发布时间：2023-10-11 16:23:35
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的基层社会治理问题建议样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
本文为河北省社会科学基金项目
中图分类号：D63文献标识码：A
城市基层社会管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元参与的动态复杂过程。实现政府社会管理和社区自治有效衔接，有利于促进基层自治组织成熟，实现真正意义上的“社区自治”，为构建和谐社会打下坚实基础。
一、基层社会管理理论分析及阶段模型
就社会发展的总体方向而言，扩大社会化管理和民主政治、减少政府行政控制是必然趋势，但是要遵循社会发展的规律性，根据社区自治组织的自治能力和发育状况，相应调整和转变地方政府社会管理职能，适时地缩小干预领域、调整干预力度、变换干预方式，扮演好政府不同阶段的角色。
在政府和社会力量共同管理基层社会的过程中，政府充当着“监护人”角色，尊重社会力量的独立性并适时地培养扶持和监督指导，与其互补共治。如图1所示，政府作用的发挥会经历“抚养培育-辅助成长-指导监督”三个时期，在完全实现社会自治之前，政府不仅要承担社会治理的一部分责任，而且应积极培育和强力促进社会力量的成熟。社会自治力量在成长的不同阶段经历与政府相对应的“索取依赖-学习进步-成熟独立”三个时期。图1中显示了二者相互对应的不同时期以及各自在社会基层管理中发挥作用的程度。（图1）
我国社区自治组织的发展尚处于初始阶段，功能尚不完备，存在官方色彩浓重、自主独立性差、影响力不强、经费来源难以稳定以及内部治理体系不完善等诸多问题。这种自立能力尚弱的“幼小”主体急需“监护人”（政府）营造良好的环境，给予必要的帮助，以适度的干预形式组织、协调和推动其迅速健全成熟。当前阶段，地方政府不仅不应放手，而且应发挥主导作用，将关注的重点从事无巨细、亲力亲为转到重点培养基层自治组织发育成熟上来，主动承担相应责任，积极辅助和培育社会自治能力，视社会力量的发展状况及时调整干预的程度和领域。当基层自治组织发育成熟、功能完备、有能力实现社区“自治”时，政府必须放眼于对基层社会管理的宏观指导，放权于基层自治组织，将现行“强政府”性质的政府主导管理结构转变为社区自治为主、政府仅做必要引导和严格监督的治理模式，实现社区管理服务与政府监督指导的有效衔接和良性互动，直至完成“政府主导-二元治理-社会自治”的过渡和交接。
二、基层社会管理实践探索及评价
在我国，曾先后出现过行政主导的“上海模式”、社区自治的“沈阳模式”、半行政半自治的“江汉模式”以及多种机制综合运用的“杭州模式”等城市社区治理模式。它们或将社区建设的重心放在街道办事处，以行政支持、加强地方政府作用为导向，或界定责任和功能边界，“多中心”组织保证，或以政府下放权力、注重社区自治为特色，或注重社区结构性体制创新，构建“选聘分离”的管理体制。这些模式各具特色、各有侧重，在不同程度上理顺了政府与社会的关系，展示并推动了我国公民社会的发育，在我国社区管理和建设中具有重要地位。通过各类治理和相应成效之间的关联看，基层社会管理呈现出较为明显的规律性，经历了不同阶段的探索和尝试。
（一）政府组织与社区组织的分权。1998年民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设实验和社区体制改革，并于1999年至2000年先后出现了“沈阳模式”和“江汉模式”。沈阳的“自治型治理模式”提出了政府与社区分权的课题，但是没有破题。当时，全国社区体制普遍存在的突出问题是：居委会没有自治性，仅仅是区街政府的“一条腿”。与“沈阳模式”相比，“江汉模式”注意从初始制度的创设上着力消除“沈阳模式”未触及的“体制瓶颈”，是探索有中国特色城市基层社会管理体制的一次有益尝试。“江汉模式”体现了不少科学理念和价值取向，但由于没有触动城市行政体制，随着政府职能社区化进程的加快，出现了许多新问题、新情况。
（二）逐步让权社区的探索。2000年以来，有的城市开始了社区体制改革的新探索，试图弥补江汉区社区体制改革的不足。理论界把这一新的探索成果称之为“社区工作站模式”。从学术角度来看，社区工作站模式是政府职能社区化模式，是为实现政府职能社区化，在社区设置承接社区行政事务和社区公共服务的制度安排。许多城市纷纷掀起了创建社区工作站的浪潮。与“沈阳模式”、“江汉模式”相比较，社区工作站新模式表现出极大的创新勇气，不同程度地理顺了政府与社区关系，但并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离，走出社区行政化困境需要探索合理的替代性选择。
这些基层社会管理的实践，也充分表明相对成熟、成功的社区建设都以资金投入为健全基础设施和宜居环境的重要保障，以创新、完善体制机制为重要基础，以非营利组织特别是居民自治组织为重要力量，以人文关怀为重要感情维系。而这些条件的实现都离不开政府的高度重视、关心支持和引导投入。这些实践也充分验证了在现阶段，经济欠发达地区采取政府主导基层管理的必要性和有效性。
三、地方政府现阶段的主导作用
政府应弱化具体细致的管理，加强监督，鼓励并培育社会力量的发展，根据社会自治力量在当前阶段呈现出的特点，调整对其干预的程度、形式和领域，特别应注重对社会力量的培育，扮演好政府现阶段在社会治理中的“监护”角色。
（一）出台政策规章，保障社区法制化管理。面对社区管理的新形势和基层社会的深刻变化，必须健全相关法律法规，使社区管理走上法制化轨道，以制度的力量依法治理社区。一是制定和不断完善发挥市场机制、共建机制、志愿机制作用的政策，特别是支持社会组织参与社区管理和服务的政策、扶持企业参与社区管理和社区服务的政策以及鼓励志愿服务深入持久开展的政策，使政府从“包揽一切”的状态中解脱出来，做更加需要政府关注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社区、人口密集社区、困难群体聚集社区、基础设施建设薄弱社区倾斜的政策，促进平衡发展。
（二）抓好组织整合，凝聚社区建设力量。长期以来，存在于社区的单位和其他组织，由于对社区事务不够了解，又往往得不到有效的社区服务，不愿也难以参与社区管理和建设。政府应发动各类社区组织积极参与社区管理和建设。首先，整合地方政府力量，组建由政府负责人挂帅、民政部门牵头、多部门参与的社区管理办公室，统筹规划社区建设，形成合理的领导体制和工作机制；其次，在地方政府主导下，鼓励社区所有成员参加的社区建设联席会议，整合区域所有成员和资源，协调区域内各群体的利益关系，并服务于各群体，使辖区内的社区管理有秩序进行，和谐统一。可以整合基层政府的工作机构，在街道层面设置“一站式服务”，改进提供基础公共服务的方式；通过政府购买的方式提供养老等福利项目。
（三）创新管理体制，提供有力制度保障。在制度层面，地方政府担负着加快社区配套制度建设、切实保证社区组织自治性质的使命，应通过完善各项制度，解决社区居委会的职能界定、权利义务以及与各个方面的关系，用制度保障社区管理。充分发挥社区自治作用，地方政府要着重做好几个转变：一是把与社区群众关系密切的事项交给社区，提升社区组织管理地位，实现由微观具体向宏观统筹的转变；二是主动帮助社区排忧解难，搞好服务，做好协调，实现由行政命令向协调、指导、服务转变；三是对社区建设成效考评中，居民满意度指标要占合理权重，促使社区组织对民负责、为民办事，实现由上而下垂直考核向兼顾上级认可和群众满意的综合考评转变。
（四）培养扶持NGO，提高社区自治能力。随着政府职能的不断调整和角色的重新定位，从政府转移出来的大量公共服务职能需要更多微观主体来承接和具体实施。与此同时，公共产品和服务的数量和质量也因为参与主体不够多元而受到制约。这些问题的解决，需要大量政府之外的NGO存在并有效发挥作用，承担从政府集权式管理向社区治理过渡的中介角色，促使政府职能转换，完成政府与社会市场的衔接。因此，地方政府必须大力鼓励、促进、推动基层社区领域NGO建设，在其建立、发展过程中进行适度培育和合理引导，使其与社区自治组织一起进行社区管理和建设。可以通过建立机制营造环境来培植NGO，促进NGO在公共产品和服务供给方面发挥作用。
（五）搭建沟通平台，建立有效沟通渠道。建立高效便捷的沟通渠道，打造信息交流平台，对社区居民的情绪宣泄、意见表达、问题反馈进行快速收集和及时回应。对矛盾进行化解，对或愤怒或悲伤的情绪给予抚慰，对群众意见、建议充分考虑和负责任地处理，提高公民参与社会管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建设的同时，推动基层社会健康发展。
无论是从理论分析的角度，还是社区建设管理的实践，都明确和验证了当前我国基层社会管理应坚持政府主导的模式。地方政府不仅应在当前阶段介入和干预社会基层管理，而且应该将培育社会自治作为一项重要工作，力争在法制建设、规划设计、组织整合、体制创新、培育NGO以及搭建沟通平台等方面有所突破和成效，为最终实现基层社会管理中的社会自治“修好路”、“加满油”。
（作者单位：1.河北行政学院；2.河北建筑工程学院）
主要参考文献：
[1]郑杭生.社会学视野中的社会建设和社会管理.中国人民大学学报，2006.2.
[2]邓名奋.论社区自治进程中城市基层组织建设的新思路.学习论坛，2007.1.
[3]石庆玉.城市社区管理体制创新.中国集体经济，2007.7.
[4]陈伯涛.构建和谐社区的主体及途径.领导干部网，2007.8.10.
[5]袁方成.实现政府管理与社区自治有效衔接的社区治理机制创新研究.基层政权和社区建设司，2008.10.
关键词：社区卫生服务；运行现状；多方治理
中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）23-0144-02
引言：
自2009年医改实施以来，基层医疗卫生机构综合改革全面推进，初步建立了基本药物制度，构建了维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层运行新机制。然而，医改实施的成效到底如何，是我们需要进一步进行调查研究的。本研究着眼于《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》下基层社区卫生服务中心的运行现状，以W街道社区卫生服务中心为例，探求其运行过程中存在的新问题并提出建议，构建政府、社区、居民三方的合作治理方案，以促进其发展。
一、研究方法
调查中我们主要采取以下几种研究方法：
1.问卷调查法：编写《关于社区卫生服务中心的问卷》、《关于基层医疗服务工作的问卷》、《关于社区卫生服务中心满意度调查》，了解基层社区卫生服务中心运行情况及居民对基层社区卫生服务的满意度，从而发掘基层社区卫生服务供给与居民需求的矛盾所在。
2.个案分析法：对单一的研究对象进行深入而具体的研究，分别以医护人员、居民、就诊人员为对象进行调查。
3.访谈法：对医护人员、居民、就诊人员进行访谈式调查，了解基层社区卫生服务的质量及医护人员的待遇、居民满意度。
4.文献研究法：参考新公共服务理论、自治组织理论和社区管理理论相关书籍，为调查提供理论支持。
二、调查结果分析
本次调查，针对居民进行的满意度调查，共发放120份问卷，有效问卷112份；针对就诊人员调查，共发放120份问卷，有效问卷112份；针对医护人员进行调查，共发放20份问卷，有效17份。
1.存在的问题。国内许多学者都对社区卫生服务中心的运行状况做过一系列的研究，发现了一些问题，如：投入经费不足、医疗人员素质有待提高、人才匮乏等。根据调查，我们发现了一些新问题。
（1）基本药物使用率低，采购不规范，定价不合理。首先，基本药物范围小。至2012年为止国家基本药物种类已经扩大至520种，但社区卫生服务中心的基本药物仍然满足不了居民的需求，据调查，有39.3%的居民表示社区卫生服务中心的药品种类不齐全，同时，基本药物使用率仅为70%。其次，基本药物采购不规范。有关部门指出“坚持以省（区、市）为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度”。据调查，中心的药物都是自行上网采购的，虽然政策已经颁布并开始实行，但是地方对政策的落实出现了滞后的现象。最后，基本药物定价不合理。中心的基本药物对居民实行零差价销售，但是仍有不少居民表示基本药物价格太高。这是因为基本药物采购方式不规范导致药物价格存在偏高的情况。基本药物属于准公共产品，政府可以运用其“暴力潜能”降低界定、谈判和实施作为经济交换基础的契约所引起的费用，并且取得相对合理的价格。但是若由基层医疗机构自行采购，则会由于信息不对称以及医疗机构在药品流通供求中的双重垄断地位，扭曲药品的价格。此外，在调查中，有35.7%的居民认为药价不合理。同时，也有医生表示基本药物的价格甚至高于正常药物，导致医生看病开药无从下手。
（2）计划生育指导、健康教育指导工作不到位，健康档案建立难度大。在调查中我们发现75%的居民没有接受过计划生育指导、健康教育指导工作。同时，健康档案的建立也由于政府宣传不到位、居民防保意识未跟上、医护人员缺乏等问题导致困难重重。
（3）10元诊疗费迟迟未落实。《意见》规定“全面实施一般诊疗费，各地结合实际合理确定基层医疗卫生机构一般诊疗费标准，原则上10元左右”。调查显示，由于当地卫生局没有下发文件要求社区卫生服务中心实施10元诊疗费政策，因此中心也没有实施这一项政策，75%的居民都不知道这项政策。
（4）政府拨款不及时。根据调查情况显示，政府对中心拨款不及时，有医护人员在调查中表示几乎每个月的工资都会有拖欠情况。我们了解到，中心的政府拨款由财政部拨给卫生局，再由卫生局下发给卫生服务中心，这一做法增加了财政流转的中间环节，使得资金落实存在时效性问题。
2.原因分析。
（1）政府政策制定程序的漏洞。政策规划应注重可行性分析认真考虑主客观多种因素。“10元诊疗费”难以贯彻实施的根本原因在于政府在制定政策过程中缺乏相应的合理性。从总体来看，诊疗费10元包干，对于患者是则可以降低不少费用。但是，这是从整体考虑的。一旦分摊到人均次上，一些利好就会被大众化，毕竟，有些患者在门诊中并不用接受输液等相关治疗服务。所以，一些患者自然就会觉得多掏钱了，自然就不会接受这项政策了。
（2）社区卫生服务供给中的市场缺陷。社区卫生服务中心大多由政府进行投资创办，缺乏市场竞争机制，导致社区卫生服务供给缺乏活力。同时，基本药物采购目前仍是由社区卫生服务中心自行负责，使药物供给缺乏竞争，最后导致价格扭曲。
（3）社区动员力度不足。所谓社区动员，指的是把满足这区居民需求的社会目标转化成为社区成员广泛参与的社会行动过程。社区动员对社区卫生服务供给的质量具有十分重要的意义。然而，由于社区卫生服务中心缺乏与社区的合作，导致宣传不到位，动员力度不足，使居民的保健意识不足，对社区卫生服务中心医护人员缺乏信任，最终导致相关服务功能的不到位。
三、对策及建议
社区卫生服务中心的发展对国家的基层医疗具有深远意义，为了进一步加强社区卫生服务中心的运行活力，解决现存的问题，我们提出了以下的对策及建议。
1.坚持政府在社区卫生服务供给中的主导地位。
（1）增强政府政策规划可行性。政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种制约因素，特别是人员方面的因素。凡是涉及民众合法权益有重大影响的政策都应该举行听证会，征求群众意见。
（2）拨款及时完整。政府从本国现有国情出发，结合社区卫生服务中心发展，安排财政拨款。虽然拨款远不能满足中心需要，但是迫在眉睫的问题是资金超过规定实效，从而影响中心部分计划的开展和落实。特别突出的是医护人员的工资到账问题。这不仅会影响其工作积极性，还削弱了政府的公信力、合法性。
（3）加强药物采购的监管。监督管理必须采取政府和居民相结合的办法，没有政府参与，监督就没有权威，管理就没有效力；没有居民参与，监督不能及时发现问题，不能表明问题是否具有严重性和普遍性。对于药物采购问题，可以定期举行听证会，同时定期公布药物采购清单，设置反馈专线或专栏，最终达到监督实效。
2.积极利用竞争机制健全社区卫生服务供给。奥斯本认为“竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的”。在竞争的市场中，市场主体应该是多元化的，社区卫生服务市场也是如此，只有社区卫生服务主体多元化，引导社会多方力量参与，通过政府、社团、居民群众、个人举办的社区卫生服务机构之间的有序竞争，才能使社区卫生服务焕发蓬勃生机与活力。当然，竞争也不是放任自流的东西。奥斯本认为，不经规范的竞争很可能导致严重的社会问题。为此，公共政策必须建立竞争规则，防止垄断或其他不公平的出现。
3.发挥社区在配合卫生服务中心服务功能实现中的作用。社区卫生服务主要解决社区的卫生问题，关系到社区居民的利益。因此，要加强社区宣传，增强社区居民的防保意识，提高居民对卫生服务中心医护人员的信任度，这必定能为社区卫生服务中心健康档案的建立以及相应功能的实现减少阻力。同时，加强对社区卫生服务工作的综合协调，组织动员，积极参与社区健康活动。
四、结语
从分析W街道社区卫生服务中心现状出发，通过调查研究并结合公共管理理论提出合作性治理的解决策略以解决社区卫生服务中心运行存在的一些问题。但是，社区卫生服务中心合作性治理要想实施可能还需要很长一段路要走，无论从法律上还是政策上，在履行各自的公共责任的同时，形成多方治理的局面，为切实解决社区卫生服务中心运行困境而共同努力。
[关键词]农村低保 乡村治理 社会和谐 社会发展
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0006-01
1.农村低保与乡村治理的互动关系
1.1什么是乡村治理
乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理，亦即使，乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品，实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中，治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为：首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构，以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会，与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体，这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力，使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外，还有保障乡村社会的安全与秩序，组织建设乡村社会的教育、医疗等事业，以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。
1.2农村低保在乡村治理中的作用
农村最低生活保障制度简称“农村低保”，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众，按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新，在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中，农村低保制度作为―种配置型资源，使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活，不致因为无法谋生而出现行为越轨，缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础，也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看，通过保障陷入困难的农民群众的生活，就保障了农民的生存权等合法权益，有利于促进社会公平，维护乡村社会稳定，为乡村治理提供了良好的环境。
2.农村低保实施的问题分析
作为社会保障制度中的主体，农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前，我国农民仍占大多数，农村低保的保障水平和补差额f，示准远远落后于城市，与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面：
农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制，乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况，低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成，而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少，农民整体科学文化素质偏低，信息不对称，因而容易发生主体越位的现象。当前，我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科，办公手段滞后，缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化，且农作物等受外界影响较大，且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定，村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外，那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次，低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》，各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。
3.政策建议与农村低保发展前景
一、基本做法
（一）高起点谋划，明确全覆盖设置、一次性报批、按条件到位的推进模式
2009年初，浙江省检察院即开始谋划全省基层检察室建设工作。在组织力量专题调研的基础上，形成了《关于派驻乡镇检察机构建设的调研报告》，从发展方向、建设原则、工作职责、保障机制等四个方面对新形势下推进基层检察室建设提出了总体设想，明确了“高起点定位、科学谋划、统筹兼顾、积极稳妥”的发展思路。2009年7月，省检察院制定下发《关于加强和规范基层检察室建设的意见（试行）》，确定了“全覆盖设置、一次性报批、按条件到位”的推进模式，在全省正式部署开展基层检察室建设工作。所谓全覆盖设置，即通过在重点乡镇、衔道设置检察室，管辖周边3-5个乡镇、街道的具体工作，以实现全辖区覆盖；所谓一次性报批，是指各地在取得当地党委政府同意、支持的基础上，科学合理确定检察室设置的数量，一次性向编委和省检察院履行报批手续；所谓按条件到位，是指设置基层检察室要因地制宜、循序渐进，不搞一刀切，不强求一次到位，而是按照“成熟一个、设置一个、巩固一个”的工作要求，鼓励条件成熟的地方先行挂牌运行，不断积累经验。
（二）加强探索实践，明确职责任务、履职方式和运行规范
基层检察室的职责任务、履职方式如何，直接影响到基层检察室的工作成效，直接关系到检察室的发展前景。
1、在职责任务上，坚持以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑。在2009年《意见》对基层检察室具体明确包括收集发现职务犯罪线索、开展职务犯罪预防、处理涉检、对公安派出所和人民法庭执法活动进行法律监督等十项职责的基础上，2010年全省基层检察室建设现场会又根据深入推进三项重点工作的新形势新要求，进一步明确了基层检察室以化解矛盾为主体、以强化职能为支撑的职能定位，着力引导基层检察室在群众处理、检察环节调解和解、职务犯罪预防和线索发现、社会治安综合治理等四个方面延伸职能、深化内涵，充分发挥检察室履行法律监督职能的一线平台作用。
2、在履职方式上，坚持融入和对接现有的乡镇基层党委政府各种工作平台。一是对接乡镇、街道综治中心。如在综治中心组织协调下开展矛盾纠纷的经常性排查与集中排查，加强对基层社会治安动态的调查研究，推动健全社会治安防控体系。二是融入农村惩治和预防腐败体系建设。立足检察机关法定职能和专业优势，以乡镇机关、基层站所和村级组织人员为重点，深入推进农村基层党风廉政建设。三是探索建立基层执法信息衔接机制。有效融入以联席会议、信息定期报备、信息实时共享等不同层次的行政执法与刑事司法信息衔接机制平台，深入推进基层执法信息的衔接。
3、在运行规范上，坚持正确处理三个方面的关系。一是正确处理好基层检察室与乡镇及有关部门的关系。基层检察室在履职中要突出体现依法独立行使检察权的宪法要求，做到“四个坚决防止”，即坚决防止超越职能办案办事，坚决防止为利益驱动、“创收”驱动办案办事，坚决防止从乡镇借用、从社会聘用非检察人员从事检察活动，坚决防止从社会拉赞助供检察室使用。二是正确处理基层检察室与本级院内设部门的关系。检察室的各项职责任务不宜是内设部门职能的分解，而是一种延伸和深化，检察室必须以配合协助基层院内设部门为主要履职方式，接受基层院内设部门业务指导，主动配合开展工作。三是正确处理本级院对检察室的领导关系。本级院对基层检察室负有领导责任，通过绩效考评等手段加强对基层检察室的引导、管理和监督，防止工作失范或无所作为。
（三）争取重视支持，着力加强保障机制建设，推动工作深入健康发展
省检察院出台《意见》后，即向省委作了基层检察室建设专题汇报，得到了省委赵洪祝书记的批示肯定。2010年，积极争取省委将基层检察室建设工作纳入省委年度重点推进的“基层基础建设年”及“法治浙江”建设重要内容。2011年，省检察院经与省财政厅、省发改委等部门反复协商，将检察室业务装备、基础实施建设分别纳入到了县级人民检察基本业务装备配备实施标准和省“十二五”政法基础设施建设规划中。全省市、县两级检察院也积极主动争取当地党委、人大、政府和相关部门的重视支持。如嘉兴、温州等市检察院紧密融入市委“强镇扩权”、加快新兴小城市建设的战略，推动市委下发文件，把基层检察室建设写进战略规划中，为推进工作赢得了主动。
二、成效与特点
（一）工作推进持续有力
随着省检察院对基层检察室建设工作的持续推动和各地探索实践的不断深入，全省各级检察院在思想认识上更加统一，普遍把这项工作摆上党组重要议事日程，积极争取地方党委政府重视支持，通过成立专门领导小组、召开现场会、实施项目化推进等多种措施，切实加强组织领导，加大推进力度。经全省检察机关上下共同努力，覆盖全省的基层检察室工作格局基本形成。目前，全省共批准设立基层检察室134个，正式挂牌运行58个，还有一批基层检察室正在积极筹建中。
（二）工作成效初步显现
全省已挂牌运行的基层检察室，紧紧围绕省检察院确定的十项职责任务，结合辖区经济社会发展和司法需求实际，积极探索实践，在畅通群众诉求渠道有效化解基层社会矛盾、查办和预防涉农职务犯罪、服务村级换届选举、参与社会治安综合治理、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，基层检察室的社会影响力和认同度逐步提升，得到了党委政府的充分肯定和广大群众的欢迎。如长兴县检察院开发区检察室因化解矛盾工作成效显著被县委、县政府授予其调解工作先进集体称号；路桥检察院金清检察室全程参与镇统一部署的保换届专项行动，为村级换届选举提供了有效的司法服务和保障。义乌检察院国际商贸城检察室、绍兴县检察院轻纺城检察室在服务专业市场，临海检察院杜桥检察室在服务重点建设项目等方面都发挥了应有的作用。
（三）工作机制逐步完善
各地把建立完善工作机制、制度摆在重要位置，单独或联合其他相关单位制定会签文件，建立健全基层检察室与院各内设部门、“两所一庭”以及乡镇其他相关站所的衔接机制，规范并推动了基层检察室工作的开展。如，在工作职责方面，慈溪、绍兴等检察院均制定了检察室工作规则、检察室人员岗位职责、目标绩效考核等制度，进一步明确工作职责、细化工作流程，保障了基层检察室在开展工作时有章可循，有效防范了基层检察室及其工作人员的办案办事行为。在与业务部门衔接方面，诸暨、上虞、吴兴等检察院出台加强检察室与院内设机构工作衔接的意见，明确并规范检察室与院内设科室之间工作职责与衔接配合。在与外部衔接方面，湖州市检察院与市公安局出台意见，积极探索基层检察室对公安派出所执法活动的法律监督；舟山定海区检察院与区法院出台意见，从五个方面规范基层检察室和法庭在民商事审判与执行工作的协作配合，强化基层检察室对法庭司法活动的监督；绍兴越城区检察院会同国土、工商等6家行政执法机关会签会议纪要，探索依托基层检察室加强对基层行政执法活动的法律监督。
（四）党委政府支持力度较大
基层检察室建设得到了各级党委政府的重视、支持。各地基层检察室挂牌成立时，县（市、区）委书记等主要领导都亲自参与成立仪式并为检察室揭牌。同时，在机构、编制、办公场所等方面都给予政策倾斜与支持，目前，基层检察室主任普遍高配到副科级，有的地方还给予事业编制，大多数基层检察室办公用房都由所在地乡镇提供，为基层检察室建设提供了有力的组织和物质保障。如，2011年省发改委将基层检察室基础实施建设纳入到了省“十二五”政法基础设施建设规划中，在办公用房方面，按每个基层检察院设置3个检察室、每个检察室建筑面积约500平方米规划；湖州市委、政府联合发文，落实基层检察室与公安派出所、人民法庭平衡的机构规格和干部职级待遇等相关政策；温州市编办出台文件，明确基层检察室机构级别为副科级单位，根据工作需要，检察室主任可以进基层检察院领导班子或检察委员会。
三、困难与问题
从调研掌握的情况看，全省基层检察室建设工作取得的成效还是初步的，一些实践成果还不稳固，工作中还存在一些亟待研究和解决的问题。主要有：
（一）在思想认识上，深入开展基层检察室建设的自觉程度还不够高
部分基层检察长对基层检察室建设的重要性和必要性认识不够，对要不要设、如何设仍然心存疑虑，态度消极，等靠思想严重，很大程度上还是因为上级院的部署而被动推动，工作的主动性、创造性不足。
（二）在职能定位上，不同程度地存在着职能泛化、虚化、异化的倾向
一些地方对基层检察室的职能定位把握不够准确、理解不到位，对哪些工作能做，哪些不能做心里没底，认识不一，导致实践中不同程度存在职能泛化、虚化和异化的倾向。如，有的大包大揽；有的该履行的检察职能没有履行或履行不到位；有的甚至参与一些征地拆迁、催欠农民工工资等不属于检察职责范围内的工作，真正属于检察职能、体现检察特色的工作还没有取得实质性的进展，基层检察室工作的法律监督属性有待增强。
（三）在工作运行上，尚未形成科学规范、运转协调的工作制度体系
基层检察室的工作制度机制还不够健全完善，对工作中出现的许多问题还不能完全解决，存在工作内部衔接不规范、不畅通的问题，如检察室与派出院各科室之间的工作对接尚未形成制度化，工作关系没有理顺，沟通交流不畅，不能形成工作合力；检察室与国土、税务、工商等派出机构的信息沟通、工作联系还不畅通。
（四）在工作保障上，还难以适应工作发展需要
在机构规格方面，有的还没有明确为副科级，主任没有高配到副科实职，与公安派出所、法庭不对等。人员配备不足、不强，除少数几个检察室配有3-4人外，大多数检察室工作人员只有1-2人，不少检察室只有1人，而且以退居二线的老同志为主，年龄结构老化。在办公用房方面，真正做到独门独面的还不多，大部分检察室还是设在乡镇党政办公大楼内部，使用其中一间或若干间办公室作为办公场所，对工作开展制约较大。
（五）在工作成效上，探索周期长、见效缓慢
首先，在工作推进上还存在发展不平衡的问题，有的地市已在所辖基层检察院全面推开；而有的地市仅选择一、两个基层检察院进行试点，工作整体进度不大。其次，大多数正式运行的基层检察室工作成效还不太明显，特色、亮点不多，有的甚至挂牌成立以来，工作基本处于半停顿状态。再次，宣传力度还不够，一些基层群众对基层检察室了解不多，社会影响力不大。
四、意见与建议
（一）要切实提高工作的主动性和自觉性
在中央深入推进三项重点工作特别是加强社会管理创新的大背景下，在新形势下检察机关强化法律监督职能的大框架下，基层检察室将会被更大范围、更广深度地推行。因此，要进一步增强工作的前瞻性、主动性，把基层检察室作为基层基础建设的重要内容摆上更加突出的位置来抓，按照“积极、稳妥、有效”的原则，认真思考谋划深入推进基层检察室建设的工作思路、任务目标和具体措施，大力探索实践，切实抓出成效、抓出特色，更好地发挥其化解社会矛盾、服务人民群众等职能作用。
（二）要正确把握基层检察室的工作重心和着力点
职能定位决定着基层检察室的工作领域、主要任务、运行方式和工作方法，事关检察室的前途和命运。要准确把握基层检察室的职能定位和履职方式，着力解决“做什么”和“怎么做”的问题。
一是要把基层检察室工作有效融入到基层社会管理创新大格局中。深入推进三项重点工作、加强和创新社会管理，是新形势下推进基层检察室建设大的社会背景，也是加强基层检察室建设、延伸法律监督触角的出发点、目的和归宿。这既决定了基层检察室的发展方向，也决定了基层检察室的履职方式，即基层检察室必须始终把化解社会矛盾作为工作主体，通过主动对接基层综治中心、“大调解”工作体系、农村惩防腐败体系等各种平台，全面深入地履行各项律监督职能，充分发挥基层检察室在矛盾纠纷源头治理和末端处理中的重要作用，有效化解社会矛盾、促进社会管理创新、维护社会和谐稳定。
二是要把加强对“两所一庭”等基层执法单位执法活动的法律监督作为履职重点和主攻方向。这是因为，一方面，基层检察室成立的重要理由之一，就是在基层各项行政执法和司法活动不断强化的情况下，检察机关却没有在基层成立相应的机构，法律监督出现死角，基层权力体系建构缺少重要的制衡一环，许多执法活动不能纳入到检察机关的视野，导致法律监督缺位的状况。一些执法违法行为，给基层社会的和谐稳定造成了不同程度的损害，制约了基层民主法治建设；另一方面，加强对基层执法单位执法活动的监督，是基层检察室职责任务中最具有法律监督属性、最能体现检察特色的职能，只有强化这个方面的职能作用，才能有效防止和避免基层检察室职能的泛化、虚化和异化，确保基层检察室可持续发展。因此，基层检察室必须强化对基层派出执法机构的法律监督，以维护社会的公平正义。对人民法庭和公安派出所的法律监督，主要是延伸侦查监督和审判监督的职能，纠正办案中的违法问题，确保诉讼活动的严格依法进行。对其他行政机关派出站所执法活动的法律监督，主要是通过各种途径和方法，例如建立基层执法信息衔接机制，依托执法信息共享网络平台，发现执法不公的行为，应当及时采用检察建议、纠正违法通知书等形式，督促这些基层站所依法履职，从而促进社会的和谐稳定。
三是要高度重视职务犯罪线索的发现、收集工作。通过受理举报、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走访基层干部、群众等，及时发现基层组织人员职务犯罪案件线索，并积极配合反贪、反渎部门进行查处。当前，在新农村建设过程中，村干部职务犯罪多发，严重侵害农民利益和危及农村社会稳定，必要的时候，经检察长批准，基层检察室可以独立或牵头对村干部职务犯罪进行查处，切实增强基层检察室履职的刚性。
（三）要切实加强基层检察室自身建设
一是在机构设置上，结合每个基层检察院的办案量、编制数、经费保障等现实条件，一个基层检察院设立的基层检察室一般不宜超过3个。在机构规格上，应考虑与公安派出所、法庭平行，争取高配到副科级；条件不成熟的地方至少室主任要高配到副科级。二是在人员配备上，根据工作实际，一个基层检察室以配备3-5人为宜，并且要注重人员结构，最好能做到老中青结合；从长远看，可以把基层检察室作为后备干部和新进人员培养锻炼的重要基地。三是在保障上，要统筹做好基层检察室的经费、基础设施和科技装备保障工作，基层检察室办公用房要坚持单独建设和标准化设计，力求外观设计注入更多的检察元素，突出检察形象与主题。同时，要加强基层检察室科技装备和信息化建设，加大装备建设必要投入，尽可能地将先进装备推广应用到基层检察室的执法办案中。
不断提升社会法治化管理水平
在2013年底公示的我省省级法治城市、法治县（市、区）创建活动名单上，广元的朝天区、旺苍县、剑阁县入选。
针对怎样建设“法治广元”的问题，广元市市长王菲回答：“总体上就是：法治精神深入人心，权力运行规范协调，公平正义得以实现，社会运转井然有序，人民群众安居乐业。”
成功创建法治县（市、区）的并不只有广元。从全省范围来看，被评为我省省级法治城市、法治县（市、区）的共有6个城市、54个县（市、区），成都、眉山、乐山峨边彝族自治县、阿坝九寨沟县等名列其中。
开展“基层法治示范县（市、区）”创建活动，仅是我省加强基层依法治理的缩影。近年来，我省基层群众自治和社区建设有序推进。全省新建农村社区1500个，初步构建起社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务相衔接的社区服务体系。我省还积极稳妥推进社会组织登记管理体制改革，目前全省社会组织总数达35461个，覆盖经济社会发展各领域。
《四川省依法治省2014年工作要点》出台后，我省各市（州）以法治城市、法治县（区）创建为依托，不断改进社会治理方式，提升社会法治化管理水平。
成都金牛区探索出“居民自治工作法”的社会治理新路径，成立“服务群众工作队”，深入社区、院落听取群众意见建议，疏导化解遗留问题。
乐山犍为县建立县、乡镇网格化服务管理中心及社区（村）网格化服务管理工作站，网格配备网格员，履行社情民意收集、突发事件报告、政策法规宣传等职能，实现行政服务管理资源与乡镇、社区和网格工作力量的融合，推动服务管理一体化。
德阳加强和创新农村社会治理的路子。中江县喜胜村在2014年开始实施《村规民约》，重点从道德层面感化、教育村民，通过合法、规范、实用的《村规民约》有效提升村民自身道德素质，使得村民参与社会治理的意识、改革创新的发展意识不断增强，取得了良好的社会效应。目前，德阳全市1438个行政村全部制定了《村规民约》。
“这是四川深化社会体制改革的亮点，也表明四川的社会治理纳入全面系统的法治轨道”。针对《纲要》中对社会法治提出的“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的明确要求，成都理工大学教授、博士生导师罗映光这样认为。
千支法律服务小分队进万村
“我们遵法、守法，要争创民主法治示范村落。”2014年1月17日，崇州市廖家镇詹湾村，一场争创“民主法治示范村”暨“文明守法家庭”评选大会在村民委员会举行。
这次评选大会由成都市司法局牵头举办，除了对9个“文明守法家庭”颁发了奖牌奖品之外，成都市司法局还邀请律师给居民们带来了一堂生动的法律课。
积极参加评选和普法教育的背后，凸显的是当前我省基层群众法律意识的逐步提高。2014年开年以来，为更好地服务基层群众，各市（州）司法行政系统有针对性地改进和创新工作方式，开展了法律服务、法律宣传和法律援助等活动。
在广元，普法队伍深入到乡镇（街道）、村社、单位和到重点工地、重点区域、重点人群开展法制宣传教育活动2673次，积极为广大干部群众所关注的热点焦点释法析理、解惑释疑，提供法律咨询服务149746人次。
攀枝花积极构建“1小时法律援助服务圈”，通过构建纵横服务网络，在全市建立起以市、县（区）6个法律援助中心为依托、59个行业部门法律援助工作站为支撑、60个乡镇（街道）法律援助联系点为基础的服务网络，实现了法律援助受援群体全覆盖。
“抓好依法治村工作，‘普’、‘治’并举，是夯实基层基础，推进基层民主法治进程的细胞工程，对‘治蜀兴川’和‘法治四川’建设具有重要意义。”省法治办相关负责人说。
今年，省司法厅与相关责任单位、各市州签订了《推进“法律七进”工作责任书》，要求每年组织1000支法律服务小分队深入1万个行政村（社区）开展法律服务、法律援助、法制宣传，每个小分队每年集中开展活动不少于2次；在现有律师担任企业法律顾问1.5万家的基础上，力争实现年均增长20%。
创建藏传佛教文明和谐寺庙
2013年12月9日，四川省藏传佛教寺庙管理长效机制建设暨文明和谐寺庙创建活动表彰会召开。会议表彰了95座文明和谐寺庙，1000名创建文明和谐寺庙先进个人和15个先进佛协。
其中，甘孜有4座寺庙获得省级“文明和谐寺庙”称号，35名僧人获得“先进个人”称号。一直以来，甘孜积极投身寺庙依法管理制度创新、长效机制建设、和谐寺庙创建活动，在促进社会和谐中发挥了积极作用。
去年，甘孜康定县开展400余次入寺宣讲活动，发放2000余份藏汉双语宣传手册，与200余僧尼交心谈心，解决寺庙僧尼困难问题近百件；建成1个寺庙书屋，发放26200册图书，103个书架、30个标牌。今年，甘孜康定县又将投入900余万元实施寺庙危房改造等各项工程。
“加快推进藏传佛教寺庙管理长效机制建设是坚决反对分裂渗透的现实需要，是宗教寺庙规范管理的迫切需求，是强化政府依法管理的重要举措。”甘孜州委书记胡昌升说。
（一）全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是学习贯彻十八届三中全会和中央政法工作会议精神的实际行动。在中央政法工作会议上强调，维护社会大局稳定是政法工作的基本任务，保障人民安居乐业是政法工作的根本目标。党的十八届三中全会首次提出要“普遍建立法律顾问制度”。全面推行“一社区一法律顾问”工作，充分发挥律师在促进法治建设中的职能作用和专业优势，为社区各项工作提供法律服务和法律保障，把法治精神的要求落实到社区各项工作，将有力推进基层社会管理法治化进程，是全市司法行政机关、民政部门特别是律师行业学习贯彻十八届三中全会和中央政法工作会议精神的实际行动。
（二）全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是落实在律师行业开展党的群众路线教育实践活动的具体措施。受经济社会发展等客观因素的影响，社区法律服务资源相对匮乏，与基层人民群众不断增长的法律服务需求之间的矛盾日益突出，在一定程度上制约了人民群众合法权益的维护。全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是全市律师行业贯彻落实中央部署开展党的群众路线教育实践活动的具体措施。全市律师深入社区，“零距离、面对面”地为群众服务，会有力促进城乡法律服务均等化、一体化。同时，也搭建了律师联系和服务群众的桥梁，使全市律师牢固树立执业为民的宗旨意识，在服务群众和企业的生动实践中，赢得人民群众信任和拥护。
（三）全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是社会管理创新的重要内容。全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是落实党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的重要举措。“一社区一法律顾问”工作有效整合了法律服务资源，形成了党委政府主导，律师积极参与的新型利益协调机制、诉求表达机制和权益保障机制，是“三访三化促发展解民忧”工作的重要载体，有利于充分发挥律师行业参与社会管理的中立性、专业性优势，以法律手段预防和化解社会矛盾，丰富了基层社会治理结构，创新了社会管理的内涵。
二、全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作的任务职责
（一）主要任务。整合全市法律服务资源，统一调配人员力量，实施“全市社区法律顾问全覆盖工程”，争取到2014年底基本建成社区法律顾问工作网络，实现“一社区一顾问”目标任务。通过建立和推行社区法律顾问制度，社区基层群众自治组织依法管理和服务水平不断提高，社区群众合理诉求得到有效维护，各类矛盾纠纷及时化解，基层社会稳定风险有效降低。
（二）主要职责。（1）帮助依法依规修订、完善社区自治章程、居民自治公约及其它管理制度；（2）定期在社区开展法制宣传活动，为社区居民解答法律咨询，举办法律知识培训，增强社区居民的法律意识，提高社区工作人员依法办事的能力和水平；（3）为社区办理社区公共事务和公益事业提供法律服务，帮助起草、修改法律文书，办理有关法律手续；（4）帮助老年人、妇女和儿童等困难群体依法申请法律援助或者提供法律援助，依法维护社区居民合法权益；（5）向人民政府或相关部门反映社区居民群众的意见、要求并提出意见、建议。
（三）运作方式。社区法律顾问为社会公益性岗位。按照实事求是、因地制宜、方便群众、注重实效的原则，由司法行政机关、民政部门与社区协商，一般由社区、企业提供办公场所等硬件设施，市律师协会统一制作有关上墙的醒目标识。市律师协会副会长、常务理事原则上与市级领导联系的社区结对；市直律师事务所律师原则上与中心城区社区结对（市直律师事务所社区法律顾问联系点名册附后）；各区县（市）司法局负责安排辖区内律师事务所律师与相近的社区结对（律师事务所社区法律顾问联系点名册确定后向市司法局备案）。选派律师在社区工作室明显位置公布照片、电话等联系方式，方便社区群众随时咨询。
三、保障措施
（一）加强组织领导。各级司法行政机关、民政部门要切实加强对这项工作的领导，把该项工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导。要认真研究、部署、落实本地、本单位具体的意见、措施，及时解决工作中遇到的问题，积极总结、归纳成功的经验、做法。要积极向各级党委政府汇报，争取支持，推动工作的开展。
（二）争取政策保障。各地要认真贯彻落实中办发〔2010〕30号、湘办发〔2012〕27号文件精神，主动加强请示汇报，做好联系协调工作，积极争取当地党委、政府和有关单位的重视和支持，帮助解决工作中遇到的问题和困难，争取将律师担任社区法律顾问工作纳入基本公共服务体系。
随着时代的发展，当前我国的社会结构、社会行为规范和价值观念发生了深刻的改变，经济发展和社会发展极不平衡，社会问题与矛盾凸显，不稳定因素增加，现有的社会管理模式已无法满足当今社会的管理需求，社会管理创新迫在眉睫。检察机关作为法律监督机关，是广义的社会管理者，面对着越来越难以满足的各种利益诉求和法律服务体系，必须加大创新力度，寻求司法理念转变和执法监督手段的创新。
2009年中央政法委做出了“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”这三项重点工作的重大部署；2010年10月最高人民检察院提出了延伸法律监督触角、促进检力下沉的要求，由此上海检察机关将设立社区检察室作为社会管理创新、探索检力下沉的一项具体措施进行落实。
本文主要就设立社区检察室，探索参与社会管理创新，寻找与社区建设和基层管理要求相适应的监督途径和方法作如下思考：
一、社区检察室设立的意义所在
1.设立社区检察室是检察机关执法理念创新的体现。
社会转型时期，活跃的社会生产、开放的社会生活和多元思维方式，对检察机关强化法律监督，参与社会管理创新提出了前所未有的挑战。理念是行动的先导，社区检察室的设立正是为了实现检力下沉、职能延伸，使检察工作扎根于基层，践行检察机关服务大局、保障民生的理念。基层和社区是当前社会矛盾集聚最前沿的地方，社区检察可以把矛盾纠纷解决在基层，方便群众、强化法律服务、切实保障人民群众的根本利益，从而维护社会和谐稳定。
2.设立社区检察室是检察机关职能延伸的体现。
社会管理手段、方式以及技术等载体的创新，是启动检察机关社会管理创新的良好契机。检察职能的延伸和下沉，是对法律监督内涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源头延伸，向社区、乡镇、企业、学校等基层部门延伸。执法载体创新，是检察机关社会管理创新的基础条件，社区检察室正是由此孕育而生。
3.设立社区检察室是检察机关工作机制创新的体现。
积极推进社区检察室建设，包括承担起对公安派出所刑事执法活动的监督，对监外刑罚执行和社区矫正活动的监督，接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，发现、受理职务犯罪案件线索，参与社会治安综合治理和法制宣传、职务犯罪预防工作等等工作。从而建立起一系列与公安派出所、司法所、办、社区矫正机构等组织的工作联系机制，整合社区各方面的资源，强化法律监督实效，扩大监督影响力。
二、社区检察室设立的现实背景
1.社区检察室设立是贯彻落实中政委关于深化司法体制和工作机制改革的要求。
2008年《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中指出，要改革和完善对侦查活动的法律监督，进一步建立检察机关对公安派出所、看守所的监督机制，充分发挥检察机关的法律监督作用。社区检察室的设立是认真贯彻落实中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革意见，探索检力下沉、法律监督职能延伸的重要创新举措。通过在基层社区设立检察室，有利于加强对公安派出所、司法所、办、社区矫正组织等基层组织的立案、侦查、刑罚执行和社区矫正、综合治理等活动的监督，更好地履行检察职能，扩大检察效果及其影响力。
2.设立社区检察室是贯彻落实中政委推进三项重点工作的要求。
2009年底，中央政法委做出了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大部署。检察长在全国检察长会议上强调要完善和推行在农村、社区设立乡镇检察室、检察工作站、聘请检察联络员等措施，使检察工作更好地深入基层、贴近群众、服务社会，促进社会管理创新的要求。积极推进社区检察室建设是贯彻落实三项重点工作，探索社会管理创新，延伸检察工作职能、拓宽监管领域的一项重要措施，通过在街镇（社区）设立百姓身边的检察室，使检察工作更好地服务基层、贴近群众，更好地满足人民群众的利益诉求。
3.设立社区检察室是贯彻落实高检院加强检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的要求。2010年10月，高检院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。该指导意见对规范延伸法律监督触角、促进检力下沉作出明确规定：“各地经济社会发展水平不同，基层检察院基础、条件各异。因此，向基层延伸法律监督触角，必须因地制宜、量力而行，要充分考虑基层检察机关现有人力、物力、财力和基层当前的执法环境、群众认可程度等多方面因素，实事求是，逐步推进。”
三、当前社区检察室的职能定位和功能
探索检力重心下沉、检察工作延伸、社会管理创新，切不可脱离检察机关自身的职能。根据本市检察机关派驻（社区）检察室工作职责（试行）的规定，当前派驻（社区）检察室主要职能定位和功能如下：
1.业务范围。派驻（社区）检察室主要承担对公安派出所刑事执法活动监督、非监禁刑罚执行（社区矫正）活动监督、受理社区群众来信来访、接受违法犯罪人员的自首、参加社会治安综合治理工作，并开展法制宣传和其他适宜在社区（街镇）开展的相关检察工作。
2.工作职责及相关建议。
⑴对公安派出所刑事执法活动监督。
对公安派出所应当立案而不立案、不应当立案而立案、案件立而不侦、久侦未结等情况的监督；刑事侦查活动中的刑讯逼供、暴力取证等违法行为，体罚、威胁诱骗等非法收集证据手段，以及违法使用拘传、拘留、取保候审等强制措施，违法使用搜查、查封、扣押、冻结等财产性侦查等措施实施监督。
一要明确监督定位。根据市院文件精神，当前社区检察室对公安派出所的监督，定位于工作监督、场所监督，区别于以往传统的个案监督。二要确立监督范围。社区检察室监督范围限定在对公安派出所的刑事执法活动，主要是对刑事立案活动、侦查活动和刑罚执行活动的监督。三要明确监督方式。主要通过入所巡查、信息通报、适时介入、工作例会、专项检查等形式开展。四要增强监督的实效。社区检察室在监督工作中，对公安派出所执法中的违法不当行为，虽然可以通过口头纠正、书面通报、检察建议等方式纠正，但法律未明确规定公安机关拒不纠正违法或者拒不执行检察机关所作的决定的法律后果，检察机关对公安派出所的监督缺乏刚性。所以，监督措施实施以后，一定要做好跟踪督促的工作。五要加强与院内各职能部门的沟通协作，建立内部信息共享机制，对公安派出所的刑案受理、立案、强制措施适用等实现信息共享。
⑵对非监禁刑罚执行活动的监督。
对人民法院、公安机关、监狱、看守所、司法行政机关在罪犯交付、变更监外执行活动实施等环节的监督；对公安派出所、司法所、社区矫正组织对监外执行罪犯的日常管理、矫正与监管情况的监督；受理监外执行人员及其家属的控告申诉，维护社区服刑人员合法权益等。
一要加强工作联系、排摸掌握重控对象。社区检察室会同当地派出所、司法所、社区矫正机构建立信息沟通机制和协同机制，对所在的社区监外服刑人员进行排摸，做到底数清，重点明，通过参与宣告、谈话、教育等方式，预防其重新犯罪。二要搭建信息平台。社区检察室应当与当地公安派出所、司法所、社区矫正机构这些职能部门搭建起信息平台机制，实现监管信息的畅通和交换。三要明确社区检察室和派出院监所部门之间的工作职责、分工，相互衔接、形成工作合力。四要强化执行的监督。对不服管教、脱管、漏管、违法相关法律规定、重新违法犯罪的，及时提出检察建议或者纠正意见。
⑶接待及法律咨询。
受理社区群众对国家工作人员职务犯罪的举报线索；对不服人民检察院处理决定和人民法院生效判决、裁定的申诉；对公安机关、监狱、劳动教养部门干部的违法行为的控告；对加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见等。
一要明确受理的范围。限定在“举报国家工作人员职务犯罪的线索；不服人民检察院处理决定和人民法院生效判决、裁定的申诉；反映公安机关、监狱、劳动教养部门工作人员违法违纪行为的控告；加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；其他依法应当由人民检察院处理的事项等”。二要严格依照法律规定，统一受理社区群众的举报、报案、控告、申诉，对发现、受理的职务犯罪案件线索等举报件，不得自行办理，一律移送本院控告申诉检察部门统一分流。三要注重与院控申部门的联动，做好涉检，扩大检察宣传，通过参与所辖地政府接待日活动、召开群众座谈、分发宣传资料、公布联系方式等，宣传检察职能和法律法规，充分发挥“联系群众桥梁”的作用。
⑷参与社会治安综合治理和法制宣传、犯罪预防工作。
了解社区基本情况，掌握当地社会治安状况，发现不利于稳定的违法犯罪苗头性问题，及时配合解决；建立沟通渠道，积极收集各类犯罪线索，拓宽案件线索的来源；深化检务公开，增强检察工作的透明度，加强法制宣传，拓宽社区群众了解检察工作的渠道。
在社会治安综合治理方面，笔者建议要发挥检察建议的作用。要努力寻找案件背后隐藏的深层次社会问题和矛盾，运用检察建议预防违法犯罪、化解矛盾纠纷、监督执法活动。
四、当前探索社区检察工作应注意的问题
1.准确定位，认真履职
社区检察室是检察机关行使监督职能的一种延伸，是实现检察监督的关口前移，其职能承担应与人员配置、经费保障和所辖区域人口、经济、社会发展状况等相适应。要结合检察工作特性，突出法律监督作用，体现服务民生、执法为民的理念。通过合理设置社区检察室的工作职责，并予以积极履行。比如，对当地执法部门司法活动进行法律监督；接受群众举报、控告、申诉，接待群众来信、来访；发现受理职务犯罪案件线索；开展职务犯罪案件预防；受理执法不严，司法不公问题，开展法制宣传，参与社会治安综合治理等活动。对社区检察室的工作实行目标管理，明确任务、分解责任。另外需要注意的是，在开展日常社区检察职能过程中需要地方党委和政法委的支持和协调，在重大问题上，应该建立沟通和协调机制，使镇街（社区）政权真正能维护社会稳定，保护人民群众合法权益。
2.理顺关系、形成合力
社区检察室是本院派驻社区检察工作的窗口，要真正搞好社区检察室工作，发挥其作用，就必须赋予其一定的职责，检察室的职能虽然不会与院内部业务部门产生冲突，但是一定会发生部分业务重叠，所以一定要理顺检察室与检察机关内部业务部门之间的关系，两者分工合作、相互配合和衔接，才能形成工作合力。
关键词 社区警务 警民关系 警力配合
作者简介：张颖超，山东政法学院。
社区警务是目前世界警务改革的主要方向，是目前社区安全治理的一个关键方面，同时也是一项以“预防为主，防控结合”为宗旨的警务化战略目标。我国从上世纪九十年代初引进了社区警务制度，并逐步加以推广。当今我国的社会治安形势严峻，社区警务战略作为我国社会治安综合治理的一项重要举措，其应用势在必行。但目前社区警务制度的实施仍然存在不少问题，需要我们进行探讨，并找出对策，以推进我国的社区警务制度的创新与改革。
一、目前我国社区警务制度的现状
社区警务是以社区警察为专门力量，以社区公众为依靠力量，以密切警民关系、改善治安状况、预防和制止犯罪为基本目标的全新警务战略。上世纪九十年代初，中国警察学界开始引入这一概念，后来，社区警务制度逐步在全国得到广泛推广，反响较为强烈。但我国目前的社区警务发展仍然尚处于初级阶段，与西方发达国家相比，仍然存在着一些问题阻碍着社区警务制度的实施，如有些地方受传统思维定势的影响，缺乏改革创新的精神。这些问题，不仅影响到了社区警务战略的实施，而且已经影响到了社区警务作用的高效发挥。当前，我国社区警务所面临的问题主要表现为以下几个方面：
（一）对社区警务制度的认识存在误区
社区即“区域性的社会”，是指“人们能感觉到的具体化了的社会”。一般来说，社区包括地域、人口、区位、结构和社会心理这五个要素。而社区警务作为社区与警务的合理融合，是警察等国家暴力机构依托社区等基层单位，实现警察与社区单位、社区民众的有机结合，共同维护社区治安，共同发现和解决社区的治安问题和其他各类潜藏的安全隐患问题的有效举措。但是在人们的普遍观念中认为，警察的主要职责是打击和控制犯罪，而设立社区警务的目的也仅仅是警察为控制犯罪的需要。这种认识有它的合理性，但其理解也过于狭隘。对于社区群众，甚至于社区民警来讲，为什么要搞社区警务，社区警务与传统警务有什么区别等问题认识都不够充分。设立社区警务的目的不只在于控制犯罪，它是为了保障整个社会的和平与安宁，对社区警务的理解不能过于微观与狭隘，不能简单地从功能上认为实施社区警务单单只是以预防犯罪为目的。此外，社区警务不仅仅是公安机关的工作，它需要全社会的协力配合。
（二）警民关系不够融洽，缺乏沟通
社区警务是扎根于社区，依赖社区群众搞好社会治安问题和其他问题。但在实践中，社区警民关系不够融洽，群众工作的开展有待提升。第一，有些社区民警思想认识上存在错误，总有一种官本位的思想，以官自居，高高在上，不认真对待群众遇到的问题，官僚作风严重，为群众办事还要要求请客送礼，给群众留下了不好的印象，严重影响人民警察的形象。第二，从目前我国的社区警务工作开展的形式来看，被派驻社区的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏经验或者其他原因，导致缺乏和群众互动和协作的能力。社区民警首先应当具备警察的专业技能，并且还必须具备社区工作者的能力，必须同时具备这两个方面的素质。除此之外，受学历水平等的限制，有些民警的法制观念仍然淡薄，依法行政的水平较低，不能很好地、及时地解决群众问题，导致矛盾越积越大。
（三）警力配置不尽合理
社区警务是深入到基层的社区治安治理措施，基层社区的工作量大，工作任务繁重，需要较多的社区民警，而我国目前的状况是一些地区的警力配置不尽合理，有些地方出现“一区一警”的状况，一个社区只有一名社区警察，这直接导致社区民警的工作压力过大。一个人的精力是有限的，过度繁重的任务只会导致工作效率的降低，而且加之有些基层工作环境较差，社区民警工资待遇较低，保障体制不完善，从而也严重影响社区民警的工作积极性。我们应该适度增加社区民警的数量，合理配置警力。
二、西方社区警务制度发展及其对我国的启示
由于社会环境不同、法律制度不同，社会治安反应的特点不同，因而，各国在社会治安治理上的管理理念与运作方式等方面存在着异同，西方社区警务的运作方式则异彩纷呈。西方国家经历了四次警务革命，警务改革从“预防为主”到“打击犯罪”再到“回归重视群众的作用”，西方国家在社区警务建设方面已经取得了丰硕的成果，有许多值得我们借鉴学习的地方，我们要充分利用好这些资源，以促进我国社区警务制度的创新与改革。
（一）注重依靠发挥群众力量
澳洲的邻里联防制度值得我们借鉴。典型如澳大利亚，警方开展犯罪预防工作的一个很重要的方面就是开展邻里联防制度。首先，先由警察或警务人员负责划分邻里联防的范围，召开小区及村庄居民会议，分配每名警察人员的责任区域，同时选举出相应的居民代表，向他们发放预防犯罪单页等；其次，加强安全和防范工作布置，将贵重物品悉数登记，并做好物主标记；最后，广泛发动群众，鼓励其积极举报犯罪分子，增加犯罪发现率，从而通过邻里联防制度充分发动群众的力量来有效预防犯罪。除此之外，与此相类似的还有美国警务改革中的邻里守望制度，日本警务改革中的交番与驻在所制度，以及新加坡的社区安全与治安计划等，这些制度都在一定程度上做到了警民结合，增强了警民之间的信任与交流，发挥了居民群众对维护社区治安的积极作用。因此，在今后的社区警务改革进程中，必须注重依靠大众的力量。
