生，但由于未尽到义务，以至于其行为造成对他人损害的。学校过失表现为学校因疏忽或轻信而未达到应有的注意程度，这可分为两种情况，一种表现为学校应当预见到学生伤害事故发生的可能性而没有预见到，另一种是虽然预见到学生伤害事故发生的可能性，但是轻信能够避免，而未采取措施或未采取积极措施致使学生伤害事故发生。校方有过失的伤害事故在学校过错中占多数。对于此类过错，校方负有教育、管理上的过失责任，因此学校应根据情况承担部分法律责任。
（1）在教育教学活动中校方有过失的学生伤害事故。在教育教学活动中校方有过失，也包括学校的管理人员及教师的过失。如，1992年6月19日，广东省罗定县某小学一位教师在上数学课时，检查学生背诵乘法口决，因一名学生不能背诵而且还东张西望，教师使用教鞭敲击学生的课桌以警告其集中精力，不料教鞭迸裂，一片比牙签还细小的竹屑迸入该生同桌学生的左眼，造成瞳孔闭锁，导致眼睛失明。此类事故除了校方负有责任外，还要追究相关人员的法律责任。
（2）由于学校设施造成的学生伤害事故。学校设施事故是指学校的体育器材、建筑物等设施，因设置或管理维护有欠缺致使学生发生伤害事故。《办法》第四条规定，学校的举办者应当提供符合安全标准的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施。《办法》第二章第九条明确规定，学校的校舍、场地、其他公共设施，以及学校提供给学生使用的学具、教育教学和生活设施、设备不符合国家规定的标准，或者有明显不安全因素的，学校应当依法承担相应的责任。我国《民法通则》第126条中规定：“建筑物或者其它设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”在现实生活中，由于学校设施存在安全问题而造成的学生伤害事故比比皆是。
（3）因学校管理上的疏忽，造成的伤害事故，校方应承担主要民事责任。包括因学校对楼道、照明、取暖等设施管理过失引发的伤害事故；因教师课堂管理过失引发的伤害事故；因学校在课间、课后等学生自由活动时间管理过失引发的伤害事故；因学校对组织、参与的大型活动或户外活动管理过失引发的伤害事故；因学校对卫生打扫等管理过失引发的伤害事故；因门卫管理不善，校外人员进入学校殴打学生引发的伤害事故；因学校医疗卫生管理过失引发的伤害事故；因学校对食堂卫生等管理不善造成的伤害事故以及由于对校内车辆行驶管理不善造成的伤害事故③。如：2000年9月中旬到11月中旬，河南驻马店新蔡县涧头乡中学、陕西省长安县韦曲镇中心小学在课间或下晚自习时相继发生踩死踩伤学生事故。这些事件都充分暴露出了学校在安全工作和学校管理中存在的严重问题。
三、学生伤害事故的法律救济
“没有救济的权利不是真正的权利”，“有权利就必须有救济”。法律救济对于保障学生的合法权益，尤其是学生伤害事故中的学生的合法权益有着重要的现实意义。法律救济是指依据法律对权利冲突的解决。也就是说，当公民的权利受到侵害时，可以从法律上获得解决，或请求司法机关及其他机关给予解决，使受损害的权益得到补救④。根据文中对学生伤害事故的类型及法律责任的分析，学生在伤害事故发生后可寻求的法律救济形式主要有以下五种：
（一）
学生申诉制度。
1995年《教育法》第42条第四项规定：受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或依法提起诉讼”的权利。如学校或教师侵犯学生人身权，包括在教育管理中体罚或变相体罚学生，侵犯学生身体健康权等，学生均可向所在学校提出申诉，要求获得救济。如果对申诉处理决定不服或受理申诉的主体未按期作出申诉处理决定的，学生可依法提起教育行政复议，如仍得不到解决，学生可提起诉讼。
（二）
教育行政复议和教育行政诉讼制度。
首先我们必须对学校主体资格进行确认，即学校能否成为行政主体。笔者认为，学校作为行使国家教育权的专门机构，具有鲜明的公共性，实质上在行使着部分的教育行政管理权，属于内部的教育行政关系。因此，可将学校视为法律、法规授权的行政主体，因而学校的行为可以被认为是行政行为，学生可提出教育行政复议，学校也可以成为教育行政诉讼中的被告。教育行政复议和教育行政诉讼同时也是对教育申诉的救济。
1．教育行政复议制度。是指教育行政相对人（学生）认为教育行政机关（学校）作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出该行为的上一级教育行政机关或其他法定相关提出申诉，请求依法给予补救的法律救济制度。是一项非诉讼的教育法律救济制度，也是学生获取法律救济的主要途径之一。
2．教育行政诉讼制度。是指教育行政相对人（学生）认为行政主体（学校）的具体行政行为侵犯其合法权益，向司法机关提起诉讼，人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查并做出判决的一种制度。教育行政诉讼是教育行政救济的最终途径。
（三）
教育民事诉讼制度。
学生伤害事故中民事诉讼的地位非常重要，它在实际生活中的运用也非常普遍。学校与学生、教师与学生、学生与学生等平等主体之间发生的各种民事纠纷，都需要诉诸民事诉讼来解决。教育民事诉讼制度运用在学生伤害事故中即是指：学校、教师、学生及社会其他平等主体为解决学生伤害事故中产生的纠纷，保护自己的合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出判决的制度。
（四）
教育刑事诉讼制度。
教育刑事诉讼制度在学生伤害事故的法律救济中也是存在的。《教育法》第73条规定；“明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。”刑事违法要追究其刑事责任，受害人即可提出刑事诉讼，因此，对由此类情况造成的学生伤害事故，受伤害学生或其监护人可通过教育刑事诉讼寻求法律救济，但刑事诉讼并不直接对受害人提供救济，而是一种间接提供救济的途径。
四、学生伤害事故的有效防范
法律救济可以纠正、矫正或改正发生或业已造成伤害、危害、损害的不当行为，其突出特点是事后的弥补性，然而学生伤害事故恰恰是以损伤学生的生命健康权为结果的，其损害结果具有不可完全补救的特殊性。因此，对学生伤害事故的救济仅仅是一种补偿，我们要从源头上防止学生伤害事故的发生，必须高度重视伤害事故的有效防范。下面，笔者从法律、教育和管理三个方面提出一些防范措施，希望能够引起学校管理者、教师及有关人员的注意，有效地预防和减少学生伤害事故的发生。
（一）在和法制方面，要提高立法质量，完善教育体系，大力推行依法治教。
我国的教育法律体系是一个由一部教育基本法，十多部教育部门法，数十个教育行政法规和数百个部门规章，及众多的地方教育法规构成的塔形网状结构⑤。当前，我国已初步建立起一个比较完整的教育法律体系，然而，现行的教育法律体系也明显得暴露出一些亟待解决的，如《学位条例》，由于其立法指导思想、立法环境、立法技术，以及的、新问题的产生等原因，使其在执行过程中产生了许多现实问题，亟待修订；再如千呼万唤如制订出台的《学生伤害事故处理办法》，又因其法律地位较低等的“先天不足”，不能最大限度地发挥其功用。
依法治教是依法治国的有机组成部分，是教育改革发展的客观需要，更是有效防范学生伤害事故的根本要求。实现依法治教，需要有一个良好的教育法制环境，需要全社会都具有教育法治的理念，不仅立法者、执法者，还包括教师、学生及学生家长等在内的全体社会公众都应具备依法治教的理念。然而，从客观上看，由于我国面积大，人口多，各地发展不平衡等原因造成教育发展的程度参差不齐，从而使当前的教育普法工作的开展困难重重；从主观上看，由于人们对依法治教和教育普法的认识和重视程度不够，对开展教育普法工作的措施和力度不够，从而在制度上和保障上没有很好的预防学生伤害事故的发生。
我们可以通过开展政法院校、师范院校的教育法律教育，开展学校教师和行政管理人员的教育法律继续教育，提高教育行政部门、教育司法部门的教育法律等措施，使教育法律在社会公众中得到进一步普及。我们要通过各种举措使我国的教育立法质量进一步的提高，教育法律体系进一步的完善，依法治教的理念进一步深入人心。
（二）在教育方面，学校要加强对教师和学生的安全防范措施教育。
1．学校对教师应采取的安全防范措施。
一是要增强教师的法律意识和保护学生的安全意识。学校应对教师开展法制教育、纪律教育和安全教育，使教师树立对学生人身安全负责的法律意识，形成时刻注意保护未成年学生安全的习惯。二是要加强教师的职业道德教育。要从陈旧、腐朽的教育思想的误区中走出来，树立新的素质教育思想和教育理念，杜决校园心罚等有辱教师职业道德的行为的发生。三是要提高教师的心理素质。教师要善于调节和消除自身的不良情绪，尤其不能将自己在生活、工作中的不良情绪转嫁和发泄到学生身上，甚至故意对学生实施的伤害行为。四是要对教师进行应急措施教育。未成年学生在遭遇意外事故时，可能缺乏很好的应对能力，作为教师应沉着冷静，选择最佳途径组织学生脱离危险，或将伤害降到最低程度。
2．学校对学生应采取的安全教育措施。
一是对学生进行安全防范教育，增强其安全意识。学校对学生进行安全教育要经常化，并形成制度。可根据不同年龄的学生的心理特点和身体发育水平，采取不同的教育形式，安排不同的教育，有针对性地对全体学生进行安全教育，如可与消防人员配合进行火灾逃生等演习活动。从而使学生自觉形成对事故防范的主动性和警觉性，增强抗拒灾害的能力，树立起强烈的自我保护意识。
二是对学生进行心理健康教育，增强其心理承受能力。学校不仅要加强对学生的思想品德教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观，而且要重视学生的心理健康教育，可通过开设心理健康教育课程，聘请专业人员对学生进行心理咨询和辅导，以及时消除引发伤害事故的主观因素，避免因学生心理发育不全而导致的学生伤害事故的发生。
三是组织学生进行锻炼，增强体质。由于我国现行的教育体制和其他的社会原因，教育重智育而轻体育，使学生普遍缺乏体育锻炼而造成体质脆弱，也是导致学生伤害事故频频发生的一个重要原因。因此在今后的教育方向上，要增强对体育的重视程度，例如可通过保证体育课的课时和质量、保障学生早操和课间操的出勤率、学校配备符合国家安全标准的运动场地等措施，有效增强学生体质，更好的防范伤害事故的发生。
（三）在学校管理方面，要建立健全各项规章制度，加大监督和检查力度，严格学校管理。
学校管理是学校管理者通过一定的机构和制度，采用一定的手段和，带领和引导师生员工，充分利用校内、外的资源和条件，有效实现学校工作目标的组织活动。学校管理不善或疏忽是导致学生伤害事故发生的一个极其重要的因素，如前所述的多个案例均是由学校管理不善造成的。因此，学校管理应从中汲取经验教训，充分考虑到学生的年龄、环境等因素的差异，从大处着眼、小处着手，形成符合本校实际的、系统的、严密的管理制度。
首先，学校应建立健全各项安全工作制度。比如：应建立安全检查制度，确保学校的校舍、场地、教育教学设施和生活设施符合国家的安全标准，并按制度要求对其进行经常性的维修和检查，以便及时排除事故的隐患；应建立严格的卫生制度，避免外来因素对学生造成不必要的伤害。事实证明，只要建立严格的卫生制度和提高防范意识，就不会发生卫生上的伤害事故；应建立卫生保健制度，防止体质特殊的学生在正常的教育教学活动中的意外伤害；应建立体育场地、器材和设施的安全检查制度，以便及时修复或处理损坏器材，防止体育运动中的伤害事故的发生。此外，还应建立学生活动前安全教育制度、安全防范值班制度，医疗卫生安全制度、后勤管理物业供应安全制度等，使事故防范工作制度化、规范化、法制化。
其次，学校还应建立保障学生安全的责任追究制度。在建立健全学校各项安全工作制度的同时，还应将学生伤害事故防范工作的责任具体到人，层层签订责任书，建立起学生安全的奖惩制度，以增强各部门及有关人员的责任心，使各职能部门齐抓共管，避免部门之间、岗位之间因责任不清，而导致相互推诿扯皮，人为地造成和扩大伤害事故。
再次，要切实落实各项安全规章制度，加强监督，定期检查。学校应认真落实国家有关规定和学校的各项规章制度，必须对各项安全工作定期进行检查，发现问题及时处理，尽量将事故隐患消灭在萌芽之中。可挑选责任心强的师生担任学校的专、兼职督查员，通过走访、巡视校园等方法，发现学校中存在的安全问题，并监督学校的安全工作的落实情况。安全检查工作可以定期或不定期进行，检查的内容包括对学校设施安全性的检验、对教师和学生安全意识与防范技能的检验，对学校周边环境是否存在着不安全因素等的考察等。
“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”。在师生中开展安全教育，健全管理和制订规章制度预防各类伤害事故的发生，健全法律条文使依法治教得到进一步落实和伤害事故的责任认定等问题，是当前各级各类学校所共同面临的一项重要课题。高度重视和积极防范学生伤害事故的发生，保护我们的年青一代不受到人身伤害事故的侵噬，是全体社会公众尤其是我们每一个法律专业人员的神圣使命。
注释、：
①《教育法论》 劳凯声 南京 江苏教育出版社 1993年
②《学校事故的分类及其处理.教学与管理》 褚宏启 2000年 43-46页
③《论学校事故及其处理和防范.政法论坛》 方益权 政法大学学报
2002年 97－98页
④《变革社会中的教育权与受教育权》 劳凯声 北京
教育出版社 2003年
⑤《教育法学通论》 郑良信 南宁 广西教育出版社 2000年
⑥《学校事故预防是学校的常规性管理活动.中小学管理》 杨颖秀 2004年
32－33页
⑦《学校防范学生伤害事故的教育措施》 孙惠春 沈阳师范大学学报
2003年 57－59页
⑧《论学校事故.教学与管理》 廖怀高 张世萍 2003年 56－58页
⑨《学校事故的处理与防范》 徐瑞 滨州教育学院学报
2001年 43－45页
论文关键词 受教育权 法律关系 权利救济
现行宪法颁布以来，受教育权一直是理论界研究的热点，学者们以科学、实用的态度开展了受教育权的探讨，从不同角度阐述受教育权的概念、本质、法律关系等理论问题，学术上出现了许多理论创新和有代表性的作品，主要研究成果综述如下：
一、受教育权理论的主要观点
由于现行《宪法》、《教育法》、《未成年人保护法》、《行政复议法》等条文中涉及的“受教育权”内涵，没有相应的解释和法律上的界定，学者们对受教育权的定义、本质、内容及相互关系等问题众说纷纭。
（一）受教育权的定义
关于什么是“受教育权”，学者们见仁见智，定义各不相同。有的从受教育的途径、场所以及学习内容来定义，有的从国家保障义务来定义，有的从促进人的发展角度来定义，有的结合人的发展和国家的保障义务来定义，如龚向和认为：“所谓受教育权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。”这些定义大多数是从宪法的角度，从国家作为义务的主要承担者的角度去概括，而忽略了公民受教育权的行使涉及的义务主体除国家之外还有教育机构、监护人和其他主体，这是一个缺陷，需要进一步完善。现实中形形的受教育权纠纷，有许多并非是受教育者和国家的争议，而是受教育者与学校、监护人、其他组织或个人的争议，按照我国学术界的主流定义方式，受教育权是公民向国家要求学习的机会和条件，那么这些纠纷就不能称之为受教育权纠纷，这显然难以自圆其说。
（二）受教育权的本质
受教育权的本质解决的是受教育权是一种什么样的权利，权利的实现对受教育者有何意义。日本学者对受教育权本质的认识经历了从政治权利的公民权说到生存权说再到学习权说三种学说的演变，这三种学说曾被我国学者多次援引，例如龚向和从人权理论的角度来观察受教育权本质学说的演变，提出受教育权本质的认识有四种学说：公民权说、生存权或社会权说、学习权说、发展权说。
关于受教育权的本质，公民权说和生存权说遭到的质疑比较多，两种学说过多地从政治和经济的角度对受教育权加以阐释，忽视了人的丰富性和人的目的地位。目前较为流行的四种学说中的“发展权说”，实际上已被“学习权说”所吸收。20世纪80年代以后，学习权说被国际社会普遍接受。学习权包含了学习自由（主动学习）与受教育权（被动学习）。它强调了受教育者在教育过程中的主体地位，强调了主体在享受受教育权利时的主动性与自由性，远远超出了“接受教育”的含义，最接近受教育权的本质，但也不能以学习权的概念取代受教育权，因为受教育权是学习权中的一部分，即经他人协助下的学习权。
（三）受教育权法律关系
我国现行《宪法》第46条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。对于现行宪法这种规定，学者们仍然有所疑问，受教育到底是权利还是义务，受教育的这种所谓的权利与义务的一致性或双重性到底是怎样体现出来的？权利主体和义务主体指向的是什么？权利主体与义务主体是否同一？
从受教育权的构成看，权利主体是具有中国国籍的人。义务主体是谁？是否同权利主体的范围一致？由于受教育权是一项权利构造较为复杂的权利，在公民受教育的过程中，除了国家提供教育机会和条件，学校、教师、父母等主体也会以不同的身份或形式参与进来，在教育上也享有特定的权利和义务。同时，受教育权对应的相关义务又包括消极的不侵犯公民受教育权的义务与积极保障公民受教育权的义务，消极义务与积极义务的承担主体是不一致的、不同一的。消极义务即不侵犯公民受教育权的主体具有广泛性，任何公民、社会团体、企事业单位、国家机关都不得侵犯公民受教育权的享有与行使。那么，受教育的积极义务的承担者是谁呢？根据宪法精神，国家是受教育积极义务的承担者。因此，受教育权的义务承担者，不仅包括国家，还包括教育机构、监护人和社会上的其他组织或个人。受教育权的权利客体，简单地说，就是教育，包括一切种类和一切级别的教育。
在受教育权的法律关系中争论最多的是受教育权的内容，由于我国宪法没有明确受教育权的范围和界限。有学者认为主要包括三方面的内容，第一是学习的权利。第二是义务教育无偿化。第三是教育机会均等。龚向和按照时间顺序，分成开始阶段的“学习机会权”（包括升学机会权、教育选择权、学生身份权）、过程阶段的“学习条件权”（包括教育条件建设请求权、教育条件利用权、获得教育资助权）、结束阶段的“学习成功权”（包括公正评价权、获得学业、学位证书权），从现有的教育立法来看，受教育权主要包括三方面的内容，即免费义务教育、教育机会平等，以及选择教育的自由。但选择教育的自由在义务教育阶段，有选择私立学校的自由，不包括在公立学校之间进行选择的自由，在非义务教育阶段，包括选择是否接受教育的自由，选择不同类型教育（如职业教育或普通教育）的自由，以及选择哪一所学校的自由。总之，受教育权的内容由各国法律加以确定，同时，受国际人权法的约束，国际人权法规定的受教育权最低核心内容，需要所有缔约国承担并立即实现。作为国际人权法的缔约国，我国应参照国际人权法规定的受教育权核心内容，在立法中确定我国受教育权的范围和界限。
（四）受教育权纠纷涉及的法律关系
受教育权纠纷涉及的参加者包括受教育者、教育行政主体、学校、监护人以及其他社会组织和个人。其中，受教育者与教育行政主体发生纠纷，其法律关系属于较为纯粹的行政法律关系；受教育者与父母或其他监护人因教育问题发生纠纷，属于民事法律关系；受教育者与教育机构以外的其他社会组织或个人发生受教育权纠纷，基本属于民事主体之间的侵权纠纷，也可以归入民事法律关系。唯有受教育者与学校或其他教育机构发生的受教育权纠纷，其法律关系的定性可谓众说纷纭。法学界关于受教育者与学校的法律关系，大致有特别权力关系说、一般行政法律关系说、教育契约关系说、监护关系说和民事与行政关系兼有说五种学说，但前四种学说都无法涵盖所有教育层次和教育类型的受教育者，只有民事与行政关系兼有说在实务中被普遍采用。但这种理论本身也存在一定缺陷，如学校根据“学校规章”决定学生退学和开除等，属于大学自治性权力，由于没有国家法律的授权，相对方的权益就无法得到有效的救济。因此，有必要突破传统的“授权性行政主体”理论，引入“自治性行政主体”的概念。
对于学校与学生就受教育权纠纷所涉及的法律关系，我国可以借鉴日本和我国台湾地区的做法，将“特别权力关系说”发展为“基础关系与管理关系说”。涉及基础关系的学生身份的取得、丧失及降级等决定，都属于可诉行政行为。其他如对学生的服装、作息时间、宿舍管理规定等都属于管理关系，不必遵循法律保留原则，属于不可诉的行政行为。受处分学生可以通过申诉途径谋求救济，如未获救济，可以依法提起行政复议及行政诉讼。
二、实践中和立法上需要进一步明确的问题
（一）“就近”“免试入学”的标准
义务教育阶段的就学纠纷，在现实中主要表现为适龄儿童就近入学、免试入学、监护人拒不送被监护人入学等方面的争议。
根据《义务教育法》的精神，使儿童、少年就近入学，是地方各级人民政府的法定职责。但实际上，各县市政府编制的义务教育学校设置规划中，并没有中小学合理布局的具体标准，有时政府划分学区没有考虑居民实际居住状况，而过多的考虑行政区域的划分或学生户籍所在地等其他因素，出现了只隔一堵墙却不在一个学区不能就近入学的情况。还有一些偏远地区适龄儿童上学要翻山越岭，因太远太累孩子不愿上学还要责罚其父母的情况。要解决现实中存在的问题，除了制定学校设置和学区划分的具体标准外，还要转变观念，使政府在义务教育上履行职责。有一些地方就根据本地实际，制定了当地办学条件标准，如《河南省农村义务教育阶段学校办学条件基本标准（试行）》规定：“根据人口分布和人口出生率等综合因素，人口比较密集的平原地区，原则上每0.5万人左右设一所完全小学，每2-3万人设一所初中。”“本着就近入学的原则，平原地区小学服务半径一般不超过2公里（不含寄宿制学校）。”总之，只有制定就近入学的具体标准，人们才能判断政府设置学校是否合理，同时，也会减少由此产生的纠纷以及辍学现象的发生。
2006年新《义务教育法》第12条第一款规定“适龄儿童、少年免试入学”，但现实中，有一些学校，尤其是重点小学、初中仍然进行入学测试，其中有些属于外语学校等特色学校，义务教育阶段的就学安排，关系到众多儿童、少年的切身利益，要减少矛盾和冲突，除制定规则外，还要求政府坚决执行法律。但要从根本上解决“免试入学”方面发生的纠纷，则需要政府明确教育目的，改革教育体制，推行素质教育。同时，平衡教育资源，缩小不同地区、不同学校间的差异，在取消重点学校与非重点学校、重点班与非重点班上下功夫。
（二）义务教育“免费”的范围
2006年修订的《义务教育法》规定：义务教育免收学费和杂费，对贫困学生提供免费教科书，对其寄宿生活费予以补助，这是我国义务教育的巨大进步，但《义务教育法》没有对“杂费”包括的对象进行界定，免费的范围不清晰，就难免出现“乱收费”的现象。我国应结合财政能力，规定我国义务教育阶段“免费”的范围，对贫困地区、弱势群体采取差别对待，增加较多的免费项目，如提供学习用品及购入费，走读需要的交通费，住宿费饮食费等。
（三）父母的教育选择权和父母的教育参与权
父母选择权是受教育权中自由权的一部分，我国的《义务教育法》只规定了残疾儿童的父母可以选择入学接受教育或在家教育，或在普通学校（班）还是在特殊学校（班）接受教育。一般儿童的父母在义务教育阶段只有选择民办学校的自由，没有选择公立学校或在家教育的自由。《义务教育法》第12条“就近上学”原则又使选择自由在法律上受到一定限制，但现实中，父母交一定数量的择校费可选择公立学校。这种做法对贫困家庭是不公的。近年来出现一些在家教育的纠纷，因为没有相关法律规定被认定违法。作为协助儿童实现其基本权的父母，理应具有教育自由。为回应这种利益需求，我国应修改相关法律规定，借鉴其他国家的作法，给予父母教育选择权，如在家教育的学生接受成就测试，也应承认其在家教育的合法性。
父母教育权是教育权的一种表现形式，一些国家法律还确认父母的教育参与权，加强父母对学校事务的参与，促进学生个性、能力的发展和提高。我国现有教育立法对父母教育参与权的规定较少。只有1996年《幼儿园工作规程》第49条、第50条规定较为完整。总体上看，父母的教育参与权在我国处于法律依据不足，未被教育基本法明文确认状态，无法正当有效行使。其原因是立法者只着重父母的义务没有考虑父母的权利，父母的教育参与权未取得应有的法律地位，有必要通过教育立法确认父母的教育参与权。
（四）学生权利救济的途径
目前，我国常见的受教育权纠纷主要集中在三类案件上：一是就学、升学方面的争议；二是退学和开除学籍方面的争议；三是学历证书发放和授予学位方面的争议。受教育权保护的基本救济手段包括教育申诉制度、教育复议制度、教育行政诉讼制度。以下就三种法律救济途径之不足概括如下：
第一，在教育申诉制度方面，目前全国尚无一部统一的规范性法律文件对学生申诉作专门系统的规定，《教育法》和《民办教育促进法》在原则上确立了学生行政申诉制度，但申诉处理程序未作具体规定；一些地方政府的规章如《重庆市学生申诉办法》规定较为具体，但规范层次较低，且在一定行政区域有效。因此，有必要通过全国立法或修改现有法律明确学生申诉的受理机关及内部处理机构、申诉的受案范围、时效、对申诉处理的种类、处理决定的执行力以及申诉与复议、诉讼的关系等具体程序作统一、具体的规定。
第二，教育行政复议操作性较差。虽然《行政复议法》将复议范围从原有的“人身权、财产权”扩大到“受教育权”。但实际上教育行政复议有很大的局限性，因为行政机关与高校的权力分工不明确，行政复议的受案范围较为笼统，不便于操作。如高校招生录取行为、责令学生退学及开除行为能否以高校为被申请人而申请复议，没有明确，因此，行政复议法仍需要明确受教育权复议的对象和范围。
第三，行政诉讼受案范围不清晰。根据《教育法》第42条的规定受教育者“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”，但条文中提到的“合法权益”是否包括受教育权，学者中仍有不同意见。虽然人民法院行政诉讼范围已扩展到高校教育行政领域。但立法上还没有明确受理的范围。由于受教育权纠纷关系到高校的办学自主权，可以通过司法解释，明确法院只受理学生就学、升学纠纷、退学、开除处分纠纷以及学位纠纷等有关学生身份的取得与限制或剥夺的事项。
目前，我国教育申诉制度、复议制度和诉讼制度三种救济手段是否相衔接，立法还没有明确，教育申诉制度与教育复议制度二者在解决学生权益纠纷时没有明确分工，容易造成重复交叉，既浪费当事人精力和行政资源，又使人无所适从。由于学校的处理决定对受教育权有重大影响，应当允许学生不经申诉与复议直接提起诉讼。行政申诉不再作为行政复议的前置程序，复议也不作为诉讼的前置程序。除上述三种救济途径外，有学者提出建立教育调解制度和违宪审查制度作补充。对于受教育权纠纷中涉及的学术争议，有学者提出行政权力和司法权力不应介入，应建立学术复审机制。总之，上述救济制度在功能上的分工、配合与衔接问题，可以通过修改宪法和相关诉讼法来加以解决。
（五）流动人口受教育权的平等保护
受教育权的平等包括教育机会平等和教育待遇平等两个方面，受教育权的平等禁止“歧视”。我国为解决流动人口的受教育问题，采取了各种措施，许多地方规定流动人口的子女可以在实际居住地就地入学，但实际执行状况并不乐观，民工父母为了给孩子注册必须办理复杂的行政手续、缴纳特殊学费，有的地方还采取歧视性的分校、分班教学。今后政府应将实现受教育权平等作为一项重要任务来抓。
（六）政府与学校的权力界限
