发布时间：2023-10-08 15:43:35
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关键词：城市化；法治；秩序
中图分类号：DF127 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0031-03
2001年诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫・斯蒂格利茨曾将中国的城市化视为21世纪对世界影响最大的两件事之一。当前，我国正处于快速发展的城市化阶段，城市化进程必然会对城乡社会秩序产生影响。
一、城市房屋拆迁及政府与房屋被征收所有权人的利益博弈
城市化不可避免地涉及到对城市的规划、改造以及对部分城市居民房屋的征收、补偿和安置。房屋是城市居民重要的财产，如果不能公正、合理地补偿、安置，必然会引发房屋被征收者的不满、抗争。近年来，因城市房屋拆迁引发的房屋被征收居民上访、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屡见报端，这让我们不得不反思我国的城市房屋拆迁制度。国务院在城市房屋拆迁方面先后颁布了三部行政法规，即1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》、2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》以及2011年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》和1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》一脉相承。《城市房屋拆迁管理条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，政府单方面制定补偿标准。而实际在商业拆迁中，政府为了最大化土地使用权转让收益，对房屋被征收所有权人的补偿标准就不会太高。在房屋征收程序方面，这两部拆迁条例都将拆迁设置成行政许可模式，由政府给拆迁人颁发许可证，由拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议，而政府躲在幕后。一旦达不成拆迁协议，当事人只能向行政机关请求行政裁决，对行政裁决不服才可以提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行，而政府还可以强制拆迁。这两部先后实行的拆迁条例使得城市房屋拆迁变成了政府、拆迁人、被拆迁人之间的一场利益博弈。政府改造城市的任务由开发商的商业行为完成，权力和资本很容易结盟，而房屋被征收者的利益则被漠视，这也是近年城市房屋拆迁引起民众抗争的根源。
国务院2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与先前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，在保护公民财产权、规范国家权力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改进之处，如征收城市房屋的同时收回土地使用权，行政机关只对房屋进行补偿，而对未到期的土地使用权不进行补偿，这很有可能使被征收房屋所有权人得不到充分合理的补偿。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然明确规定为了社会公共利益，市、县人民政府才能作出房屋征收的决定，但我国目前对城市房屋商业拆迁如何运作并没有相关法律规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》的落实仍需要不断深入理解与把握，难免不会有地方政府想“浑水摸鱼”。在巨大的利益面前，现实中有些地方政府及开发商并不会遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。而随着民众权利意识的觉醒，由城市房屋征收引起的纠纷即使经过了司法程序，仍有部分房屋被征收权利人对裁判结果不会心悦诚服。实践中，我们也看到，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷，甚至血案仍时有发生，并对城市社会秩序产生影响。
二、政府对农村土地征收及政府与失地农民的博弈
随着城市人口的增长、经济社会事务的发展，城市必然会在空间上扩张，这就涉及到城市对周边农村土地的征收。自1994年我国实行分税制以来，在中央和地方政府关系上出现了“财权上移、事权下移”的局面，地方政府财力不足。在这种情况下，征收城市周边农村土地并有偿转让就成为地方政府的生财之道，“土地财政”盛行。
征收城市周边农村土地自然要对失地农民进行补偿。根据《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。很显然，这种以产值定补偿的方法并未充分考虑市场因素，补偿标准明显偏低。有些地方政府为谋求自身利益，甚至会压低对失地农民的补偿标准。土地是农民基本的社会保障，一旦失地农民利益受损，就容易产生纷争。由于征地规模较大，涉及失地农民的数量较多，一旦纠纷得不到解决，很容易引发失地农民与地方政府、开发商之间的冲突，失地农民会自发组织维权抗争。据中国社科院长期研究农村问题的学者于建嵘统计，2004年至2009年五年间，每年发生的农地冲突约占全国发生的的25%，占农村群体性突发事件的65%左右。许多政府官员也已经公开承认土地是诱发农村的主要因素，乃至认同：50%以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农地遭到地方政府强行暴力征占造成的。越来越多的事实和研究都表明，中国的农地冲突已成为当前及今后相当长的一段时间内影响农村社会稳定和发展的首要问题[1]。
因征地而失去家园的农民进入城市，他们的身份也将转变为市民。“被城市化”的他们或许还没有做好充分的准备，就不得不面对进城后谋生方式、生活方式的转变。而失地农民城市生活的状态不仅关涉自身利益，而且会直接影响城市社会秩序。失地农民的适应过程是被动的，政府的安置保障措施将会直接影响到失地农民进城后的生存状态。对失地农民的征地补偿是否足够？失地农民的住房是否妥善解决？失地农民是否参加城市居民医疗保险、养老保险、享受低保？政府是否对失地农民进行职业培训或引导自主创业？这些问题的解决与城市秩序的发展走向密切相关。只有失地农民在城里“安居乐业”，这种由失地农民向市民的转变才可以说是成功的。如果失地农民进城后境遇恶化，沦为城市贫民，这就将成为影响城市管理秩序新的社会问题。
三、政府采取措施引导农民变市民对城市秩序的影响
改革开放以来，大量农民自愿进城，经商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工农民像候鸟一样往返于城乡之间，他们脱离农业生产，大部分时间生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。这种现象被一些学者称为“半城市化”。
农民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年来，一些地方政府尝试将农民变市民的改革。自2005年开始，天津、重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡先后开始农民变市民实践。自2011年下半年开始，笔者的家乡――宁夏平罗县采取以下措施，促进农民向城镇有序转移：（1）降低农民进城的户籍准入门槛，规定在县城有住房、经商或就业等相关情况的，可以办理城市户籍；（二）保留进城进镇落户农民土地承包经营权和宅基地使用权；（三）农民首次进城镇购房享受优惠政策；（四）对进城农民就业进行培训、扶持；（五）进城农民养老、医疗、子女入学等方面保障到位。宁夏平罗县农民变市民的惠民政策吸引大批农民进城，仅2011年，就有2万农民转变为市民。
宁夏平罗县农民变市民的实践为我国城市化提供了鲜活的经验材料。中国政法大学的学者蒋立山认为：“从法学意义上说，中国的城市化本质上是一场权利运动，即中国公民开始享有迁徙自由权和部分城市居民享有‘市民权利’向惠及包括农村居民的公民权利转化的过程。”[2]城市化不仅仅是对农民户籍身份的变动，更是身份背后的权益共享，否则城市化后的农民就有被社会边缘化的危险。宁夏平罗县的城市化实践表明，政府应当做出把农民转变为市民的具体规划，在户籍、住房、就业、养老、医疗、子女教育等方面提供制度设计和保障。农民具有很强的实用理性，他们会在农村务农与进城谋生的“期望收益”之间理性地做出自己的选择。
几亿农民进入城市，这本身就是对城市秩序的挑战。进城农民融入城市社会的程度、在城市境遇的好坏、进城农民与原住居民融合的程度都会对城市秩序产生直接或间接的影响。不仅如此，“亿万农民的城市化发展必然产生或伴生诸多的社会问题和矛盾，而且还将有一个持续的过程。在高速发展的城市化中，中国的社会在克服旧有社会问题的同时，也必然产生新的社会问题。”[3]城市化意味着人口向城市聚集，人口不断膨胀就会影响到城市社会生活的各个方面，催生出一系列的城市社会问题，迫使政府必须有所作为。以就业为例，城市化并不能自动解决转化为市民的农民的就业问题，政府要为农民进城就业创造更多的机会。政府还需要对进城农民进行培训，鼓励进城农民就业或自主创业。为了应对城市化进程中人口、就业、住房、交通、生态、教育、治安等社会问题带来的压力，城市的管理者要以城市资源环境承载力作为城市化发展的重要考量因素，在城市规划、住房建设、公共服务、社区管理上做出通盘、周密的安排。托克维尔在《旧制度与大革命》中分析法国大革命时认为，许多国家发生大革命，发生秩序的混乱，不是因为不改革，恰恰是因为改革。城市化对我国当前社会来讲是一场深刻的变革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引发因变革而导致的秩序动荡。
四、城市化对农村社会秩序的影响
城市化不仅对城市产生影响，而且对传统的农村社会秩序也产生了冲击。一些农民进城打工，一些农民在政府引导下转变为市民，他们保留在农村的土地经营权的流转就不可避免了。一些进城打工农民或转变为市民的农民将其保留在农村的土地交给其他村民耕种，收取报酬或不收取。当然，在农村土地经营权流转方面，一些地方也出现了制度创新。2006年，在宁夏平罗县兴起了土地信用合作社。土地信用合作社是一种农村土地经营权流转中介组织，这种土地流转的成功模式实际上已在全国推广。随着在城市站稳脚跟，一些进城农民会选择放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权而获得补偿，这就需要建立农村土地承包经营权、宅基地使用权退出机制。随着土地流转规模不断扩大，土地集约经营就具有了现实可能性，家庭农场、股份制农场等新兴事物在农村出现也不再是“痴人说梦”。宁夏平罗县已在探索农村土地承包经营权和宅基地使用权退出机制，设立了土地承包经营权、农民宅基地和房屋产权退出收储基金，并已实践操作。家庭农场也成为重点培育模式，截止2013年4月，宁夏平罗县已成立家庭农场107个，流转土地5.57万亩。以上农村改革实践已让我们看到了城市化对农村经济生活产生的连锁反应。
随着城市化的发展，农村会因人烟稀少、空房增多而显得有些“凋敝”，甚至一些地方还出现了“村落的终结”。中国传统的农村秩序似乎已衰落，但我们并不是看不到希望，一种新兴的现代农村秩序即将产生。为了开发进城农民放弃的分散各处的宅基地，农村原有居住格局就会改变，为了生产生活的方便，必然会形成统一、现代的农村新社区。这种农村新社区或许与城市的设施并无太大区别。随着土地承包经营权在农村大规模流转、集约化经营的发展，留在农村的农民就会逐步转变为家庭农场主或现代农业工人，他们的生产方式、生活方式、价值观念都会发生变化，一种基于市场经济和合同规则基础上的新型人际关系就会形成，这不是预言，而是现实生活中已发生的真实的改变。“但是，认为乡村社会和乡下人将来变得和大城市的情况一样，这是一种过于简单化的幻想。”[4]这种新型的农村社会秩序依然有别于城市秩序，有其独特的“田园色彩”。
五、余论
城市化是人类社会发展的必然趋势，但不可否认的是城市化也不可避免地伴随着一些社会矛盾、社会冲突。在法律层面上，城市化中出现的社会冲突大多最终会归结为权利和权力的冲突。“工人、农民、市民等群体为了自身利益采取集体上访、游行示威等方式表达自己的诉求和意愿，本来应该被看作是在行使公民正常的利益表达权利，却被当成了影响稳定的‘’。”[5]稳定的社会秩序是我们追求的目标，但“不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素”[6]。只有维护了民众的基本权利，才能最终维护社会的稳定。我国历史上“治乱循环”的规律表明，社会秩序恶化的主要责任承担者往往是政府，是政府的恣意妄为导致民众不满进而引发社会矛盾尖锐。英国的霍布斯曾将政府比作《圣经》上的海怪――利维坦，它的强大既可以保护民众的利益，当然也可能会损害民众的利益，所以才有了将权力关进制度的笼子里之类的说法。在城市化进程中，政府要约束自己的行为，不能以“维稳”为借口，侵害民众的合法利益。
当下，我国正处在社会转型期，社会结构和利益格局都在发生深刻变化，所以产生各种利益矛盾和社会冲突是很正常的，也是不可避免的。社会冲突具有双重功能。社会冲突一方面会产生社会问题，耗费社会资源，破坏社会秩序；但另一方面，不涉及社会基本矛盾、不冲击核心价值的社会冲突也具有促进社会发展的功能。美国社会学家科赛就强调过冲突在社会系统中的正面功能[7]。所以，政府应以平常心对待城市化进程中的社会冲突与秩序问题，将社会冲突纳入法律框架，理性地加以解决。
参考文献：
〔1〕于建嵘.底层立场[M].上海：上海三联书店，2011.45.
〔2〕蒋立山.中国的城市化与法律问题：从制度到秩序[J].法学杂志，2011（增刊）.
〔3〕张鸿雁.城市社会学理论与方法――历史与逻辑的本土化视角[M].北京：中国社会科学出版社，2012.266.
〔4〕H・孟德拉斯.农民的终结[M].北京：社会科学文献出版社，2005.269.
〔5〕于建嵘.维权就是维稳[J].人民论坛，2012（1）.
一、规范拆迁管理行为
（一）城市房屋拆迁工作是一项系统工程，实行属地负责制，各镇、办事处负责本辖区内的房屋行政强制拆迁工作，区公安、规划、财政、发改委、建设、国土、房管、物价、民政、工商、税务、市容管理等部门应各司其职，密切配合，保障顺利进行。
（二）拆迁人应根据拆迁预评估报告，按规定向区房屋拆迁主管部门交纳拆迁补偿安置资金后方可实施房屋拆迁。城建重点工程、土地储备项目及重大拆迁项目的拆迁补偿安置专储资金不低于50%。区房屋拆迁主管部门负责专项储存专储资金，依照与拆迁人、金融机构签订的协议，设立专门帐号进行监管，同时接6768
受财政部门的监督拆迁人严格执行协议，保证专储资金的安全。
（三）拆迁评估机构的选定，按照《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定执行。
（四）区拆迁主管部门及房地产评估机构行政主管部门要加强对房屋拆迁实施单位、评估机构的动态监管，实行企业信用档案制度和业绩考核制度。凡因房屋拆迁实施单位、评估机构的过错延长拆迁期限的，一律不得承接新的服务项目，并依法予以严厉查处。
（五）未经规划行政主管部门批准，擅自将住宅房屋破门（窗）开店改为经营用房的，工商部门不予办理营业执照。
凡列入旧城改造计划的“棚户区”范围内的房屋，区有关部门原则上不予办理房屋改、扩建，户口迁入及房屋分户等手续。
拆迁过程中弄虚作假、蓄意骗取拆迁补偿安置资金的，有关部门应当依法查处。
二、完善拆迁补偿政策
（一）住宅房屋自竣工之日起至拆迁许可颁发之日止，不满五年被拆迁的，拆迁人应当对被拆迁人增加补偿金额。具体标准为拆迁房屋评估额的15％。住宅房屋的竣工日期，以建设单位办理竣工验收备案日期为准。
（二）被拆迁人（含公房承租人）只有一处住房且实际居住，拆迁补偿款达不到最低补偿标准的，经拆迁人在拆迁范围内公示、核准，按照*区城区住宅房屋拆迁补偿最低3.6万元予以补偿。住宅房屋拆迁补偿最低标准6970
将根据房地产市场的变化进行调整并公布。
（三）被认定为经济特困（享受城市低保）的被拆迁人，拆迁补偿款低于3.6万元的，可以选择获得最低补偿款3.6万元后自行解决住房，也可以选择由拆迁人使用拆迁补偿款异地购买成套使用面积不小于国家住宅设计规范规定的最小户型面积标准的房屋予以安置。
（四）非住宅房屋拆迁补偿采取货币补偿方式。
同时符合下列条件的非住宅房屋，认定为商业营业用房：
1、具有合法的商业营业用房批准文件；
2、持续按照商业用地纳税。
商业营业用房采取路线价法或市场比较法评估，不能采取上述方法的，可以采取收益法进行评估；土地性质为出让的，评估时根据土地出让协议剩余使用年限比例扣除土地出让金增值部分；土地性质为划拨的，评估时按照规定扣除土地出让金增值部分的40%。非营利性的科教、文化、卫生和社会公共福利性公益事业用房以及工交仓储用房采取成本法评估。
（五）住宅房屋改为非住宅房屋使用的，应当提供规划行政主管部门的批准文件，方可按照非住宅房屋予以补偿；不能提供规划行政主管部门批准文件的，经拆迁人现场核准后，按照以下方法予以评估补偿：
1、住宅楼一层（包括平房）改为非住宅房屋使用的
（1）1984年1月5日前持有营业执照并实际连续作为非住宅房屋使用的，参照同类非住宅房屋，按照收益法予以评估，依法需扣除土地出让金的，相应扣除土地出让金增值部分的40%。但拆迁补偿款不得超过同类住宅房屋拆迁补偿款的2.5倍。
（2）1984年1月5日后取得营业执照并已持续营业一年以上的，参照同类非住宅房屋，按照收益法予以评估，依法需扣除土地出让金的，相应扣除土地出让金增值部分的40%后，按一定比例予以补偿：1至5年（含本数，下同）为60%，6至10年为70%，11至15年为80%，16年以上为90%。但拆迁补偿款不得高于同类住宅房屋拆迁补偿款的2倍。
2、二层及二层以上住宅房屋改为非住宅房屋使用的，按照住宅房屋予以评估补偿安置。
3、住宅房屋改为非住宅房屋使用，被拆迁人要求产权调换安置的，一律按住宅房屋予以安置。
三、加强拆迁组织领导
区政府成立推进拆迁工作领导小组和推进拆迁工作办公室，负责组织、协调和推进全区的拆迁工作。区推进拆迁工作领导小组由区政府主要负责人任组长，分管负责人任副组长，建设、规划、国土、监察、公安、民政、城管、环保、、法制、工商、税务及办事处负责人为小组成员。区推进拆迁工作办公室设在区建设局，配备专职人员，在区推进拆迁工作领导小组的领导下开展工作，并接受市拆迁和国土主管部门的业务指导。各镇、办事处相应成立推进拆迁工作领导小组和推进拆迁工作办公室，负责组织、协调和推进本辖区的拆迁工作。
(一)区推进拆迁工作领导小组主要职责：
1、负责审查拟定本区内拆迁年度计划；
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2、协调解决拆迁过程中的重大问题；
3、依法组织实施行政强制拆迁；
4、督促检查拆迁计划落实情况；
5、依法查处拆迁过程中的违法、违纪行为。
(二)各镇、办事处推进拆迁工作领导小组主要职责：
1、承担区政府投资的市政重点工程拆迁、收储地块拆迁和区政府审定的其他拆迁任务；
2、接受拆迁主体委托，做好房屋拆迁许可前的准备工作；
3、负责拆迁政策、法规宣传，做好拆迁动员工作；
4、负责组织召开协调会，协调拆迁矛盾：
5、配合做好拆迁的许可听证、裁决听证、行政强制拆迁听证及各类文书的送达等工作；
6、配合执行行政强制拆迁和做好强制拆迁善后工作；
7、负责处理本辖区内拆迁工作，做好被拆迁特困户的安置工作；
8、监督辖区内拆迁实施单位的拆迁行为，确保依法拆迁；
9、负责辖区内拆迁统计等其他日常工作。
2004年国家放开粮食购销市场后，先后出台了最低收购价和国家临时存储收购政策。两项政策的实施在保护种粮农民利益、促进国内粮油稳产增产方面发挥了重要作用，也对国内粮食流通领域产生了深远的影响。本文将结合几年来两项政策运行的实际情况，对政策中涉及的几个理论问题进行一些探讨。
一、托市收购政策的由来及其基本原理
2004年国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》决定全面放开粮食购销市场和价格，但同时指出，“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格”。同年，国家发改委等部门公布了早籼稻、中晚稻的最低收购价格和执行预案，对主产区稻谷实行最低收购价政策；2006年国家公布了小麦最低收购价和执行预案，对主产区小麦实行最低收购价政策。2006年国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》进一步指出，除要完善、健全最低收购价政策外，“对不实行最低收购价的主要粮食品种，在出现供过于求、价格下跌较多时，政府要及时采取有效措施调节供求，防止出现农民‘卖粮难’和‘谷贱伤农’”。2007年开始，国家先后对玉米、大豆、油菜籽和新疆地区的小麦实行国家临时存储收购政策。
最低收购价政策和国家临时存储收购政策虽然在表述上、实施的区域和品种上有所不同，但政策的目的相同，都是在粮油购销市场全面放开的情况下，国家为保护农民种粮积极性，防止“谷贱伤农”采取的调控手段。两项政策操作方式相同，由国家规定最低收购价水平或临时存储收购价格(以下统称托市价格)，当市场价格高于托市价时，充分发挥市场机制的作用，国家不干预；当市场价格低于托市价时，由中国储备粮管理总公司按照国家规定的托市价格收购农民余粮，托住市场价格(以下将这两项政策统称为托市收购政策)；当市场价格回到托市价格水平之上时，政策性收购退出。
托市收购政策的基本原理是：政府通过政策性收储，减少市场上粮食的供给量，从而拉动市场价格上升，达到保护农民利益的目标。如下图所示，政府启动托市收购，相当于减少市场供给量，供给曲线(S)向左移动，从S到S1，市场在新的供求关系上实现新的均衡，均衡点从E0到E1，价格从P0上升到P1，种粮农民的收入由OQ2EOPO增加到OQ2APl，净增加POEOAPl。粮食属于生活必需品，所以需求弹性小于1，在图形上就体现为需求曲线(D)倾斜度较大，国家只要收购较少的量(Q102)就会拉动价格较大幅度的上升，带来生产者收益的大幅上涨，起到“四两拨千斤”的作用。
二、托市收购政策与保护价政策的区别
托市收购和保护价政策的目的相同，都是为了防止“谷贱伤农”；在操作上，都制定了具有保护性质的目标价格一一“保护价”、“最低收购价”或“临储收购价”，在低于目标价时，都要求收购主体按目标价格敞开收购农民余粮。但两者的体制基础和运行机制有着根本的区别。
(一)体制基础不同。1998年国家实行保护价政策时，粮食购销市场和价格并未放开。1998年颁布的《粮食收购条例》规定，“只有经县级人民政府粮食行政管理部门批准的国有粮食收储企业，方可按照国家有关规定从事粮食收购活动”，粮食价格实行订购价和市场价的“双轨制”。2004年国家出台最低收购政策时，国家已全面放开粮食购销市场和购销价格，当年颁布的《粮食流通管理条例》规定，“国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动”，“粮食价格主要由市场供求形成”，国家在市场调节的基础上对粮食市场进行宏观调控。
(二)运行机制不同。保护价属于最低限价性质，在市场粮价低于保护价水平时，所有的市场参与者都必须按保护价敞开收购，带有强制性。而托市收购采取政府委托企业运作的方式，受国家委托的企业在市场价格低于托市价格时启动托市收购，按国家规定的托市价收购农民余粮，其他企业则可以随行就市按市场价收购，自主经营、自负盈亏。同保护价政策相比，托市收购政策更尊重市场供求规律，更注重发挥多元主体参与市场的作用，一旦达到目标价格，政策性收购自动退出，在充分发挥市场机制作用的前提下，通过有限干预调控市场。
(三)财政财务政策不同。保护价粮产生的费用、利息等由收储企业计入成本，销售按顺价的原则，销售产生的亏损实行企业挂账。由于1998年以来国内粮价持续走低，企业实际很难实现顺价销售，结果产生了大量亏损挂账。托市收购的粮食由国家有关部门按照顺价销售的原则，统一制定销售底价，销售盈利上交中央财政，亏损由中央财政负担，库存占用的贷款利息由中央财政负担，中央财政对企业提供的保管和收购等服务支付相应费用补贴。同保护价政策相比，托市收购的财政财务政策充分体现了政府委托、企业运作的机制，政府和企业间的责权更加明确。同时，中央财政统一确定销售底价，也避免出现保护价政策执行中购销企业竞相压价销售的情况，有利于托市收购的粮油实现顺价销售。
三、影响托市收购政策效率的因素
托市收购政策的效率高不高，关键看是否能以较少的收购量、较小的财政支出达到政策的预期目标。从政策实施几年的情况看，在有些年份、有些品种，国家只要收购较少的量，市场价格很快就能上升到国家确定的目标价格之上。而有些年份、有些品种，价格完全靠国家的托市收购支撑，国家收购了市场上的大部分商品量，但对市场价格的拉动作用却不明显。这种差异主要受以下几方面因素影响：
(一)市场价与托市价的差距。从图中我们可以看到，如果国家制定的托市价格与市场原来的均衡价格(PO)之间存在较大的差距，只有收购较多的数量，减少较多的供给量，才能使价格上升到托市价水平。反之，如果托市价格接近市场价格，国家只需收购较少的数量就能使价格上升到托市价水平之上。极端的情况是市场价格高于托市价，则无需启动托市收购，如2011年小麦、早籼稻和中晚稻收购期间，市场价格均在托市价格之上。
(二)市场的活跃程度。在多元主体积极入市，市场竞争较为充分的情况下，国家启动托市后，其他主体会积极跟进，市场价格会很快上升到托市价格水平之上。反之，如果市场不活跃，其他主体持谨慎观望态度，即使市场价格与托市价格较为接近，国家也只有通过大量收购才能使价格维持在托市收购价水平之上。市场活跃程度跟宏观经济运行状况、物价上涨预期、流动性状况等多个因素有关。在经济运行较好，市场存在涨价预期，而流动性又较为充裕的情况下，粮食市场一般较为活跃，如2009年下半年至2011年上半年这段时间，国家托市收购很少的量，甚至不用启动托市，市场价格就已经在托市价格之上。相反，当经济处于下行通道、市场存在紧缩预期或者流动性短缺时，粮食市场的活跃度会大大降低，如2008年金融危机到2009年上半年这段时间，其他主体入市谨慎，国家托市收购成为市场主力，国家收购了大部分的商品量才托住
了市场价格。
(三)市场的开放程度以及与国内外产品的价差。在市场开放的条件下，用粮企业可以选择购买国产品种，也可以选择在国际市场上进口。当国内托市收购价格高于从国外进口的成本时，企业就会转向从国际市场进口产品，而不购买国内产品，造成进口产品对国内产品的替代。此时，农民手中的大部分余粮只能进入国家托市收购库存，托市收购量会大大增加。近几年，国产大豆临储收购价格高于进口大豆成本价，压榨企业使用国产大豆的积极性不高，大豆临储收购量连续几年维持在较高水平。反过来，当托市收购价格低于从国外进口的成本时，企业采购国产品种的积极性会大大增加，在其他条件相同的情况下，托市收购量会大大减少。
四、参与托市收购政策的企业数量问题
如前文所述，市场活跃度影响着托市收购政策的效率，而市场的活跃度除了受宏观经济形势的影响外，还与市场主体是否多元化、竞争是否充分等微观因素有关。在市场化条件下，市场中存在大量自主经营、自负盈亏、自主决策的市场主体，这些主体对市场价格敏感，在价格的引导下互相竞争，开展自主经营活动。在多元主体参与市场竞争的情况下，国家只要托市收购少量的粮食，就能使市场在国家确定的托市价之上实现新的均衡。但如果绝大部分粮食购销企业，甚至用粮企业都参与到政策性的托市收购中来，而不从事自主的市场经营，无异于减少了市场参与主体，降低了市场的活力，破坏了托市收购政策发挥作用的市场基础。结果会产生这样的情况：托市收购成为市场上唯一渠道、托市价成了市场上唯一价格，大部分商品粮通过托市收购进入国家政策性库存，增加了财政负担，达不到“四两拨千斤”的效果，这与政策设计的初衷是相违背的。因此，实际操作中必须控制好参与托市收购企业的数量和规模，让绝大部分企业参与市场化的经营活动，以保持多元主体的存在和市场的活力。
五、托市收购价格的确定
托市价格是整个托市政策的核心，合理确定托市收购价格关系到农民种粮积极性的保护、财政负担和物价的稳定。价格定得过低，种粮农民利益得不到保障；价格定得过高，增加收储压力和中央财政负担，也容易引起粮价过快上涨，给物价上涨带来压力。
在市场经济中，价格对资源配置起基础性作用，托市收购价同样会影响资源在粮食生产上的配置，对粮食生产起引导作用。当前，托市收购价同时又被赋予了促进农民增收的功能。从理论上讲，这两者存在着相矛盾的地方。作为资源配置手段的价格应具有弹性，应当随着粮食供求变化而变化，可升可降，以合理引导生产，促进供求平衡，如果人为单方向地提高粮价，会导致资源过度地流向粮食生产，造成资源配置的不合理；而作为收入支持手段，托市收购价就像工资一样具有刚性，只能上升不能降低。如何处理好这对矛盾，关键是要对托市价格的功能进行合理定位。从要素的集中度看，粮食生产属于土地密集型行业。我国种粮农民人均耕地面积少、人均产量低，尤其是华北及南方人口密度较大的产区，农民人均可耕地面积更小，通过提高粮价增加的收入平均到每个种粮农户就非常少，对单个农户或家庭来说增收的效果和力度是十分有限的。提高种粮农民的收入，从长远和根本上讲，还是要通过推动农业的产业化、规模化经营，提高单个农民的播种面积和产量来解决。因此，确定托市收购价格水平，其立足点应放在保护农民种粮积极性上面，确保其基本收益不下降。
在确定最低收购价水平时，我们应重点考虑以下几方面因素：一是种粮的绝对收益不降低，即种粮收入减去种粮成本略有盈余，充分考虑化肥、农药、柴油等农资成本价格的上涨因素。二是相对收益不太低，即农民种植粮油作物与种植其他作物或者从事其他工作带来的收益相差不是太大。由于工农产品“剪刀差”的长期存在，当前农民种粮的收益相比其他行业仍有较大的差距，适当提高价格，不会出现资源在粮食生产领域过度配置的情况，反而有利于防止资源从粮食生产领域流出，避免粮食产量下降。从这个角度讲，托市收购价还有一定的提升空间。三是要考虑经济、社会对提价的承受能力。提高托市收购价的过程也是改变粮食与其他产品比价关系的过程。由于粮食以及以粮食为主要原料的食品在物价指数中所占的比重较大，粮价提高会对整个物价水平产生较大的影响。四是与国际市场相应产品价格的比较。对大豆、油菜籽两个市场开放程度比较高的品种托市价格的确定，应充分考虑国际市场价格，避免托市价过高，造成进口产品对国内产品的大规模替代。
六、结论和有关建议
通过对上述几个理论问题的探讨，我们可以得到如下结论：
(一)托市收购是在我国粮油购销市场全面放开的形势下，国家为保护农民种粮积极性，防止“谷贱伤农”，采取的一项重要的调控措施。其核心思想是在尊重市场规律、充分发挥市场机制作用的前提下，通过托市收购减少市场供给的方式，促进粮价合理回升，在调控市场中起到“四两拨千斤”的作用。
(二)托市收购政策不同于保护价政策，两者在体制基础、执行主体、运行机制、财政财务政策等方面都有较大的区别。在对政策的理解和操作上切不可将两者混为一谈。
(三)托市收购政策的效率跟市场价与托市价的价差、市场的活跃程度、市场的开放程度和国内外产品的价差等因素有关。
20*年是“十一五”发展的开局之年，是深入贯彻市委重大决策部署、实施“大投入、大建设”之年，也是全面建设小康社会的关键之年。一年来，我局始终围绕市委、市政府的中心工作，认真履行综合经济管理职能，开拓进取，扎实工作，较好地发挥了参谋助手和综合协调作用，有效促进了我市经济社会的又快又好发展。
（一）围绕发展，加强综合计划、规划管理，实现了经济社会持续健康协调发展。
1、加强计划规划编制工作。完成市十三届人大四次会议发展计划工作报告，提出20*年全市国民经济和社会发展工作思路与主要指标建议，经人大会议审议通过实施。完成《*市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，印制文本提供人代会审议、通过。积极配合相关部门做好“十一五”专项规划编制等工作。规划编制工作先后被评为*市政府“十一五”规划编制工作一等奖和省发改委规划编制“综合奖”。完成了《规划课题集（二）》的编印、发送工作。
2、做好经济运行监测分析。密切掌握全市经济动态，对国民经济各阶段运行情况进行跟踪分析，先后开展了7次全市经济运行（发展）态势分析，针对各阶段经济运行过程中出现的新问题新情况积极研究分析、预测走势，提出对策和建议，促进了计划的顺利执行和全市经济的健康平稳发展。牵头组织召开了全市第十五次综合经济分析例会，专题研究第一季度全市经济运行情况及重点工程建设的思路和对策措施，为市委、市政府做好全年经济工作提供决策参考和建议。按月及时向省发改委上报我市经济发展数据指标和分析说明，加强社会发展动态分析，积极参与文化大市建设。
3、重视课题和政策研究。完成了“关于建立生态补偿机制的研究与建议”、“建设新农村，推进新和谐”等15个全局性发展问题的课题调研，其中《推进新和谐要在高起点上建设新农村》被《浙江经济》录用。组织开展了对全市七个领域非公有经济进入教育领域投资情况和“节水型社会”建设情况的调研工作。完成《关于加快服务业发展若干意见》，报市委印发实施。研究起草了《发展循环经济建设节约型社会“665行动计划”》。起草了“关于发展循环经济建设节约型社会”领导小组、领导小组办公室和领导小组成员单位工作职责讨论稿。
（二）引导投向，加强基础设施和投资项目管理，促进了中等城市建设。
1、加强基本建设项目综合管理。深化投资体制改革，研究起草了《*市政府投资管理实施细则》。做好政府投资项目的综合管理，牵头组织财政性投资为主项目的方案设计、初步设计以及工程概算审查，实现项目全过程管理。编制实施“十一五”重大前期建设政府投资项目规划，共33项，总投资163.64亿元。组织开展了政府投资项目实行“代建制”的考察学习。对企业投资项目由审批制改为核准制或备案制。积极宣传贯彻落实《浙江省招投标条例》。
2、做好重点建设项目管理工作。建立了重大项目建设领导责任制，完善《重点建设项目管理办法》，做好重点工程申报工作。编制了“*市20*年度重点建设项目建议表”，经市政府审核，确定实施重点建设项目35项（其中省、*市重点建设项目7项），总投资101.24亿元，年度计划投资16.77亿元，同比增长27.51%。协助市政府组织召开全市重点工程建设工作会议，进行深入动员，营造良好氛围。积极履行重点工程综合管理职能，加强重点工程督查、协调工作，保证建设进度。全市在建重点工程累计完成投资16.97亿元，占年度投资计划的101.17%，比上年同期增长28%。
3、重视重大项目前期工作。制定了20*年*市重大建设项目前期工作计划，做好已列入重点工程预备项目名单的27个项目的前期准备工作。建立了20*年招商引资项目库，积极参与招商活动。配合做好高速公路复线、*－*第二通道有关前期工作。配合市委组织部做好村级组织办公场所建设和有关前期工作。配合市供电局做好500KV*输变电所址及线路路径论证工作。配合水利部门做好市水利项目建议书论证工作，争取列入20*年省重点项目。
（三）强化监管，加强价格调控管理，规范了市场价格秩序。
1、加强重要商品、服务的价格管理。先后组织召开调整出租车票价、开征污水处理费、调整乐虹片区自来水价格听证会，调整了我市出租车票价，出台调整和开征污水处理费政策，拟定乐虹片区供水价格调整方案。重新公布524种政府定价和政府指导价药品价格，继续对非盈利市级医疗机构药品采购实行差别利率顺加作价，进一步减轻患者和医保经费负担。调整了5座我市1996年底以前投产的非省统调地方公用水力发电机组的上网价格，促进实施煤电价格联运，缓解电力紧张局面。做好价格受理、成本、定价三大前期工作，加强成本监审，完善集体审价。健全价格监测定期分析制度，坚持对9大类37个品种商品每月2次的价格监测、分析。出台了物业管理服务收费办法，核定了新世纪、银河花园2个普通住宅小区前期物业服务收费标准。
2、加强清费治乱减负工作。部署并开展了20*年度收费验审工作，对全市20*年度行政事业性收费、垄断经营性收费以及以收费形式征收的各种基金、集资、附加的执收单位进行逐个细致的验审。对4个单位发出整改意见书，要求限期整改，4个单位移交检查分局立案查处，注销收费许可证10个。规范和调整了会计师事务所服务、土地事务服务、防雷技术服务、有线电视服务、机动车牌证工本费等有关收费。规范培训班收费审批流程，认真审核了21个强制性培训班收费。完成了全市行政事业性和经营服务性收费单位的收费许可证办理有关延期手续。全面清理了我局近几年来有关收费文件，停止执行部分收费项目。
3、加大价格监督检查力度。联合运管部门，及时采取措施，开展春运期间我市部分公路客运票价检查，有效制止乱涨价行为。开展了医疗服务和药品价格重点检查以及教育、涉农收费专项检查，切实减轻农民负担，维护消费者权益。组织了节假日市场价格检查和日常菜市场价格检查，切实维护了社会稳定。加强了市、乡镇、村三级价格监督网络建设，开展了“价格服务进万家”活动。认真做好价格举报工作，全年共受理价格举报投诉135件，办结137件（含上年遗留2件），办结率为101%。按照“放得开，管得好”的总体要求，加大了对价格违法案件的查处力度，全年共立案查处价格违法案件31件，经济制裁总额375.62万元，退还消费者36.89万元，上缴财政249.67万元。
（四）注重调控，加强粮食安全管理，确保了社会粮情稳定。
1、扎实开展粮食安全工作。大力发展订单农业，对具有一定规模、信誉好的种粮户发放粮食预购款，确保粮食订单履约率。今年早稻订单粮食收购10179吨，完成计划的92.18%，居*市第一。建立健全各项制度，严格开展经常性粮食仓储安全和“一符四无”检查，做好季度仓储千分制考核工作，指导和督促收储公司认真抓好仓库修理、器材维修以及仓容的安排和落实，有效保证了粮食储存安全。研究制定了20*年度全市地方储备粮油的轮换计划并上报市政府批准执行。认真开展了上年度全市粮食供需平衡情况和今年全市粮食农业成本调查，与财政部门协商并签订了20*年度粮食财务包干协议。编制完成“十一五”粮食安全规划，完善粮食安全预案和应急预警机制，加强粮食市场监测监控。积极开展“放心粮油”活动，坚持定期检测储备粮油产品，认真做好日常检查，对检验不合格的产品和企业，及时建议有关部门进行查处，确保居民放心吃粮。认真做好我市军粮供应工作，积极开展拥军慰问活动。
2、积极培育粮食市场。加强粮食市场培育，依法加强粮食流通市场管理，推进粮食购销市场化。稳步开展国有粮食企业改革改制工作，提出了*市粮食收储公司改革实施方案，建立相关规章制度。加强国有资产的监管力度，协助企业做好国有资产出租承包等管理工作，盘活国有资产，有效发挥现有资产效益。积极做好全市粮情监测点的监测和粮食信息的采集分析及统计上报工作，及时为粮食购销企业提供粮食产销和市场价格信息，并深入开展对粮食企业的调研活动。认真做好《粮食流通管理条例》颁布实施二周年宣传工作。
3、认真抓好安全生产。围绕“平安*”建设，我局成立了综合治理领导小组，及时落实了安全生产目标管理和领导责任制。安全生产工作被列入局党委重要议事日程，适时召开安全生产工作会议，及时传达上级有关会议精神，定期听取工作情况汇报，做到安全生产警钟长鸣，使“安全第一，预防为主”的工作方针得以深入贯彻执行。与下属13个粮食企业签订了《安全生产和消防安全目标管理责任书》，做到责任分工明确，安全生产措施落实到基层、落实到企业、落实到人。加强《安全生产法》宣传工作，做好节假日期间的生产安排，完善负责同志带班值班制度。
（五）积极协调，服务企业改制和上市工作，加速了体制改革各项工作。
贯彻落实体改会议精神，着手制定“十一五”体制改革规划，积极开展经济体制改革课题研究。研究制订放宽非公经济市场准入政策，加强民营企业现代企业制度建设，鼓励民营企业通过外资嫁接等多途径加速发展。积极参与国有企业改制协调会，协调通用电子、制鞋总厂、清江粮管所、虹桥建筑公司、*棉纺厂等企业改制，指导制订改制方案。帮助胜武公司筹建股份公司，指导其制订公司章程、组建董事会、监事会等。在深入基层调查了解我市企业改制情况的基础上，组织召开市政府改制文件修改补充意见座谈会，提出*市20*年深化经济体制改革工作意见。积极培育企业上市资源，引导、推动、支持民营企业上市。加快推进小城镇综合试点改革工作，总结改革经验，并上报*、*和虹桥三镇为省级中心镇。
（六）突出重点，加强电子政务建设和推广应用，推进了国民经济和社会信息化进程。
加强电子政务外网安全管理，完成防火墙的配置升级工作，完成KILL杀毒软件升级部署，安装网络流量分析软件对网络进行测试管理。加强对电子政务外网计算机的管理，研究了多种互联网接入认证方式，实行IP地址和MAC地址绑定，将市政府网站移植到websphere5.0平台。按照《浙江省电子政务网络技术规范》要求，对电子政务平台进行了改造，接入省电子政务外网，实现资源共享网络的全省互联。推广电子政务应用，普及短信息办公业务和公文收发业务，完成试点单位的内部公文流转、档案管理等业务应用，提高机关办事效率。完成20*年*两会网站的信息工作，在市政府网站新增设“便民信息”、“*湾港区”等栏目。扶持信息产业发展，引导软件业、信息产业制造企业做大做强，积极申报设立省级信息产业园。
（七）健全制度，加强队伍和系统建设，维护了文明机关良好形象。
1、加强能力建设。认真学习贯彻《国家公务员法》、《行政许可法》、《价格法》、《粮食流通条例》等一系列法律法规和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的通知精神，建立健全机关干部学法用法制度，不断增强干部队伍的法制意识，提高依法行政的能力。继续深化审批制度改革，在积极牵头推行并联审批制度的基础上，进一步简化审批程序，实现了全市基本建设项目审批全部在行政中心窗口接办，限时办结，全年承诺件提前办结率为96.27%。
2、加强制度建设。建立健全了“一次性告知制”、“首问责任制”、“办事承诺制”、“限时办结制”、“A、B岗工作制”、“新录用工作人员指导师制”等一系列管理规章制度，以能力和绩效为导向，把人民满意作为标准，推行奖优罚劣制，增强工作积极性和责任感，确保机关行政高效。认真做好文明机关复评，积极开展机关“四好科室”和“节约型机关”创建活动。
3、加强作风建设。继续深化党员先进性教育，建立长效机制，牢固树立宗旨意识，为群众办实事办好事。进一步推进机关效能建设，切实转变作风，深入调查研究，提供优质服务。完善党风廉政建设责任制，强化工作人员廉洁自律意识，树立干净干事、文明干事的好形象。继续打造学习型机关，实现“工作学习化，学习工作化”，努力造就一支“勤学习、善思考、精操作”的发展和改革干部队伍。
(一)基本情况
1、耕地及人口情况
全县土地总面积1374平方公里，其中：耕地面积12.1万亩。全县人口5.02万人，其中：非农业人口1.1万人。
2、粮食生产情况
粮食作物播种面积12.3万亩，亩产220公斤，总产量5423万斤，人均占有量686公斤，其中：小麦播种面积4.64万亩，亩产201公斤，总产量1869.2万斤，玉米播种面积3.72万亩，亩产439公斤，总产量3268.58万斤。
3、粮食消费情况
根据国际粮食消费温饱线人均800斤计算，全县5.02万人，全年粮食消费总量需4016万斤(其中：口粮消费3012万斤)。
4、民营企业粮食购销情况
经初步统计，全县粮食经营户有15余户，粮食购销总量约1090万斤（购进506万斤，销售530万斤），其中：纳入统计调查的非国有粮食经营企业7户(含加工、制酒、食品业)，全年预计购进粮食440万斤，销售粮食439万斤。
5、机构人员情况
经清理核实，全县粮食系统共有各类独立核算机构4户，其中：县粮食行政管理机构1户，粮食购销企业2户，非购销企业(包括粮贸企业、粮办工业、饲料企业、运输及其他企业)1户；共有职工240人，其中：行政管理机构22人，企业职工16人(离退休5人)，其中：购销企业职工145人；非购销企业职工44人。
县局直属企业三户，分别为：县粮食收储公司、县粮食储备库、县粮食综合经营公司，共有职工234人，其中：在岗189人，离退休及内退45人，截止2005年底共计应缴养老保险费189人，已缴养老保险费145人，欠缴养老保险费70万元，其中：经营公司44位。
6、县粮食局机关人员情况
经核实，县粮食局机关共有在职职工22人，其中：县财政供给人员6人，事业自收自支及企业供给人员16人，占机关工作人员总数的72.7％。
7、企业职工办理养老保险情况
全县2户粮食购销企业中，养老保险欠费总额17万元；有1户企业至今未办理养老保险，需保险额53万元，共计拖欠养老保险费70万元。
8、固定资产情况
全系统固定资产总额529万元(其中：房屋设施万元，土地估价万元)，经初步评估现值万元。
9、粮食购销及库存情
2005年全县收购粮食732.8万斤，销售395.6万斤。全系统现有各类粮食库存947.6万斤，其中：省级储备粮400万斤，周转库存粮547.6万斤。
10、亏损挂帐情况
截止2005年12月底，全系统亏损挂帐总额1479万元，其中：已认定剥离的政策性亏损挂帐1429万元，企业自补亏损挂帐50万元。
(二)我县粮食流通体制改革的现状
近年来，在县委、县政府的正确领导下，在市粮食局的大力支持下，全县粮食部门根据国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》国发[2004]17号、《粮食流通管理条例》及省政府出台的一系列配套政策规定，围绕“放开购销县场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护县场稳定，加强宏观调控“的基本思路，采取了统筹协调，分项推进的办法，稳步推进了粮食流通体制改革的各项工作。
1、继续完善粮食补贴直补政策。按照省政府的统一部署，在2004年全县放开粮食购销市场，实行直接补贴政策的基础上，2005年省政府又安排我县粮食风险基金元，用于全县种粮农民的直接补贴，比上年增加万元，较好地调动了种粮农民积极性。
2、陆续出台并落实了“三老”问题。去年，省政府印发了《关于做好当前全省粮食流通体制改革工作的会议纪要》(甘政办纪[2005]37号)。在解决国有粮食购销企业职工分流安置费问题上，确定了省财政拨补一点,县财政筹补一点，企业自筹一点的“三个一点”的思路，省财政安排我县职工分流安置资金共万元，现己拨到市财政。对粮食购销企业财务挂帐，在县财政、粮食、农发行的共同努力下，省上已确认，1998年6月1日以来，全县国有粮食购销企业政策性挂帐1429万元，企业自补挂帐50万元，目前，正在办理相关挂帐落实工作。
3、粮食市场管理工作稳步实施。根据全面放开粮食销售县场的新形势，省政府陆续出台了一系列加强粮食县场监管的政策措施，我县认真落实。一是积极组织了粮食流通行政执法监督检查培训，培训县粮食行政执法人员共4人，同时，强化了对粮油质检人员的管理，确保了依法管粮任务落到实处。二是认真落实粮食收购行政许可制度，积极办理《粮食收购许可证》。建立了一整套制度予以规范，确定专门的机构，已为3户企业办理粮食收购许可证，其中：国有粮食企业3户。
4、完善粮食调控措施，确保粮食安全。一是加强基础工作，启动了对全社会粮食流通统计，扩大了统计数据的采集面，提高了粮食供需变化监测工作的准确性。二是实施了对粮食市场监测引导，实行了粮食市场价格周报制度、粮食收购五日报、购销存月报制度，制定了《两当县粮食市场安全应急保障预案》，建立了县内产销县(区)购销协作关系，保障了全县粮食是市场和价格的稳定。
5、粮食企业改革取得了新的成效。全县国有粮食企业总数已由98年初的10户减少到2005年底的3户，减幅70％；累计安置职工10人，职工总人数由98年初的244人减少到2005年底的234人，减幅4％，实现了“两减一置换，稳步推进”的阶段性改革目标。
二、粮改的初步打算
(一)迅速行动，全面部署粮改工作。
一是尽快由县政府行文，下发《两当县关于进一步深化粮食流通体制改革的实施意见》，落实相关措施，迅速启动我县粮改。二是鉴于粮改难度大、范围广、参与部门多，近日召开全县粮食流通体制改革工作会议，进一步靠实责任，明确任务，全面落实。在会议上，要重点解决全县国有粮食企业社会保险费筹措，县粮食行政主管部门编制、经费及建立县级粮食储备，落实宏观调控措施等粮改的重点问题。
（二）落实政策措施，全面推进企业改革。
要认真学习国务院、省、县粮改政策，不断完善改革措施，全面落实“两置换一保障”措施,除国有独资和国有控股企业外,企业职工身份全员置换,企业资产全部置换,积极推进国有民营和国有控股,落实职工养老保险待遇.
(三)积极推进企业组织机构创新，因地制宜实行企业重组和产权制度改革。
初步改革模式为:设粮食购销公司，为独立核算的国有独资或国有控股的企业，辖储备粮管理站和粮油购销站，为二级核算单位，人员实行全员劳动合同制，岗位实行聘任制，公开选聘，竞争上岗，国有资本从其他各类粮食企业退出。
(四)加强组织领导，进一步落实目标管理责任。
要实行县局领导包企业责任制，明确职责，兑现奖罚。要积极开展比、学、赶、帮竞赛活动。学习外地先进经验，赶超本县先进典型，以点带面，整体推进。要转变作风，狠抓落实。深入调查研究，加强督促检查，靠前指挥，现场服务，千方百计为基层把实事办好，把好事办实。
三、存在的主要困难和问题
(一)企业改革缺乏成本金
作为受政策性因素影响，长期亏损，最晚步入县场经济的粮食系统来讲，职工身份置换难、资产变现难、债务化解难、企业重组难，这“四难”一直困扰着粮食企业改革的进一步深化。初步测算，全县189名粮食企业在职职工(其中：购销企业145人，非购销企业44人)，按照每个工龄年保底600元，人均工龄25年，共需身份置换金283万元，需解决历年拖欠或未办理的养老保险费共计70万元，共计需改革成本353万元。
(二)县局机关运转困难
粮食部门自成立以来，由于历史形成的原因，粮食行政主管机关编制少，财政供给人员少，机关大多使用一部分企业供给人员，经费来源主要是违规挤占省拨各种政策性补贴，以维持机关运转。目前，这部分人员多为机关中层领导和业务骨干。由于省拨政策性补贴取消，企业经营无效益，这部分机关企业供给人员的工资已没有任何来源，这不仅造成了全粮食系统的不稳定，也给全社会的稳定带来了不安定因素。
(三)粮食储备数量不足，应对突发事件和自然灾害的能力不强。
我县是甘肃最贫困的县之一,自然灾害频繁,十年九灾，无相当规模粮食储备，很难应付突发事件和自然灾害。保稳定、保灾民口粮供应的责任异常艰巨。目前，按照国务院“产区应保持三个月销量，销区应保持六个月销量”的储备粮规模要求，测算我县现有非农业人口1.1万人(含流动人员)，每人每年粮食消费量平均805斤，6个月销量约为442.2万斤。
四、几点建议
关键词：农村；宅基地使用权；流转；综述
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0030-02
农村宅基地既是农户的居住和消费场所，又是农户家庭经济的重要组成部分，对农村宅基地使用权管理制度的调整，不仅直接关系到社会主义新农村建设、城镇化建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作能否顺利进行，更关系到广大农民的切身利益，对于促进城乡统筹协调发展、构建和谐社会、维护国家政治稳定也具有极其重要的意义。对此，国内不少专家学者对农村宅基地使用权及其流转进行了深入细致的研究。基于此，以下试从农村宅基地及其使用权的内涵、农村宅基地使用权的制度、农村宅基地使用权流转以及规范农村宅基地使用权的对策建议等方面进行相关论述。
一、农村宅基地及其使用权的内涵
1.农村宅基地的内涵。赵侠（2008）认为，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内部成员的生产和生活需要而用于分配给其成员使用的住宅用地及附属用地[1]。赵忠君（2010）认为，农村宅基地是指建了房屋、建过房屋但无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型[2]。
2.农村宅基地使用权的内涵。方金华（2008）认为，农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利[3]。马克敏（2003）认为，农村宅基地使用权不仅包括农民宅基地使用权，而且还包括农村集体经济组织房屋的土地使用权[4]。喻文莉（2011）认为，宅基地使用权是国家为实现重工业优先发展战略目标的历史产物，它是以城乡二元户籍制为基础，以限制城乡人口流动为初衷，以耕作为农民的唯一谋生手段，以宅基地的生存保障为唯一功能而作出的一种制度安排[5]。
二、农村宅基地使用权的制度研究
任中秀（2008）从物权制度的角度出发，认为这项制度是在特定的历史背景和条件中形成的一项本土制度。她认为，允许宅基地使用权流转有利于维护立法的权威性，解决立法与现实的矛盾，促进土地资源的合理利用以及解决农民的融资问题[6]。
吕军书、冯琳（2011）从中国现行农村宅基地使用权法律制度的价值取向出发，得出了宅基地使用权具有身份性、无偿性和限制性，其是以户为单位行使宅基地使用权。他们认为，在单一价值取向下现行农村宅基地法律制度存在着大量土地闲置、隐形交易现象严重、农民融资困难等问题[7]。
付玥、梁丹辉（2008），李瑞记（2010）从中国当前农村宅基地使用权制度的基本特征出发，认为中国农村宅基地的使用权存在着主体特定性、产权无偿性、使用无期性、权能限制性四个特征[8～9]。
三、农村宅基地使用权流转的研究
1.农村宅基地使用权流转存在的问题。赵忠君（2010）认为，中国农村宅基地流转的主要问题有法律制度不健全，缺乏明确的法律依据；集体所有权多级性阻碍了农村宅基地使用权的流转；现行的宅基地制度和规定加剧了城乡二元分割，居民与农民不平等现象更加突出[2]。张淑臻（2009）认为，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，造成了隐形市场的存在，进一步限制了城乡一体化的发展进程[10]。
2.农村宅基地使用权流转的制度。马克敏（2003）认为，农民宅基地使用权制度不仅仅是民法问题，而且它与中国宪法规定的土地基本制度相适应。她认为，应该建立体现效率、符合市场经济要求的、面向21世纪的统一的宅基地使用权制度，同时又要注意到其与国有土地基地使用权的区别，照顾其特殊性[4]。党建德（2010）提出要建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实行公开竞价交易，逐步与城镇地产市场体制接轨的农村宅基地使用权制度的创新思路[11]。
3.农村宅基地使用权流转的模式。刘卫柏、贺海波（2012）认为，现阶段中国农村宅基地流转主要有村集体经济组织内部和外部转让、农户主导自由租赁、地方政府主导转让等模式[12]。
毛平（2011）将视角从物权法领域转移至债权法领域，提出了农村宅基地流转的“法定租赁权”模式[13]。
4.农村宅基地使用权流转的意义。王习明（2011）认为，完善的农村宅基地流转制度可以有效地保障农户的合法权益，壮大农村集体经济，促进土地的集约利用和城乡经济社会的统筹发展[14]。何玉婷（2007）认为，农村宅基地的合理有偿流转有利于农村筹集发展资金，有利于土地生产要素流动，有利于促进城乡协调发展[15]。
四、规范农村宅基地使用权的对策
文维、游恒涛（2011）从法律层面的角度出发，认为要完善中国农村宅基地使用权制度，必须规范农村宅基地使用权的确权机制，健全农村宅基地使用权流转的相关规定，丰富农村宅基地流转的途径，完善宅基地使用权的可继承性[16]。
张淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用权流转制度，必须建立完善的农村社会保障体系，统一宅基地使用权的用益物权性和保障性，建立宅基地使用权有偿、有期限制度，完善宅基地使用权登记制度[10]。
张长春、王立芹等（2011）认为，要完善农村宅基地使用权流转，需要逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，建立农村宅基地收储机制，明确宅基地流转的范围和条件，做好宅基地使用权流转的相关配套服务[17]。
五、简要评述
目前国内学者对于农村宅基地使用权的研究主要集中于农村宅基地使用权利用存在的问题、农村宅基地使用权流转模式的探析、农村宅基地整理复垦及农村宅基地立法等方面。他们的研究拓宽了宅基地使用权的内涵，深化了对宅基地使用权的认识，具有重大的理论和实践意义，同时对于进一步完善宅基地使用权的相关法律和管理条例也具有极大的指导意义。但是已有的研究也存在不足，主要表现在如下方面：第一，对于农村宅基地以及农村宅基地使用权的内涵还没有一个确切的权威的定义；第二，国内学者对于农村宅基地使用权存在的问题进行了翔实的研究，但对于出现这些问题的深层次原因解读的并不多；第三，在宅基地使用权流转的对策研究中多数学者集中在农村宅基地使用权这个层面上，而对其他农村的制度譬如与农村宅基地息息相关的户籍制度改革没有太多提及；第四，系统性地探讨农村宅基地使用管理制度的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城镇化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺、建设占用与耕地保护矛盾的框架之下，但是对于现阶段农民合法权益保障和财产性收益增加的研究成果并不多见。基于此，立足于中国经济和社会发展的实际，从以上四个方面出发，有效地开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素保值增值，促进土地集约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革总体思路及其框架，对于国家相关部门进行政策改革具有重要的理论价值和实践指导意义。
参考文献：
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[14] 王习明.统筹城乡发展与完善农村宅基地制度——以成都市为例[J].甘肃社会科学，2011，（4）.
[15] 何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会，2007，（3）.
（一）坚持维护《规划》的权威性与维护社会稳定相统一的原则。以宣传教育为先导，政策措施为保障，因地制宜，积极稳妥地推进《规划》的实施。
（二）坚持资源效益、经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则。对规划提出的限制开采总量的矿种和对生态环境有较大影响的矿山企业要严格控制开采总量、压缩矿山数量，不断提高经济效益和社会效益。
（三）坚持合理布局、优化配置、规模生产的原则。采用先进的采选技术、生产工艺和管理方法，促进矿业结构的优化，提高开采和加工技术水准，开发新产品，提高资源利用率，减轻对环境的污染和破坏。
（四）坚持“禁采区关闭、限采区收缩、开采区聚集”的原则。严格按照“鼓励、限制、禁止”三区划分方案进行布局和结构调整，实现我县矿业布局合理，矿山设置科学，资源开发有序的总目标。
二、主要任务
（一）矿产资源调查评价与勘查。
1、主要目标。
营造良好的地质工作环境，在我县行政区内开展公益性、基础性地质调查及商业勘查，矿山生态环境调查评价与监测，鼓励社会投资者开展陶粒页岩、矿泉水等矿产的勘查工作。
2、项目安排。
公益性、基础性地质调查及商业性矿产资源勘查工作：
（1）吉林省*县太平山油页岩矿详查（一）
（2）吉林省*县太平山油页岩矿详查（二）
（3）吉林省*县太平山油页岩矿详查（三）
（4）吉林省*县—农安地区油页岩矿详查（一）
（5）吉林省*县—农安地区油页岩矿详查（四）
（6）吉林省*县—农安地区油页岩矿详查（五）
（7）吉林省*县—杨大成子油页岩矿普查（一）
（8）吉林省*县—杨大成子油页岩矿普查（二）
（9）吉林省*县—杨大成子油页岩矿普查（三）
3、矿产资源勘查监督管理。
对辖区内的矿产资源勘查活动进行监督检查。监督探矿权人是否按照勘查登记的范围、时间、矿种、勘查施工单位进行勘查活动；是否按照提交的勘查设计施工；是否完成了最低勘查资金投入；是否按勘查登记的内容进行勘查，是否存在越界勘查、非法采矿、非法转让探矿权、抢占地盘、擅自滚动勘查开发、边探边采等非法行为。
(二)矿产资源开发利用与保护。
1、主要目标。
严格控制矿产开采总量。20*年，石油产量、天然气产量、陶粒页岩产量、砖瓦用粘土产量、建筑用砂产量分别限制在6万吨、1.2亿立方米、1万吨、19.2万吨、12万立方米，矿泉水开发总量要与市场需求相适应。
2、调控矿产资源开发利用方向和开采总量，提高矿产资源利用率。
鼓励开采石油、天然气。坚持油气开发并举。立足低渗透、低丰度、低产量、低效益储量的现状，加大开发中的科技投入，将油田含水上升率控制在1%以内，同时大力推广三次采油技术和先进的生产工艺，提高原油采收率和产量，保证老油田保持较好的稳产水平，新建油气田产能实现定额目标。紧紧抓住实施振兴东北老工业基地战略的有利时机，积极向国家争取项目，加速石油炼化由燃料型向综合化工型转变，延长产业链，提高产品附加值，增加石油开发的综合效益。
鼓励陶粒页岩开发。积极扶持永久镇陶粒页岩项目开发，争取20*年投产。进一步增加科技含量，使开采回采率提高到90%以上。
在保证建筑市场需求的基础上，严格限制现有砖瓦用粘土矿的开采。禁止新建、改建、扩建砖瓦用粘土矿。逐渐关、停、并、转现有砖瓦用粘土场。按照规划要求，20*年底前，关闭资源濒临枯竭的砖厂，对这些砖厂不再办理采矿权延续登记手续。要通过实行采矿权有偿出让和储量块段管理严格限制砖瓦用粘土的开采总量。
适当控制建筑用砂的开采。按照集约化开采的原则，实行限量开采，防止资源浪费。
推广先进适用的技术工艺、方法、技术设备，淘汰落后的采选方法、采选工艺设备，提高采选技术水准。重点提高优势、特色矿产品的采、选、加工工艺水平，降低初级产品在销售中的比例。加强精细加工产品开发并逐步提高生产能力，延长产业链。
鼓励矿山企业依靠科技进步提高矿产资源综合利用水平，研究攻克贫矿开发利用技术。鼓励、支持对油页岩、膨润土、泥炭等贫矿的开发利用进行技术攻关。
加强监督管理，使矿山企业按照批准的矿产资源开发利用方案开采矿山资源。生产矿山必须加强技术管理，健全资源储量动态管理制度，按《吉林省矿产资源储量管理条例》的要求提供合格的年度资源储量报表、相应资源储量计算图件和必要的文字说明。
3、调控优化矿产资源开发利用结构。
加强采矿权市场建设，运用法律和行政手段调整矿山规模和布局，使矿山企业适度集中，布局合理。严格执行矿山最低开采规模制度。20*年全县砂厂的最低开采规模要调整为每年3万立方米以上，陶粒页岩的最低开采规模要达到每年5万立方米以上，矿泉水的最低开采规模要达到每年5万立方米以上。对未达到最低开采规模的矿山要限期整改。新建、延续、变更及扩建矿山除符合矿产资源法及有关政策法规外，还必须严格符合规划中所规定的开采准入条件。
（三）矿山生态环境保护与恢复治理。
1、主要目标。
初步建立矿山生态环境恢复治理履约保证金制度和矿山生态环境监督管理体系。生产矿山生态环境恢复治理率达到50%以上，闭坑矿山生态环境恢复治理率达到80%以上。
2、实施存储矿山生态环境恢复治理备用金制度。
认真落实矿山生态环境恢复治理备用金存储制度，新建、改建、扩建矿山在提交矿山生态环境恢复治理方案同时，必须存储矿山生态环境恢复治理备用金。存储标准以矿山生态环境恢复治理方案确定的费用为准。同时要设立银行专用账户，国土资源管理部门与矿山企业共同管理。
3、加强生产和闭坑矿山生态环境恢复治理。
20*年底前，开展全县范围内矿山生态环境恢复现状调查，根据调查结果，制定20*年度矿山生态环境恢复治理计划。20*年底前，要重点加强对各砖瓦粘土矿区、旱砂矿区的生态环境整治。
对于生产矿山，必须制定完善的矿山生态环境恢复治理方案。鼓励矿山企业自筹资金有计划地进行矿山生态环境恢复治理，对不履行矿山生态环境恢复治理义务的矿山企业，要下达开展矿山生态环境恢复治理工作通知单，过期3个月仍不开展工作的要收储矿山生态环境恢复治理备用金。对不执行矿山有关环境保护法规，破坏矿山环境并造成环境进一步严重恶化的行为，要依法进行查处。
对遗留的闭坑矿山，要按照“统筹规划、分批实施、突出重点、注重质量”的原则，因地制宜分类指导，尽快恢复闭坑矿区生态环境。砖瓦用粘土矿闭坑后留下的采空区，以土地复垦为主，恢复整治为经济林或改造为耕地。
实施矿山生态环境恢复治理示范工程，在全县培育3个示范区：
（一）*县三青山镇机砖厂粘土矿区土地复垦；
（二）*县机砖厂粘土矿区环境治理；
（三）*县原二里界乡机砖厂粘土矿区环境治理。
以上矿区治理总面积21.3公顷。以*县机砖厂作为矿山生态环境恢复治理试点矿区。
对于新建矿山要严格执行规划中确定的新建矿山生态环境准入条件，不符合条件的项目不予审批。
三、保障措施
（一）强化规划意识，严格按规划规范行政行为。
国土资源主管部门要切实加强对规划工作的组织领导，建立并严格执行规划实施管理的领导责任制，将规划实施管理纳入管理目标。明确负责规划管理的职能科室，落实工作岗位和人员，明确工作任务。
（二）严格执行规划，加强对矿产资源勘查、开发利用和矿山生态环境保护与恢复治理的监督管理。
规划实施在符合我县经济社会发展具体情况的基础上，要与我县国土资源行政管理工作年度安排相结合，与矿产资源秩序治理整顿相结合，与探矿权采矿权市场建设相结合。对矿产资源调查评价、开采、保护项目和矿山生态环境恢复治理与土地复垦项目，探矿权采矿权的设置、申请审批、招标、拍卖、挂牌出让和处置，矿山变更或延续等，要认真做好规划审查，提出规划意见。对不符合规划要求的，不予批准立项和发证。
*年以来，各地区、各部门认真贯彻落实《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔*〕17号）精神，积极稳妥地推进粮食流通体制改革，取得了明显成效。当前，粮食流通体制改革已进入关键时期，为妥善解决改革中出现的新问题，以科学发展观为统领，坚持中央确定的粮食流通体制改革总体目标和基本思路，进一步完善政策措施，健全体制机制，加大改革力度，确保粮食流通体制改革的顺利推进，现提出以下意见：
一、加快推进国有粮食购销企业改革，切实转换企业经营机制
（一）切实使国有粮食购销企业真正成为市场主体。各级粮食行政管理部门要依法加强对全社会粮食市场主体的指导、监督、检查和服务，不得直接干预企业的日常经营活动。国有独资和国有控股粮食购销企业要实行自主经营、自负盈亏。进一步规范政府调控与企业经营之间的关系，政府可根据粮食宏观调控的需要，委托具备资质的粮食购销企业承担相关政策性业务，并按确定的标准给予补贴。继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。
（二）加快国有粮食购销企业组织结构创新。在粮食主产区的产粮大县，可以现有国有粮食购销企业为基础，通过改制重组，因地制宜地组建国有独资或国有控股的公司制粮食购销企业。在非粮食主产区和主产区的非产粮大县，也要保留必要的国有独资或国有控股的粮食购销企业。支持国有粮食购销企业进行跨行业、跨地区、跨所有制的资产重组，鼓励各种资本参与企业改组改造，以资产为纽带，逐步培育若干个大型粮食企业集团。对小型国有粮食购销企业，可以通过改组联合、股份合作、资产重组、授权经营等多种形式放开搞活。
（三）规范国有粮食购销企业产权制度改革。各地在推进国有粮食购销企业产权制度改革过程中，要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，积极探索国有资产经营和监管的有效形式，明确国有资产出资人职责，实现国有资产的保值增值，防止国有资产流失。改制后的国有独资、国有控股粮食购销企业要依据《中华人民共和国公司法》建立法人治理结构，按照现代企业制度的要求实行规范运作。农业发展银行要会同有关部门研究制订促进国有粮食购销企业产权制度改革的信贷管理措施。
（四）大力发展粮食产业化经营。积极培育粮食产业化龙头企业，加快以粮食购销、加工企业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产、订单收购，引导企业与农民建立利益共享、风险共担的合作机制。加大对国有粮食企业、大型粮食加工企业和其他多元化龙头企业的扶持力度，支持企业发展粮深加工，延长产业链，增加产品附加值。对以粮油为主要原料的加工企业，特别是骨干龙头企业，各级人民政府要给予重点扶持。
（五）研究建立新型粮食仓储管理机制。加快制（修）订适应新形势的粮食仓储管理办法、粮食储存标准和粮食卫生标准。加强粮食储藏技术的研究和推广，提升粮食仓储企业的核心竞争力，降低粮食的数量、品质损失，保证库存粮食安全。结合粮食企业改革和人员分流安置，鼓励国有粮食购销企业利用现有的仓储设施和技术力量向社会提供粮食仓储和技术服务，国家在政策、资金、税收上给予适当支持。加强对农民储存粮食的技术指导，降低粮食产后损失。
（六）做好粮食收购资金贷款发放和管理工作。农业发展银行要继续发挥政策性银行的职能，积极支持粮食产业发展。对中央和地方储备粮所需信贷资金，要按计划保证供应；对粮食企业受政府委托收购粮食以及启动最低收购价执行预案收购粮食所需的信贷资金，在落实收购粮食的费用、利息和可能出现的价差亏损补贴来源的前提下，应及时足额发放。按照企业风险承受能力，积极支持各类具有收购资质的粮食企业入市收购，加大对粮食产业化龙头企业、精深加工和转化企业、工商联营企业及其他粮食企业、粮食生产基地和粮食市场建设等贷款扶持力度。
二、加快清理和剥离国有粮食企业财务挂账，妥善解决企业历史包袱
（七）认真做好粮食财务挂账的清理、审计和剥离工作。要按照国家有关规定，抓紧将国有粮食购销企业政策性粮食财务挂账剥离到县以上粮食行政管理部门集中管理，为企业发挥主渠道作用和推进产权制度改革创造条件。对经清理、审计的企业经营性亏损挂账，按照债务与资产一并划转和防止逃废银行债务的原则，结合推进国有粮食企业改革，实行有效管理，因地制宜地逐步消化或依法处置，有关部门要尽快制订具体实施办法。审计、财政、发展改革、粮食、农业发展银行等部门和单位要组成联合督查组，加强对各地粮食财务挂账清理、审计和剥离工作的检查、指导。
（八）继续做好国有粮食购销企业分流职工再就业和社会保障工作。按照省级人民政府统筹考虑和多渠道筹集的原则，切实解决好国有粮食购销企业分流安置职工和离退休人员所需资金。对国有粮食购销企业分流安置职工、依法解除劳动关系等所需资金，地方各级人民政府要按规定给予适当补助；同时，继续在中央批准的限额内从粮食风险基金中专项安排一部分资金，用于企业分流安置职工。粮食企业依法出售自有产权公房、建筑物收入和处置企业使用的划拨土地的收入，优先留给企业用于缴纳社会保险费和安置职工。国有粮食企业要改善经营，加强管理，增加盈利，做好自筹资金工作。
地方各级人民政府要按规定将国有粮食企业分流职工纳入当地再就业规划和社会保障体系，并对符合条件的分流人员核发《再就业优惠证》，落实小额担保贷款、税收减免等再就业扶持政策。做好企业解除劳动合同人员的档案移交和社会保险关系接续等工作，为其再就业创造良好条件。国有粮食企业要充分发挥现有购销网点和产业化经营的优势，开展多种形式的面向农民、方便居民的服务业务，努力增加就业岗位，为分流人员创造更多的再就业机会。
（九）认真做好现有库存中按保护价（含定购价）收购的高价位粮食的分步销售工作。对这部分粮食要继续实行“新老划断、分步销售”。对销售后发生的价差亏损和尚未销售粮食发生的利息以及必要的保管费用，继续按照有关政策规定办理。各省、自治区、直辖市人民政府要制订具体办法，根据市场情况把握节奏，按计划适时销售。要抓紧完成库存陈化粮的定向销售工作，坚决打击倒卖陈化粮的违法行为。
三、积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系
（十）继续培育、发展和规范多种粮食市场主体。鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，培育农村粮食经纪人，开展公平竞争，活跃粮食流通。引导多元投资主体投资各类粮食交易市场、粮食物流设施以及高科技粮油加工企业。
（十一）健全粮食收购市场准入制度。继续做好粮食收购企业入市资格审核工作。对已经取得粮食收购资格的企业，粮食行政管理部门要加强指导、服务和监管，定期进行审核。
（十二）加强粮食市场监管执法。工商行政管理部门要加强对粮食市场以及市场开办者和粮食经营者的监管，严厉打击违法收购、囤积居奇、欺行霸市等各种违法经营行为，对粮食市场经营实行分类监管。粮食行政管理部门要加强对粮食质量的监管。质检、卫生部门要加强对粮食加工和销售的质量管理、卫生检验检疫。各有关部门要密切配合，完善信息通报机制，形成管理合力，维护粮食交易秩序，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益。
（十三）完善粮食市场体系建设。做好粮食市场体系建设布局规划，规范市场交易规则，完善市场服务功能，引导企业入市交易。重点扶持大宗粮食品种的区域性、专业性和成品粮油批发市场，加快大中城市成品粮油交易市场建设。中央和地方储备粮的购销和轮换，原则上通过规范的粮食批发市场采取竞价交易方式进行，也可以通过国家规定的其他方式进行。大力推广电子商务等先进的交易方式和手段，增加交易的透明度，发挥引导粮食市场购销价格的作用。进一步完善和规范粮食期货交易，为企业和农民提供发现价格、规避风险的服务。
（十四）加强粮食现代物流体系建设。加快实施全国粮食现代物流设施建设规划，以市场为导向，以企业为主体，以现代科技为支撑，通过各级人民政府的适当投资引导，重点建设从粮食主产区到主销区的跨省区粮食物流通道和物流节点，实现跨省区粮食物流主要通道的散装、散卸、散储、散运和整个流通环节的供应链管理，形成快捷高效、节省成本的现代化粮食物流体系。
四、加强粮食产销衔接，逐步建立产销区之间的利益协调机制
（十五）大力发展长期稳定的粮食产销合作关系。按照“政府推动、部门协调、市场调节、企业运作”的原则，积极支持和鼓励产销区双方以经济利益为纽带，以市场为导向，充分发挥各自的比较优势，形成多元化的合作格局，发展长期稳定的产销合作关系。鼓励主销区粮食工贸企业在主产区建设粮食生产和收购基地。鼓励主产区粮食企业在主销区粮食市场经销粮食，建立集收储、加工、销售为一体的粮食经营企业。
（十六）建立有利于产销区协作发展的支持体系。到主产区建设粮食生产、收购基地的企业，可享受农业产业化优惠政策。铁路、交通部门要优先安排履行产销合作协议的粮食运输。农业发展银行要对产销区之间开展购销协作提供贷款和更加便捷的跨省结算服务。
（十七）逐步建立产销区之间的利益协调机制。经济发达的粮食主销区要调整粮食风险基金的支出结构，将中央财政补贴的粮食风险基金专项用于粮食产销衔接的资金需要，支持主产区的粮食生产和流通。对主产区到主销区建立粮食储备、参与主销区粮食供应并具有一定经营规模的企业，主销区可给予适当的费用补贴。对到主产区建立粮食生产基地、参与主产区粮食生产和收购、将粮食运往主销区销售且具有一定经营规模的企业，主销区也可给予适当的费用补贴。
五、进一步加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全
（十八）健全粮食宏观调控体系。粮食宏观调控的目标是基本立足国内保障粮食供给，探索建立中长期粮食供求总量和品种结构基本平衡的长效机制。落实最严格的耕地保护制度，加强农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力，充分发挥储备粮的调节作用和进出口粮食品种的调剂作用，确保国家粮食安全。有关部门要健全粮食监测预警系统，进一步完善粮食价格监测体系和粮食供求、质量、价格信息制度，健全粮食应急机制。
（十九）完善粮食直接补贴和最低收购价政策。对种粮农民直接补贴和农业生产资料增支综合直补要坚持向产粮大县、产粮大户倾斜的政策。*年，13个粮食主产省、自治区的粮食直接补贴资金，要全部达到本地区粮食风险基金总规模的50%以上。其他地区要根据本地实际，继续完善对种粮农民的直接补贴政策。国务院有关部门和有关省级人民政府要进一步完善粮食最低收购价政策的执行预案，健全最低收购价启动机制、补贴机制和监督机制。对不实行最低收购价的主要粮食品种，在出现供过于求、价格下跌较多时，政府要及时采取有效措施调节供求，防止出现农民“卖粮难”和“谷贱伤农”。有关部门要在实践中进一步探索保护农民利益和种粮积极性的政策措施。
（二十）进一步完善中央储备粮管理体系。要充分发挥中央储备粮在调节供求平衡、稳定粮食价格、保护农民利益、确保国家粮食安全等方面的重要作用，加快建立符合市场化改革要求的中央储备粮调控机制。国务院有关部门要继续加强对中央储备粮管理工作的指导和监督，完善中央储备粮的轮换和有关财务管理等方面的政策。对承储中央储备粮的代储企业实行资格认证，未取得承储资格的企业不得存储中央储备粮。中国储备粮管理总公司专职从事政策性业务，具体负责中央储备粮（含食油）的业务管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，除经营与储备粮油吞吐轮换直接相关的业务外，不从事其他商业经营活动。加强中央储备粮垂直管理体系建设，确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在国家需要时调得动、用得上。
（二十一）进一步充实地方粮食储备。要按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量”的要求，核定和充实地方储备粮规模。粮食供给比较薄弱的产销平衡区，可比照销区确定地方储备粮规模。有关部门要积极指导和督促地方储备粮充实到位。地方储备粮要严格管理，及时轮换，确保质量合格、数量真实。改善储备粮布局和品种结构，大中城市要适当增加成品粮油储备。
（二十二）保证粮食供给和市场稳定。大中城市的地方人民政府应重点掌握或指定一部分粮食加工和批发、零售企业，服从成品粮油供应宏观调控的需要。稳定军粮供应渠道，继续做好军粮供应的服务工作。对粮食供应比较困难的山区、牧区、水库移民区、少数民族聚居地区和边疆地区，当地人民政府要保证粮食稳定供应。
六、加强粮食流通的监督检查，做好全社会粮食流通统计工作
（二十三）依法加强对全社会粮食流通的监管。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《粮食流通管理条例》的规定，结合本地区实际，抓紧制订和出台粮食流通监管的相关配套办法。有关执法部门在各自职责范围内，依法加强对全社会粮食流通的监督检查，建立完善的粮食流通监督检查体系。
（二十四）切实做好全社会粮食流通统计工作。建立健全全社会粮食流通统计制度，不断改进统计调查方法和手段。统计和粮食行政管理部门要加强对粮食流通统计制度执行情况的监督检查，督促各类粮食经营企业和用粮企业自觉执行粮食流通统计制度，履行向当地粮食行政管理部门报送粮食购销存等基本数据和情况的义务。
七、加强领导，确保粮食流通体制改革顺利推进
（二十五）全面落实粮食省长负责制。省级人民政府要在国家宏观调控下，切实对本地区的粮食生产、流通和安全负起责任，提高粮食综合生产能力，推进国有粮食购销企业改革，维护正常粮食流通秩序，保持市场粮食价格的基本稳定，保证市场粮食的有效供应。地方各级人民政府要负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理，确保粮食风险基金地方配套部分及时到位。
