发布时间：2023-10-11 10:05:20
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的建设用地增加的原因样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词： 区域土地； 公开出让； 简析
中图分类号：D922.36
区域内土地以行政划拨或协议出让，土地市场机制能不能发挥作用，土地资产价值能不能充分显现。土地市场机制能否发挥作用，能否最大限度地增加政府土地收益，本文将从土地公开出让的重要性，土地公开出让现状、当前主要问题及解决办法等几个方面对区域内的土地公开出让工作进行简单分析，以提高思想认识，自觉维护和坚持土地公开出让制
1.土地公开出让的重要性
1.1.充分发挥土地市场机制，减少了腐败案件的发生。
区域的土地公开出让前，应征求规划局的意见，待收到拟出让地块的规划设计条件后，国土局再与原土地使用者以评估价作为参考，协商签订《国有土地使用权收回协议书》，对于约定的补偿费用及时足额支付，从不打白条，不开空头支票。收回土地后，出让地块的起始价、底价，竞买保证金，加价幅度土地储备委员会集体研究确定，实行科学民主决策。土地公开出让全过程由公证处公证，做到政务公开，依法操作，阳光操作，土地交易透明，建立了“公开、公开、公平”的用地秩序。商业、旅游、娱乐和商品住宅四类用地一律公开出让，在中国土地市场网上公告，公告内容没有设置有失公平的限制性条件，以价高者得的原则确定买受人，真正形成了要地来市场，减少了土地隐易等腐败案件的发生。
1.2..促进土地集约节约利用，提高土地利用率。
土地是一种不可再生的自然资源，对于中国来说土地更加宝贵，对于城市来说更加稀缺。以行政划拨方式取得区域国有土地的土地使用者，无偿使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。通过加大储备区域内国有存量土地，收回闲置、低效利用的土地使用权后，分批分期对此公开出让，促使房地产开发企业自觉提高土地利用率。这样就促使整体土地使用者少占了建设用地，间接地保护了耕地。
1.3.提供大量区域建设资金，为区域发展提供资金保障。
区域内地方政府的土地收入多，且常期稳定，被称作地方政府的“第二财政”或“土地财政”。政府土地收入每年节节攀升。这些土地收入绝大部分用于城市建设，区域内土地公开出让加速了城市的发展步伐。
2.土地公开出让的现状分析及主要问题
2.1.毛地出让比重过大，形成了新的土地闲置。
毛地公开出让，毛地出让的建筑物、土地补偿由毛地的竞得人在开发时再给予原土地使用者具实补偿。由于补偿费是由开发企业和被拆迁户者之间协商解决，政府收取土地成交价款后就不再管理，致使部分拆迁户漫天要价，开发成本居高不下，开发楼盘无利可图，部分公开出让的毛地无限期地闲置。这种闲置因为政府或没有可开工条件的原因，按照《闲置土地管理办法》规定，它又不在闲置土地范围之内。
2.2.新增建设用地出让比重较小，限制了区域内城市的快速发展，抑制了区域内城市化进程。
区域内城市化，应体现在城市人口的增加和区域内城市地域的扩大。城市区域的扩大体现在农用地征收为建设用地，建设用地增加意味着农用地的减少，耕地的减少。另一方面又要增加区域内城市建设用地指标，充分保障区域内城市发展空间。这两方面严重影响土地公开出让的供给能力。由于近年来公开出让中新增区域内建设用地所占比重太小，土地供给能力弱，城市地域的扩展与经济发展不协调。
2.3.立法滞后，土地补偿费用相对较低，被征收土地的农民不满意。
公开出让净地地块的出让成本主要是补偿费，它包括土地补偿费，建筑物、附着物补偿费，安置补助费，青苗补偿费。被征收土地的农民对此不满，抱怨土地补偿低，在补偿的过程中不配合政府工作，拖延了项目开工时间，更有甚者，群众聚集起来阻止房地产开发企业打围墙、施工。
2.4.公开出让区域内土地结构不符合实际，土地调控力度不够，促进了住房价格的拉升。
区域内商业用地的总体比例偏大，住宅用地比例相对偏少，住宅市场供给能力受限。由于人口逐年增加，人口对住宅的刚性需求量大于住宅的有限供给，致使住宅价格翻倍增长。
3、解决当前问题的办法
3.1.禁止区域内毛地出让，防止土地被动形成新的闲置。
区域内毛地出让地方政府省事省时，利于政府眼前利益，但是它却有很大的副作用。一是造成了新的闲置，大量社会资源浪费或不能利用。二是不利于社会的安定团结，开发企业与被迁户之间的往往因为补偿费多少问题争执的不可开交，不能达成一致意见。三是房地产开发项目不能开工建设，削弱了住房供给能力。解决的办法在于上级政府下达文件，禁止再次出让毛地，并且追查出让毛地人的责任。此外，建立专门小组，到各区域内检查是否依然存在毛地出让的情况。
3.2.加大土地征收力度，保障城市发展空间。
具体方法从两方面着手。一是加大区域内城乡建设用地增减挂钩工作力度，加快步伐，努力把挂钩用地指标落实到位；二是加大区域内城市郊区村庄改造，通过村庄改造把增加的建设用地作为城市发展用地。
3.3.根据经济发展实际情况，完善部门规章，提高土地补偿标准，国土资源部门根据土地收益情况，建议市政府逐年提高农民土地补偿标准，政府下达政府令公布新标准，从规章制度层面保障区域内失地农民的切身利益。
一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的国家级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
中图分类号：DF45文章编码：
1 基于人口数量用地预测
人口是影响土地利用变化的最主要因素之一，人口的增加及人类活动目标的变化，必然导致对土地数量、类型上的需求和土地利用方式、强度、结构、布局上的变化，伴随着人口规模和城镇人口比例的变化。
1.1人口变化特点与预测分析
（1）规划基期年人口数量
2005年底，沁水县全县常住人口215044人，其中男性110100人，女性104944人，性别比为110.1：104.9。全县全年出生人口2318人，人口出生率为10.8‰；死亡人口1546人，人口死亡率为7.2‰；全年净增人口772人，自然增长率为3.6‰。在常住人口中，城镇人口70779人，乡村人口134387人，城镇化率为34.5%。
2005年末，全县户籍人口205166人，其中农业人口165191人，非农业人口39975人，人口非农化率为19.6%。全县人口密度平均每平方公里76.7人。
（2）人口增长变化特点
建国以来沁水县人口增长相对缓慢，1949年全县总人口125528人，56年间总人口增加了79638人，年均增长率为0.88%，其中非农业人口年均增长率5.42%，农业人口年均增长率0.52%。平均自然增长率为10.85%，机械增长率为负数。按人口普查资料，1990—2000年人口年均增长率为0.41%。
表 11996-2008年人口数量的变化表
针对人口的变化，如下图所示，表现出以下的特点：人口数量的变化不大，总人口数量增长较缓，近年来农业人口数量呈下降趋势；人口增长速度逐年下降，近年来出现负增长；人口以自然增长为主，机械增长率大多年份为负值；非农业人口增长不稳定。
图11996-2008年人口数量的变化图
（3）总人口数量预测
可以看出，用一般的数量性对于时间序列的分析，不容易得出较准确结果，根据沁水县域历年特别是1996年代以来的人口发展特征，并结合《沁水县国民经济和社会发展第十一个五年计划》，采用综合分析法预测县域人口。
公式：Pt＝P0×（1＋r）t＋P0×（1＋n）t－P0
式中：Pt－规划期末县域总人口
r－规划期人口年均自然增长率
n－规划期人口年均机械增长率
t－规划年限
P0－规划基期县域总人口
考虑到国家的计划生育基本国策，结合沁水县“十一五”计划确定主要参数，其中P0取县域常住人口数215044人；r取2010年3.5‰、2020年3.0‰；n取2010年2.5‰、2020年2.0‰，得出相关结论：
2010年县域总人口22.2万人左右，2020年县域总人口23.3万人左右。
（4）城市化率预测
城市化率是衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地域内城市人口占总人口比例来表示，在城市发展变化过程中会遵守一定规律。下图中反映了从1996年至2008年的城市化发展水平的变化，基本与年数的变化呈现一定的线性关系。
图2城市化率
考虑到，城市化水平与总人口数量等变化呈一定的关系，而不仅只是参照年份来预测数量的变化。于是本研究中采用多元线性回归的方法来进行预测分析。结果如下：
表2 回归统计分析
按照目前的方法，采用公式：
Y=A1X1+A2X2 +B
对于人口数据进行相关的预测可以得出以下结论，2010年的城市化率可达17.18%到2020年这个比例可达19.14%。
（5）农业人口与非农业人口数量预测
经过上文对于人口总数及城市化率的测算，2010年，非农业人口的数量可以达到38149人，农业人口数量可达183851人；2020年，非农业人口的数量可以达到45996人，农业人口数量可达人187004人。
（6）人口预测结论
根据上文中对人口测算结合相关规划，得出主要的总人口、农业人口、非农业人口的数据，如表7所示；
表3 人口预测
1.2 农用地需求分析
总人口对农用地的影响表现在2个方面，一是总人口的增加会直接加大粮食和农产品的需求量，造成耕地和其他农用地的需求增加，二是总人口的增加也会导致建设用地占用农用地需求的增加。为了满足前一方面的需求，人们可以通过土地开发、整理、复垦等工程，增加耕地和其他农用地面积；为了满足后一方面的需求，会直接导致农用地面积的减少。2个方面的结果均衡后，总人口增加会导致农用地增加或减少，取决于农用地实际增加和减少面积的比较。
为了进一步分析农用地与人口之间的关系，对1999年至2006年，人口的变化与各个地类的变化进行相关性分析，所得出的结果如下：
表4 农用地与人口关系
通过上表可以定量的加以分析，得出本研究的理论假设基础：就是农业人口与非农业人口与各个地类，呈现出了较大的相关性，特别是非农业人口体现了较大的相关性。为了进一步说明选取的标准，人口对于各个地类面积的变化进行相关性的绝对值进行叠加，其中总人口数得出的数值是3.59，农业人口得出的数是4.79，而非农业人口得出的数是5.26。可以选取非农业人口作为预测其它各类用地数量的因变量，通过回归分析可以得出，各个地类与非农业人口之间的关系如下表所示。
图9 农用地与非农业人口关系
农用地总面积与非农业人口之间呈线性相关的关系，从线性的拟合图上可以看出，两者的相关系数比较高，R2可达0.90，用非农业人口预测耕地的数量是比较合理的。
图10 耕地与非农业人口关系
在下面的图中较好的反映了耕地数量与非农业人口之间的负相关的关系。一般来说在人口数量变化较小状况下，非农业人口变多时，从事农业人口的人数就会相应的减少，城镇的发展同时也会挤占，周边的耕地，因此，耕地的数量会随之减少。
可以通过对几个数量的关系进行线性分析，把非农业人口作为因变量，利用线形函数，Y=BX+A得出以下的结论：
表9 农用地与人口关系表
1.3 建设用地需求分析
人口对建设用地的影响，主要表现在2个方面，一是总人口的增加，导致城乡居民点建设用地的增加，二是人口结构的变化，主要是城市化水平的提高，导致城镇建设用地的增加。
1996-2005年，沁水县总人口由20.97万人增加到20.66万人，年均增长率为-0.1%，同期，居民点建设用地由3657公顷增加到3845公顷，年均增长率为0.5%。相对于农业人口的变化而言，农业人口在这九年内一直在减少，而农村居民点用地的数量在不断增加。居民点用地数量的增长的弹性系数远大于1.12这一被公认的合理值，说明城乡居民点用地的年均增长率远高于人口的年均增长率。主要原因有二：一是超标准用地和外延扩张，不管是农村和城市，都存在比较普遍的超标准用地问题，同时，在城市建设过程中，集约用地和内涵式发展问题没有得到足够的重视，导致一些建设项目出现建设用地的低效利用和浪费问题。二是在城市化过程中“两栖”人口导致的双重占地问题。近些年来，伴随工业及第三产业的快速发展，越来越多的农村人口进城打工，属于城市流动人口的范畴，增加了城镇居住用地，但农村居民点用地并未减少。
国内外城市化发展研究分析表明，当城镇化发展初期时，城镇快速发展，对建设用地需求较大。进入中期特别是城镇化水平达到30%以后，城市发展进入快速增长期，城镇用地规模出现加速增长。后期城市化水平达到60%以后，城市发展进入稳定发展阶段，对建设用地规模趋于平缓。城镇人口与建设用地的关系是正相关关系，根据分析，1996—2005年人口增长呈缓慢平稳增长。城镇用地增长速度高于人口增长速度，这是由于城镇各类用地规模决定着人口规模，城镇居住、生产及各项设施建设必须超前进行。今后在城镇化水平快速提高的影响下，城镇人口将快速增加，对工业用地和基础设施用地的需求也将增加，城镇用地的扩张趋势必然明显加快。从总的变化趋势看，城镇建设用地规模和城镇人口规模有着相同的增长变化趋势，说明建设用地规模和人口之间的密切关系。
城市发展占用的主要是耕地，所占比重达到31.5％。因此，需要解决好城镇发展与耕地（特别是高质量耕地）保护的关系。
为了进一步分析建设用地与人口之间的关系，对1999年至2006年人口的变化与各个地类的变化进行相关性分析，所得出的结果如下：
表10 建设用地与人口关系
从相关分析的角度可以看出，对于人口的变化，建设用地的变化并不明显，其中主要的原因在于沁水县的地类缺少变化，同时人口数量也不容易体现出变化的特点；因此两者的变化情况不明显。如果用一般的线性或是多元回归的方法去预测未来的土地利用不够合理，鉴于建设用地数量预测的重要性，选用非农业人口作为因变量去预测建设用地的数量，得出一个相对比较合理的结果。
建设镇用地与非农业人口数量关系，可以用一个直观的关系加以计算与分析，如下图所示。
图11 建设用地与人口数量
依照1999年至2006年的数据变化的情况，建设用地与人口数量呈现的关系是三次方函数的关系，可理解为建设用地的数量与人口的数量呈现出的是在人口较少的情况下不明显变化，当人口发展变化到一定的阶段时，用地的数量会随着人口而出现递增，这个解释对于整个变化的过程是合理的。并且，对于目前的人口数量与规划一段时期内预测的人口数量，正好处于建设用地快速增长的时期。
依照目前的方法，对建设用地内部的各个地类进行比较客观的预测与估计，采用三次函数的方法进行一般性的计算。
预测采用的函数为：Y=AX3+BX2+CX+D，通过一般性的计算，可以得出相应的结论如下表所示。
表11 建设用地与人口关系及预测
1.4 生态用地需求分析
生态用地包括林地、草地、及一些未利用的土地。其中在农地预测的部分已经对林地与草地的变化进行了一定的预测，在下面的研究中将重点考查人口的变化对于未利用土地的影响。
从近年来其它土地变化入手，可以看出近年来其它土地的数量的变化很小，平均变化率不到1%，只有略微的减少。
图12 2001-2006其他土地变化
由于近十年来其它土地变化太小，对其它土地变化分析进行预测分析就不够准确，可以预知的是，未来的数量一定会相应的减少，其减少动力主要是来自一些重大的开发整理工程，以及政策变化。
2 基于经济发展用地需求分析
土地是最基本的生产资料，也是最重要的资本之一。经济发展离不开土地，同时对土地利用的数量、结构和格局也会产生直接的影响。主要从GDP、固定资产投资和产业结构3个方面分析沁水县经济发展对土地利用的影响。
2.1 GDP增长与土地利用之间的关系
GDP能够较好的反映出地区经济发展的情况，三个部分内容相关的程度较高，其中对于不同用地的结构类型可以找出一种变化的情况，最后得出其变化与各类土地利用结构的关系，同时，也可以合理确定中心城区城镇建设用地规模。
2.2 GDP变化关系情况分析与预测
从1996-2008年的统计年鉴中，可以大致看出近年来GDP的变化情况，主要特点如下：从1996年至2001年GDP总量的变化不大；从2001年至2003年，GDP的总量开始出现较大程度的增长；从2006年至2008年增长的速度开始明显变快，需要注意的是从2006年以后，数据的统计口径发生了变化，也是GDP增长变快的一个重要原因，而对于产业内部的变化而言，第一产业的的变化并不大，第二、三产业数量不断增加的同时所占比例也不断提高，具体变化情况如下图所示：
图13 1996-2008三产关系
通过构建线性相关的模型，两者之间的关系如下图所示：
图14 GDP与年份关系
由上图可以看出，按照1996-2005年的GDP的数据变化的情况而言，其年均增长率可达15%，综合考虑，并参考城市规划中对于发展的预测，可得到经济指标预测的情况如下表所示：
表12 经济指标预测表
2.3 GDP变化关系情况与各类用地的规模预测
为反映出各类用地数量的变化与GDP增长之间的关系，把1999年至2005年的GDP的变化与土地数据进行汇总，首先考查的是相关关系的分析，通过13年的变化数据与其余的主要数量的分析可以得出主要的变化关系如下表。
表13 土地类型与经济指标关系
通过上表的计算结果，根据相关系数大小来选取相应的预测方法，按照一般的数据分析原理，相关系数越大，表示两者变化的相关程度越高，而正负表示为正相关或负相关。
经过对与上表的计算结果，可以确定农用地数量可以用第二产业值进行预测，而建设用地数量也能够用第二产业值进行预测，因为用地总量是一定的，所以对于其它土地不做预测。
（1）农用地需求预测
通过上面的测算，农用地数量和第二产业的相关性比较大。为了比较客观的体现两者之间的关系，对1996-2005年近7年来的数据进行一般性的分析与研究，构建相应的模型，进行相应的预测。
图15 农用地预测
对于经济增长而言是没有上限，而对于农业用地的数量而言，却很容易达到一个极限值，所以在预测采用的是对数模型。按照对第二产业数量预测，可知到2010年时，农业用地的数量可达207278公顷，而到了2020年时，农用地的数量可达233595公顷。
（2）建设用地需求预测
建设用地的需求变化与第二产业体现出了负相关的关系，在1999至2002年随着经济增长和社会的发展，建设用地的总量会有略微的增加，到2002年以后由于采用的分类体系发生变化，建设用地的总量变小，但是在2002年至2005年这个阶段，按照新的分类体系的划分建设用地的总量仍然在不断增加。这种情况对于数据预测结果的影响会比较大。所以，预测时采用二次函数模型，来相对客观的分析可能产生的不良影响。
图16 建设用地预测
根据第二产业的数量的变化，对于建设用地总量的需求，预测到2010年建设用地的数量可达8657公顷，至2020年可达9620公顷。
2.4产业结构与土地利用的关系
在不同的经济发展水平，产业结构存在着明显的差异，而各产业以及内部各部门对土地资源的需求，将会导致土地资源的重组。根据库兹涅兹、钱纳里、西姆斯等人的研究成果，当第一产业比重为20%，第二产业比重相对较低时，工业化处于初级阶段；当第一产业比重低于20%，第二产业比重超过第一产业时，工业化进入中级阶段；当第一产业比重低于10%，第二产业比重上升到最高水平，第三产业比重不断上升时，工业化进入高级阶段。在工业化初级阶段，土地利用变化处于稳定型和相对稳定型，土地利用内部结构递变速度较小。中级阶段，由于工业化比重达到最高水平，工业企业扩展迅速，工业用地需求猛增，部分农用地主要向工业用地转变，致使土地利用结构转变相对较快。进入工业化高级阶段，第三产业比重逐步上升，产业类型不断丰富，产业结构的迅速变化在一定程度上促使土地利用结构内部递变速度加快，在这一时期，土地利用变化处于剧变阶段。
工业化过程中的产业结构的调整方向是第一产业逐渐萎缩，第二产业占主导地位，第三产业稳步发展。因此，产业结构从“一、二、三”向“二、三、一”转变的过程中，必然引起第一产业农业用地向第二产业建筑用地转变，同时第三产业的商服用地面积也在不断增加。在以产业结构升级为特征的经济发展过程中，即随着产业的升级，建设用地的面积逐渐提高，到了工业化后期，建设用地内部结构调整速度加剧，减少了对外扩张的程度，建设用地面积扩张速度表现有减速的趋势。
在规划的基期年，三次产业结构之比为8：55：37，沁水县主要是以第二产业为主，即以煤炭为主，所以产业中其影响是重要的；据预测，至2020年三次产业结构之比可达7：56：37，GDP的总量几乎番了五倍，结构的构成基本没有发生改变。而根据预测，在2010年时三次产业结构之比为5：76：18，这个比例中，以第二产业为主，可见整个发展的过程中，产业结构是一个不断调整与变化的过程中，而不是一直保持静态的情况。在规划的前期，随着第二产业的不断加强可以作为经济发展的一个重要的发展动力，但是到后期时，逐步要从发展第三产业入手，土地利用的特点则体现在，先要保障一定数目的采矿用地的需求，随着经济发展，城镇用地的数量开始不断的增加，两者的变化将呈现出不断增加的状况，当发展到一定程度将不再增长，而农用地则一直处于缓慢增长的状态。
3 各类用地的需求分析结论
关键词：龙港区；城乡用地；结构；布局
近年来，随着社会经济快速发展，城市规模的扩大，城市人口逐渐增多，交通拥堵，为改善交通条件，增加住房面积，势必增加城市建设用地，耕地面积将会进一步减少，致使人地矛盾日益突出[1]。解决人地矛盾，推动城市质量全面提高具有重要意义。结构决定功能，合理的土地利用结构能够保持土地利用系统的良性循环[2]。合理调整和优化城乡用地结构与布局，是编制土地利用规划的重要内容。近几年，龙港区城市化率由2000年的82.66%提高到2005年的86.01%。建设用地扩张占用了大量耕地，优化城乡用地结构和布局，土地可持续利用，促进经济可持续发展，是当前以及今后龙港区面临的重要问题。
一、龙港区城乡发展概况
龙港区是辽宁省葫芦岛市辖区，位于渤海北部海滨，辽东湾岸的一座半岛上。于秦皇岛、锦州港之间。2007年全区总面积近138平方千米，总人口22万多[3]。龙港区全区十个街道办事处，2005年全区总人口为17.33万，人口密度1 257.64人/km2。依托资源、区位优势以及国家对重工业的长期投资建设，龙港区已形成较完整的产业结构。依托港口，建设具有内贸和外贸、商业港和工业港、公用码头与货运码头、通用泊位与专用泊位、港口与临港经济相结合、水陆多式联运的综合性多功能现代港口。矿产采选业、能源工业等资源开发型产业构成国民经济的基础结构，石油化工、有色金属冶炼、机械造船、建材等行业构成国民经济的主体结构。全区经济以大中型企业为主体，形成了规模化和产业化的特征。有色金属矿采选业、化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼等产业在全区范围内具有较强的竞争优势。龙港区人民生活水平日益提高，2005年职工年平均工资达到11 184元，农民人均纯收入达到5 083元。
二、城乡用地结构和布局分析
（一）龙港区土地利用分析
1.土地利用结构分析。2005年龙港区的行政辖区土地总面积为206 697.1公顷，其中农用地68 121.5公顷，占全区土地总面积的32.96%。农用地中耕地43 375.8公顷，占全区土地总面积的20.99%；园地3 692.3公顷，占全区土地总面积的1.79%；林地8 923.8公顷，占全区土地总面积的4.32%；牧草地5 262.3公顷，占全区土地总面积的2.55%；其他农用地为6 867.3公顷，占全区土地总面积的3.32%。
2005年龙港区建设用地88 454.8公顷，占区市土地总面积的42.79%。包括居民点和独立工矿、交通用地、水利设施用地等。系统面积结构比为：居民点和独立工矿用地最多，面积为 84 943.2公顷，占区市土地总面积的41.1%；交通运输用地面积为3 153.9公顷，占全区土地总面积的1.53%；水利设施用地面积为357.7公顷，占全区土地总面积的0.17%。
2005年龙港区未利用地50 120.8公顷，占全区土地总面积的24.25%，其中未利用土地14 313.2公顷，占全区土地总面积的6.92%；其他土地35 807.6公顷，占全区土地总面积的17.32%。
龙港区在城乡用地结构方面仍存在较大程度的不合理性，土地利用的程度偏低，土地利用率仅为75.75%，低于全市平均水平。居民点和独立工矿用地在土地利用结构中比例最大，为41.1%，这种现象是由于工业、特别是乡镇企业不甚发达所致。交通运输用地和水利设施所占比例相对较小，水利设施用地仅为0.17%；未利用地所占比例较大，超过20%。说明龙港区土地利用率还有待提高。
2.土地利用空间布局。从全区土地利用分布状况来看，建设用地分布比较多，其中以北港街道、葫芦岛街道、玉皇街道和连湾街道分布面积较大，占全区土地面积的67%以上。农用地主要分布在连湾街道、北港街道、玉皇街道和葫芦岛街道，其他几个街道分布比较平均。中北港街道未利用地比较多，说明北港街道的土地利用率还有待提高。
（二）龙港区城乡用地结构和布局分析
1.城乡用地结构分析。2005年龙港区城乡建设用地面积为2 862.21公顷，其中城市用地2 032.87公顷，占全区城乡建设用地的71.02%；建制镇用地229.5公顷，占全区城乡建设用地的8.02%；农村居民点用地445.21公顷，占全区城乡建设用地的15.55%;独立工矿用地154.63公顷，占全区城乡建设用地的5.4%。其中城市用地所占比例最大，而建制镇和独立工矿所占比例小。
2.城乡用地结构的时间演变分析。龙港区城乡用地总体规模呈现不断增加的趋势，从1997年的2 579.7公顷增加到2005年的2 862.21公顷，八年增加了282.51公顷，年均增长35.31公顷，平均增长率为1.31%。从龙港区城乡用地结构来看，城镇建设用地规模不断增加，农村居民点在城乡用地中所占比例不断下降，从1997年的19.75%降到2005年的15.55%；城镇用地在城乡用地中所占比例上升，城镇用地的比例上升19.23个百分点，从1997—2004年独立工矿的比例上升1.72个百分点，2005年比2004年独立工矿比例下降了16.76%。1997—2005年龙港区城镇用地不断增加，从2 044.01公顷增加到2 262.37公顷，平均增长率为4.87%，相对于城乡总用地的平均增长率来说，增长速度比较快。
从1997—2005年，农村居民点用地减少了64.35公顷，这说明龙港区的农村宅基地在逐渐减少。独立工矿用地从1997—2005年变化幅度较大。农村居民点的减少，城市的面积越来越大，这跟龙港区城市化的不断加快有关。从城市化水平看，世界城市化发展的规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段，人口将会向城镇迅速集聚，这是一个不可逆转的客观规律。
3.城乡用地空间分布状况。从龙港区各街道来看，城乡用地规模最大的是葫芦岛街道，其次是北港街、玉皇街道，三者占总城乡用地的47.44%，东街道、龙湾街道和望海寺街道的城乡用地面积相对较少，仅占15.72%。
从城乡用地结构看，龙港区城市用地主要分布在葫芦岛街道和北港街道，占全区用地总规模的23.14%，这两个街道本身是作为城区中心发展起来的，因此用地规模比较大，而东街道和龙湾街道城市用地较少，建制镇用地主要分布在北港街道。全区独立工矿用地分布比较平均，其中葫芦岛街道分布面积最大，西街道分布面积最小。农村居民点用地主要分布在北港街道、连湾街道、双龙街道。
三、城乡用地存在的主要问题
1.土地利用效率低，结构不尽合理。全区耕地多，未利用土地多，林地少，土地利用效益低。全区农用地占土地总面积的28.17%，所占比例相对较大，但耕地仅占土地总面积的14.16%，大于林地占土地总面积的比例。全市未利用地占了土地总面积的19.65%，土地利用效率低，土地利用程度还有待提高。
2.存量土地潜力大，集约利用水平有待提高。从农村居民点方面看，2005年龙港区农村居民点面积为445.21公顷，人均农村居民点用地面积为183.61平方米/人，远高于国家规定的150平方米的人均建设用地上限。农村居民点用地浪费现象比较严重，应该加大对农村居民点的整理。
3.城乡用地的空间布局不尽合理。龙港区城乡用地的空间布局不尽合理，干扰了城乡土地利用的经济、社会和环境效益的协调统一。比如沿海地区地势平坦，优质耕地多，但是沿海城镇建设和产业园区建设的用地需求也较大，耕地保护与建设用地需求之间的矛盾较为突出。
四、措施及建议
首先，统一城乡用地规划。现今中国人口增长慢于城乡建设用地增长，城乡建设用地的扩大对耕地占用严重失衡，造成这一状况的根本原因是没有统一的用地规划，规划的约束力不够。因此，土地利用总体规划修编，要坚持统筹城乡用地规模，统一城乡用地规模。其次，加强城乡利用的节约、集约利用；节约集约利用城乡建设用地，加强利用现有建设用地。特别是整理农村居民点，以“合理规划、正确引导”为原则。规划好中心村的位置和规模，引导农民逐步向中心村集中[4]，从而提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化[5]。盘活存量土地，提高土地利用效率。提高企业利用土地的准入门槛，并出台相关政策措施。再次，建立土地储备制度，提高资源配置效益；打破为保护耕地而机械地限制建设用地的观点，应采用与城乡建设用地相结合的方针，合理配置土地资源，建立相互联系的城镇建设用地储备和农村耕地储备的“双储双控”机制[6]，最终提高土地资源配置的效益。最后，完善“城乡挂钩政策”，大力推进新农村建设。在农业和农村现代化建设过程中，以社会主义新农村建设为契机，完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。通过农村建设用地整理，有效推进“工业项目向开发区集中。农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；将整理所得到的新增耕地面积等量置换到城镇建设区，为城镇和工业发展提供更多的发展空间[7]。
参考文献
[1]谈明洪，吕昌河.城市用地与扩展与耕地保护[J].自然资源学报，2005，(1):52-58.
[2]陈江龙，曲福田，等.发达地区土地地利结构变化预测——以江苏省江阴市为例[J].长江流域资源与环境，2003，(4):317-321.
[3]龙港区统计局.龙港区统计年鉴(1997—2005)[K].
[4]朱传民，程久苗，等.农村居民点用地问题研究——以安徽宣城市为例[J].资源开发与市场，2005，(6).
[5]赵珂.农村居民点用地整理问题再探讨[J].农业经济，2008，(5):56-57.
本文从中山市土地资源承载力的实际情况出发，综合运用土地利用总体规划、环境科学、城市规划等学科理论与方法，依托单指标“短板”因素理论和指标体系法，探讨中山市土地资源承载力的预警机制。研究表明：人均建设用地预警处于危机状态，且近6年危机程度加剧是中山市土地资源承载力的“短板”因素，人均耕地处于预警状态是主要限制性因素；中山市随着固定资产投资及建设用地地均GDP等经济指标的逐年上升，土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧，城市的发展宜以资源节约为重点发展模式。
关键词：
土地资源环境承载力；预警机制；“短板”因素
中山市是我国沿海开放城市之一。改革开放以来，中山市高度重视城市品牌经济的发展，成为珠江口西岸重要的先进制造业城市和现代服务业基地，是广东省产业集群升级创新试点城市。近几年，随着珠三角产业结构调整升级和转移的步伐加快，在当前城市发展仍在继续、建设用地压力加大的特殊背景下，中山市的进一步发展面临着土地供给和科学管理的严峻挑战。因此，亟需开展土地资源承载力研究，识别对城市经济社会发展形成制约的主要“短板”，研究土地资源承载力的预警机制及分析预警机制的变化趋势。
一、土地资源承载力的定义
根据国内的研究总结，承载力的研究早在1990年后已逐步扩展到自然资源和环境承载力的研究。土地资源承载力是指在未来不同时间尺度上，以一定经济、技术和社会发展水平及与此相适应的物质生活水准为依据，一个国家或地区利用自身的（土地）资源所能持续供养的人口数量。首先，土地资源承载力所承载的对象最终落在“人口数量”上。这体现了“承载力”的核心本质，即在自然、经济、社会、生态等系统中，人是一切活动的主体。没有人就没有社会经济活动，也没有对资源环境的需求等，也就谈不上承载力的问题。其次，土地资源承载力由不同城市的资源和发展条件以及人们的需求水平决定。其中，城市资源和发展条件包括城市的土地资源、经济社会发展、生态环境、基础设施等状况和发展水平。综上，中山市土地资源承载力的预警机制研究主要从土地资源人口承载力、土地资源建设规模承载力、土地资源经济承载力三个方面阐述。
二、预警机制指标体系构建
1、指标的选取对于土地资源人口承载力而言，耕地是生态系统和绿色空间的重要组成部分，也是农业人口生活的重要保障；建设用地是人口和经济承载的主要载体，故而选取人均建设用地和人均耕地作为人口承载力的评价指标。土地资源建设规模承载力是在一定的经济社会发展需求和城市基础设施条件下，建设用地上所能承载的适宜城乡建设用地规模，通常可用建设用地开发强度和城乡建设用地比率来衡量。土地资源经济承载力是在一定的经济技术条件和城市区位条件下，城市土地的经济价值产出能力，它从土地资源角度反映了城市的经济规模和增值潜力，通常用单位用地经济效益等指标表示。根据经济承载力特点，结合中山市经济社会发展实际情况，确定固定资产投入强度与地均GDP作为经济承载力的评价指标。因此，中山市土地资源环境承载力预警机制主要由土地资源人口承载力、建设规模承载力、经济承载力三个准则层六个具体指标组成。评价指标的选取结果详见表1。
2、状态指数级别划分土地资源承载力的指标预警分析，是基于短板理论（既某事物发展的限制因素）选择若干对城市社会经济与环境可持续发展制约最大的指标。参考与该指标相关的国际国内标准（规范）及研究成果，结合中山市的实际情况，确定相应指标的阈值区间及其状态指数和状态级别的过程。将中山市人口承载力、建设规模承载力、经济承载力和生态承载力各预警指标的2013年现状值与阈值区间相比较，采用极差归一化方法计算正向指标和逆向指标的状态指数（R），用以衡量该指标所处的状态级别。根据状态指数级别划分表确定各指标的预警机制情况，状态指数高于1.0的指标，承载力状态处于良好状态；状态指数处于0-1.0的指标，承载状态处于一般状态；状态指数处于-1.0-0之间的指标，承载状态处于预警状态；状态指数小于-1.0的指标，承载状态处于危机状态，详见表2。
三、指标现状分析及阈值确定
1、土地资源人口承载力承载现状及阈值确定2014年中山市共有建设用地66934.32hm2，约占全部土地资源的37.53%，人均建设用地为209.65m2。参照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），中山市属于第IV建筑气候区，中山市的人均建设用地范围为90.00-110.00m2。结合中山市“三个适宜”的城市发展定位和中山市城市总体规划控制型上限为125m2，确定中山市合理的人均建设用地范围为90.00-125.00m2。2014年中山市耕地（含可调整地类）面积49829.96hm2，人均耕地面积为0.4790亩。参考联合国确定的人均耕地警戒线0.8亩，和《关于广东省第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中广东省人均耕地（含可调整地类）面积0.48亩，确定人均耕地阈值区间为0.48-0.80亩。
2、土地资源建设规模承载力承载现状及阈值确定建设用地开发强度是指建设用地总量占行政区域面积的比例，与城市用地的现状、土地利用经济效益和地价有密切联系。2014年中山市建设用地面积为66934.32hm2，占全部土地资源的37.53％。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年建设用地的约束值占中山市土地总面积的30.39%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的41.78%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为30.39%-41.78%。城乡建设用地占城市土地的比例与城市用地的现状、功能定位和发展目标有密切联系。2014年中山市城乡建设用地面积为61428.76hm2，占全部土地资源的34.44％。参考中山市土地利用总体规划中预计2020年城乡建设用地的约束值占中山市土地总面积的26.97%，以及根据近6年的建设用地平均增长率预测至2020年建设用地占土地总面积的38.28%，确定城乡建设用地比率的阈值区间为26.97%-38.28%。
3、土地资源经济承载力承载现状及阈值确定2014年中山市固定资产投资总额为9036570万元，固定资产投入强度为50.66万元/公顷。参考广东省固定资产投入强度平均值12.71万元/公顷，和中山市土地利用总体规划中预计2020年的固定资产投入强度82.44万元/公顷，确定固定资产投入强度的阈值区间为12.71-82.44万元/公顷。2014年中山市地区生产总值为28230069万元，其中第二产业生产总值为1589802万元，第三产业生产总值为1116487万元；建设用地地均GDP为411.75万元/公顷。参考广东省地均GDP平均水平306.02万元/公顷，以及中山市土地利用总体规划中2020年的建设用地地均GDP目标值607.38万元/公顷，确定地均GDP的阈值区间为306.02-607.38万元/公顷。
四、短板因素分析
基于上述建立的土地资源承载力评价指标体系基本框架，进行预警及情景分析（详见表3）。全市土地资源人口承载力中人均建设用地处于危机状态，可见中山市人均建设用地数值过大，土地利用节约集约性较差，是其土地资源承载力的“短板”因素；人均耕地处于预警状态，是主要限制性因素。土地资源建设规模承载力中的建设用地开发强度和城乡建设用地比率均处于一般状态；土地资源经济承载力中的固定资产投资强度和建设用地地均GDP均处于一般状态，仍有进一步提升的空间。
五、预警状态变化趋势分析
从近六年状态指数趋势图分析，全市人均建设用地状态指数由2009年的-2.3497上升到2010年-2.1749，主要原因是2010年中山市总人口增长幅度较建设用地扩展幅度大。人均建设用地状态指数自2010年开始逐年下降到2014年的-2.4186，全市及各镇区的人均建设用地状态指数总体呈下降趋势，危机程度加剧。建设用地在扩展的同时，人口规模也在不断扩大，导致中山市建设用地的约束作用趋强。全市人均耕地面积的状态指数总体呈现下降趋势，由2009年的0.1213下降到2014年的-0.0031，危机程度不断加剧，其中2011年状态指数略有上升，其原因为当年耕地中可调整地类数量的增多。城市化率逐年提高，全市总人口逐年上升；同时，建设占用耕地面积逐年加剧，耕地面积逐渐减少，致使全市及各镇区人均耕地面积状态指数总体下降。中山市人均耕地面积的约束作用进一步趋紧。全市建设用地开发强度状态指数均呈现逐年下降的趋势，由2009年的0.6435下降到2014年的0.3731；城乡建设用地比率状态指数的趋势与建设用地开发强度类似，呈现下降趋势，由2009年的0.5827下降到2014年的0.3395。随着中山市中心城区、火炬开发区、小榄镇和三乡镇等协调互利发展，以及“十二五”规划以来各镇区更加关注区域经济增长，导致新增建设用地外延扩张速度加快，全市及各镇区城乡建设用地状态指数逐年下降，城乡建设用地约束作用趋强。全市固定资产投入强度状态指数呈逐年稳步上升的趋势，由2009年的0.2564上升到2013年的0.5920，后下降至2014年的0.5440，主要是受到近几年经济下行压力的影响。2014年中山市固定资产投资总额有所降低，建设用地地均GDP状态指数呈逐年上升的趋势。
六、小结
从现状预警状态及近年来的预警变化趋势分析可知，当前影响中山市经济社会发展的最关键因素是土地资源和生态环境等，尤其是土地资源对未来发展的约束效应将进一步趋紧。因此，全市应以资源节约为重点发展模式，同时各镇特色发展，如石岐区、西区、南区等以加快推进产业结构调整和旧城更新改造，提升土地利用效益为主，严格控制城乡建设用地规模；板芙镇、神湾镇、民众镇和三角镇等加强建设基本农田重点保护地区，五桂山则在坚持保护生态环境的前提下适度发展。通过全市统筹协调，各镇逐步提升，从而全面提高中山市土地的承载力，使其在人口持续增加的情况下，人口、资源与环境协调发展，促进土地资源的节约集约利用，获得最大的社会、经济和生态效益。
参考文献
[1]张海鱼：土地生产潜力及人口承载量的研究[J].自然资源研究，1987（4）.
[2]封志明：农业生态区域法在土地承载力研究中的应用[M]．中国科技出版社，1992．
【关键词】土地 资源管理 利用
一、土地资源管理利用存在问题及产生原因
（一）土地管理体制没有完全理顺
1.供地管理主体没有集中的力量，部门之间没有相互作用，宏观调控比较缺乏。
2.土地配置机制仍需完善。在土地供应市场化的过程中，公开化程度不高，这样的话，土地资产在运作的过程中，容易出现问题，腐败现象也就随之而生。
（二）土地管理和利用关系没有完全协调
现有土地用地规划不够先进，《土地利用总体规划》在很早就编制出来了，相关用地指标已不符合现实用地的状况，可是城市建设的任务还是要继续，所以，就会出现不断地拆除民房，然后再建民房，这样的话，造成的损失是很严重的。
（三）征地补偿及配套政策没有完全到位
伴随着不断增加的公共设施用地，征用民地的时候越来越多，这类人群陷入了三无的环境，补偿农民也没有很多，而且给予农民的补偿都没有统一的标准，就算是国家要求建设的一些公路、铁路等重点项目，所给予的补偿也不能保证是100%的，从而农民在接受征地之后，也不会得到应得的利益，所以，会出现很多农民去上访闹事，农村的发展和经济建设肯定会受到严重的影响。
（四）依法打击非法用地和违章建筑力度不够
在城市建设中，进行用地建设的时候常常会出现建超出范围，非法用地和乱搭乱建现象，在城郊或农村这种问题就更为严重。造成这种现象的主要原因其实就是没有严格的规章制度，并且在执行的时候，力度也不够，也会出现以罚代建的情况，只要罚款交到了，事情也就算是解决了。
（五）集约用地不高，土地利用率低
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。因此，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。
二、加强土地资源管理所采取的措施
综合上述存在的问题，其要害主要反映在：①重罚款轻打击；②重开发轻利用；③重经验轻规划；④重安置轻监管；⑤重当前轻长远；为了使我们的土地管理和利用逐步走向一条依法、规范、成熟、有序的市场化道路，切实做到节约集约用地，提高土地利用率，须严格实施新一轮土地利用总体规划和土地利用年度计划，有序开发用地；加快建设项目用地预审和报批；严格执行土地使用标准。应采取下列措施：
（一）加强领导，理顺机制
土地资源管理和领导小组的建立在地方中起着尤为重要的作用，使政府直接进行管理，政府要带动各职能部门，进行用地联审制度的完善和健全，只有这样，土地的供应机制和集中统一的管理体制要逐渐建立起来。而且土地资源整合的进行也是很有必要的，然后实行一站式土地交易、一站式办事收费、一站式竞拍成交；各有关部门要各司其职，各乡镇（街）要积极配合，相互协作，形成合力，努力形成全体上下齐抓共管的良好局面。
（二）加大宣传，统一思想
在我国的基本国策中，对于土地资源的利用和耕地的保护是最为主要的内容，想要做到这些内容，《土地管理法》的宣传力度一定要加大，报纸、广播电视、宣传车、宣传单等方式就成为加大宣传力度的主要形式，只有这样，对于土地的利用人们才能有着更为深入的认识和了解。对于利用好的土地要作为宣传的典范，对于非法用地和违章建筑要加以曝光率，这样的话，国土资源在全民中认识才会更加深入。
（三）编好规划，加强监管
随着不断加快的工业化、城镇化发展进程，对于土地资源的需求也在不断增加，土地资源的损失和浪费也就随之出现。因此，必须严格实施新一轮土地利用总体规划和土地利用年度计划，有序开发用地。新的土地规划修编工作的重要性已经无法替代，在对土地资源进行管理和利用的时候，规划成为重要内容之一，总体部署的实行也是尤为重要的。总体规划在土地的利用中发挥重要作用，积极引导工业项目向产业基地和工业建成区集中，人口向城镇集中，住宅向社区集中，使公共建设用地能够更为合理。同时建议政府加大对土地管理和合理利用的督查力度，对违章建筑，不得以罚款、补办手续取代，要强令停工拆除；对违法者要绳之以法；对主管部门要追究责任。
（四）严格审批，合理利用
除招拍挂方式出让土地外，其他建设用地都必须论证预审，未通过论证预审，一律不准立项。土地审批严格落实“六个不批”；即：不符合土地规划的不批；没有农用地转年度计划指标的不批；不符合国家产业政策和建设项目用地超标的不批；未通过预审的不批；征地补偿安置没落实的不批；没用做到耕地占补平衡的不批，真正做到按章立项，依法供地，科学管理和合理利用土地。
（五）盘活土地，开源节流
加大存量土地收储处置力度，对于建设用地的存量，要进行细致认真的调查，针对一些特征的重点工程项目土地，要进行深入地检查，在册登记，使界线范围更为明确；对于那些占地的或者是复征的土地要清理掉。严格执行闲置土地处置政策，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回,重新安排使用；不符合法定收回条件的，应采取以下措施，包括：改变土地用途、等价置换、安排临时使用；或纳入政府储备等，以达到充分利用。土地闲置满一年不满两年的,开发商需按出让或划拨土地价款的20%交纳土地闲置费。在节约集约和科学利用土地的前提下，对农村分散的空闲地、闲置地和低效利用土地进行融合，同时做好农用地整理工作，做到“开源”与“节流”并举，努力增加有效耕地面积，杜绝土地撂荒，禁止擅自改变土地性质将农用地改为建设用地。
参考文献
[1]王东梅，申菲.论土地管理中的价值标准[J]；科技传播；2010年06期.
[2]蔡胤，曹曦.湖南省国土资源工作会议召开 严格落实土地管理和耕保责任[J]；国土资源导刊；2010年02期.
关键词：工程量；清单；投标
中图分类号：F223 文献标识码：A 文章编号：1672－3198(2009)04－0201－08
投标策略是投标人经营决策的组成部分，指导投标全过程。与投标人的经济效益紧密相关，所以投标时，投标人应根据经营状况和经营目标，做到及时、迅速、果断。既要考虑自身的优势和劣势，也要考虑竞争的激烈程度，还要分析投标项目的整体特点。按照工程的类别、施工条件等确定投标策略。投标策略从投标的全过程分析主要表现在以下三个方面。
1 生存型策略
由于社会、政治、经济环境的变化和投标人自身经营管理不善，造成投标人的生存危机，此时，投标人可以不考虑各种影响因素，以克服生存危机为目标而争取中标。
2 竞争型策略
也叫保本低利策略。由于投标人经营状况不景气，近期接受到的投标邀请较少；竞争对手有威胁性；试图打人新的地区；开拓新的工程施工类型；投标项目风险小，施工工艺简单、工程量大、社会效益好的项目；附近有本企业其他正在施工的项目，上述报价应以竞争为手段，以开拓市场，低盈利为目标，在精确计算成本的基础上，充分估计各竞争对手的报价目标，以有竞争力的报价达到中标的目的。
3 盈利型策略
由于投标人在该地区已经打开局面、施工能力饱和、信誉度高、竞争对手少、具有技术优势并对招标人有较强的名牌效应、投标人目标主要是扩大影响，或者施工条件差、难度高、资金支付条件不好、工期质量等要求苛刻的项目等。这种策略是投标报价充分发挥自身优势，以实现最佳盈利为目标。
按一定的策略得到初步报价后，投标人从报价的合理性、竞争性、盈利及风险等进行了多方面分析。根据追求利润的高低不一、各自拥有优势的不同、选择的施工方案不同、管理费用的差别，出现投标报价差异。
这些差异正是实行工程量清单计价后体现低报价原因的重要因素，但在工程量清单计价下的低价必须讲“合理”二字。并不是越低越好，不能低于投标人的个别成本，不能由于低价中标而造成亏损。投标人必须是在保证质量、工期的前提下，保证预期的利润及考虑一定风险的基础上确定最低成本价。
投标人为了预期的利润，一般常采用的报价方法和采取策略是：
(1)采用不平衡报价法。
不平衡报价法是指一个工程项目的投标报价，在总价基本确定后，如何调整内部各个项目的报价，以期既不提高总价，不影响中标，又能在结算时得到更理想的经济效益。常见的不平衡报价法有：
①能够早日收回资金的项目，如前期措施费、基础工程、土石方工程等可以报得较高，以利资金周转，后期工程项目如设备安装、装饰工程等的报价可适当降低，②经过工程量核算，预计今后工程量会增加的项目，单价适当提高，这样在最终结算时可多赚钱，而将工程量有可能减少的项目单价降低，工程结算时损失不大。但是，这两种情况要统筹考虑，即对于清单工程量有错误的早期工程，如果工程量不可能完成而有可能降低的项目，则不能盲目抬高单价，要具体分析后再定；③设计图纸不明确，估计修改后工程量要增加的，可以提高单价，而工程内容说不清楚的，则可以降低一些单价；④在议标时，投标人一般都要压低标价。这时应该首先压低那些工程小的单价，这样即使压低了很多单价，总的标价也不会降低很多，而给招标人的感觉却是工程量清单上的单价大幅度下降。投标人颇有让利的诚意，⑤在其它项目费中要报工日单价和机械台班单价，可以高些，以便在日后招标人用工或使用机械时可多盈利。则对于其它项目中的工程量要具体分析。是否报高价。高多少有一个限度，不然会抬高总报价。
虽然不平衡报价对投标人可以降低一定的风险，但报价必须要建立在对工程置清单表中的工程量风险仔细核对的基础上，特别是对于降低单价的项目，如工程量一旦增多，将造成投标人的重大损失，同时一定要控制在合理幅度内，一般控制在10％以内，以免引起招标人反对，甚至导致个别清单项报价不合理而废标。如果不注意这一点，有时招标人会挑选出报价过高的项目，要求投标人进行单价分析，而围绕单价分析中过高的内容压价。以致投标人得不偿失。
(2)多方案报价法。
有时招标文件中规定，可以提一个建议方案，或对于一些招标文件。如果发现工程范围不很明确，条款不清楚或很不公正，或者技术规范要求过于苛刻时，则要在充分估计风险的基础上，按多方案报价法处理。即是按原招标文件报一个价，然后再提出如果某条款作某些变动，报价可降低的额度。这样可以降低总造价，吸引招标人。投标人这时应组织一批有经验的设计和施工工程师，对原招标文件的设计方案仔细研究，提出更合理的方案以吸收招标人，促成自己的方案中标。这种新的建议可以降低总造价或提前竣工。但要注意的是对原招标方案一定要报价，而新方案报价是以供招标人比较的。
(3)突然降价法。
报价是一件保密的工作，但是对手往往会通过各种渠道、手段来刺探情报，因之用此法可以在报价时迷惑竞争对手。即先按一般情况报价或表现出自己对该工程兴趣不大，到快要投标截止时，才突然降价。采用这种方法时，一定要在准备投标报价的过程中考虑好降价的幅度，在临近投标截止日期前，根据情况信息与分析判断，再做最后决策。采用突然降价法往往只降低总价，而要把降低的部分分摊到各清单项内，可采用不平衡报价进行，以期取得更高的效益。
(4)先亏后盈法。
对于大型分期建设的工程，在第一期工程投标时，可以将部分间接费分摊到第二期工程中去，少计算利润以争取中标。这样在第二期工程投标时，凭借第一期工程的经验，临时设施以及创立的信誉，比较容易拿到第二期工程。但第二期工程遥遥无期时，则不可以这样考虑。
(5)许诺优惠条件。
投标报价附带优惠条件是行之有效的一种手段。招标人评标时，除了主要考虑报价和技术方案外，还要分析别的条件，如工期、支付条件等。所以在投标时主动提出提前竣工、低息贷款、赠给施工设备，免费转让新技术或某种技术专利、免费技术协作、代为培训人员等，均是吸引招标人、利于中标的辅助手段。
(6)争取评标奖励。
有时招标文件规定，对某些技术指标的评标。可以提供优于规定的指标值，评标时能给予适当的评标奖励。因此，投标人应该使招标人比较注重的指标适当地优于规定标准。可以获得适当的评标奖励，有利于在竞争中取胜。但要注意技术性能优于招标规定，将导致报价相应上涨，如果投标报价过高，即使获得评标奖励，也难以与报价上涨的部分相抵，这样评标奖励也就失去了意义。
在工程量清单实行后，投标人在投标报价时必须在先进合理的技术方案和较低的投标价格上下功夫，利用一些策略和投标技巧。在利润和风险之间做出正确的决策，以规避及防范风险；有经验的投标人对招标人每一项工程清单的描述及工程内容会进行特别详细地分析研究，在分析研究过程中，即使确认招标人的工程量清单有错项、漏项及施工过程中定会发生的变更及招标条件隐藏着巨大的风险，也不会正面变更或减少条件，而是利用招标人的错误进行不平衡报价等技巧，为中标后的索赔留下伏笔。因此。投标人只有很好地运用策略，才能对投标报价正确分析，并能果断地做出决策，显示自己不同于别的竞争对手的核心优势。从而保证在最低价中标的情况下获得预期的利润。
的政策框架，在十七届三中全会后，正在进入国土资源部的实际工作日程。笔者认为，我们可以将农村集体建设用地的所有权与使用权分离，着重对使用权进行管理，应对农村集体建设用地的使用权，按照其用途进行分类，继而进行方式不同的流转、人市管理。所谓“所有权与使用权分离”，实际上是比照城镇建设用地管理的方式进行的。在城镇住房的范围内，也曾出现过大量使用划拨土地兴建住宅的情况，但这些住宅此后都通过补缴土地出让金的方式，完成了土地属性和产权属性的转换，继而解决了问题，因此，比照城镇建设用地管理的农村集体建设用地管理思路，亦可采取类似的手段，但其前提是必须符合土地利用规划。按照这套思路，农村集体建设用地将被划分为划拨、出让和出租三类，后两者将可直接进入建设用地市场而无需征地，针对出让和出租类的农村集体建设用地，由于其使用权是通过有偿获得，因此可以直接进入建设用地市场进行交易。而通过划拨途径无偿获得的农村集体建设用地，则不能直接进入建设用地市场进行交易。对于划拨用地，在向农村集体经济组织补缴土地出让金后，亦可与城镇建设用地实现“同地、同价、同权”的统一，而土地出让金则无须缴纳给政府，而是交予集体，这与城镇建设用地完全不同。更为微妙的是，如果依照此种政策思路，那些建设在宅基地上的所谓小产权房，将在补缴土地出让金后，有望获得合法身份。
如果按照这套思路，使集体土地与国有土地一样，参照国有土地使用权的分类，把集体建设用地的使用权重新分类。农村集体建设用地将被分为三类，①划拨类集体建设用地，②出让类集体建设用地；③出租类集体建设用地。所谓划拨类集体建设用地即是指农村集体经济组织无偿分配给成员的土地，例如宅基地等；“出让类”，主要是指经营性的农村集体建设用地，例如乡镇企业用地等。针对划拨、出让、出租三种不同的土地类型，搭建不同的流转框架和路径。在所有权不变的前提下，使用权可以进入建设用地市场。这就有望实现城乡土地同地同价，同地同权。
4.3 小产权房自然退出历史舞台
随着美国次贷危机引发的全球经济危机愈演愈烈，这次本世纪以来最大的经济危机已经迅速影响到各国的经济发展，其中尤其包括房地产业。作为发展中国家榜样的中国，也未能幸免于这次经济危机，股市受挫，楼市低迷，房价下跌。为了带领国内经济走出低迷与困境，中国政府投人四万亿人民币拉动内需，其中大量投资基础设施建设、社会保障、经济适用房等，许多城市纷纷增大了经济适用房或廉租房的投入置，这就有可能控制城市的高房价，使居民买的起房，从而带动城市房价整体下降。
党的十七届三中全会结束后，党和政府更加重视农村土地使用权的流转，建立“城乡统一的建设用地市场、有条件允许农村集体建设用地直接人市流转”等一系列原则性要求，一旦达成这个目标，将大大增加住房市场供给，缓解城市用地紧张、房价过高的压力，并且可以提高农民收入，提升农地住房价格。
可见，一方面城市房价回落，另一方面，农村房价有所提升，这会使购买小产权房的成本优势减少，相应减少购买小产权房的需求，很有可能小产权房随之自然推出历史舞台，而无需政府出台强制性政策。
一、农民建房用地存在的突出问题
（一）土地利用效益低下。据土地利用更新调查数据显示，目前我县农村居民点用地20764公顷，按农村人口76万人计算，人均占地面积273平方米，远远高出国家规定的农村村镇人均用地150平方米的上限标准。主要表现为：单户用地面积较大，通常户与户之间都会留有巨大的间隙，并且前有禾场后有庭院，以及人为形成的湾子林，破坏和浪费了大量耕地；一户多宅现象普遍，建新不拆旧、农村人口进城不归还宅基地等，造成相当数量的农村住宅和宅基地闲置荒废；公路沿线建房盛行，但受公路控制红线的约束，房屋与公路之间的土地基本闲置或低效利用。
（二）房屋建设布局散乱。大多数村民建房随意选址，建设用地杂乱无序，一般都选择在自家自留地、承包地或交通较为便利的公路两侧建房，形成不少空心村，也有相当一部分农民新房建设见缝插针，哪里地势好、风水好就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，住房的朝向、大小、高矮参差不齐，乱建乱占现象严重，村容村貌较差，浪费了大量土地资源，也不利于基础设施配套，这些都与新农村各项建设要求格格不入，严重影响了村庄规划的落实。
（三）违建现象非常普遍。 年以前，全县90％以上的农户都在新建住房前，到国土部门履行了申报审批程序，建房用地秩序较好。但自XX年以来，由于税费改革取消了土地管理费，加之土地二轮延包实行长久不变政策，农民以为个人建房不收费，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿随意建设，主动办理申报审批手续的农户数量也因此急剧下降。年起，每年办理建房报批手续的农户不到500户，违法建房已成普遍现象。
（四）隐形市场极其活跃。在城市和集镇规划区、城郊结合部、交通区位优势明显的区域，受城镇化进程加快和房价高企的影响，农民和集体经济组织往往不顾土地管理相关法律规定，在社会资金的加入下，采取对手成交、以租代征等方式变相交易集体土地，并非法在集体土地上进行小产权房地产开发，致使大量耕地被占用，扰乱了正常的城区建设用地和房地产秩序，造成了巨额土地收益流失。表现尤为突出的是斗湖堤城区及周边地区，其中王岗村一、七组的小产权房群就是典型代表。
二、农民建房违法用地的主要原因
（一）村庄建设规划滞后。我县现行的土地利用总体规划编制于上世纪末期，由于以前各级对规划重视程度不够，且缺少公众参与，加上受当时农村发展情况及编制技术水平的限制，规划从一开始执行就显现出它的不适应性。虽然现在土地修编已经完成，但仍然缺少可以有效规范和引导农民建房的村镇建设规划，导致违法建房的行为时有发生，出现了公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的现象。尽管在推进新农村建设过程中各村都制订了村庄建设规划，但大部分都无法与土地利用总体规划相衔接，规划的控管作用并不明显。
（二）耕地保护政策受限。农村税费改革实施后，我省对涉及占用耕地的，由所在的集体经济组织负责落实占补平衡，但现实情况是绝大部分集体经济组织既无财力也无能力来落实，致使农民建房的耕地占补平衡成为一句空话。国家实行土地的用途管制，严格控制农用地转为建设用地，即使是农民建房占用农用地，也要报经省政府授权的市人民政府批准农用地转用审批手续，但受到土地利用计划、农民建房用地的面广点多及随机性的影响，需要大量扎实的工作投入才能办理规范的农民建房用地审批手续。
（三）建设管理缺位越位。一方面是部门和乡管理职责缺位。年以前，国土部门基本上实行的是自收自支财务体制，处于唯钱管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视和放松了农民建房用地管理。在实际工作中，乡镇政府履行耕地保护的责任也不够，在经济发展和耕地保护上，更加倾向于经济发展。同时，县直相关部门普遍认为农民建房用地是国土部门的事，配合管理力度不够，加上机构改革后，乡镇国土资源管理人手少且素质参差不齐，造成了土地违法行为多发。另一方面是村级管理越权或越位。部分村干部片面理解土地管理相关法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，擅自将农用地出让、转让、出租用于非农业建设，谋取经济利益，违反了国家土地用途管理制度，造成了农村用地秩序紊乱。
（四）群众法律意识淡薄。由于农村个人建房用地需求的急速增长，群众对国家惠农政策认识不足，以及珍惜保护土地意识淡薄，不少农民群众思想上存在一些错误观念和不良倾向，助长了农村个人建房用地随意性，导致农村个人建房用地管理出现了较为混乱的局面。同时，土地管理法对农民违法用地建房实行只能拆除的特殊处罚措施，而依法拆除新建房，农民经济损失大，会产生许多不稳定因素，因而真正拆除的违建房少之又少，违法成本几乎可以忽略不计，助长了违法占地违法建设气焰，导致城区及结合部非法哄抢及转让宅基地甚至耕地建房的现象愈演愈烈。
三、加强农民建房用地管理的建议
（一）建立齐抓共管的联动机制。目前，国土资源管理已经形成较为完善的制度框架，其中关于农民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的规定也在各级关于宅基地的文件中均有出现，关键是要加以贯彻落实，并针对出现的矛盾和问题，出台切合实际具有可操作性的措施。一方面，要加强农民建房用地管理考核。充分发挥乡镇人民政府在农村宅基地审批中的审核作用，对各乡镇农民建房用地管理状况实行考核和责任追究。建议在县政府对乡镇的重点工作综合考核体系中，加入国土资源管理考核指标，除考核容易留于形式的耕地和基本农田保护外，重点内容应放在涉及面广的农民建房用地管理上；在乡镇对村级的年度考核中，也应把农民建房用地管理放在与计划生育、社会治安同等的位置。另一方面，部门要形成规范农民建设用地管理的合力。按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，结合农民建房的一些程序性要求，电力、供水部门凭农民取得的合法建设用地通知书及规划许可证（包括改扩建）通电、通水；房产部门凭土地使用证书和规划许可证办理房屋产权登记；对涉及农民进行经营性建房的，工商税务部门凭合法的土地房屋产权证明办理工商税务登记。
（二）大力推行农村建设用地整理。据公安县土地节约和集约利用研究专题报告显示，到2020年，全县农村居民点整理潜力为14542.8公顷，但农村建设用地复垦整理在我县尚未真正展开，而江浙一带经济发达地区早已尝试并受益。根据《国土资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》和省国土资源厅有关文件的规定，在符合规划的前提下，将若干农村建设用地地块整理复垦为耕地或农用地后并经国土资源部门验收后纳入增减挂钩指标储备库，试点市县国土资源部门按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，使用增减挂钩指标的新增建设用地不占用土地利用计划指标，不缴纳新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。在如此政策背景下，建议按照先易后难的原则，积极推行农村建设用地复垦整理，增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，优化城乡建设用地布局。对新建中心村或居民点所需用地作为村组公共用地，不承包到各家各户，为农民建房相对集中创造条件；对已分到农户需调整承包经营权的，可以用复垦新增加的耕地来调整平衡，多余的耕地村组统一对外发包用于农业生产，农户复垦的拥有优先承包经营权。
