发布时间：2023-10-10 15:58:18
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的基层社会治理主要内容样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
一、案件专项治理工作的指导思想
本次开展的严控操作风险、严防案件发生的专项治理工作，在深刻领会银监会和安徽银监局领导同志的讲话精神基础上，把严控操作风险、防范各类案件，同加强制度建设和深化体制改革有机结合起来；把严控操作风险、防范各类案件，同加强员工行为管理和实施以人为本教育有机结合起来；坚持“横向到边、纵向到底”的原则，排查风险，增强操作风险控制、案件查防工作的紧迫感和责任感，从严治社，强化管理，紧盯风险点，控制住关键岗位、关键人，原创：有效遏制案件的发生，全面提升内控和风险管理水平，为××联社改革和发展，创造良好环境。
二、加强案件专项治理工作的组织领导
联社成立专项治理工作领导小组，由×××理事长任组长，××副主任、×××监事长任副组长，××、×××以及联社各部门主要负责人为小组成员，全面加强专项治理工作的领导。领导小组下设办公室，由×××监事长任办公室主任，负责日常管理工作。
三、案件专项治理工作的实施步骤
本次专项治理工作分三个步骤实施：
1、组织动员阶段。在联社专项治理工作领导小组的集中统一领导下，3月下旬召开专项治理工作动员大会，认真搞好思想发动和组织动员，让全体员工都参与到此项工作中；制定工作计划，列出专项治理工作时间表；明确专项治理工作领导小组及办公室、联社各部门和各基层信用社的工作职责。使广大干部职工充分认识本次专项治理工作的重要意义，形成强烈的工作氛围。
2、贯彻实施阶段。联社将按照电视电话会议的要求，4—5月份，积极开展专项治理的各项工作，全面完善规章制度，认真开展各项检查，严格操作风险防范，严肃查处各类案件，积极推进业务工作，努力用业务经营的业绩，体现专项治理工作的实际效果。
3、整改总结阶段。6—7月份，对本次专项治理工作中发现的问题和隐患，联社将进一步加大整改力度，制定出详实的整改方案，明确各级责任，积极进行整改，并对整改情况进行跟踪检查，并于9月底形成专题报告，及时上报××银监办和滁州银监分局。
四、案件专项治理工作的目标和内容
专项治理工作的总体目标：狠抓治标，立足治本，力求标本兼治，加强制度建设，强化行为管理，各类操作风险得到有效控制，各类违法违规案件得到有效遏制，已发案件得到完全查处，案件数量不断下降，风险点的有效控制率100%，案件发案率控制为零。工作的主要内容有：
1、全面开展规章制度专项清理。结合“内控管理年”活动的开展，联社在4月底前，对现有的规章制度进行专项清理，制定规范的操作规程，切断管理“断层”和风险控制“盲区”；对已经不适应的现有规章制度，及时进行修订完善，确保管理的连续性和风险的可控性，用科学的、完善的、刚性约束力强的内控制度，规范员工的行为，管好我们的业务。
2、积极开展制度执行情况大检查。联社将在5月份，组织一次规模较大的综合检查活动，检查的主要内容包括：业务规章制度的落实和执行情况，包括授权授信、信贷资产管理、资金管理、会计结算管理、计算机系统管理等。重点检查各项规章制度是否能够覆盖到所有部门、业务领域、岗位和操作环节，各项业务是否制订了详细的操作规程和细则；各项规章制度是否得到有效贯彻，差错和事故是否能够得到及时有效纠正；岗位责任制是否明确有效并真正执行。届时我们将制定出详细的检查方案，认真组织实施，确保检查工作取得实实在在的效果。
3、扎实开展防范各类操作风险的专项检查。一是联社信贷管理部门将组织力量，对超时效贷款逐笔查明原因，对大额贷款管理是否到位。二是联社财务部门对对帐管理制度贯彻情况开展检查，重点检查信用社与客户、信用社与银行以及信用社内部业务帐与会计帐之间是否按要求及时进行对帐；对未达帐和差错处理是否有流程控制，是否做到对未达帐和帐款差错有查核工作不返原岗处理，记帐岗位和对帐岗位是否严格分开；是否严格执行印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度；是否对可能发生的帐外经营行为进行监控，对新客户大额存款和开设帐户是否遵循“了解你的客户”“了解你的客户业务”的原则，对大额出帐和走帐中是否设立了不同的额度控制并由基层社双人验核和联社独立复审；会计人员是否向有关部门和负责人直接报告违规行为和问题，报告的问题是否得到有效处理；三是联社人事、监察、稽核部门，要对目前引发案件的主要部位、关键岗位和关键人员进行重点检查，内容包括：是否建立员工行为失范监察制度，严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时以外的行为；岗位轮换、干部交流、强制休假等制度的建立及执行情况，员工参与黄、赌、毒行为、参与股票买卖、经商办企业的行为是否得到有力纠正；安全保卫各项管理制度是否执行到位，是否对疑点和薄弱环节进行持续跟踪检查，及时整改到位。
4、加大对大额贷款的检查。联社各相关部门将按照银监部门的要求，强化市场定位，明确控制目标，防范关联交易，加强风险监测，对大额贷款的合规性和风险性逐个排查，建立定期分析报告制度。信贷管理部门定期检查判断是否存在集团客户和关联企业的大额贷款，已发放的大额贷款是否落实了风险防范措施，是否及时对信贷资金的使用情况进行跟踪检查。
五、案件专项治理的工作要求
相关各部室及基层社要高度重视本次专项治理工作。单位负责人要亲自组织，制定出详细的工作计划，长计划短安排，明确相关责任，并督促相关人员认真落实；职能部室负责同志要分工合作，一级抓一级，多到一线检查、多到问题集中的地方，深入调研，仔细检查，帮助基层社解决问题，发挥三线监督的作用。联社将出台问题举报奖励办法，依靠和发动一线员工，鼓励检举违规违纪问题。在本次专项治理中要做到检查处理到位、责任追究到位、问题整改到位，控制和杜绝案件隐患，坚决遏制案件高发势头。
六、案件专项治理工作做到“六结合”
一是自我检查与联社检查相结合。在信用社和员工自查的基础上，联社组织有关职能科室进行全面检查。在这次案件防范治理工作中，划分一个界限标准：2006年6月30日前对信用社和员工自查出或主动交待的问题，联社将酌情处理；对联社检查出问题或群众举报出的问题从严从重处理。
二是发现问题与及时整改相结合。对于防范、治理过程中，不论自查、检查或举报所发现的一切问题，严格按照有关法规、政策、规定进行认真纠改，坚决做到不放过一笔大的，不遗漏一笔小的，且坚决做到“措施严、行动快”。对问题得不到及时纠改解决的单位，要从严追究有关人员责任。
三是防范风险与稳定发展相结合。操作风险是信用社的基础风险和主要风险，与其它风险一样长期存在于信用社的经营发展之中，必须时刻警惕，常抓不懈。这次开展的防范操作风险、加强案件专项治理工作非常及时、非常必要，其目的是为了更好地促进信用社稳健发展。
改革开放以来，农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，出现的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺，民众对政府的政治信任降低，社会出现紧张态势。我们将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。“科学发展观”的提出，标志着中国政府已经高度重视这个问题。
本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。
政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。
1982年，约翰逊（ChalmersJohnson）提出“发展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。
研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilotagency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。
与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatorystate）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。
在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。
“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。
从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（LocalStateCorporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。
戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（RuralChinaTakesOff,1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。
激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。
1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。
美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。
这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。
“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。
因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。
“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。
同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。
因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。
[关键词] 居民委员会；居民自治；发生机制
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、问题的提出
居委会在制度设计上被定位为城市居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的群众性自治组织，但是在城市基层治理的实践过程中，居委会却有着双重性质，它一方面是群众性的自治组织，代表着居民的利益，另一方面也是国家政权的末梢，是国家政权的组成部分。居委会的双重性质将其置于一种困境之中：作为国家政权的末梢，居委会要承担大量的由街道和其他政府机构交付的行政事务，于是居委会仅有的工作资源就只能用来完成行政事务，与此同时也就只能将自治工作耽搁下来。因此，作为自治组织的居委会在一定程度上成为行政组织，其工作重点同居委会的自治要求有所偏离。
处在转型时期的国家需要居委会发挥管理社会的作用，那么这是否意味着居委会不可能发挥居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月笔者对上海市的11个居委会进行了深度调查，结果发现虽然很多居委会的自治工作不尽如人意，但是仍然有一些居委会能够在承担行政工作的同时有效地开展了自治工作，在工作实践中借助一些特定的机制，居委会协调了其行政性质和自治性质之间的冲突，从而巩固了居委会作为城市群众自治基本组织形式的地位。
分析居民自治的案例，笔者发现有一些共同的机制运转在不同的个案背后，正是它们的存在导致了看似不可能的居民自治在实践中发生了。本文认为城市居民自治的发生有赖于社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的运转。城市居民自治的发生机制不是预先给定的，而是行动者在正式制度建构的政治空间中为了解决工作中的难题而无意识地创造出来的，但是机制在解决问题时表现出来的正面效果，则诱使行动者开始有意识将同一机制扩展到其它难题的解决上，或者寻找其它机制来解决新的难题，在多重机制的共同作用下城市居民自治出现了。
二、社会资本的培育
居民自治是同国家政治相对应的过程，在国家权力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作为社会自我管理的过程就出现了。[1]自治的社会性质意味着自治的发生必须建立在社会力量的基础上，这种社会力量就是社会资本。社会资本是指在人际交往中形成的信任关系、互惠规范和参与网络，帕特南所从事的开创性研究表明，民主政治的质量依赖于社会资本的存量，因为社会资本能够克服集体行动的困境达到自愿合作的目的。[2]笔者的调查发现，社会资本的存在不仅推进了国家层面的民主政治，而且对于城市社区的居民自治而言也是不可或缺的要素。
当笔者跟随居委会的工作人员了解社区的居住环境时，最为直接的发现就是社区是一个熟人社会，行人之间相互打着招呼，路口有志愿者在执勤，不远处成群的居民聚在一起锻炼身体。当然，居民之间的熟悉度是社会资本的一个构成要素，但是不能将社会资本简单地等同于熟人关系，社会资本的具体表现形式主要是社区居民的公共生活以及由此形成的自发性的群众组织。社区中的群众性组织主要有两种类型，一种是围绕文艺体育生活而形成的自我服务性团队，此类组织在社区中广泛存在着，可以说是群众性组织的主要组成部分，另一种是履行综合功能的公益性志愿组织，具体而言就是进行社区安全和环境监督、维护社区交通秩序的“红袖章巡逻队”。
活跃在城市社区中的群众性组织起初并未受到注意，只是在群众性组织的公共性与居委会的工作勾连在一起的时候，群众性组织在基层治理中的价值才开始进入国家的视野。城市社会的快速发展要求国家重构其治理体系以实现对城市基层社会的控制，国家采取的战略是强化居委会使其成为国家政权的末梢，但是居委会并不足以完成控制城市基层社会的任务，城市基层治理过程同居民的切身利益直接关联在一起，如果没有居民的参与、认可或者同意，居委会不可能有效地开展工作。[3]虽然在制度设计上居委会是居民选举出来的群众自治的基本组织形式，但是居委会所承担的行政事务压制了居委会的社会性质，这就意味着居委会在工作实践中也很难成为居民认可或者同意的对象，此时自发性的群众性组织开始介入基层治理的过程，成为沟通居民和居委会、街道之间关系的桥梁。
自发性的群众组织存在“私”和“公”两种属性，就“私”的方面而言，它是居民为了强身健体、陶冶情操而聚集在一起的，并没有正式的组织形式；就“公”的方面而言，它是社区公共生活的载体，利用了社区中的公共资源（例如场地、环境、设备等）。正是由于自发性的群众组织的双重属性，使得它们既能够为居民所认可，又能为街道、居委会所接受。当然，自发性的群众性组织介入基层治理过程是与居委会的引导分不开的，也就是说是居委会为了有效地进行基层治理，因而有意识地利用了自发性群众组织的公共性。一位居委会主任在访谈时说：
“你问我居民自治是怎么搞起来的？你可能想象不到，是从里弄运动会开始的。我们这里有办里弄运动会的传统，曾经间断过一段时间，后来又继续办，居民都乐于参与。在体育热情的影响下很多居民自发组织了体育团队，这些体育团队为里弄做了很多工作。我们这是老城区，原来的居住环境很差，特别是居住空间太小，很多居民没有办法就只能占用公共空间，在小区里搭建了水斗、雨棚、车棚等违章建筑，你要是去拆掉它们，居民肯定是不愿的，但是不拆的话又存在很大的安全隐患。居委会就去和体育团队的骨干商量，请他们出面和居民做工作，这样难题也就迎刃而解了。”
自发性的群众组织在城市基层治理中的有效性促使居委会开始有意识地培育社会资本，这种培育不仅体现为居委会推动居民组织群众性的团队，而且体现为居委会积极开展社区公共活动从而培育居民的公共性。从调查的居委会的实际情况来看，有三个方面的工作得到了居委会的重视：第一是为自发性的群众组织提供便利，特别是借助居委会的身份向住区单位寻求帮助，从而为群众的文体活动提供场地；第二是针对特定人群组织社区公共生活，特别是在重阳节开展老年人的金婚纪念、郊游等活动；第三是利用家庭代表会议来商议、决定同居民切身利益相关的社区公共事务，如制定旧房改造工程方案等。
社会资本对城市居民自治的促进作用，反过来激励了居委会有意识地培育社会资本，于是在社会资本与居民自治之间形成了一个相互促进的循环过程，因此社会资本的培育就成为了居民自治得以发生的重要机制。帕特南在研究国家层次的民主时认为社会资本是历史的产物，但是城市居民自治的实践过程则揭示在地域有限的熟人社会里，社会资本更多是当下的行动者实践的结果，或者说城市基层治理的体制和组织在社会资本的形成过程中发挥了重要影响。居委会虽然是国家政权的末梢，履行着管理城市基层社会的诸多行政职能，但是其居民自治基本组织形式的性质则使它成为了一个“亲社会资本的行动者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委会的行动将成为推动社会资本生长和发展的重要力量。
三、经济资源的开发
居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式在实践中之所以成为了国家政权的末梢，一方面是因为宏观政治体制使然，另一方面是因为受到了经济资源的约束。就宏观政治体制来说，居委会是基层治理的组织形式，在纵向的治理体系中处于末端，而且在工作实践中居委会也需要国家权威的支持，因此居委会需要完成政府安排的任务 [5]；就经济资源的约束而言，居委会干部的工作津贴和居委会的日常工作开支都依赖于政府的行政拨款。
在调查居民自治时笔者曾访谈过街道的官员，当笔者问及街道为什么给居委会指派行政任务时，街道的官员直白地回答道：
“居委会是群众自治组织，街道确实不应该给居委会指派行政任务，但是居委会的干部都是拿了街道津贴的社工，所以当然应该给街道干活了。”
街道官员的回答只是居委会受到的资源约束的一个缩影罢了，其实居委会开展工作的经费也基本上来自于街道。调查发现居委会的经费来源主要有三个渠道：街道拨款、居民捐助、驻区单位资助。一般而言街道拨款占到居委会经费总额的绝大部分，每个居委会每年可以从街道获得7万左右的拨款，居民捐助约1万元，驻区单位的资助则存在很大的差异，大多数居委会每年从驻区单位获得资助也在1万元左右，但是有些居委会则能够从驻区单位获得远远超过街道拨款额的资助，因此就一般情况来看街道是居委会经费的主要来源。
重要的是街道下拨给居委会的有限经费有规定用途，包括办公经费、党建经费、帮困经费、走访经费和文体活动经费，其中与居民自治直接相关的经费支出仅文体活动经费一项，由此可见，尽管街道每年给居委会下拨一定的资金，但是这些资金主要不是给居委会开展自治工作的，而是给居委会完成行政工作的。在这样的资源结构中，居委会的工作实践实际上被预先锁定了，居民自治工作不可能成为居委会工作的中心，如果居委会要把居民自治作为中心工作，那么居委会就必须开发经济资源，从而减少居委会对街道的资金依赖。
就当前的情况来看，居委会开发经济资源只有一种途径，这就是向驻区单位寻求帮助，使驻区单位成为居委会稳定的经费来源。从居民自治的角度来分析，居委会向驻区单位寻求资金支持需要满足两个条件：一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是大额的、至少是不少于街道拨款额度的，否则不足以支持居委会开展自治工作；另一个是驻区单位提供给居委会的资金必须是常年稳定的，否则居委会开展的自治工作不具有持续性。而要使居委会常年稳定的从驻区单位得到大额的资金支持，就必须在居委会与驻区单位之间形成互惠机制，换言之，居委会必须使用社区之中的某种资源同驻区单位交换以满足驻区单位的需要，而且居委会用来交换的资源只能是能够反复利用的。
笔者在调查过程中了解到一个居委会和驻区单位共同修路建停车位的故事。故事是以停车难作为开端的，物质生活水平的提高让很多城市家庭迈进了“汽车时代”，但是私家车的急剧增加不仅导致了公共交通的拥堵，而且带来了社区中停车位的紧张，为了抢占停车位居民之间矛盾不断，日积月累最终导致了一夜之间居民纷纷购买铜柱铁链抢占路面的情况，小区的道路被切割的支离破碎，车辆无法通行，小区的交通完全瘫痪。严峻的形势不仅影响了居民的日常生活，而且影响了驻区单位的正常工作，为了彻底改变停车问题导致的“公地悲剧”[6]，居委会向驻区单位寻求帮助，经过协商居委会和驻区单位达成共同修路的协议。协议主要内容是：由驻区单位提供资金对小区道路进行拓宽，将原本只能单行的道路拓宽为双行车道；道路修好之后严格执行单向行驶规则，即道路一半用来行车，另一半用来停车，居委会负责单向行驶规则的执行；道路拓宽形成的停车位实行错时停车制度，即在工作时间居民将车开出小区，空出的停车位要保障驻区单位职工的停车需求，下班时间驻区单位职工要及时将车开走，保障居民下班后能够有停车位；驻区单位每年为使用停车位向居委会支付费用。
停车位是潜藏在社会之中的重要资源，驻区单位每年支付给居委会的停车费有街道行政拨款的5倍之多，在驻区单位资金的支持下居委会打开了自治的大门。由此案例我们不难发现经济资源的开发同居民自治之间的密切关系：首先，有了驻区单位的资金支持，居委会拥有足够的资金来组织社区公共生活；其次，无论是单向行驶制度还是错时停车制度的执行都由居委会负责，而居委会为了保证制度的执行就专门组建了居民自治小组，同时也动员了群众性的团队“红袖章巡逻队”，这不仅完善了居民自治的组织体系，而且将更多的居民带进了社区公共事务的管理过程之中；最后，社区内部的文明停车和有序行车是社区公共服务的重要内容，因此居委会同驻区单位的合作也增强了居委会提供社区公共服务的能力。概而论之，居委会开发经济资源，不能简单地理解为使居委会有更多的资金可以使用，而是催生居民自治的重要机制。
四、公共议题的创设
城市居民自治不仅意味着承认居民具有“自觉思考、自我反思和自我决定的能力”[7]，而且意味着居民生活的社区存在一定类型和数量的公共事务需要进行管理，如果社区缺乏公共事务，那么居委会和自发性的群众自治就会处于缺乏自治对象的局面，因此一定类型和数量的公共事务的存在是城市居民自治不可或缺的前提条件。就当前中国城市社区的实际情况来看，社区除了满足居民日常的休息与休闲需求外，并没有出现大量的公共事务，城市治理中的公共事务往往超越了社区这一有限的空间。[8]社区公共事务的缺乏意味着居民自治必须创造公共事务，也就是居委会必须具有创设公共议题的能力，通过创设公共议题来丰富社区公共事务，从而为居民提供自治的对象。
在调查中笔者发现社区公共事务不是既定的、等待居民去管理，实际上社区公共事务存在“显在”与“潜在”两种类型，显在的公共事务在每个社区都是不多的，如果居委会只是将显在的公共事务作为自治的对象，那么居民自治是很难持续的，而潜在的公共事务则广泛地存在于社区之中，本文所讲的公共议题的创设能力就是指居委会将潜在的公共事务变成显在的公共事务的能力，或者说是居委会将居民的私人生活组织成为公共生活的能力。居委会创设公共议题的能力越强，社区公共事务就越丰富，居民参与也就越活跃，居民自治就越是能够持续。
在城市社区生活中潜在的公共事务主要有四种类型：第一类是被废弛了的显在的公共事务，本来此类公共事务有明确的主体进行管理，但是由于管理主体的能力不足或者不作为导致了此类公共事务蜕变为公共难题，以致此类公共事务无人能管最终成为潜在的公共事务，售后公房的物业管理就属于这种类型。第二类是与社区公共环境管理相关的事务，主要表现为公共场地的卫生维护、噪音污染的治理、小区防火防盗工作、养宠物的规则制定等，此类公共事务本就与居民的日常生活息息相关，但是单个居民是没有能力解决的，只能依靠群众自治组织动员居民共同参与才能解决。第三类是居民的文体活动，城市生活的急剧变迁催生了城市居民加强身体锻炼、丰富精神生活等需求，此类生活需要是私人性质的，但是此类生活需求的实现则必须超越私人性质，因为文体活动的场所、不同文体活动之间的协调都需要居委会的介入。第四类是政府推行的民生工程，此类事务在形式看是行政事务，但是此类事务的完成有赖于居委会以自治的方式来配合，因为民生工程虽然有利于改进居民的物质福利，但是工程的实施本身将对居民的生活带来不便甚至引发邻里冲突，所以没有居民积极参与的民生工程导致适得其反的效果。
将与居民利益密切相关的潜在的公共事务，变成居民积极参与其中的显在的公共事务，取决于居委会创设公共议题的能力。公共议题的创设能力包括利益判断、信息沟通、协商决策、信誉承诺、执行保障等环节：利益判断是指居委会能够认识到某种事务确实与居民利益改进密切相关，如果此类事务得到了良好的治理，居民的福利将明显改善；信息沟通就是居委会将预先进行了利益判断的事务，通过居民听证会的形式同居民进行充分的信息交流，达到居民认可居委会的利益判断的效果；协商决策就是居委会召集家庭代表会议，就是否从事某项工作以及如何从事某项工作进行磋商，在获得绝大多数代表支持的前提下做出决议；信誉承诺是要求支持某项决议的家庭代表在意愿承诺书上签字，并且由居委会在小区中张榜公布，实现居民共同监督的目的；执行保障是居委会要组织足够的人力、物力来保障决议的落实。
社区中“一平方米”改造工程的推进，非常典型地诠释了居委会创设公共议题的能力。上海老城区的售后公房的厨房和卫生间都是几户人家合用的，为此邻里之间时常发生矛盾，为了改善居民的生活条件，上海市政府决定分批对合用厨房和卫生间进行改造，核心内容是将现有的合用厨房和卫生间改造成为每家独立使用的厨房、卫生间，改造之后的厨房、卫生间大约为一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很广泛，因此居民所在的小区能否尽快改造，取决于居委会能否在街道层面争取到指标，而街道是否会优先接纳某个居委会的改造申请，则取决于居委会能否将政府工程转换成为社区的公共事务，也就是取决于居委会创设公共议题的能力。笔者访谈到的一位社区党总支书记回忆起“一平方米”改造工程时说道：
“我们认定改造有利于居民，但是居民觉得太麻烦，改造过程中生活不方便，而且对工程实施方案也有疑问，房管局来征求意见时很多人反对。后来居民看到其它居委会开始改造时又动心了，为此我们组织居民到临近街道去参观已经改造完成了的小区，当时大家都拿着尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回来后我们召集户主开会，每家说话能够管事的人来参加，反反复复讨论之后制定了一个详细的实施方案，凡是同意改造的都必须在承诺书上签字，由居委会在弄堂口张榜公布。这里边主要是在工程实施期间，居民不能做饭，也不能用卫生间，吃饭可以出去花钱买，但是卫生间就必须修建临时的，否则就太不方便。临时卫生间的位置选择、花费分担、清洁打扫、使用监督实际上是改造工程的难点，动工前不仅必须讲清楚而且要写在纸上贴出来，居委会专门组织了志愿者队伍来负责临时卫生间的管理，特别是协调因使用导致的纠纷。事不经历不知难，我们像一群蚂蚁，硬是啃动了这块骨头，真是不容易啊。”
公共议题的创设是居民自治至关重要的发生机制，这不仅是因为公共议题的创设丰富了社区的公共事务从而使居民得到了自治锻炼，而且是因为公共议题的创设是居委会自治能力的重要组成部分，因此可以说公共议题的创设过程就是居民自治的过程。改进民生已经成为城市治理过程中的重要议题，政府一系列民生工程的实施都离不开居委会的工作，因此通过居委会对公共议题的创设，实现民生工程同居民自治的有效衔接，不仅提升了政府的治理水平，而且推进了包括居民自治在内的社会建设的进步，这些积极后果将在宏观层面上拓展居民自治的发展空间。
五、组织主体的转换
国家将居委会界定为城市居民自治的基本组织形式有着特定的意图，这就是使居委会成为国家治理基层社会的主体，从而实现国家控制基层社会的目的。在此种意图的作用下，居委会虽然是社会性质的自治组织，但是居委会却承担着种类繁多的行政任务，所以居委会在基层治理的实践过程中俨然变成了国家政权的末梢，是行政系统的一个不可或缺的组成部分了。
根据何艳玲的归纳，居委会承担的行政工作有十大类百余项之多，十大类包括环境卫生、社会治安、民政帮困、计划生育、调解纠纷、宣传教育、文明达标、收款收费、人口普查、物业管理。[9]如果对居委会所从事的工作根据工作性质进行分类，居委会完成街道和上级布置的各项工作约占全部工作量的60%，居委会完成单位和机构委托的各项工作约占全部工作量的30%，而居委会从事的社区内部的事务约占全部工作量的10%。[10]由此不难想象，政府机构及其工作人员已经将居委会视为街道的下级组织，街道和其它政府机构的工作必须通过居委会来落实或者通过居委会配合来完成，处在这种治理体系中的居委会在应对行政事务时尚且会“选择性应付”[11]，更遑论有时间、精力、人手从事居民自治工作了。
在田野调查中笔者却发现难以发生的事情居然发生了，居委会居然能在完成繁巨的行政任务之余尚有能力有效地开展居民自治工作。居民自治的发生促使笔者意识到一种至关重要的差别：居委会是城市居民自治的基本组织形式，但是居委会不是城市居民自治的唯一组织形式，居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，但是居委会可以指导其它组织开展居民自治。正是在这种差别中孕育了城市居民自治的又一个发生机制――组织主体的转换，这就是说作为城市居民自治基本组织形式的居委会可以不必直接开展居民自治工作，而是借由其它的组织主体来开展居民自治工作，而居委会则充当这些组织主体的指导者和协调者。
笔者在调查中发现居委会可以通过三种类型的组织来开展居民自治工作，它们是居民自治小组、群众自发形成的文体团队、自治理事会。居民自治小组是居委会在社区之中根据居住小区、弄堂等地域组建的新型自治单元，它是居住在同一小区或者弄堂里的居民进行自治的组织形式，因此在居委会之下就形成了若干个居民自治小组。居民自治小组是在社区之中的次级地域里进行自治的组织，而对于超越了居民自治小组范畴的社区公共事务的管理，则交由居委会在居民自治小组之上组织的自治小组组长联席会负责，因此在社区自治中居委会并不直接开展自治工作，而只是负责召集自治小组组长联席会，指导、协调、监督居民自治小组的工作。
群众自发形成的文体团队是建立在具有相同爱好的人群基础之上的自治组织，当社区中的居民广泛的参与文体团队的时候，居民自治就可以借助文体团队来实现。在城市基层治理过程中，居委会放手文体团队来组织社区的公共生活、管理社区的某项公共事务，同时给文体团队的自治工作提供资金等方面的支持，并在具体事项的进行中承担指导和协调工作。
自治理事会是居委会在整个社区层面上组建的新兴自治组织，它在组织结构上同居委会一样分设多个专门委员会，其工作人员则是来自社区居民的志愿者群体，在功能上自治理事会兼具议事和执行两种职能，居委会参与到自治理事会中去并在自治理事会的运转中发挥领导作用。自治理事会的实质是居委会的自我扩张，通过扩大居委会的组织机构和工作人员的方式来增强居委会的工作能力，从而使得居委会既能承担行政事务又能开展居民自治。
作为城市居民自治的发生机制，组织主体的转换实际上就是借助新的组织形式将更多地居民动员到社区公共事务管理的过程中来，因此是完全符合城市居民自治的精神的。这里值得探讨的问题是新型自治组织同居委会之间的关系，虽然在正式的城市居民自治制度中并没有新型自治组织的地位，但是居委会的有效运转离不开依托新型自治组织形式形成的居民参与网络，与此同时，新兴自治组织存在的合法性则离不开作为城市居民自治基本组织形式的居委会的确认，因此在城市基层社会的治理过程中，新兴自治组织不可能挑战居委会的地位，而只是居委会开展居民自治的工具而已。从发展的角度来看，居委会的工作将越来越依赖于动员居民参与网络的能力，这就迫使居委会花费更多的时间和资源来促进居民参与网络的再生产[12]，所以通过组织主体的转换来催生城市居民自治，应该代表着中国城市居民自治发展的方向。
六、总结与讨论
本文立足上海经验探讨了城市居民自治的发生机制问题，虽然居委会承担了大量的行政事务，是国家政权体系的末梢，但是在实践中居委会借助社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等机制的作用，从而将城市居民自治从制度变成了现实。
其实，社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换四种发生机制是密切联系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的组织形式对社区公共事务进行治理的过程，因此新型自治组织的出现是居民自治的重要环节，而能否出现新型自治组织则取决于社会资本的存量，只有当社会资本发展到一定程度时新型自治组织才会形成。而新型自治组织一旦在社区治理过程中形成，社区公共议题的创设能力和经济资源的开发能力就会得到增强，与此同时，经济资源的开发能力越是强，新兴自治组织也就越是能够创设公共议题，从而将居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的发生说明我们对城市居民自治的分析，不能将眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委会行政体制，而应该从居委会的工作实践中去发现非正式的行为规范，如周雪光所强调的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。也就是说，组织不是依靠硬性的组织结构而是靠这种非正式的职业规范来约束人们的行为。换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的。而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。”[13]由此可见，如果离开了对社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换等非正式的行为规范的关注，我们将难以完整地理解城市基层治理及其所发生的变化。
[BF]居民自治是社会主义民主政治的基础，社区是社会主义政治发展的战略性空间，但是“在政府主导下的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度”。[14]就城市基层治理而论，国家一方面通过确立居委会的自治性质来赋予城市基层社会以自主空间，另一方面又将居委会纳入到城市治理的行政系统中去从而约束了城市基层社会的自主空间，因此城市居民自治的发生就只能依靠城市基层社会自身的成熟程度。上海经验的一般意义就在于此，以社会资本的培育、经济资源的开发、公共议题的创设、组织主体的转换为主要内容的自治机制的形成，说明城市基层社会能够孕育出推动自身走向成熟的条件，这些条件汇聚在一起所导致的城市居民自治将成为推动城市基层社会逐步趋向善治的基本动力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
在法权关系的历史进程中，其现象的起源虽然无法准确地触摸得到，但是一定有着独特的社会文化渊源伴随其生成。要了解东方社会法律文化的特性，不得不将理论研究的视角触及东方社会基础组织形态———村社及其成员。马克思在研究东方社会法律文化的基因时，始终将落脚点放置于传统东方原初组织形态上。他的传统农村法律文化思想与其提出的“亚细亚生产方式”紧密相连。但是随着史学界产出更多的有关东方社会的研究著作，马克思认识到“东方农村公社乃是原生的社会形态的最后阶段和向次形态过渡的阶段”，人类社会的“原始形式”并非亚细亚生产方式而是氏族组织，这是具有独立存在价值的社会类型，以此展现出东方独特的社会发展道路。马克思的转变始于对摩尔根在1877年出版的《古代社会》一书的阅读和理解后。摩尔根在此书中把基于血缘的亲属关系的历史变化作为理解人类社会逐步从原始迈向文明社会的一个重要线索。他直截了当地指出了人类社会原始组织的基本单位是氏族而不是家庭。他较为明确地认为“女性世系是原始的，这种世系比男位世系更适合于古代社会的早期状态。”因此，马克思认为在氏族发展史上，母系社会先于父系社会产生，直接地反对了“父权制家庭是原始社会的典型家族”的理论主张。进而，摩尔根强调了人类从女系到男系转变也是社会发生的重大转折点。从此父权主义萌芽并发展，促进了对偶制家庭的滥觞，基于血缘的正本清源而专偶婚制的新家庭逐步产生。马克思深刻地洞悉到了摩尔根氏族发展思想的内涵，参透了其背后关于亲属关系的历史演变规律，认识到血缘亲属关系的演变促进了法权现象的历史起源。这种血缘亲属关系的演变是社会生产方式变革和人类繁衍和劳动分工的必然结果，如此也造成了基于此种关系的权利要求的产生。从中，马克思认识到亲属关系在法律等上层基础领域的基础性地位，并毫不犹豫地指出“同样，政治的、宗教的、法律的以至一般哲学的体系，都是如此”。亲属关系在那个时代，显然是维系人类群体生活的纽带，具有基础性地位。而且亲属关系的发展促进了人们基于物质生活条件的权利要求的产生。
那么由血缘凝结而成的亲属关系在属性上具有物质性，制约和影响着社会基本形态之下的文化等元素。马克思因而意识到，研究法权现象历史起源的规律，就必须在上古时代血缘亲属关系中进行把握，研究其发生发展的演变。他在考察血缘关系发展进程后指出了父权社会制度是社会演进的结果，而法权关系也依赖于亲属关系和制度的发展。“它以缩影的形式包含了一切后来在社会及其国家广泛发展起来的对抗。”方法论上的转变，马克思打开了对于传统东方社会的法权关系研究的新视野。人类社会在发展进程中，“极为相似的事情，但是在不同的历史环境中出现就引起了完全不同的结果”。氏族公社也不例外。它虽然是人类历史的一个共通的阶段，但是在不同的国家与民族会呈现不同的历史样态、进程与社会结果。在个人、社会与国家的三维关系的原初状态上，东方社会与西方社会相比具有显著的差别，传统东方社会的血缘关系色彩更为浓重。受血缘亲属关系的影响，东方传统社会的基层组织形态也逐步发生变更，氏族迈向家庭最后发展成东方特有的村社共同体。“除了这个政府之外，整个国家（几个较大的城市不算在内）分为许多村社，它们有完全独立的组织，自己成为一个小天地。”也就是说，传统东方村社的形成与发展依赖于浓厚的血缘与亲属关系。村社内部以村民和社员为基本单位，以团体和亲属会议的形式进行治理，这种相对内在的组织形式与治理方式，脱离不了亲属间固有的血缘联系。罗斯科•庞德也曾指出：“农村公社社员是用公社团体或亲属会议的名称来体现的”马克思较为细致地观察到了摩尔根古代社会起源与发展理论背后的文化机理，把握住了传统东方农村公社逐步分化血缘亲属关系，也较为准确地研析了历史进程中亲属关系的变更与存续，深刻地指出基于血缘和亲属关系而生的宗法关系的积淀与固守决定着村落型法权关系的产生与发展。未被社会割裂的深藏于社会文化之中的血缘亲属关系，为传统东方社会的法律文化发展留下了深刻的东方印迹，从而铸造了有别于西方社会的法律文化性格，引发了东方社会的法律发展结果。传统东方法权关系的缘起，对东方法律文化的发展与延续产生了深刻的影响，至今印度、中国等法律文化中依稀能见到传统东方社会血缘亲属关系的依稀烙印。
二、法律文化的经济基础：二元土地所有权
在马克思关于古代东方法律文化思想形成之前，他对于法律文化经济条件基础的看法是认为不存在土地的私有制的。他和恩格斯指出“一切现象的基础是不存在土地私有制。这甚至是了解东方天国的一把真正的钥匙。”“不存在土地私有制，的确是了解整个东方的一把钥匙。这是东方全部政治史和宗教史的基础。”东方社会共同体中“单个人只是占有者，决不存在土地的私有制。”因此，公社的团体才是土地所有权的真正主体，土地所有权更多地表现为共同所有权形式，公社内部的个体成员是土地使用人，而非所有者，只是土地公共财产的体现者。马克思在考察封建地租时，意识到了在公社所有权人向封建专制国家交付地租时，表现出了国家对于土地拥有一定的专属的所有权。地租这一形式，“是土地所有权在经济上的实现，即不同的人借以独占一定部分土地的法律虚构在经济上的实现。”随着晚年人类学笔记的研究，马克思审视了古代东方社会进程中土地所有权的变化，从而揭示出了东方传统法律文化的经济基础，有效了解到了古代东方社会变革下，土地公社所有权与土地专制国家所有权并存的历史样态。马克思对古代东方法律文化经济条件的历史把握，从英国法学家约•菲尔所著《印度和锡兰的雅利安人村社》开始。菲尔强调“财产观念没有超出下述这样一种认识：被一个家庭或个人看作是属于自己的那一份土地，就是该家庭或个人有权耕种或请人为之代耕的那部分村社土地。分配土地（只要分配土地的做法还存在）、耕作顺序、保证供水、维修围栏以及其他一切有关村社这个小群体共同利益的事务，都由占有一份村社土地的家庭的家长们在潘查亚特会议上安排。”马克思认同了作者对于村社共同体对于土地所有权的归属认识，同时批评菲尔对于村社结构的理解。“菲尔这个蠢驴把村社的结构叫做封建的结构。”“根据印度的法律，统治者的权力不得在诸子中分配，这样一来，欧洲封建主义的主要源泉之一便被堵塞了”。
马克思看到了村社因为土地权利要求变化导致的村社的解体，同时也认识到了东方传统社会土地所有权对于农村公社逐步解体过程中所起的作用的差异性。马克思充分肯定了柯瓦列夫斯基在《公社土地占有制，其解体的原因、进程和结果》中，对土地占有制历史的考察，尤其赞赏其对于传统东方社会土地所有制的产生和发展的历史规律与发展必然的把握。柯瓦列夫斯基认为村社制度“是建立在由各个家庭分别使用把握继承法属于它们的特定的公社份地的原则上的”，“农村公社，而且是这样的农村公社，即个体份地不是按照距始祖的亲属等级而定，而是按照事实上的占有而定，换言之，即按照实际的耕地情况而定。否则就无法说明，为什么法典中经常提到的不是血缘亲属”。随着专制社会封建化的进程，土地所有权关系发生了变化。在封建的领地中，共同体成员逐步向代表贵族和政府官员缴纳地租，从而土地的所有权关系发生了重大变化。马克思发现了给予地租而产生的传统东方国家土地所有权与共同体土地所有权二元并列的矛盾现象，指出“如果不是私有土地的所有者，而象在亚洲那样，国家既作为土地所有者，同时又作为者而同直接生产者相对立，那么，地租和赋税就会合为一体，或者不如说，不会再有什么同这个地租开花不同的赋税”。事实上，封建的国家以公共利益尤其是国家利益为由，以收取租金的形式实际享有土地所有权。这样反而以反向的权利反惠形式增强了土地的公社所有权。专职国家赋予传统的村落共同体一定的耕地和草地，通过国家立法确认的形式将一定的宅院和周围的园圃由小部分的公民耕种，不缴纳税赋，取得的收入作为村社团体的集体支出。这样，二元并存的土地所有权完全确立，并且在专职统治的过程中形成一定的协调和互动，产生出了不同于西方形式的东方法律文化。马克思也正是在认识到人类土地所有权复杂性的基础上，去深刻地把握传统东方社会较为特殊的法律文化基础。
三、社会调整的内在机理：惯俗与司法
西方传统社会将法律作为社会调控的主要手段。马克思考察到了血缘亲属关系对于社会治理的影响，并充分地认识到习惯、风俗与传统司法成为了东方传统社会治理的主要方式，具有独特的发生与运行机理。在古印度、古中国为代表的东方，基于血缘亲属关系而形成的公社共同体和专制国家，建立了以村社为组织形态的法律调整机制，而这种机制不是以法律制度为主要内容，将风俗习惯作为处理村落与村落之间、村落与公社之间、社员与社员之间甚至与国家之间的关系。“这种风俗习惯是公社成员在长期的生产和生活实践中所形成的、世代相传的习俗和惯例。它自发地调节着公社内部的各种关系，体现和保护着村社全体成员的利益。这些在日常社会生活交往过程中形成的风俗习惯持续一个时期以后，逐渐地固定化、规则化和制度化，日益取得法权的意义，并且由此发展成为一种村社内部自治调节的自然法律秩序。”印度《摩奴法典》承认国王赋予学者善人的行为以法律效力的权力。这些行为只要符合法律习惯，就发生法律效力。“习惯法提供了主要资料来补充远古法典中那些纯法律的、特别是纯私法的贫乏的规定，这些规定起初都是由各村、城市和省的内政当局调整的。”马克思观察到了传统东方社会调整的内在制度与形式，较为系统地掌握了东方法律文化背景下的社会调整机制。他在笔记中摘录柯瓦列夫斯基《公社土地占有制》的过程中分析认为，古印度公社，财产尤其是土地所有者的经济交往关系、社会生活关系以及亲属关系等不是由法律来调节，而是由当地的习惯风俗来调节的。例如，“当乡民、牧民之间发生纠纷时，公社法庭都采用这些习俗，因为这些习俗具有自然的约束力”。“在菲尔著作笔记中，马克思对于菲尔关于南亚地区家庭生活与家庭关系的风俗习惯之描述，同样表现出浓厚的兴趣，诸如关于在孟加拉所有各阶级中普遍盛行的家庭成员共同生活和共同享有财产收益的习惯，关于家庭祭祀活动的习俗，关于锡兰的不分居家庭财产享用的协议与惯例等等。”马克思还认真地考察了梅恩的著作，并做了较为详细的笔记。马克思再次确认了惯俗在古代东方社会调整中的机理的巨大作用。他在评价梅恩对于奥斯丁“者的命令”学说时，认为奥斯丁所论“涉及的只是形式方面”，没有能够发掘出所有法的现象的深刻内容与奥妙。马克思以传统东方社会的法律调整以习惯和风俗为切入点，批判奥斯丁的论断“幼稚可笑”。马克思对梅恩认为古印度风俗习惯具有相对独立性、稳定性和持久性，即使专职的君主也不会简单任意地改变约定俗成的习惯规则，反而会以这些风俗习惯来加强封建统治，强化对基层社会及其成员的治理的观点予以了积极肯定，认为他“在这里放出了‘重炮’”。但是，同时他也较为尖锐地批判了梅恩对于专职国家行政职能与公权力实施的判断：“不幸的梅恩本人也根本不知道存在国家（在原始公社等之后）———即政治上组织起来的社会———的地方，国家决不是君主；它不过看来如此”。
一、工作成效
今年因暑期、奥运因素，对全镇安保、稳定工作要求更加严格。在镇领导严密部署，统筹谋划之下，我所切实起到了维护社会稳定的重要作用。在调处矛盾纠纷方面，今年我们有效调解各类矛盾纠纷20多件，其中：土地纠纷8件，调成7件；婚姻家庭纠纷6件，调成6件；邻里纠纷5件，其他纠纷2件，全部圆满解决。调处成功率达98.75%，全镇矛盾纠纷发生率同比去年下降12.6%；
在案件方面，我所接待群众来信上访案件30余起，有效解决各类矛盾纠纷10余起，综合治安防范检查20余次，向上级提出有效解决重大矛盾纠纷建议5条；同时认真耐心劝导、劝解、劝回部分群众上访20余起，有效防止了矛盾激化；今年我们通过法律咨询、法律解答、耐心劝解等形式处理各类问题50余件，仅暑期2个月接待群众来信、来访、法律咨询服务就达30余件，并全部给予有效答复，答复满意率达到100%。其中问题20多件，督办件8件，省转办件2件，市转办件1件，均得到有效解决。
二、具体做法
1、规范建设，加大投入
*年，我们着力加强了镇司法所、综治办、办及基层民调、治保组织建设。镇司法所现有在编司法干警2人，办事员1名，社区矫正工作人员2名。为了逐步实现基层司法所及相关组织正规化建设和管理，以保证民调、治保等工作的顺利开展，我们建立健全了如司法所、司法所长工作职责、司法所工作制度、人民调解工作管理办法、两劳安置帮教管理规定、例会制度、社区矫正工作制度等各项规章、下发了《*镇矛盾纠纷和异常访应急处置预案》，并将各项规章制度上墙公示；
我们建立、健全了包含镇人民调解委员会在内的20个调委会；我镇成立了由镇党委书记任组长、政法书记任办公室主任的矛盾纠纷排查调处中心组织；建立了由镇司法所长为主任、各单位和各部门负责人为成员的人民调解委员会；各村（居）相继成立了3～5人的基层调解委员会，正式调解员达到230人，我们利用摸排和解决矛盾纠纷之机，加大对各村（居）民调、治保组织成员的业务指导，使全镇人民调解员的自身素质得到了逐步提升；各村（居）相继成立了村级治安巡逻组织，有条件的村如车站村、北*村、拨道洼村、古城村等还成立了村级专职治安巡防队，组织的建立有效地保证了基层治安工作的顺利开展；我们建立完善了矛盾纠纷排查、预警、调解、处置四项机制，签订了各类责任书，制定了及突发事件的应急预案，在全镇形成了上下联动、纵横联网、责任落实、运转有序的大调解格局，从而使基层司法行政整体职能得到了充分发挥。
2、创新机制，狠抓落实
为了确保暑期和奥运期间社会稳定，我们从抓好基层组织建设入手，不断创新工作机制。我们建立健全了全镇治保组织的工作职责制度、每月上站制度和信息通报制度。成立“两劳安置帮教”领导小组，进一步做好社区矫正工作。在具体设施上狠抓落实：一是由镇统一指挥，包村干部一包到底，切实做到把根扎住，帮助村里解决问题，访贫问苦，帮助各村将各种动态信息及时上报，提高政治敏锐度。二是主管领导一抓到底。对于涉及到自己管辖范畴的问题要管到底，力争解决矛盾，各村书记、主任也要发挥守土有责的作用，积极开展各项工作。三是责任一追到底。各项工作的责任落实到具体人头，防止推诿扯皮。一旦出现问题要严格奖惩，一追到底，使全镇逐步建立起稳控有效机制，形成了上下联网、信息畅通的稳定格局。
3、突出重点，齐抓共管
今年是奥运年，我市作为奥运会协办城市，社会治安综合治理工作的任务重大。我们时刻绷紧稳定工作这根弦，始终把安保稳定工作放在首要位置来抓，采取有力措施，努力形成全镇齐抓共管的工作格局。一是全面落实领导责任制。与辖区内18个村、2个社区先后签订了社会治安综合治理目标责任书，将暑期、奥运期间的安全稳定工作列入全年的整体工作目标，强化各单位主要负责人“迎奥运，保平安”的稳定意识，量化工作责任，共同担负起维护暑期期间社会治安责任。二是继续推行“村为主”稳定的运行机制。强化各村、居负责人守土有责的意识，要求各村（居）把本单位打造成保卫奥运的独立作战单位，全面开展“建平安村居、护奥运平安”活动，充分发挥治安队、联防队、护村队的作用，协助、配合镇里搞好安全稳定工作，严格掌握本辖区内的常驻居民和流动人口，对于不安全的事件苗头、不稳定的事件隐患、不放心的事件萌芽要做到心中有数，在隐患的初期要掌握其动向，及时采取措施，有效防止矛盾激化。三是坚持“三位一体”调处工作机制。镇党委、政府高度重视基层矛盾纠纷排查调解，加强与区法院及部门的沟通，各部门通力合作；建立健全基层防控网络，特别注重对突发事件应急处置；转变工作重心，变上访为下访，解决群众困难，维护群众合法权益，从根本上杜绝不稳定因素的产生。
4、宣传落实，全民参与
我所自始至终一直把普法和法宣工作当作是日常工作的重要组成部分，积极主动地协调镇政府及各职能部门，做好经常性和阶段性普法和法宣工作。突出重点：一是突出法制宣传教育的重点内容。即着重宣传与群众工作、生产、生活密切相关的突出涉法问题，与行政机关、司法机关执法活动联系密切的法律法规；二是突出重点整治村的工作，把重点整治区域、治安乱点村和纠纷较突出的村作为依法治理活动的重中之重；三是突出不同时期党委、政府布置中心工作任务与原则。
在这一点上，基层民调、治保组织功不可没。我们和基层组织根据上级要求、配合区政法委、司法局、镇计生办、民政办、综治办、土地规划办，利用赶集、下村张贴法宣标语、悬挂横幅、下发法宣材料、解答群众的法律问题，制作法宣板报等多种形式，开展各项法律宣传活动，宣传《人口和计划生育法》、《土地法》、《婚姻法》、《交通法》《治安管理处罚法》等；按照“十七大”精神的要求对全体机关干部进行法律知识讲座，全镇接受法律宣传教育达8000多人；重视依法开展人民调解和治保工作，按照普法规划，在基层民调、治保组织的大力协助下，制定了实施方案，结合区司法所编印的“星火月刊”，广泛向村（居）驻镇单位、学校、企业宣传法律知识。通过法制宣传教育，使全体干部和广大群众知法、懂法、守法和利用法律维护自己合法权益的能力。
5、重点人群、重点管理
（1）两劳释教人群管理
两劳安置帮教工作是维护地区稳定，维护社会治安，防止释放人员重新犯罪，给社会重新造成危害的重要日常工作。在组织健全的基础上，我们建立了两劳安置帮教工作管理规定。主要内容有：两劳安置帮教工作管理规定、衔接制度、重点帮教制度、例会制度、汇报制度、档案制度等。我们认真做好全镇两劳释教人员摸底工作，将每人基本情况建档立案。全镇现有释解人员44名，全部在掌控之中，无一例重新犯罪。
（2）社区矫正人群管理
我镇先后从派出所和区社区矫正办公室，接收社区服刑人员共33名，目前占全区矫正服刑人员总数50%。我们对33名矫正对象进行分级管理，每人一档，按照“一般矫正、中度矫正、重度矫正”三级进行人员划分和管理，并根据不同矫正等级设立矫正方案，做到三个“一”和三个“结合”：每月一汇报、每月一学习、每月一教育；法理与情理结合、群体管理与个案矫正结合、严格监管与人性化管理结合，确保对矫正对象不松管、不脱管，不漏管。今年我们先后组织矫正对象义务劳动2次，组织各类法律知识学习4次；会同车站派出所组织在矫人员进行法制教育，重点要求矫正对象要在暑期和奥运会期间，加强自身改造，加强自我管理，特别是在全市严打整治中，杜绝“涉黑、涉毒、涉及”等重点打击目标，对部分不遵守社区矫正工作制度的人员，进行面对面的教育和严厉批评，提出了改造要求，从而保证了这些高危人群的状况稳定。
在评选活动的短短十余天时间内，就有来自贵州、北京、江苏、浙江、四川等省（市）的网友约196.7万人次参与点赞投票，贵州改革好声音传遍了大江南北。
蹄疾步稳 迈向纵深
2015年是全民深化改革的关键之年，全省确定的113项重点改革任务基本完成，省直有关部门还额外完成了329项改革任务，各方面共出台改革成果455条。
在众多改革案例中，司法改革可谓亮点频出。记者梳理发现，在20个优秀改革案例之中，涉及司法的就有5个之多，不仅有省检察院、省法院在全省层面推行的司法改革，还有以整市为单位的“法治毕节”创建工程，有汇川区法院、金沙县法院等县级司法单位的改革突围试点。
贵州省法院探索建立以案定员审判运行机制，以审判组织结构调整作为司法改革切入点，打破基层法院原有组织架构，将责任相对集中到裁判法官身上，建立以案定员审判运行机制。
2015年1月4日，汇川区、花溪区、贵定县、榕江县4个基层法院分别代表城区、城郊、农村和少数民族地区，率先启动以案定员审判运行机制，成效初显。
新制度实施不到三个月，截至当年3月31日，汇川区法院裁判法官人均办案数93.3件，超过2014年半年人均办案数；花溪区法官人均结案提升100%；贵定县法院巡回审判案件数是去年5.7倍，案件陪审率提升23.3%；榕江县法院案件平均审理周期24天，减少33天，结案率提升15.9%。以司法改革为代表的民主法治领域改革在2015年正不断迈向纵深。
改革需要智慧，更需要向自己“开刀”。在本次优秀改革案例中，有不少案例是“自我改革”的典范。
贵州省公共服务中心“不下班”、铜仁市探索乡镇管理大部门制改革、黄平县推进公立医院改革等入选的优秀案例，均展示出了各部门改革的决心与勇气。
2014年，贵州整合省公共资源交易中心和省政府政务服务中心成立省公共服务中心，着力打造线上线下合一、前台后台贯通、纵向横向联动、“最先一公里”与“最后一公里”同步的政务服务新模式。有效提升了政府服务能力，方便了企业和群众办事。并且主动取消所有项目交易服务费，一年为交易各方节约成本4600余万元。
铜仁市则在乡镇机构设置上做“减法”， 将工作任务和职责相关或相近的站办所整合为“三办三中心”， 实行领导竞争上岗和职工双向选择。既实现了给机构“健康瘦身”，又实现了给干部“压担子”。
省委改革办专职副主任郑云跃表示，2015年，贵州改革工作整体呈现出蹄疾步稳、有力有序、纵深推进的良好态势。
彰显特色 因地制宜
改革既要寻找最大公约数，也要因地制宜。纵观2015年贵州改革优秀案例，大扶贫与大数据两大关键词始终贯穿其中。
在20个优秀改革案例中，涉及到扶贫的便有7个，是所有领域中上榜最多的。
六盘水市探索“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变”模式，开启了企业、农村、农民共同发展的新模式，激发了农村发展活力，破解了农业产业发展融资难和资金短缺的问题。
“三变”改革是我省农村改革探索的重大成果，已经在全省实现大面积推广，使其在我省大扶贫战略行动中不断发挥更大效益。
此外，德江县“三金”合作社助推农民增收、碧江区探索建立关爱留守儿童服务体系、石阡县“四子”法推动“第一书记”精准作为、普定县推行基层社会治理“五民”工作机制等改革案例，涉及脱贫方方面面，既有从日常工作机制、党建组织、社会服务等角度出发的改革措施，也有从产业脱贫、兜底保障等角度出发的惠民政策。
2015年以来，全省扶贫开发体制机制不断创造新经验、新做法。全省陆续出台了以《“33668”扶贫攻坚行动计划》和《关于打嬴扶贫攻坚战确保实现同步小康的决定》为主要内容的“1+6”和“1+10”扶贫开发系列文件。其中，贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法和指标体系，经国务院扶贫办转发全国各省市推广。
在众多的优秀改革案例中，记者发现不少与大数据相关的改革。
贵阳市探索建立禁毒长效工作机制是本次评选中专家特别推荐的五个典型案例之一，便有大数据参与其中。贵阳市从筑牢禁毒基层基础网、大社会戒毒网、打击犯罪立体管控网、禁毒专业情报信息和社会管控信息网这四张禁毒网出发，开发“贵阳市吸毒人员管控信息系统”，对吸毒人员实施科学管控。
省公共服务中心“不下班”，变“8小时服务”为“24小时服务”，把所有政府公共服务全过程搬到互联网上，让数据多跑、群众少跑，让电子文档多跑、纸质文档少跑，促进办事由“群众跑”向“干部跑”，再向“网上跑”转变。审批人员随时随地受理办事人员的网上申报、咨询等，做到“申报全天候”。同样在省公共资源交易中心，也实现来了交易远程网上全天候运行，竞买人可足不出户完成交易。
创新发展 破题制胜
在贵州全面深化改革进程中，创新一词贯穿始终。
贵安新区以花溪大学城、清镇职教城、电子信息产业园、高端装备制造园、新医药大健康产业园为依托，搭平台、建载体、创新服务，全面激发大众创业万众创新激情，打造贵安创客创业新品牌和经济增长新引擎。
如果说贵安新区推动万众创新是做大增量的改革，那国企改革则更多的是盘活存量的改革，保利集团与久联集团联合重组实现共赢，就是其中的典型。
2014年，保利集团与久联集团联合重组，突破“地域”的强强联合，双方经营的主要市场得到整合，保利久联集团由中西部的区域性企业变为跨地区的全国性民爆企业，逐步实现共赢。
保利与久联重组前，久联发展股价为10.49元/股（2014年7月2日停牌前），至2015年5月6日，久联发展的股价已上涨至31.67元，对应的市值由34亿元上升到104亿元，涨幅超过200%，从股票市值管理的角度，也就意味着重组后再造了两个久联发展，改革盘活存量效果明显。
此外，安顺市以体制机制创新力推“五型”城市建设，安顺市紧紧围绕农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、改革和完善农村宅基地制度、推进相关领域体制机制改革创新等重点难点问题进行大胆探索，力推“五型城市”发展，城乡面貌得到明显改善，人民群众满意度大幅提升，有力地推进经济社会又好又快发展。
可以看出，全面深化改革已经为我省后发赶超不断培育新动力，“十三五”期间，随着改革向纵深推进，必将为我省发展提供源源不断的动力。（责任编辑/韦佳妤）
链接：
“2015贵州全面深化改革优秀案例”
六盘水“三变”改革破解“三农”发展难题；
安顺以体制机制创新力推“五型城市”建设；
黔西南州干部召回管理的做法、成效及启示；
福泉市创新推进中小学人事制度改革；
贵州省公共服务中心“不下班”；
铜仁市探索乡镇管理大部门制改革；
贵州省检察机关着力推进司法责任制改革；
德江县“三金”合作社助推农民增收；
贵州开展“法治毕节”创建；
贵州省法院探索以案定员审判运行机制；
碧江区探索建立关爱留守儿童服务体系；
汇川区法院司法体制改革试点成效凸显；
黄平县“五突出五创新”推进公立医院改革；
石阡县“四子”法推动“第一书记”精准作为；
金沙县检察院提起全国首例行政公益诉讼；
贵州精准扶贫再出实招；
黔东南州以“暖心秘书”打造便民服务新模式；
黔南州紧扣“三个主题”深化纪律体制改革；
“八个一”并举打造平安黔西南；
普定县推行基层社会治理“五民”工作机制。
专家特别推荐典型案例
贵州省全面推行政府法律顾问制度；
保利集团与久联集团联合重组实现共赢；
贵阳市探索建立禁毒长效工作机制；
一、上半年社会发展情况
（一）教育发展改革持续推进
截至2012年底，学前三年毛入园率达到64.5%，提前三年实现《教育规划纲要》提出的2015年达到60%的目标。九年义务教育巩固率达到91.8%，规范农村学校布局、推进学校标准化建设、实施学生营养改善计划等推进义务教育均衡发展的措施进一步完善。《关于完善研究生教育投入机制的意见》出台，高等教育内涵式发展的各项机制改革加快推进。今年普通高校高考报名人数912万人，按高校招生计划694万人测算，高考录取率可达到76%，较上年提高1个百分点。30个省区制定了进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的工作方案，一批非当地户籍的适龄青年在流入地参加了高考。支持中西部地区的普通高等教育招生“协作计划”由2012年的17万人扩大到18.5万人，面向农村贫困地区的高等教育“定向招生计划”由1万人扩大到3万人。
（二）医药卫生体制改革稳步实施
覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系不断完善。职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险参保率稳定在95%以上，城镇居民医保和新农合政府补助标准由2012年的每人每年240元提高到280元，政策范围内住院费用支付比例进一步提高。《关于建立疾病应急救助制度的指导意见》、《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》、2012年版国家基本药物目录等相继出台，国家基本药物目录品种数量由307个增加到520个。全国已有600多个县（市）、1000多家县级公立医院开展综合改革试点。全国民营医院增加至10166家，较上年同比增长63%。新发人感染H7N9禽流感疫情得到遏制，应急防控工作初见成效。在坚持计划生育基本国策的同时，部分省份取消生育间隔，引发社会关注。流动人口计划生育基本公共服务均等化工作全面推开，免费孕前优生健康检查项目覆盖范围进一步扩大。
（三）文化旅游繁荣发展
各级政府加快推进重点文化惠民工程，完善公共文化服务体系，广泛开展全民健身运动。《关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》出台。第八届中国义乌文博会、第九届中国（深圳）国际文博会成交额分别达到48.3亿元和1665亿元，成为海内外文化产业界交流合作的重要平台。1—5月，主流院线电影票房90.87亿元，同比增长39.31%。《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》相继出台，为保障旅游休闲时间、规范旅游市场、拉动居民消费发挥了积极作用。一季度国内旅游人数9.98亿人次，比上年同期增长14.1%；国内旅游收入7657亿元，增长18.4%。1—5月，出境旅游人数3793万人次，比上年同期增长17.3%；入境旅游人数5355万人次，下降2.8%；旅游外汇收入195.07亿美元，下降5.5%。
（四）重点人群服务保障不断加强
政府保障基本民生、筑牢安全网底的职责更加明确，从人群角度切入的社会政策加快完善，对弱势群体的社会服务和民生保障进一步加强。我国首部《国家贫困地区儿童发展规划》启动编制，《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》印发实施，社会养老服务体系进一步完善，残疾人康复和托养设施建设得到加强。截至5月底，城市和农村低保保障对象分别为2110.5万人和5358.8万人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；农村低保月标准101.7元，同比下降5.7%。
（五）社会事业设施条件加快改善
社会发展领域27个专项建设规划全部印发，顺利实施，有效发挥了统筹事业发展、优化资源配置、规范投资管理的作用。截至6月份，2013年度中央预算内专项投资计划基本下达完毕，共安排490多亿元，支持了农村学前教育、边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍、中等职业教育、特殊教育、基层医疗卫生服务体系、全科医生临床培养基地、公共文化服务体系、旅游基础设施、社会养老服务体系、公共体育设施等建设。
（六）公共服务和社会管理统筹推进
中央坚持源头、系统、综合、依法治理，着力建设平安中国。国务院先后下发了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》、《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，推动解决关系群众切身利益的食品药品安全问题。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》全面推进，建立了由19个部门参与的实施工作机制，正在拟定规划综合评估方案，研究推进城乡基层综合公共服务设施统筹建设。目前已有1/3的省份印发实施了基本公共服务专项规划或行动计划，有的还在保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务方面提出了明确要求。
二、面临的主要问题
（一）资源短缺与发展不平衡问题依然突出
例如，文化事业费占国家财政支出的比重近年来都在0.4%以下且不断回落。政府投入重点保障基本民生的方向已经明确，但财政收支形势给保持民生支出力度带来压力。随着医保制度完善，一些医院病床资源明显不足，1—4月，全国医院病床使用率在90%以上，3月份三级医院病床使用率高达112%。农村公共服务人才短缺依然严重，例如农村每千人口执业（助理）医师仅1.40人，远低于城市的3.21人，不利于建立基层首诊、分级诊疗、双向转诊的制度。
（二）管理创新不足和内涵建设滞后影响发展质量
在努力加大财政性教育经费投入的同时，因管理基础薄弱、制度执行不严等原因，一些地方出现虚报学生人数套取财政资金、挤占挪用教育经费等问题。部分高职院校培养模式落后，培养质量不高，新生“报到率”持续走低，一些学员中途退学。巩固医改成果和新的基层运行机制压力大、任务艰巨。旅游开发中文化内涵挖掘不足、资源保护和软件建设不够、市场秩序混乱等问题依然存在。
（三）社会力量参与不够制约事业发展活力
1—6月，社会领域四大行业民间固定资产投资同比名义增长28.7%，高于全社会民间固定资产投资23.4%的增速，但占行业内固定资产投资总额和全社会民间固定资产投资总额的比例仅为34.7%和2.4%。目前，一些鼓励和引导民间资本参与社会事业的政策还没有落实到位，投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制亟待加快形成，社会办医床位数和服务量与2015年都要达到总量20%的目标相比，还有不小差距。
（四）社会结构变化和转型加快带来巨大挑战
一是随着经济快速增长、社会深刻变化、人口流动加快、弱势群体扩大，由收入分配不公平、社会保障不健全、公共服务不到位、发展权利不平等问题引发的社会矛盾突显。二是食品安全、医疗纠纷以及个别地方发生的学生伤亡和教师虐童事件反响大，影响社会稳定的“燃点”不断增多。三是群众表达意见渠道多样，网络舆情形势复杂，管理平衡协调难度增大。四是国际经济竞争、生态环境压力、社会稳定风险，都倒逼我国发展方式转变，在此过程中保障和改善民生任务更为艰巨。
三、下半年政策建议
（一）创新公共服务提供方式，提高服务水平
一是在统筹推进国家基本公共服务体系建设中，建立健全促进城乡、区域基本公共服务均等化的体制机制，加快完善适应基本公共服务均等化要求的公共财政体制，加强基层公共服务网络和专业技术人员队伍建设。二是加快出台鼓励民间资本参与社会事业建设发展的政策意见，增强社会公共产品和服务供给能力，并以现有中央投资专项中的学前教育、职业教育、医院建设、养老服务等领域为重点，采用定向、定额贴息方式支持民间资本，用于公建民营、民办公助等项目试点。三是推动出台关于政府向社会组织购买服务的指导意见，创新公共服务供给方式，规范并引导社会组织参与服务和管理。
（二）加强创新社会管理工作，推动源头治理
一是发挥社会领域投资安排和项目建设带动作用，把投资增长和民生改善紧密结合起来，把惠民生与扩内需、调结构紧密结合起来，完善保障和改善民生的制度安排，努力解决当前群众关心的热点难点问题。二是推动以街道和社区综合服务设施为主要内容的城市基层社会管理和服务平台建设，加强农村基层公共服务资源整合和综合性公共服务设施建设，提高服务群众、解决诉求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社会发展舆情监测制度和社会调查平台，加强对社会政策、社会改革的跟踪监测，加大对重大民生热点问题的舆论引导，了解公众的社会心理和利益诉求。
（三）深化社会领域重点改革，增强发展动力
一是围绕促进教育公平、提高教育质量，深化教育体制改革，抓紧研究推进学生评价和招生考试制度改革，加快形成注重素质教育、鼓励人人成才的政策环境。二是加快推进文化领域政事、政企、政资分开，完善公共文化服务体系，优化促进文化产业创新发展的制度环境。三是深化医药卫生体制改革，以县级医院为重点，加快推进公立医院改革，完善社会办医政策，逐步形成多元化办医格局。四是根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
（四）积极发展社会领域产业，拉动消费潜力
一是推动出台《优先发展社会养老服务的若干意见》，落实鼓励引导老龄产业发展的政策措施，加大对社会养老服务体系建设投入力度，支持有条件的地区开展老年人家庭住宅无障碍建设和改造，鼓励和引导地方各级人民政府对经济困难的老年人给予养老服务补贴。二是促进健康服务业有序快速发展，着重发挥政策、资金引导作用，研究提出引导健康服务业发展的指导意见，制定和完善健康服务业相关标准，完善投融资机制，发挥产业发展基金作用，延伸和拓展健康服务业链条，带动相关产业发展。三是加大《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》实施推进力度，加强规划引导，加大资源保护，规范市场秩序，提升服务质量，推动各地旅游特色化、专业化发展。四是大力发展文化产业，丰富文化产品，健全文化市场，推动文化消费。此外，要积极梳理创新促进教育培训业、家庭服务业、体育产业发展的政策措施。
一、着眼总体要求，突出“三个环节”
坚持领导带头，按照“认识高一层、学习深一步、实践先一着、剖析解决突出问题好一筹”的要求，抓住局领导班子、各二级单位和机关科室主要负责人这个重点，牢牢把握教育实践活动的“牛鼻子”。
（一）突出“自主式”揭摆。严格用《》的各项规定作为衡量和反省的标准，切实把教育实践活动当作自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有效举措，紧盯“”，深入开展“六查六看”，即查形式主义，看是否求真务实；查，看是否脱离群众；查享乐主义，看是否贪图享受；查奢靡之风，看是否铺张浪费；查履职尽责，看是否敷衍塞责；查遵章守纪，看是否违纪违法，切实把镜子照好、把问题找全、把形象画准。
（二）突出“互动式”剖析。结合局领导班子老化的实际，在主动揭短亮丑的同时，采取上级点、领导提、自己找、互相帮、集体议等方式，相互查找“”和思想解放不够、改革创新意识不强等问题，做到“知无不言、言无不尽”“有则改之、无则加勉”。采取召开党小组会、支部党员大会、支部委员会、民主生活会等方式，以的精神积极健康地开展批评和自我批评，切实把自己身上的“灰尘”洗掉。
（三）突出“分类式”整改。对原则性问题，要抓住不放，一查到底，严肃处理。对共性问题，要针对成因，通过建章立制加以解决。对个性问题，要坚持因人施教，有什么问题解决什么问题，什么问题突出首先解决什么问题，努力做到党员干部受教育、为民服务上台阶。
二、着眼加快发展，搞好“三个结合”
民政部门肩负着保障和改善民生的重要职能。只有加快民政事业发展，才能更好地履行保障和改善民生职能，切实发挥民政部门的兜底作用。要坚持统筹兼顾，把教育实践活动与促进民政事业发展紧密结合，切实做到两手抓、两不误、两促进、两检验。
（一）与促进发展相结合。紧紧围绕市委、市政府大力推进“五个跨越”、建设“五个城市”和推进第三次创业的战略目标，坚持安全管理、维稳、资金管理、队伍建设“四条底线思维”，坚持解放思想、改革创新不动摇，以完善社会救助和社会福利机制、创新基层社会治理体制、加强和规范社会事务管理、加强民政公共服务设施建设、加强民政干部队伍建设为重点，着力建设幸福民政、和谐民政、服务民政、项目民政和满意民政，促进民政事业科学发展跨越式发展。
（二）与破解难题相结合。当前，我市民政部门践行党的群众路线，要着力破解三个方面的难题。一要破解社会救助标准较低的问题。认真贯彻落实市政府有关精神，今年4月份之前将城市低保月人均补差标准提高到243元，农村低保补差标准提高到107元，五保供养标准提高到集中供养4600元/年、分散供养3400元/年，城乡低保对象医疗救助比例由50%提高到60%，年封顶线由5000元提高到10000元，努力使我市社会救助标准高于全省和武汉城市圈平均水平，达到全国平均水平。二要破解市本级基础设施落后的问题。大力推进市本级项目建设。今年要着力推进市社会福利和医疗康复中心二期项目建设。加快推进市儿童福利院项目建设，确保今年5月底前投入使用。加快推进市救助管理站迁建工程建设，力争6月底投入使用。三要破解养老服务不足的问题。推进改革创新，建立社会参与机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力扶持兴办民办养老机构，缓解床位不足、社会化养老比例不高的问题。加大农村福利院新、改、扩建力度，改善软硬环境。四是破解村（社区）服务水平不高的问题。加强社区干部业务知识培训，3月底前对全市所有社区干部进行一次集中培训，进一步提高社区干部的工作能力和水平。免费为村（社区）发放12万元的培训教材，帮助提高基层工作能力。
（三）与规范管理相结合。民政工作贯彻落实党的群众路线，要把规范管理作为解决服务群众“最后一公里”的重中之重。一是规范城乡低保管理。坚决落实“城乡低保十五不准”，规范申请、核查、审批和公示公开程序，切实解决“关系保”、“人情保”。二是规范婚姻登记服务。大力完善婚姻登记“四个分开”、“四个公开”和“四项制度”， 提高婚姻登记管理水平，努力树立民政为民的良好形象。三是规范殡葬服务。强化殡葬基本服务、延伸服务和部分丧葬用品管理。坚持基本服务与选择公开，推行“清单式”自愿选择服务，引导群众理性消费和明白消费。四是规范养老服务。大力总结推广应城市社会福利中心“公建民营”先进经验，推进公办福利机构管理体制机制创新，增强服务意识，优化服务质量。认真贯彻落实民政部等国家五部委出台的《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，解决养老服务标准化建设程度不高、服务质量不优等问题。
三、着眼纠风正纪，用好“三个抓手”
充分运用进村入户、转变作风、典型引领三个抓手，边查边改，边整边改，切实增强教育实践活动的针对性和实效性。
（一）注重在进村入户中利民惠民。一是开展“三进三访”活动。组织局机关全体人员和二级单位中层以上干部，深入到群众中去，开展以“进行一次民政政策落实情况大检查、查看一个民政服务窗口、走访一所农村福利院、召开一次征求意见座谈会”为主要内容的“进社区、进村组、进农户，访福利院、访低保户、访困难优抚对象”“三进三访”活动。二是组织“五开展”活动。组织局机关全体人员和局属事业单位班子成员开展传统教育、结亲帮扶、开门纳谏、专题讲座和“七项”整治活动，进一步强化理想信念、体察民情、听取民声、改进工作。
