发布时间：2023-10-26 11:28:59
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【关键词】政府投资项目；代建制管理模式；投资控制体系；分离运作；代建收费标准
政府投资是整个社会投资的重要组成部分，主要是指以政府为主体，对资源直接进行配置的投资行为，对于加快公共基础设施建设以及公益性设施建设，改善生态环境，促进经济发展落后地区的经济发展以及产业结构升级，促进社会经济的快速发展都具有极其重要的作用。我国各级政府一直以来对直接投资项目采用单一的“财政投资，政府管理”的管理模式，这样的管理模式基本上都是在一个系统中完成投资、建设、管理、使用等过程，极易出现各环节责任模糊，利益不清的问题。为此提出了代建制管理模式，政府投资项目实施代建制管理模式具有一定的优势，但是在实际管理过程中也容易出现一些问题，下面笔者对政府投资项目代建制管理提出了几点自己的看法。
一、政府投资项目代建制管理的重要作用
代建制管理模式主要是指政府选择具有较高资质的项目管理公司担任项目代建人，由项目管理公司全权负责整个项目组织管理工作，这样就可以确保政府投资项目中投资、管理、使用等各环节的相互独立，通过“他人”的专业化、市场化、社会化控制和管理实现项目管理目标，提高项目的投资效益。具体而言，政府投资项目代建制管理的重要作用具体体现在以下几个方面：
（一）制定了科学、有效的投资控制体系
项目代建制管理模式下，每个工程项目建设阶段都属于一个统一的整体，通过投资限额制建立一套科学的投资控制体系。政府投资主管部门从制定项目建议书、研究投资机会阶段就开始控制项目，进行项目的可行性研究时，前期公司会根据国家出具的可行性研究报告深度论证项目的投资以及规模等，为计划部门批复项目提供相应的科学依据。项目设计过程中，设计单位会严格根据限额进行设计；项目施工过程中，代建单位会根据初步设计概算管理项目建设；竣工决算的过程中，仔细核算超出预期投资限额的部分，并且要求代建公司自己负责，如果决算比限额低，双方可根据合约的比例进行分配。这种投资控制体系可以大大提高政府投资项目的投资控制效率。
（二）使政府投资项目各阶段分离运作
政府投资项目实施代建制管理主要是在建设期间，分离出建设单位的职责，取而代之的是专业化程度更高的项目管理公司或者其他的建设单位，这样就可以很好地解决以往管理模式中责任主体模糊、责任不明的弊端，通过合同的方式可以明确规定建设管理者、出资者以及使用方等各方主体的权利、责任以及义务。同时，项目代建制管理模式可以切断项目建设方和使用方的利益关系，使用方可以不用直接参与到项目建设后，审计部门、财政部门等相关的政府部门会监督投资项目的具体实施过程中，这样就可以形成有效的约束和激励机制，严格控制项目的预期目标，提高项目管理水平。
（三）有助于高效整合资源，提高项目实际管理水平
政府投资项目实施代建制管理模式，政府会以招标的方式选择专业的项目投资建设管理机构，这类机构往往会有很多专业人员，积累了大量的项目建设管理经验，对于整个项目建设流程也比较熟悉。将投资项目委托给这种专业机构，可以有效提高项目管理水平。而且使用单位也可以不用投入过多的时间和精力在繁琐的项目管理业务中，可以更好地做好自己的本职工作。
（四）充分引入竞争机制
市场经济最突出的特征就是竞争，市场竞争遵循优胜劣汰的原则，有利于促进社会的进一步发展。代建制管理模式下，项目投资方可以以招标的方式选择最合适的代建单位，而代建单位也可以以招标方式选择最合适的材料供应商、设计单位、施工单位以及监理单位等。经过层层筛选，可以选择出最有利于实现投资项目预期目标的项目建设参与主体，不仅有助于提高代建单位的管理水平，也有利于提高整个代建水平。
二、政府投资项目实施代建制管理模式中存在的主要问题
（一）代建单位的法律地位问题
实施政府投资项目的过程中，代建单位承担项目法人的职能，这种情况以往的工程建设都没有，因此在实践的过程中可能关于代建单位履行职责相关的法律法规并不完善。换言之，国家的基本建设程序中并未在法律上充分明确代建单位的地位，这样就不能得到各级政府以及相关建设管理部门的客观支持和认可，在实际工作过程中可能会遇到很多困难和问题，尤其是办理各种手续的过程中，可能有的部门不会承认建设单位的主体资格。
（二）代建单位培育的相关问题
国外发达国家已经普遍实施代建制管理模式，将项目委托给专业化的项目管理公司全权负责管理，但是目前我国项目管理中并没有普及代建制管理模式，代建单位在项目管理方面的经验也相对缺乏，项目管理水平和国外发达国家存在很大差距，因此很多业主都不愿意将项目委托给代建单位。建设部曾经在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确提出的，企业项目管理体系以及组织机构有待进一步完善，项目管理的计算机应用水平相对低下，缺乏高素质的优秀项目管理人才，这些问题都不利于代建制管理模式的顺利、高效开展。因此，非常有必要加强代建单位的培育。
（三）代建收费标准问题
1.1投资项目前期可行性研究工作有待进一步提升
一是部分单位贯彻执行分公司投资项目管理制度不力，没有做可行性研究；二是在项目前期管理上存在问题，对部分可行性研究报告的质量管理，也没有到位没有实行有效监督；三是没有引入第三方评估机制，可行性研究报告的评估缺乏公正和公允性。正是由于可行性研究分析存在不足，对项目的各方面的研究和技术论证不够，对项目的风险分析不足，导致了部分投资项目决策缺乏科学性。
1.2投资项目在整个建设期中的管理工作也有待加强
一是部分项目没有真正实行市场化招标运作，导致了这些投资建设项目合同履行难以达标，项目进度、质量得不到保证，工程事故时有发生，投资成本居高不下；二是部分投资建设项目施工与监管没到位，项目工程质量没达标，因对部分油气勘探开发项目施工与监管没到位，工程质量难以达标，项目投资效益没有达到预期；三是有些施工单位为了获取高额利润，在施工中偷工减料，虚报工作量，私自变更交底工作量，执行实施不到位，质量不达标。四是监管工作没有完全到位，没有对建设期全过程进行有效监管。
2进一步提升油田企业投资项目管理能力的对策
2.1建立责权明确高效运行的投资项目管理模式
针对油田企业对投资建设项目管理政出多门，投资项目管理的责任主体不明确，各自为政、多头管理，各负其责又不知谁最后负责，相应职能部门管理职责不清、履行不到位、相互推诿甚至敷衍了事等方面存在的问题。建议成立重点投资建设项目联合管理小组及“项目管理部”，对投资达到一定金额标准或投资风险特别高的重点项目，都应该交由“项目管理部”统一管理，真正做到提高项目管理主体对投资项目管理的积极性，从而促进投资项目的规范化管理。
2.2建立和实施科学的投资决策程序和方法
建立和实施完整的符合客观规律的科学的决策程序和方法，是实现投资决策科学化的必要条件和根本保障。一是在决策信息的收集、整理和分析方面。在做投资决策时必须就市场、技术现状、人力资源等方面的情况加强调查研究，坚持实事求是，一切从客观实际和存在的客观条件出发，这样才会使决策有充分的依据，才能做出真正有效的决策。二是拟订多种被选决策方案。决策就是从多种可选方案中，选择出最优方案，可以这样说．没有选择就没有决策，因此拟订预备多种被选决策方案是做出最优决策的基础。三是从多种被选方案中挑选最优决策方案，经过严肃认真比较、评价和论证，对备选方案的可行性、经济效果、作用意义的全面性、客观性和真实性进行真实的认识，最终才有可能找到最优和满意方案。
2.3建立有效的投资项目决策责任体系
实施对投资项目科学有效的决策，建立高效的决策责任体系，是江汉油田分公司实现决策科学化的重要保证。一是构建集权与分权相结合的投资决策机制。应该由目前相对集权的投资决策体制逐步向集权与分权相统一的投资决策体制转变，构建集权与分权相结合的投资决策体制就是要求投资决策要去划分层次。二是建立和完善对决策者的监督机制。在将相对集权的投资决策体制逐步向集权与分权相统一的投资决策体制转变的同时，我们应该同时建立和完善对投资决策者和决策行为的监督机制，使投资决策单位和决策者权力和责任有机地结台起来，增强投资决策单位和决策者的责任感，减少决策失误。
2.4以项目关键要素为抓手强化投资项目过程控制
关键词:低油价时代；油田企业；投资项目
根据目前的现状来看，在原油的价格方面，有了非常大的改变，跌破了大部分石化企业能够接受的底线。原油材料的成本大量上涨，使得投资企业的利润逐渐降低，不仅不能从中获得高的利润，还反而会使得投资深陷其中，无法挽回，从而造成大的经济损失。由此可见，改进油价时代油田企业投资项目的管理方法和降低投资风险，都显得非常重要，只有促进投资项目的管理方法，才能够保障投资项目的有效性[1]。
1项目管理中存在的主要问题
(1)对管理工作的认识不足因为相关投资的管理部门对投资项目管理工作的重要性认识不足，所以导致部分的企业认为项目中的审批程序只是一种形式，并没有注重其审批程序，只是为了应对审批而走的过场，太过于形式化。而且项目建议书的内容与实际的情况不符，缺乏严谨的态度，从而出现管理工作不规范的现象，这样便降低了项目管理的有效率[2]。(2)投资效益意识不够浓厚在油田企业投资项目管理中，存在着投资效益意识不够浓厚，效益低的现象。人人皆知，油田企业是国有企业，它是保证国家能源供应的重要因素，承担着非常大的社会责任。在高价油时，有的为了达到更好的业绩表现，忽视了生产效益的标准，这便对其投资的利润以及现金的成本有一定的影响，便会降低企业投资今后的固定成本和企业今后的投资效益。所以相关项目的管理人员应该对其存在的投资问题起到大的重视。(3)管理方式较疏漏目前的项目管理方式比较疏漏，工作的管理质量需要大量的提升。在油田企业投资项目中，投资项目的管理直接关系到企业的发展效率及生存，油田企业的项目管理方式部分都较粗糙，存在着初审不规范、相关报告不严谨等问题。比如很多的企业单位对项目投资都进行的是粗略估算，导致得到的数据不够精确，在后期的项目估算中通常会超出预算，然后又增加资金，从而使得整个项目的成本大量的提升。还有部分的企业单位对投资项目的管理审核做得不够严谨，没有专业的管理人员对其进行完善，审核的方式也不够严格，使得整个审核形式都形同虚设，没有按照规定进行初审，导致管理质量从中得不到提升，因此存在着投资预算不准确、功能过剩等不好现象[3]。
2低油价时代油田企业投资项目的管理方法
(1)加强宣传力度在油田企业投资项目中，需要不断的加强项目管理的宣传力度，从而进一步的提升管理人员对其管理工作的深度认识，积极有效地创造良好的专业氛围。根据各级各层对投资项目的管理要求来开展相关的专题培训，以此提高项目投资决策的成功率以及工作有效率，使得企业获得最大的经济效益。(2)建立管控机制建立起有效的管控机制，降低油价波动所带来的一些损失，要直观理性地看待油价波动，在低油价时期时，不得随意的评价油价，要客观地分析低油价时期的发展趋势，充分考虑低油价时期所可能面临的经营风险，努力保持好油田企业的产量稳定性。油田企业的相关部门应该注重原油行业的发展趋势，积极的采取相应措施，努力地减少油田波动所带来的不良影响。(3)明确管理责任明确油田企业投资项目的管理责任，强化项目管理方案的可行性，有效地实施单位预审、油田初审以及总部审批的相关审查制度。在油田审查过程中，预审结果是主要的前置条件，在企业没有完成项目预审的情况下，不可进入下一个工作环节。方案的审查需要重点防止出现能力富余、设计的标准过高、功能过剩的现象，要着重的提高项目管理的实用性及经济性，切实的落实管理制度，使得管理人员明确的了解自身的管理责任[4]。
3结语
在低油价时期，必须要有一定的效益，油田企业才能稳定的生存，在油田企业投资项目的管理过程中，低油价对其提出了更高的要求。综上所述，本文主要针对低油价时代油田企业投资项目管理中存在的问题及应对方法做了简单阐述，从而得出，在我国油价的波动变化下，想要使得油田企业能够正确地把握好投资方向及管理效率，只有通过更加扎实有效的管理制度，才能够使得油田企业真正的转变发展趋势，从而获得低成本的投资方式[5]。
参考文献：
[1]董伟.提升油田企业投资项目管理能力的几点思考[J].中小企业管理与科技,2015,(18):15.
[2]董春诗,孔令锁.油田企业投资项目全生命周期管理研究[J].西安石油大学学报(社会科学版),2016,25(1):56-59.
[3]刘士军.探析油田固定资产投资项目前期管理[J].中国化工贸易,2014,(1):340-340.
[4]田雪峰,张田田,AnnRensel,等.油田企业投资项目EVA评价研究[J].中国石油大学学报(社会科学版),2014,(2):15-20.
根据全国烟草行业20__年整顿和规范市场经济秩序工作会议和国烟办〔20__〕135号、324号文件的总体部署，我公司按照9月20号全国烟草系统固定资产投资专项检查电视电话会议和《关于烟草系统固定资产投资专项检查工作安排的通知》（国烟办综〔20__〕372号）的具体要求，在认真组织企业有关单位学习文件的同时，积极深入地开展了我省企业固定资产投资专项检查的自查工作，现将我省自查情况报告如下：
一、我公司及所属企业固定资产投资管理制度建设及执行情况
1、固定资产投资管理制度建设情[！]况
____工业公司成立于20__年9月。根据国家局关于进一步加强对烟草行业重大投资管理要求，我公司于当年9月，成立了公司投资管理委员会（*烟工〔20__〕87号），主要负责公司所属企业重大投资项目的审议和决定，并相继制定了《____工业公司投资委员会工作职责》（*烟工〔20__〕159号）。20__年7月，为了加强烟草制品生产企业投资项目及非烟草制品投资项目管理，按照国家局有关规范要求，制定下发了《____工业公司关于烟草制品生产企业投资项目审批管理办法》（*烟工〔20__〕185号）、《____工业公司关于非烟草制品投资项目内部审批管理规定》（*烟工〔20__〕186号）。
20__年12月，____工业公司完成合并重组后，为进一步加强投资管理体制建设，规范投资决策程序，强化监管机制，先后制定下发了《____工业公司对外事务印章使用规定（暂行）》（*烟工〔20__〕344号）、《____工业公司投资管理委员会工作规则（暂行）》、《____工业公司投资项目管理规定（暂行）》（*烟工〔20__〕194号）、《关于加强基建技改投资项目规范管理工作的通知》（*烟工〔20__〕216号）和《____工业公司固定资产投资审计实施办法》（*烟工[20__]361号），进一步明确了工业公司及其所属企业投资管理的权限、程序、操作过程以及必备的文件附件等。同时，所属企业按照省公司的要求，相应制订了一系列的管理制度（详见企业附件）。
2、固定资产投资项目管理制度执行及监管情况
（1）严格项目程序管理。
为了进一步规范投资程序，我公司明确了省工业公司作为全省工业企业固定资产投资管理主体，公司综合计划部作为固定资产投资管理的具体责任部门。公司所属各企业基建、技改部门受企业和工业公司综合计划部双重领导，业务主要以工业公司综合计划部垂直管理为主，公司及所属企业的固定资产投资管理必须在综合计划部的具体管理和指导下进行。
所属企业上报的固定资产投资项目，按需要进行企业论证，并经企业投资管理委员会讨论通过后，以文件的形式上报省工业公司。工业公司按照国家局批准的权限和要求，对于重大投资项目申请，组织专家论证后上报国家局，一般项目需要组织技术论证，经公司投资管理委员会讨论同意，上报公司总经理办公会议或总经理批准后执行。
（2）做好项目审批备案
根据我公司投资项目管理制度，对于企业权限范围内的投资项目，公司要求所属企业严格按照项目管理的要求，在企业进行备案，由省公司负责进行抽查。对于省公司批准的项目，由省公司进行档案管理。同时，为了进一步强化我省的投资项目档案管理，我们和北京五洲工程设计院联合开发了“____工业公司投资项目管理信息系统”，进行具体的监管工作。有关建设项目按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[20__]20号）、《__省企业投资项目备案暂行办法》（苏政发[20__]38号）以及地方政府关于投资项目备案暂行办法的要求，做好了地方政府备案工作。
（3）执行项目的审计和监督制度
在《____工业公司固定资产投资审计实施办法》中，首先对固定资产投资项目进行分级管理、合理授权，明确实施项目权限。第二，为加强固定资产投资全过程管理，合理控制造价，明确了跟踪审计和决算审计的内容，将合同条款和工程进度、工程量、工程质量考核相结合，严格控制付款进度。第三，为加强固定资产投资审计项目的管理，建立了相应的考核制度，有效保证保证固定资产投资审计管理。这样在项目执行过程中，就形成了企业的审计部门、第三方审计、地方政府的纪律监督部门相互牵制、相互制约的有效的内部监督制度体系。
二、我省固定资产投资专项检查工作开展情况
根据国家局20__年全国烟草行业整顿和规范市场经济秩序工作会议，和全国烟草行业发展计划会议有关规范固定资产投资管理专项规定，我公司按照国烟办〔20__〕135号文件中对固定资产投资管理专项检查的要求，于20__年5月份组织了全省所属企业固定资产投资的专项检查活动。7月份，结合国家局下发324号文件《关于20__年加强工程投资项目管理监督的
实施方案》，制定了我省有关在固定资产投资方面的贯彻文件，并按照要求进行了任务分解、责任到人，20__年8月底，我省所属企业均基本完成了固定资产投资方面的自查工作。1、投资项目自查的过程和方法
20__年9月下旬，根据国家局全国烟草系统固定资产投资专项检查电视电话会议工作部署，和《关于烟草系统固定资产投资专项检查工作安排的通知》（国烟办综〔20__〕372号）要求，我公司组织了认真的传达和学习，并按照电视电话会议和文件要求，在工业公司所属企业自查的基础上，由公司牵头再次组织一次全面的检查。
为更好的贯彻落实全国烟草行业整顿规范工作会议的要求，工业公司制定了《____工业公司关于贯彻落实整顿规范工作六个实施方案的工作意见》（*烟工〔20__〕268号文件），明确了各个方案的责任部门、工作内容和完成时间。其中《关于20__年加强工程投资项目管理监督的实施方案》由综合计划部牵头组织，审计部、财务管理部、监察部配合实施。各所属单位根据《工作意见》的总体安排，制定了各自工作安排，并上报了工业公司。
20__年5月上中旬，工业公司组织固定资产投资项目检查组，对全省公司系统固定资产投资项目进行了专项检查。
检查方式主要是按照国家局、省公司近几年审批的固定资产台帐，查阅相关直属单位固定资产投资管理各类项目的合同、标书、批复文件等相关资料，并进行了实地检查。通过检查摸清了公司所属各单位近几年的固定资产投资管理的基本情况。
2、加快项目管理信息系统实施工作
为了适应我省固定资产投资项目的集中管理要求，我公司组织开发了“____工业投资项目管理信息系统”。系统管理主要分为两个方面：一是今后凡属于国家局（总公司）、工业公司批准的基建、技改项目从投资项目立项开始，必须将各类原始资料录入“投资项目管理信息系统”，以便于国家局（总公司）和工业公司技术查询和控制，对于没有录入系统的项目一律不予批复和实施。二是对于____工业公司成立以来（20__年9月）所有已完成的基建、技改项目，按照项目的实施顺序，补充录入，便于跟踪项目实施，指导和协调项目的管理。目前，此项工作正在有条不紊的进行之中。
三、我省工业系统固定资产投资项目的自查情况
1、全省工业系统累计完成投资自查情况
20__年1月1日至20__年6月30日，全省工业系统经批准的项目总投资金额202169.06万元，实际发生的投资金额160303.6万元。
2、全省工业系统完成投资项目分类统计
20__年1月1日至20__年6月30日，全省累计完成投资项目
299个。其__机设备购置项目113个，基本建设项目23个，技术改造项目186个。
3、国家局批准的重点投资项目概况
（1）__卷烟厂重点技术改造项目执行情况
__卷烟厂本期基建技改项目主要包括“十五”后期技术改造项目、制丝配套设备和物流系统技术改造项目、南厂区新建生产辅助综合楼项目、烟草专用机械购置、澄城分厂烟草专用机械购置、澄城分厂制丝线技术改造项目等，上述项目分别由国烟计[20__]562号、[20__]874号、[20__]631号、[20__]876号、[20__]306号和*烟工[20__]302号文件批复。“十五”后期技术改造项目批复建筑面积39300㎡，批复投资18600万元；制丝配套设备和物流系统技术改造项目批复投资19000万元；南厂区生产辅助综合楼项目批复建筑面积21000㎡，批复投资18680万元（待建）。
（2）淮阴卷烟厂重点技术改造项目执行情况
淮阴卷烟厂本期技术改造项目主要包括“十五”后期规划调整项目、62亩土地搬迁工程、烟叶仓库建设项目和其他相关配套工程，上述项目分别由国烟计[20__]183号文件、国烟计[20__]814号文件、国烟计[20__]178号文件和____工业公司相关文件批复。“十五”后期规划调整项目批复建筑面积65000㎡，批复投资17500万元。烟叶仓库建设项目批复建筑面积5__0㎡，批复投资7700万元。
（3）南京卷烟厂重点技术改造项目情况
南京卷烟厂现有制丝及卷接包车间受原设计限制，不能适应制丝生产分组加工的需要。为进一步打造中式卷烟特色工艺，继续保持“南京”品牌良好的发展态势，根据南京市人民政府市长办公会议纪要（20__年第15号），南京市政府提供300亩土地用于南京卷烟厂的技术改造工程。由于土地拆迁难度大、耗费时间长，经南京市人民政府协调，需要按照拆迁进度支付300亩土地出让金。如不及时按照拆迁进度缴纳土地出让金，南京卷烟厂将失去进行技术改造的空间。____工业公司根据拆迁进度分别批准南京卷烟厂支付土地出让金987.84万元、919.24万元、823.2万元。目前，土地拆迁事宜已接近尾声，项目进入供地阶段。
（4）格瑞公司投资项目情况
格瑞公司本期基建项目主要包括仓库楼和浴室综合楼项目，分别由*烟工[20__]165号（改工业备字[20__]0008号）和改投资备字[20__]0042号文件批复。仓库楼批复建筑面积8000㎡，批复投资980万元。浴室综合楼项目批复建筑面积1300㎡，批复投资298万元。项目实施过程规范，均已经按规定向相关部门报批、备案。
（5）南通烟滤嘴有限责任公司投资项目情况
____工业公司以*烟工[20__]85号文批准南通烟滤嘴有限责任公司生产车间改造项目，批准投资520万元；后南通烟滤嘴有限责任公司根据南通市环保局和南通市规划局意见分别于06年11月20日和07年3月28日对初步设计进行了变更，申请增补费用480万元，____工业公司论证后以*烟工[20__]235号予以批准。该项目于20__年1月开工，目前主体结构已封顶，正在进行公用工程设备安装工作，预计11月份投入使用。
四、我省在固定资产投资项目管理中存在问题及情况说明
按照国家局、省工业公司有关投资项目管理规定，在工业公司组织的检查和企业自查中，主要发现了以下投资过程中的问题：
1、项目招标超前的问题
淮阴卷烟厂在国家局批准“十五”后期规划项目后，因地方政府征用土地拆迁时间影响了总体规划的实施，后根据拆迁后的情况结合企业的总体规划要求，省公司以*烟工[20__]205号文件，上报了《关于上报____工业公司所属淮阴卷烟厂“十一五”技术改造项目申请报告的
请示》。由于企业考虑到实施期间正值企业所在地淮安的雨季，以及部分项目整体性、连续性和相关性等方面的问题。先期对部分项目进行了招投标工作，并签定了相关合同。在省公司5月份组织的专项自查中，及时发现并制止了该问题。省公司要求淮阴卷烟厂全面停止合同执行，以国烟计[20__]183号文批复的17500万元投资金额为准，不得再进行施工，等待国家局的批准文件。目前该项目投资全部停止，投资金额控制在国家局批准的17500万元以内。2、存在项目先期运作的问题。
20__年国家局以国烟计［20__］562号《关于__卷烟厂“十五”后期技术改造项目的批复》，批复了__卷烟厂“十五”后期技术改造工程。__卷烟厂在总体规划项目的实施过程中，因考虑实施项目施工的优化和项目报批时间，在实际施工中对高架库物流系统、锅炉房、部分附属工程等部分建设内容在没获得批准的情况下，先期进行了项目的招标和部分的实施，涉及的先期投入金额80万元。为此，我公司向国家烟草专卖局转报了__卷烟厂的检讨，得到了国家局领导的谅解，对配套项目及时给予了批复。
3、部分项目超支问题
__卷烟厂在实施国烟计［20__］562号《关于__卷烟厂“十五”后期技术改造项目的批复》项目中，由于先期对项目设计要求不高，后考虑到地质条件复杂，防火、环保、节能要求提高，原材料价格上涨和设计变更等原因，造成了工程实际发生费用超出了预算批复投资额约3500万元。虽然在在批复总投资15%以内，但是在项目的报告中未做具体的汇报。
五、相关建议
1、加快出台相应的投资项目管理制度。
国家局组织进行的实施六个方案中，关于20__年加强工程投资项目管理监督的实施方案，提出的《烟草行业投资项目招投标实施办法》，目前尚未出台，使得在对照检查、制度修改等方面缺乏明确的执行标准。
2、有关投资项目的建设标准不应一刀切
对技改投资的建设标准方面，以企业年实际产量（年生产能力），职工人数等因素，划定投资总额范围，生产用房、辅助用房、办公用房及附属设施的建筑面积以及单位面积的施工标准，应修改后出台。但是应考虑到各省的发展情况不一，地方建设相应的要求不一，以及各省的发展要求等方面的问题，不宜规定过细、限制过死，具有一定的弹性，便于固定资产投资项目的实际操作。
3、建议国家局组织开发统一的固定资产投资项目管理信息系统
为规范烟草系统的固定资产投资的管理流程，提高管理效率，增强管理透明度，建议国家局组织开发统一的固定资产投资项目管理信息系统，内容主要包括：固定资产投资项目的招投标管理、投资项目的合同管理、投资项目的资金给付管理、投资项目的统计管理等。同时适当增加系统管理及数据录入人员的数量。
4、建议在技改项目中对节能减排给予倾斜。
关键词：政府投资项目；代建制；组织模式；项目管理；合同模式
中图分类号：F282
文献标识码：B
文章编号：1008－0422(2012)02－0090－02
1、引言
政府投资项目主要是指政府投资的基础设施和社会事业项目。政府投资项目代建制是改革带来的新生事物，而我们的任务是在研究和实践中针对代建制模式的特点来促进项目的合理运作。
2、代建制提出的背景
长久以来，我国政府投资项目采用自建制模式，即由建设单位临时组建基建班子进行建设管理。基建班子通常由一些非专业人员组成，缺乏必要的技术经济知识和项目管理经验，再加上自建制模式下“投资、监管、建设、使用”四位一体，因而造成“三超一拖”(超投资、超规模、超标准、拖工期)现象。
为转变这种建设模式带来的负面效应。代建制改革应运而生。2004年7月16日，国务院了《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)，进一步指出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”
因此，政府投资项目代建制是指政府投资的非经营性项目，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的企业，建设单位(使用单位)组织和管理项目的建设。
3、代建制组织模式的特点
政府代建项目从委托主体角度分析，其委托组织模式可分为二种形式。一种是政府职能部门直接委托代建单位进行管理，在政府单位和代建单位之间确立代建委托关系，双方履行各自权利义务。还有一种是在政府职能单位下设立投资公司，再由投资公司设立项目公司，最后代建委托关系在该项目公司与代建单位之间确立。
如果从代建制委托的客体来看，代建制委托可以分为二类。一类是政府专设代建机构模式。这是指在政府主管部门下面，设立政府性质的代建制企业，统一负责本级政府所有的非经营性投资项目的建设。还有一类是政府选定代建公司模式。即政府主管部门直接指定或采用公开招标的方式选择项目管理公司，由该项目管理公司负责本级政府某个非经营性投资项目的建设。
若从代建项目管理与各方的关系来看，代建单位受到政府委托单位和建设单位(使用单位)的监督。另外，有些政府单位还通过招标等方式选择投资监理单位对代建单位进行投资监控，财政评审机构会对代建单位进行投资评审，而审计机构对代建单位实行审计监控。
4、代建制管理模式的特点
代建项目管理中，代建单位受政府部门委托，建设单位(使用单位)进行项目管理，建设单位将大量项目管理权限转移给了代建单位。但是，代建单位并没有完全具备作为建设单位的充分条件，它在项目管理中仍然受到严格监督，诸如投资决策权和资金拨付权等一些重要权力均受到权限的严格限制。
管理范围方面，建设单位的项目管理大体可分为前期策划、规划设计、组织实施、竣工收尾四个阶段。全过程代建包括从决策立项直至保修结束，对于全过程代建而言，项目建议书已经政府部门批复，其工作实质上从组织可行性研究到项目收尾结束。根据项目需求，全过程项目代建又可以拆分为前期代建和实施代建二种类型。对于前期代建，其工作从组织可行性研究到规划设计结束。而对于实施代建。其工作从实施阶段直到项目竣工。相比而言，全过程代建可以确保工程开展的连贯性，更有利于项目管理目标的有效实现。
另外，代建制相对国际上通行的项目管理模式，其特色同样可见一斑(见表1、表2)。
因此，不管是合同关系也好，还是管理范围也好，我国推行的工程代建制与国际上定义的PMC模式最为相似。但我国的工程代建制仅适用于政府投资项目，而国际上的PMC模式则没有这个限制条件。
如果单从实施阶段的角度来看，代建制又与EPC模式类似。但是，EPC模式主要负责工程部分的具体实现。代建制模式从事的主要还是管理和协调的工作，并不去从事工程的实地建设。
5、代建制合同模式的特点
政府机构选定代建单位之后，就需要与代建单位签订代建合同。目前，主要有三种类型的合同模式：①政府投资主管部门与代建单位签订代建合同。②政府投资主管部门确定代建单位后，由代建单位与使用单位签订代建合同。政府投资主管部门与代建单位、使用单位签订三方代建合同。
无疑，三方代建合同的结构优势最为明显。一方面，合同规定了各方的权利、义务及责任，可以充分发挥三方当事人在工程建设中的积极性：另一方面，这类合同可以实现三方当事人的相互制约，构成监督管理体系的基础。
6、基于代建制模式的要点问题探索
基于代建制模式有许多问题值得探讨。①组织模式方面。在代建制向政府选定代建公司模式的转变过程中，如何争取类同于政府专设代建机构作为政府人的管理协调优势便是一个问题。建议可制定多些配套的规章和制度来规范行业的工作标准。②管理模式方面。代建单位从合同关系来讲类同于项目总承包。从其工作性质来看是项目管理，这就存在代建单位有限注册资本与大额履约保函之间的矛盾。因此保函金额以不超过投资总额的10％为宜，或以代建服务收费为基数计取，具体视代建单位的风险承担能力和项目投资情况确定。③合同模式方面。目前各地代建合同文本尚未统一，在实际应用中还有待完善深入，关于代建项目的执行过程尚需要一定的细则以便三方遵守，并在专用条款中明确。
【关键词】 代建制 取费模式 项目管理 激励机制
一、引言
在我国经济的高速发展过程中，政府投资对经济增长的刺激效应十分显著，尤其在基本建设领域，政府对公共基础设施项目和社会公益项目等的投资数量与规模相当巨大。但传统的“建设单位自营型”、“基建处型”、“临时机构型”和“工程指挥部型”等项目管理模式已明显不能适应市场经济的要求，“投资、建设、管理、使用”多位一体的体制使得政府投资项目“三超”现象严重，投资效益低下，工程质量不高，社会资源浪费，滋生。在此情况下，部分城市率先开始了对政府投资项目管理模式的改革与探索，代建制应运而生。
代建制是我国政府投资项目管理制度的创新，它同时包含了政府投资体制和工程建设管理制度的创新。2004年7月国务院颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号文）中明确提出，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”。
代建制推行以来，工程项目的管理更趋专业化，“三超”现象得到控制，管理成本降低，遏制了权利寻租与腐败问题。但实践过程中代建制也暴露出一些问题，其中代建制的取费标准成为比较突出且亟待解决的问题之一。
二、现行代建制取费标准的不合理性
目前代建制的推行还处于初级阶段，国家对于代建取费标准无统一规定，各地在实际操作中基本都是按照2004年《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建〔2004〕300号文）的相关规定执行：代建管理费“按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本”。其中，“建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支”。但是，在理论和实践中，以建设单位管理费作为代建管理取费的标准和上限都是不合理的。
通过表1的对比可以看出，传统的建设单位管理费和代建管理费在工作内容、费用构成和所承担的责任风险方面都是不同的。若简单地将代建行为理解为代建单位代替建设单位履行部分职责，而就此按照分蛋糕的方式将代建工作所对应的部分建设单位管理费作为代建费用的话，就忽视了代建单位作为“以盈利为目的的企业法人”同事业单位两者性质上的区别，此计算方式下的代建费用既无法对代建单位在代建过程中的所有必要资源消耗予以补偿，更没有利润、风险和税金方面的考量。
另一方面，以建设单位管理费为上限使得代建管理取费标准过低。通过将建设单位管理费取费标准与我国现行的几种专业服务及美国、德国的项目管理服务取费标准对比可以看出（见表2），建设单位管理费的费率明显较低。对于成本和时间投入都相对较多、工作内容与风险责任都相对较大的代建单位而言，如此低费率的收费标准远低于其正常管理成本，不仅无法吸引高素质人才、不利于代建单位的发展，更会对代建制的推行产生影响。
国家推行代建制的目的就是通过市场化的手段改革传统政府投资项目管理模式，借助专业化的技术力量实现建设工程项目管理的提升。从等价交换的角度讲，要获得比原管理体制下更好的项目管理服务，就需付出比建设单位管理费更高的价格来购买服务。合理的代建管理费也将吸引更多优秀的人才和企业进入代建行业，推动代建业的成长与发展。
三、代建制合理取费模式探析
如何科学合理地计算代建费一直是困扰我国工程咨询业的难题。结合国内外项目管理及咨询服务的实践，常见的计费方式有“工程造价百分比法”、“固定总价法”、“薪金乘以系数法”、“按时计算法”、“成本加利润法”和“激励制度”等。
1、工程造价百分比法
工程造价百分比法即按照工程项目工程投资总概算的某一百分比进行计费，如建设单位管理费。这种计费方法在我国应用较多，操作简便，但如何科学测算出合理的费率是其难点。
工程造价百分比法不适用于代建费的计算。如前所述，代建单位在项目前期就已经介入，从工程概预算到竣工决算的确定都需经过代建单位的认可。当代建费以工程总投资为计费基数时，节约投资势必牵连到代建单位的经济利益，这将影响代建单位对投资控制、方案优化的积极性，使其可能无法充分代表并维护业主方的利益。
2、固定总价法
固定总价法是由代建单位根据工作内容、难度和风险等进行综合分析后对交钥匙工程测算出的代建管理服务费的闭口包干价，由固定总价和可调整新增加工作量而引起的管理费用增加部分组成。此种计费方式下业主方的风险较小，通常适用于有明确的项目目标及服务范围、规模小、工期短、相对简单的工程项目。
3、薪金乘以系数法
薪金乘以系数法，即按所有参与项目管理的工作人员的实际工资为基数乘以一个系数，该系数包括了公司的管理费和税金、利润等。此方法中工作人员数量及薪金标准较难确定，常用于项目前期服务，对项目目标、服务范围没有明确要求的情况下，在我国应用尚不广泛。
4、按时计算法
对一些管理类的咨询项目常采用这种按时间收费的方式，比如，美国大型咨询公司每小时收费约300―350美元，我国《建设工程监理与相关服务收费管理规定》中高级专家的工日费用标准为1000―1200元。此方法多用于临时性、短期的服务项目。
5、成本加利润法
成本加利润法中的成本即指项目管理单位在该工程所投入的全部管理成本，包括直接成本（人员工资、福利等）和间接费用（行政费、税等），利润（酬金）部分通常在合同确定前预先确定。此种计费方式可以使双方风险分担、利润共享，在国外应用较普遍，但实际操作中管理成本的确定是难点。
6、激励制度
在我国各地试点过程中，为了对代建单位产生激励，多采用将项目投资节余的一部分作为对代建单位的奖励，例如浙江省规定，“按节余资金的10%―30%提取奖励”。这样代建单位的收益就由部分建设单位管理费和奖励两部分构成。但是单纯以投资节余分成的方式作为奖励会带来一定的负面影响，代建单位有可能为片面追求投资节余而降低工程质量、忽视使用单位的合理需求。而且，从实践结果看，代建单位基本享受不到投资节余的成果，无法参与分成的使用单位也会竭力将其辛苦争取来的投资全部投入到项目中去。因此，将代建单位的收益与项目投资挂钩的方式不妥。如果要采取激励制度，则应将项目管理的质量、进度等与投资节余一并纳入考核体系，同时，更多地采用非物质奖励的方法对代建单位予以鼓励，培养更多高素质的代建服务公司。
代建制是一种管理制度的创新，它不是一种具体的工程项目管理模式，代建制可以通过多种工程项目管理模式予以实施。通过对上述常用项目管理计费方式的比较分析，笔者认为，代建项目的取费模式应是根据项目类型、内容、风险的不同来选择不同的计费方式，甚至是多种计费方式的组合。代建管理费的取费方式和标准宜更多地借用市场化的手段，依靠市场进行调节。同时为了避免恶性竞争，国家宜出台相应的配套政策，以政府指导价的形式确定代建取费的下限。
四、结束语
合理的代建取费不仅直接影响到代建单位的工作积极性和代建项目的管理质量，更关系到代建市场的培育与发展，决定我国政府投资项目管理制度改革的成败。目前我国的代建制探索尚处于起步阶段，政策配套还不完善，过低的取费标准会影响代建行业的发展。我们应放宽思路，在政府的监管下充分借助市场的调节作用使代建管理费用更趋合理化，同时不拘泥于某种特定的计费方式，根据项目的特点，因时制宜、因事制宜地加以选择，以促进代建管理服务市场更健康稳定地向前发展。
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政府投资项目建设涉及公众利益，事关政府形象。为进一步加强政府投资项目管理，建立决策科学、程序严密、运行规范、监管严格的政府投资管理体制，根据《浙江省政府投资项目管理办法》(省政府185号令)和《*市政府投资项目管理办法》（市政府62号令），结合实际，提出以下意见。
一、进一步完善政府投资项目前期管理
严格立项审批。实行立项会审和设计方案招标制，立项审批工作由发展计划行政主管部门负责，组织财政、国土、建设、规划等部门，根据上报项目情况，邀请相关专家参加，定期召开项目立项评审会。特别重大项目可单独召开立项评审会。
加强概预算审查。政府投资项目概算审查由发展计划行政主管部门负责，会同财政、国土和有关行业主管部门等评审后核定，发展计划行政主管部门的主要领导为责任领导。施工图预算（标底）审核由财政部门负责，联合招投标行政监管部门共同审核把关。建立健全概预算审查责任考核机制。
完善招投标制度。政府投资项目一律采用工程量清单方式进行招标，提供的工程量清单在对材料、器具及设备的价格原则上取消暂定价，由投标人自主报价一次确定，并作为价款结算的依据。未通过施工图预算审查的项目不得组织招标。特殊项目需要招投标，但无工程量清单的，应由建设单位的行政主管部门向同级政府书面请示。具有通用技术性能标准或招标人对技术性能没有特殊要求的简易工程，实行低价中标制度，并配套实行中标人履约担保制度。规范投标人资格预审，制订统一的资格预审办法。完善专家评标工作制度，政府投资项目业主单位一般不参加评标委员会，评标专家全部从专家库中随机抽取。业主单位确需参加评标委员会的，应由建设单位的行政主管部门向同级政府书面请示。实行代建制的项目，代建单位一律不得派代表参加评标委员会。专家评标结果在一定范围内公开，对出现三次以上非正常打分的专家评委，取消其专家评委资格。进一步加强对投标人和招标机构的监督管理，依法实施招投标市场准入管理制度。
二、进一步规范政府投资项目的变更审查
明确工程变更的审批责任。财政部门是工程变更审批工作的责任部门，财政部门主要领导是工程变更审批工作的责任领导。
规范工程变更的报批程序。政府投资项目建设中的工程变更要填写统一的工程变更报批单，严格按程序报批。单项变更额在20万元以下的工程变更，由项目行业主管部门审批，报财政部门备案；单项变更额在20万元以上（含20万元）的工程变更由财政部门审核后，报同级政府审批。对项目变更累计超出项目主管部门概算批复投资的，项目建设单位应向原项目审批部门提出调整概算申请（含调整概算书），经项目主管部门审核后，报同级政府审批。工程变更审查要在规范的前提下，力求高效。技术性的工程变更应有专家评估意见。未经审批的工程变更不得实施。
加大对违规变更的处罚力度。在工程结算、竣工决算和国家审计中，工程违规变更所涉资金不予拨付，已拨付的要予以追回，并追究相关责任人责任。
三、进一步加强政府投资项目的后续监管
强化工程资金监管和审计监督。财政部门负责政府投资项目资金财务活动的管理和监督，严格审核工程结算和竣工决算，公开招标确定委托审核的社会中介机构，严格监管工程建设中的资金使用情况，按工程建设进度及时拨付工程款，从严掌握工程管理费开支。审计部门依法对政府投资项目概算的执行情况和决算进行审计监督。政府投资项目审计要编制年度计划，每年按时将审计计划登报公告、公开招标确定协助审计的社会中介机构、公布项目的决算审计结果，审计结果要及时报送同级政府及相关职能部门。对审计中发现的问题相关职能部门要相互协作配合，及时处理。工程结算、竣工决算和审计监督要提高效率。竣工决算未经审核审计的建设项目不得办理竣工验收手续。
严格竣工验收标准。政府投资项目的竣工验收要严格对照审批部门批准的项目建议书或可行性研究报告、初步设计、施工图等相关文件实施。在工程质量的核定、竣工决算完成后，政府投资项目按照工程规模大小和复杂程度，组成验收委员会或验收组进行综合验收。竣工验收由发展计划部门负责，验收委员会或验收组由行业主管部门、财政、国土、审计、环保、质监、规划、消防、档案等相关部门组成。专项竣工验收要提高效率，能联合组织的要联合进行。
加大责任追究力度。行政监察部门要全过程介入政府投资项目的监督，对失职渎职、、的有关部门、责任领导和责任人员，要按规定追究责任，真正把违规处罚和责任追究工作落到实处。
【关键词】投资；项目前期；管理；审批制；核准制；备案制
随着《国务院关于投资体制改革的决定》深入贯彻，在投资项目管理中，落实了以人为本的科学发展观，投资管理体制、理念和方法都不断在转变。在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立了企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自，谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险，政府和其他市场经济主体进行合理分工。因此，针对不同的投资主体，实行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效灵活的管理手段。本文对投资项目前期管理的改革内容进行归纳整理。
一、项目前期管理制度和方法改革的主要内容
1.逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制。审批制是适用于政府投资的项目，使用财政性资金项目。核准制是适用于重大项目和限制类项目。备案制是适用于审批和核准目录范围的企业投资项目。其作用分别是：（1）审批制的作用是合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。（2）核准制的作用是维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全。备案制的作用是发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自，确立企业在投资中的主体地位。
2.逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变。投资体制改革前的决策模式是不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。这是计划经济体制的管理模式。投资体制改革后，采用了新的综合化、多元化决策模式。明确了规划对投资项目的指导和约束作用。明确了产业政策对投资项目的指导和约束作用。不仅决策依据多样化，而且决策主体也多样化。
3.进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理。国家发改委颁布了一系列关于实行规范化管理的文件。对核准项目申请报告、评估报告、外国政府贷款项目、外商投资项目、国际金融组织贷款项目的管理都进行了规范，涉及到内容和深度的要求。咨询工程师在编制可行性研究报告和项目申请报告时，要区分两者的不同。
4.进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分。按照现行的规定，发展改革委员会是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门分兵把守，从不同的角度对投资项目进行必要的管理。
5.进一步明确项目前期管理的工作程序。在综合化、多元化决策模式下，投资项目的前期管理责任主体呈现多元化，并且在项目决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资项目决策的过程，也就面临工作程序的先后流程问题。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异，但规范化、程序化、标准化必是未来发展的趋势。
二、投资项目前期管理的操作要点
2007年11月17日，国务院办公厅了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》 （【2007】64），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中体现了2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法，不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资项目申报和管理的需求。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程。
（一）投资项目获准的所需条件
1.符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；
2.已经完成审批、核准或备案手续；
3.规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；
4.需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；
5.已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；
6.已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；
7.建设工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；
8.符合国家法律法规的其他相关要求。
（二）投资项目前期管理的联动机制
各级发改委、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制，各相关部门各司其职，应尽责任，依法行政。不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程。
