发布时间：2023-10-29 09:57:16
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依照省国土资源厅《基本农田整治工作实施意见》要求，为深入贯彻落实全市基本农田整治工作的会议精神。结合我区基本农田整治实际情况，现决定在全区开展基本农田综合整治工作。具体方案如下：
一、基本农田整治的意义与原则
有利于促进基本农田的合理布局、日常维护和综合生产能力的提高；有利于改善农村生产条件和生态环境；有利于农业产业化、规模化经营；有利于巩固我区粮食生产的大好形势；有利于全区经济建设的健康、可持续发展。区的基本农田大部分是中低产田。搞好基本农田集中连片整治。
开展基本农田整治应遵循以下原则：
（一）依法开展。对于国家法律法规规定的禁开区或其他禁止开发整理的区域。
（二）合理布局。基本农田整治区域应该避开将来的城镇建设发展区域和交通、水利等重大工程区。
（三）统筹规划。基本农田整治是一项系统工程。规范运行。
二、基本农田整治的目标
使我区基本农田数量有所增加，通过基本农田整治。质量明显提高，布局更加合理，三项整治”工作进一步规范，将中央提出的耕地总量不减少和基本农田维护率不降低的政策落到实处，为城镇化发展提供强有力的用地保证，全面提高我区农业综合生产能力。
三、基本农田整治的内容
（一）基本农田维护区范围内。
（二）不在基本农田维护区范围内。
（三）经整治能够达到基本农田或耕地标准的空心村”砖瓦窑场及工矿废弃地整治。
四、基本农田整治的方法和工作步骤
（一）方法
将根据峡窝镇、中心路街道办事处、工业路街道办事处的实际情况，基本农田整治要依照先易后难、以点带面、分步实施的方法进行。为了整治工作科学有序开展。确定开展基本农田整治的试点单位，项目安排上给予倾斜。峡窝镇、中心路街道办事处、工业路街道办事处要按照要求，至少选取一个试点进行整治，积累经验，全面推广。
（二）方法
基本农田整治工作依照动员部署、调查摸底、确定区域、建库实施、检查验收和效果管理六个步骤进行。
第一阶段：动员部署
动员部署，区土地房产管理局制定全区基本农田整治工作方案。明确任务和分工，落实整治重点和责任。
第二阶段：调查摸底
依照基本农田整治的原则和目标，基本农田整治工作开展前要摸清底数。要依据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、土地利用现状图和基本农田维护图。调查各地适宜基本农田整治的地块，摸清具体地块的权属、地类、面积、土地利用状况等有关情况。现有的基本农田范围界线应用红色标注到1:1万土地利用现状图上。
第三阶段：确定区域
整治区域的选定应与城镇规划、土地利用总体规划相衔接，依照集中连片、统一规划、分步实施的原则。实行规模化整治。一般应选择耕地生产条件较差、新增耕地潜力较大的区域。
第四阶段：建库实施
根据基本农田整治的内容和土地开发整理的有关规定，依据基本农田整治区域。编制项目可研演讲等相关材料，组织项目评估论证。符合条件的依照有关规定和管理权限，根据使用资金类型，建立基本农田整治库，然后从项目库中选取项目，依照土地开发整理项目实施的相关规定组织项目实施。项目库建立完善后，应依照规定送市国土资源局进行审核验收，批准同意后组织实施。
第五阶段：检查验收
依据基本农田整治的不同形式，整治项目竣工后。依照基本农田的规范组织验收。使用新增建设用地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发的土地开发整理项目，依照省辖市的规定组织验收。
第六阶段：效果管理
经验收达到基本农田规范的土地，基本农田整治后。列入基本农田后备资源库，建立专门的统计台帐，待调整或需要补划基本农田时，及时进行调整或补划。
能够形成折抵、置换指标的及时进行土地变卦调查。建立置换或折抵计划指标备用库，三项整治”完成后。备案时实行“三图一表一报告”制度。即按项目反映的项目区1:1万规范分幅土地利用现状图（整治前、后）整治规划图、土地置换项目入库表和项目验收演讲。指标使用时实行计划台帐制度，详细记载验收文号、验收面积、置换指标数量、使用时间、使用项目、剩余指标、审核人等。切实做到整治有规划、实施有方案、验收有手续、上图依规程、备案有依据、使用有来源。
五、工作要求和措施
（一）加强领导。
以加强对全区基本农田整治工作的领导，区成立基本农田整治工作领导小组。建立每周一次业务例会制度，及时对整治工作进行布置总结。
（二）因地制宜。
要结合实际，基本农田整治工作中。因地制宜，大胆探索，大力推动机制创新。要建立政府推动，国土资源管理部门牵头，有关部门联动的工作机制：三项整治”工作要建立谁投资谁受益、谁用地谁拿钱的投入产出机制；要进一步理顺基本农田整治投资渠道，稳定基本农田整治受益群体，建立投资收益的长效机制；整治效果要建立谁验收谁负责的约束机制；通过基本农田整治活动所新增的耕地及形成的置换折抵指标，要建立明确所有权，搞活使用权的流转机制。
（三）密切配合。
规划、耕保和地籍部门要密切配合，基本农田整治中。将基本农田整治、地籍管理、基本农田维护及规划修编有机的结合起来，实现土地利用总体规划图、土地利用现状图和基本农田维护图保持一致，提高管理水平，夯实业务基础。通过整治，使我区的基本农田维护工作达到表册、图件、实地三统一，土地管理再上一个新台阶。
（四）抓好“三项整治”为效果转化奠定基础
抓紧开展年“三项整治”效果验收、备案及入库工作，要维护各方参与“三项整治”积极性。为我区经济建设提供用地保证。验收、备案及入库要按要求开展。要将整治成果的权属、地类、位置、范围、面积等展绘在1:1万土地利用现状图上，备案工作应于年上半年完成。
当前农村土地整治存在的问题立法问题。尽管2003年以来，国土资源部陆续颁布了一系列的政策文件和操作规范，但不可否认，从部门规范性文件到一套完善的土地整治法律法规体系，其间还有很大的距离需要跨越。系统梳理和总结已有的相关政策文件，切实加强土地整治的立法工作，是当前土地整治管理工作中一项十分紧迫和极其重要的任务，一部全国性的土地整治法律法规也需要尽快从幕后走到台前。资金问题。搞好土地整治，需要“真金白银”和实实在在的投入。因此，必须建立稳定的资金渠道，才能充分保障新农村建设中土地整治工作的顺利开展。《土地管理法》以法律形式确定了新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等资金主渠道，保证了对土地整治的长期稳定投入。从2007年起，按照国家加强土地调控的要求，国家又将新增建设用地有偿使用费提高了一倍，进一步扩大了资金规模。同时，国家要求将土地出让金纯收益的15%用于农业土地开发，又进一步拓宽了土地整治资金渠道。但目前所投入土地综合整治的资金一个明显特点就是全部由国家无偿投入。
今后一段时期，需要在稳定现有的资金来源渠道的基础上，进一步完善土地整治资金投入机制。应考虑研究建立合适的融资机制，将目前大量的社会闲散资金引入到土地整治工作中来，提高土地综合整治资金来源的社会化程度。另外，还有必要研究完善土地整治资金的投入使用程序和使用监管机制，促进资金更加合理使用，并得到有效监管，不被挪用、滥用及其他违法违规使用，切实保证土地综合整治资金的使用效果。协同问题。农村土地整治内容丰富、涉及国土、规划、建设、农业、水务、交通、环保等众多部门，如何建立有效的合作联动机制，加强各相关部门之间协作，提高土地整治工作效率，也是需要研究的重要问题。绩效考评问题。当前，土地整治的绩效评价工作仍是一个薄弱环节，从而导致土地综合整治中出现“偷工减料”、“重过程，轻结果”、“重形象，轻实效”等问题。因此，土地整治工作的绩效考核评价问题值得深入研究，更加科学、合理和更能从分发挥激励-约束导向作用的绩效评价考核标准体系亟待建立。构建土地整治机制加强立法和规划工作，完善土地整治法律法规体系。首先需要进一步完善土地整治立法工作，包括尽快制定全国性的土地整治条例和系列配套性的实施办法，夯实土地整治工作的法制基础。其次，迫切需要科学规划，使土地整治规划与土地利用总体规划、城乡建设总体规划相衔接。同时，还应当科学制定新农村建设规划和土地整治计划。现阶段，由于农村土地整治与新农村建设密不可分，因此农村土地整治必须建立在新农村建设规划基础上，通过具体项目的实施向新农村的总体目标迈进。拓宽融资渠道，建立稳定的土地整治资金筹集机制。搞好土地综合整治，必须建立稳定的资金投入渠道。要坚决落实政府各类土地收益用于“三农”的规定，充分利用好新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费及土地复垦费、耕地占用税等各方面资金，并严格收缴，严格按规定用途整合使用，加强督查，使之成为政府支持土地整治、支撑新农村建设可持续发展的资金源泉。
切实落实财政部、国土资源部联合下发的《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》的内容和要求。在发挥政府作为土地整治资金投入主渠道作用的同时，还要积极探索创新，形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则，农村集体筹集一部分，鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励具有一定资质的企业参与土地整治,充分调动各方面的土地整治积极性，对通过土地综合整治增加的耕地，可实行政府收购制度。同时应整合各项支农资金，将农村交通、水利、农业综合开发等各项涉农资金与土地开发整理资金统筹用于村庄整理和新农村建设项目，提高资金使用综合效能，同时强化专项资金管理，完善资金监督检查制度。可以考虑结合中央提出的“加快推进农村金融改革”的要求，创新设计金融工具，进一步拓宽土地整治工作的资金来源渠道。促进取得实效，建立科学合理的绩效考核评价机制。土地整治工作除了“事前规划和计划”、“事中实施和监督”外，还有一个必不可少的环节，就是“事后评价和管理”。因此，应建立各级土地管理部门和相关单位共同实施的严格的土地整治绩效监督评价机制。按照“设置合理、操作可行、评价充分，科学考核”的原则建立土地整治绩效考核评价指标体系及评价考核专家库，同时配套制定相应的奖惩和激励约束机制。通过定期对土地整治项目执行情况进行考核评估，加强土地整治工作实施开展的动态监测与跟踪分析，及时发现和解决存在的问题，总结经验和教训，提出改进建议和措施。在土地整治绩效考核评价中，还应该注意发挥群众和团体的积极作用。提高参与各方积极性，建立科学有效的激励导向机制。土地整治工作的参与主体众多，包括各级地方政府、农村集体和农民、项目施工企业、社会投资参与单位等等。这些参与主体的积极性是否能发挥好以及能否持续保持下去，关系到土地整治是否能取得真正的成效及能否可持续开展，因此，必须调动各参与主体的积极性。这之中，建立科学有效的激励机制至关重要。对于地方政府，应该根据其所辖区域内的耕地面积、承担和开展土地整治工作的规模及成效等因素，在土地整治专项资金分配上体现出差别和鼓励扶持倾向；对于农村集体和农民群众，最基本的要求是不能因土地整治给他们增加额外经济负担，同时要让他们在土地整治中获得实惠；对于土地整治项目施工单位，主要是通过招投标的方式选择，但同时考虑到要保证工程质量，不能一味地压低土地整治工程承包价款。
对于社会投资主体，应从政策上加以鼓励，最重要的是要为他们设计合理投资回报渠道，如优先考虑社会投资主体对建设用地需求及探索实行土地整治股份制的模式。充分维护农民利益，建立健全公众参与和法律援助机制。一是要在整个土地整治过程中,应让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。二是维护好农民的土地承包经营权和宅基地权利，特别是要做好农村土地综合整治后各项土地权益的分配工作，按照“公开、公平、公正”原则开展工作并接受社会广泛监督，提供充分有效的法律咨询和法律援助救济服务，严格防止各种侵犯与损害农民和集体合法土地权益的行为发生。
关键词：权属调整
中图分类号： F301.0文献标识码：A
土地权属调整是指在实施农村土地整治中，对土地利害关系人重新登记、确定权利和义务的一项具体工作。
1.农村土地整治中权属管理的重要意义
农村土地整治作为发展现代高效农业、提高农业竞争能力、保障经济发展、优化城乡用地结构布局和促进城乡统一发展等意义重大。土地整治提高耕地质量，增加耕地面积，确保国家粮食安全，满足经济建设用地需求，保障经济发展，优化城乡建设用地结构和布局，提高土地集约节约利用水平。对田、水、路、林、村实行综合整治。通过农地整理，加强农田基础设施建设，可以提升农业基础的生产作业条件，提高农田的产量产值，在一定条件下降低农田的生产作业成本；还可以有效改善传统的农用地利用格局，扩大经营规模，促进农业增效和农民增收。通过城中村改造，和对农村居民点的整合，能够有效改善农村居民的生活条件和农村面貌，提升农村居民的居住水平和生活质量，推动农民居住向城镇和社区集中，土地向规模经营集中，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，大大加快城乡一体化发展进程。
2.农村土地整治权属调整的主要内容
农村土地整治权属调整管理是指农村土地整治过程中涉及到的土地所有权、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整、确认以及变更登记的行为。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间权属调整。土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。土地他项权利调整包括农村土地整治过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。它的主要内容包括：土地权属现状调查、土地权属现状调整意愿调查、土地利用现状调查、地籍测量、土地质量评价、权属调整方案编制、方案公告和异议处理、重新分配土地、地籍档案整理。
以长清区某镇土地综合整治项目为例，该项目把土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩有机结合，通过4年实施，完成2506.5659公顷土地田、水、路、林、村一体化的综合整治任务，农用地整治可新增耕地101.0675公顷，提高耕地质量面积1940.6483公顷，达到 “田成方、水成网、路成网、林成行、村成排”的建设标准。
在进行总体规划布局时，需要注意以下几点：
首先，各项工程的规划布局要与交通道路、人畜饮水、农田水利等规划相衔接，摸清需拆除的农村居民点和规划的新村用地布局及范围，对拆旧部分因地制宜开展整理复垦，对新建部分留足必要的发展空间。
其次，围绕项目区群众生产生活实际需要，新建和维修农田水利设施，力图通过增强设施对水资源的调控能力，促使水资源时空分布与农业生产与群众生活相适应。
再次，按照服务项目区群众生产生活需要的原则，规划新建和维修田间道和生产路，构建方便实用、经济可行、安全高效的道路体系。
最后，在项目施工过程中，临时设施的规模要满足工程施工强度，尽量减少临时设施的占地面积。
该项目区为平原区，农田灌溉以黄河水、机井水划分片区，并配套机泵、防渗渠、低压管道等，分片构成供水网络。规划在路边新建路边沟排水，于适宜位置排入天然沟壑，经支流汇集后入河沟。在路沟交叉部位兴建桥、涵，桥梁结构形式为整体式钢筋混凝土板桥，涵洞为钢筋混凝土管涵。在田间道两侧、生产路单侧布设单排林带，构成生态防护体系。村庄形成六个居民社区，并配套公共设施。
3.农村土地整治的原则
坚持依法、公开、公正、公平、效率和自愿的原则，充分保障广大农民的利益；
有利于稳定农村土地；
可操作性强，有利生产，方便生活；
促进土地规模化、集约化经营。
4.土地整治权属调整方式
4.1土地整理后新增耕地使用权调整方式。土地整理后，新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有；也可将新增耕地使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，各租金归集体所有，土地整理新增耕地的建设用地折抵指标由土地整理工程投资者拥有。
4.2土地开发复垦中土地使用权调整方式
①开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩、废弃地，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。
②开发已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地开发单位协商决定。
③复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商决定。
4.3土地他项权利调整方式。根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记或因权利灭失而注销登记
4.4集体与集体之间土地所有权的调整方式
①村界两侧，可按等当量或等价原则进行调整，若干地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。
②相邻村间的插花地调整按等当量原则进行调整。
③不相邻村间的插花地调整按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。
④土地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅，按村村镇规划及土地整理规划要求进行迁并，地上建筑物要进行补偿，补偿费用计入土地整理费用，土地整理过程中的青苗等地上附着物的补偿费也计入土地整理总费用。
5. 土地整治权属可行性分析
5.1项目区社会认识程度
开展土地综合整治，就是把土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩和新农村建设相结合，通过实施村庄合并、改造，新村建设和土地流转，促进农民向中心村集中、农业向规模经营集中、工业向园区集中。按照中央统筹城乡发展、促进新农村建设的总体要求，采取“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、整合资金、整村推进”的运作方式，对田、水、路、林、村进行综合整治，通过统筹规划和综合整治，既增加有效耕地面积，又极大地改善农村生产生活条件和村容村貌，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台，实现“政府得土地、农民得实惠、企业得效益”多方共赢的效果。
同样是以长清区某镇土地综合整治项目为例，该项目区村庄存在点多、面广，占地面积大，土地闲置现象严重。普遍存在“内空外松”和“脏、乱、差”的状况，而且建设缺乏规划、功能不配套、设施不完备、交通不便利，影响了农民正常的生产和生活。通过土地整治、建设用地置换和新农村建设等多种形式，大力推进农村土地整治项目的实施，可有效地改善农业生产条件和农民生活环境，同时缓解经济发展过程中的用地供需矛盾。当地干部群众对此有较高的认识，积极支持这项工作，支持率为100%。
5.2政策措施
为了顺利开展土地综合整治，各级应政府采取加大宣传、强化责任、整合资金等多项政策措施。
a）加大宣传发动力度
充分利用各种宣传工具，加强土地综合整治政策的宣传，提高宣传效果。向广大人民群众宣传土地综合整治政策，介绍各地的典型做法与成功经验。统一干群认识，组织干群到试点村参观考察，让群众亲身感受土地综合整治带来的变化，为项目的顺利实施打好群众基础。
b） 强化共同责任
明确部门职责，强化共同责任。各级政府要加强对土地综合整治工作的领导，明确各部门的职责。国土部门应牵头协调确保项目合法合规，农业部门负责加强农业产业化指导，财政部门负责协调资金和项目的整合，建设部门负责新村规划设计和工程质量监理，交通部门负责村村通路，供电部门负责农村供电保障。同时要明确镇政府的基层协调职责，积极发挥村级组织的作用。
c） 整合各类资金
各级政府要整合各类资金，建立专门账户，把土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、农业综合开发、新农村建设、水利配套、村村通工程以及扶贫、发改委等部门的涉地、涉农资金全部或按年度投资比例整合，拼盘集中投向，发挥资金的叠加效应，做到建设一片、改造一片、成功一片。
5.3资金保证措施
为确保工作顺利开展，资金保障是关键。
应建立健全财会机构、配备相应的财会人员和建立内部制约制度，按规定进行原始记录审核及凭证账册的登记，按规定进行会计科目的设置及核算并编制各项财务报告。
本项目资金实行“三专”管理，即专户储存、专帐核算、专款专用。坚决杜绝出现侵占、截留、挤占、挪用建设资金的现象。强化审计监督，定期进行审计，确保建设质量和资金安全。
5.4效益分析
实施项目，要增加耕地面积，提高耕地质量，对于满足经济发展中建设用地的需求，实现耕地总量动态平衡，提高土地利用率和产出率都应具有十分重要的意义。
项目实施后，土地利用率、林木覆盖率应得到提高，各种基础设施要配套齐全，既要改善项目区的农业生产条件和农民生活条件，又要提高生态环境的质量，促进农业生态系统的良性循环。
6．潜在风险分析
6.1潜在风险类型
土地综合整治项目前期投入资金量一般较大，一旦出现什么不可预测的风险发生，对整个项目所带来的损失也将是非常大的，所以就必须对有可能发生的隐藏的风险作出提前预防，并加以严格管理。
还是以在长清区某镇土地综合整治项目为例，在项目实施中潜在的风险类型主要包括：自然条件潜在的风险主要存在于水文气象方面，表现为异常天气的出现，如暴雨雪、洪水等不可抗力的自然因素和其他影响项目实施的自然条件；生态环境条件潜在风险主要针对区域生态环境的敏感性和不确定性，致使项目实施可能带来的生态变化和对环境的影响；工程条件潜在风险主要存在于地质地基条件方面，表现为项目设计所依据的地质资料和地基技术与实际出入很大，处理异常地质情况或遇到其它障碍物导致的工作量增加和工期延长等；技术条件潜在风险表现为技术规范与技术标准的差异以及特殊工艺的处理等。
7. 公众参与分析
在项目的确定、论证和规划过程中，当地政府各相关部门应给予大力配合和支持，项目区所在镇村的农民群众要积极参与，踊跃提出土地综合整治的建议和想法，并表示愿意配合项目工程做好地块重划等工作。要结合农民群众盼望政府多投资，改善农田设施，提高农产品的产量和质量的心理将工作做实。
为确定整治类型和范围，广泛征求当地农业、林业、水利、城镇规划等专家和相关部门的意见，确保决策的科学性。项目方案制订后，即得到当地市直有关部门、镇政府和广大村民的普遍赞成与支持，社会各界也表现出很高的积极性。
土地综合整治必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。在项目规划、住宅设计、农田整理方案等方面，实行了听证制度，力争做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。参加听证会的各方代表分别陈述意见和建议，详细询问了项目建设的具置、如何规划、新村建设、项目资金如何管理、田块统一分割后如何分配等相关问题。主办单位对听证代表提出的问题，按照国家相关政策和规定分别作了解答。所有参加听证会的村组干部及群众代表均表示全力支持该项目建设，听证无意见分歧。
在项目规划期间，村委及农民群众也要发表意见，要取得村委及农民群众同意实施本项目，全体村民要对此进行签字确认。
参考文献：
《土地开发整理示范区材料汇编》国土资源部耕地保护司土地整理中心
《土地开发整理项目实施管理》中国人事出版社
[关键词]GIS 农村土地整治 应用
[中图分类号] P27 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-10-157-2
1 GIS概述
GIS即地理信息系统的简称。上世纪60年代初期，加拿大测量学家R.Tomlinson第一次向人们传达出了“地理信息系统”的相关概念。随着科学技术水平的不断提高以及社会的实际需要，GIS展现出了强大的生命力，在众多领域发挥着十分关键的作用。GIS系统主要包括三大部分，一是计算机硬件，二是计算机软件，三是各种不同的方法。GIS系统具有十分强大的功能，能按照“采集管理处理分析建模显示”的步骤实现对空间数据的一系列处理，尤其擅长处理复杂的土地整治问题，不仅如此，在城市规划领域、商业选址领域以及灾害监测领域也表现出了良好的应用效果[1]。
2 GIS在土地整治中的应用
毫无疑问，土地是一种十分珍贵的资源，是人类及其他生物得以生存和发展的基础与根本，所以，对土地资源实行动态化管理、科学化管理，便成了现阶段土地管理中的一项重要任务、长期任务。GIS在土地整治中得以大展拳脚，主要涉及如下几个方面。
2.1地籍信息管理
地籍信息管理工作是土地整治工作得以有效开展的基础和保障。在地籍信息管理工作中，应用GIS可实现对各块土地特征的准确描述和综合反映，主要包括以下几个方面：①基本信息，如位置等；②权属管理，如所有权等；③附着物情况，如建筑等；④文档管理，如法律等；五、图形信息，如地籍图等。地籍信息管理系统的建设和完善，有助于土地调查、土地登记、土地统计以及土地评价等一系列工作的完成，能为地籍管理工作奠定坚实的理论基础和现实依据。所以，应在地籍信息管理中积极引入GIS，如农村地籍管理信息系统的建立和完善、时域地籍信息系统的建立和完善以及日常地籍管理信息系统的建立和完善[2]。
2.2土地整治的规划与评价
对于土地整治而言，做好规划工作是至关重要的。在土地整治的整个过程中，规划集三大作用于一体，即控制作用、协调作用以及监督作用。只有保证规划工作的科学性及合理性，才能在土地整治工作实现三大效益（①社会效益；②经济效益；③生态效益）的有机统一。土地整治的规划主要包括两大内容，一是自然属性与经济属性的客观评价，二是实际用地需求量的准确预测。在土地整治的规划及评价中，GIS发挥出了十分关键的作用，具体表现在以下几个方面：①对土地资源展开全面而准确的清查；②对土地生产潜力展开科学的分析和评判；③对土地适宜性及人口承载力展开客观的评价[3]。
某土地整治规划管理信息系统如图1所示。
2.3土地整治动态监测
在农村土地整治工作中，土地整治动态监测管理信息系统发挥着十分重要的功能，其中最重要的一点在于为土地整治决策的制定和落实提供准确而翔实的土地利用信息，所以，应建立健全应对机制，保证所需数据的及时性、准确性以及有效性，从而最终建立一个完善的、高效的土地整治动态监测管理信息系统。在土地整治动态监测的一系列工作中，可借助GIS和遥感技术的有机结合，去获取相关的必要信息（如土地类型以及利用现状），为整个土地整治工作的开展提供实时的、动态的监测信息。除此之外，还应积极寻求专业人士的帮助，利用他们的专业知识和技能，建立土地整治决策模型，使其在土地整治工作发挥辅助决策的功能[4]。
2.4土地政策的模拟
政策的重要性是不言而喻的，是一种原则和保障，能解决土地整治过程中所出现的一系列问题，如法规问题、程序问题以及体制问题。在GIS的帮助下，可对土地整治相关政政策的应用情况（尤其是应用原则和应用效果）进行模拟，从而实现对现有政策的补充和完善，这对于土地政策的实际执行而言具有十分积极的意义。
2.5测绘与地图制图
制图是GIS的一大主要功能。3S技术（①GIS――地理信息系统；②RS――遥感技术；③GPS――全球定位系统）在测绘领域展现出了极大的优势，获得了广泛应用，推动了测绘与地图制图工作的长足进步与跨越式发展，主要表现在以下几个方面：
①无论是地图数据的获取方式，还是地图成图的技术流程，均发生了革命性的变化；
②地图制图的耗时得到了明显缩短；
③地图制图的精度得到了明显提高；
④地图的种类更加多样化，各类新型地图相继问世，为使用者提供了更多的选择，提供了更多的便利[5]。
2.6土地整治总体规划
土地整治总体规划指的是，在某个整治区域内，结合当地的实际情况（自然条件、社会条件以及经济条件等），对土地整治情况展开宏观性的调整和规划。土地整治总体规划是非常重要的，是后期土地整治工作如何开展的主要依据，其涉及的内容主要包括以下几点：①土地整治总量的分布及数量的调查及汇总；②土地整治项目具体实施的指导；③土地整治动态变化信息的准确、及时反馈[6]。
3案例
3.1GIS在某农村土地整治总体规划中的应用
3.1.1规划设计分析
在现阶段的土地整治总体规划中，GIS发挥着十分重要的作用，如对规划技术指标进行分析，对地类适应性进行客观评价，对地类规划进行有效平衡，总之，在GIS的帮助下，土地整治规划设计分析无论在广度方面，还是在深度方面，均取得了令人满意的成绩。
3.1.2辅助土地整治总体规划
GIS不仅具有强大的地理信息管理功能，还具有强大的地理信息分析功能，能够对农田大小以及环境容量进行精准的计算，从而实现对土地整治总体规划中一系列指标的科学分析，最终合理确定每一块土地的整治方式或者做法。
3.1.3规划设计方案虚拟
GIS具有多种强大功能，立体细节观察便是其中十分重要的一种。土地整治总体规划的相关实施人员在GIS的帮助下，可实现对田地、建筑以及道路等实体的虚拟观察，从而计算并分析出土地整治中的各项支出及收益。不仅如此，在GIS的帮助下，还能实现对上述实体的实时定位，从而制作出符合规划设计区实际情况的三维图像，然后结合VR技术便可建立一个立体仿真的三维模型，使得GIS所展现的功能得到了大大的增强。在三维模型的帮助下，相关实施人员对土地整治整体规划便有了一个更为细腻、更为直观的感受，这对于后续的形象思维工作、空间造型工作以及最终的评价与筛选工作而言具有十分积极的现实意义。
3.2基于GIS某农村土地整治总体规划图的建立
3.2.1底图上要素的确定
土地整治总体规划图底图主要涉及三大要素：
①基础地理要素，主要包括主要水系、居民生活区、交通脉络以及等高线等；
②专业要素，主要包括新农村居民生活区、道路网设计、关键工程项目以及基本农田等；
③整饰演要素，主要包括图名、图例、比例尺、编图说明以及制图设计单位等。
3.2.2土地整治总体规划图底图成图方法
3.2.2.1底图成图要求
该图不仅要具有空间直观性，而且要具有可量测性，还应具有概略一览性。除此之外，该图要能够清楚而准确地向人们展示规划当年所属区域一系列地类分布的实际情况，要保证图数一致，要保证投入和产出的有机结合，覆盖范围仅为当地，且直接关乎农民的生产生活以及土地的实际用途。
3.2.2.2底图成图方法的确定
在编绘过程中，尤其要做好成图方法的选择和确定，一方面要符合成图的各种要求，另一方面要保证各项投入（包括人力、物力以及财力）的合理性。通常利用GIS予以实现。由表1可以看出，相较传统手工方式而言，GIS更具优势。应用GIS进行地图底图的制作，不仅成本较低，而且能够提供多种比例尺图样，另外，在区域特征处理方面展现出了极大的优势，是规划部门提高自身工作质量及效率的有力工具。
3.2.2.3底图成图过程设计
在GIS软件的帮助下，将数据输入计算机（在输入过程中，应按照特定的编码执行，与此同时，还应保证数据的精确性），从而使空间数据、属性数据之间形成有效关联，最终建立健全为该农村土地整治总体规划提供数据支持的空间数据库。另外，在GIS软件的帮助下，可实现对该农村土地整治规划图的有效编辑，如点、线、面三要素的形状、位置、大小以及颜色等[7]。
4 GIS存在的问题及发展的趋势
4.1存在的问题
4.1.1认识问题
受各种因素影响，我国还没有将GIS的建设与发展置于战略的高度，投资偏少，基础设施不足，现阶段，远远无法和某些发达国家（如美国）相提并论。
4.1.2人才问题
GIS在人才方面有着更高的需求，不仅表现在数量上，更表现在质量上，只有培养一大批综合素质过硬的GIS人才，才能推动GIS事业的更快发展、更好发展。
4.1.3数据质量问题
GIS数据质量的好坏取决于多方面因素，给数据库的建立造成了诸多不利影响。如果数据质量太高，则会造成不必要的浪费；如果数据质量过低，则无法满足使用要求，导致重大损失，所以，将数据质量控制在一个合理的水平上便显得非常重要了。
4.1.4安全问题
那些和互联网存在数据互通的GIS，应充分做好数据保密工作。GIS中的数据极为庞杂，一一核实并保证它的对外不会对国家安全造成不利影响，具有相当的难度。
4.1.5网络通讯建设不同步
在GIS发展和普及的过程中，最大的制约在于网络通讯建设不同步，即低带宽的网络通讯。除此之外，相关网络产品质量的好坏、价格的高低也会给GIS的网上应用造成十分明显的影响。
4.2发展的趋势
目前，GIS理论日益完善，人们对它的依赖性也在与日俱增，为GIS的进一步发展奠定了良好的内部基础和外部基础。GIS发展方向包括两大方面，一是集成化，二是智能化，具体如下：
①面向对象技术与GIS的有机结合。利用内部连接实现图形及属性数据的相互联系，再通过混合处理实现二者的彻底结合；
②GIS高维化。基于三维GIS的四维GIS正在酝酿之中，将会在地址特征观察领域发挥出十分重要的作用；
③3S技术发展及应用。GIS、RS、GPS三者将会实现整体的有机结合；
④系统专门化。用户仅需要购买自己需要的那部分软件即可；
⑤GIS网络化。在GIS发展及应用的整个过程中，互联网技术将起到十分重要的作用，甚至使其发生质变，如在网络技术的帮助下，数据库在地理位置方面能够以分布的方式呈现，如此一来，子数据库便可针对局部展开一系列的操作；
⑥GIS将会与专家系统等完成有机结合，为那些地学难题的解决提供有效途径；
⑦GIS标准化。该发展方向具有十分积极的现实意义，能够大大提高相关工作的质量及效率[8]。
5结束语
本文结合实例对GIS在农村土地整治中的应用进行了全面而系统的分析和研究，包括地籍信息管理、土地整治的规划与评价、土地整治动态监测、土地政策的模拟、测绘与地图制图以及土地整治总体规划等。相信随着GIS的进一步发展，其在农村土地整治工作中的作用将会愈加重要和明显。
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关键词：农村土地；土地利用率；土地综合整治；新农村建设
在新时期国土资源如何发挥本身价值，实现全面发展受到了现阶段人们的重视。国土资源的利用一定要整合经济与生态内容，重视对开发强度的管控，打造更适宜的空间结构让产业空间集约化，使生活空间呈现出宜居特征。既要保证生态空间的舒适，也要保证农业用地不受侵犯，在农业发展中实现盈利。为了做好土地整治工作，保证农村土地综合整治产业化发展，促进社会主义新农村建设，探析其发展模式意义重大。
1农村土地综合整治助推农村盈利，促进经济发展
1.1提供农村产业发展平台
土地综合整治项目让农民生产方式发生改变，在集约化背景下农业实现了现代化发展，项目施行前后农业产业节约化建设明显，土地资源得到整治，农业产业面貌得以改观，为现代农业科技手段的运用创造了良好条件，也促进了农民增收。土地综合整治工作包括农田、水利、交通、林业、农村住房等各方面，在不断推行中已经取得成效，真正建设了绿色银行、优质粮仓。土地整理工作有利于推广先进的农业科技手段，减轻劳动强度，改变农村交通。可以看出土地综合整治为新农村建设提供了平台，促进了农业可持续发展。土地整治为土地流转创造了平台，土地综合整治可以改变当前农村建设面貌，真正实现新农村的建设发展。
1.2发挥造血功能
新时期的土地综合整治是将传统土地管理朝着综合整治方面改变，传统的管理是国土资源部门一家投入管理的模式，在综合整治背景下实现了政府牵头、多部门与社会资金共同投入，增加耕地的同时提高了农业综合生产力量，推动乡村整治与优化城乡用地结构，改善人居环境实现现代农业产业发展，促进农民增收。土地综合整治实现了联动管理，传统国土部门一家管理的形式已经无法满足现阶段需要，转变为政府主导、国土资源部门提供平台、部门联动管理建设的形式。土地整治工作与土地承包、农业产业结构调整、新农村建设、城乡用地建设规划等相结合，能够有效聚拢资金，推动农村土地综合整治。在政府主导下不同职能部门相互形成有效合力，部门资金开始聚拢，传统分散输血变成合力造血，共同创造“一加一大于二”的效益。
1.3集聚综合效益
在保护耕地就是保护生命线的警示下，人们越来越重视对耕地的保护。根据相关报告，十一五期间内我国耕地面积因建设需要而不断减少，其他因为经济发展或者其他复杂因素导致耕地减少面积达到二十万公顷。要想补充耕地只有进行土地综合整治，主要手段是整理、复垦、开发三种模式。因此从产业发展、土地保护、农村建设等复杂需求方面来看，土地整理工作对耕地保护的贡献不仅体现在耕地数量与增加耕地面积上，而且体现在提高耕地质量和改善生态环境方面，在提高土地利用效率的同时实现耕地总量的平衡。从部分地区来看，促进贫困地区脱贫致富也是建设和谐社会、建设新农村的重要内容。从国家投资土地开发整理项目之后，国家在贫困重点县安排了整治项目，投入大量资金，中央资金投入超过四十亿元，对当地农村产业发展起到了重要作用，改善当地生产生活条件的同时也产生了重要影响。
2土地综合整治工作存在的问题
2.1综合整治程度仍旧需要提高
从实际情况来看，土地综合整治工作需要涵盖多个内容，包括田、路、水、林、村五个方面，这也是综合整治内容中必须关注的重点。但是从现阶段的实际情况来看，综合整治工作的开展并没有取得理想中的效果，现阶段人们的关注程度集中在田、水、路的整治上，忽视了林、村方面。当然实际建设中也有部分林、村、路的建设。从整体上来看整治工作的综合性并不理想，而且没有取得理想的效果[1]。部分新增耕地质量不明显，因为城乡用地增减的背景下很多地方政府都重视指标建设，单纯为了指标而补充耕地，忽视了复垦耕地的质量，导致很多耕地质量不达标，严重威胁到国家的粮食安全。
2.2项目缺乏统一规划
土地综合整治工作内容复杂，是一项具备系统性、综合性建设的项目工程，项目顺利开展必然涉及多个部门，而在部门之间各自为政，有些部门出台的相关政策与标准都是出于自身利益考虑。因此现实问题是开展了不少土地整治工作，但是项目统筹规划缺乏衔接，缺乏科学性合理性，导致农村出现项目多而施行困难的现状。在基层由于缺乏科学合理的领导，导致农村地区项目整体推进效果没有达到理想目标。在农村进行土地综合整治工作，一般划分为三个阶段，分别是前期、中期、后期，而不同阶段有对应的不同内容，但是现实生活中前期规划、后期规划之间存在滞后的问题。比如很多地方的土地综合整治工作是先整治、后规划，这种本末倒置的方式导致项目的社会与规划方案不够完善，项目不断拖延很难顺利完成，加上项目时间规划内容不一，在项目工作中缺乏合理的监督管理体系，导致项目施行难度增加[2]。
2.3资金筹集问题
农村土地综合整治工作的开展需要资金保障，在土地整治工作中，部分村庄搬迁，甚至出现整村搬迁的情况。新农村的建设需要完善基础设施、健全公共服务体系、拆旧建新、完善补偿机制，这些都需要强大的资金项目的支持。从当前的实际情况而言，土地综合整治工作开展困难的原因主要体现在两个方面。一方面东部沿海地区经济发达，土地综合整治工作开展相对容易；另一方面中西部分地区受到地理位置和交通限制，经济力量受到限制，建新、拆旧、复垦都需要投入大量费用，如果没有充足资金支持很难建设起配套设施。
2.4公众参与度不够
土地综合整治工作的开展中政府和相关部门的宣传力度不够。在土地综合整治工作开展之前，政府和相关部门应针对项目开发进行宣传，如张贴海报、印发宣传资料，使大众了解相关情况，这是项目顺利开展的重要前提。而且在这个过程中对广大群众利益方面的问题，必须保证群众的知情权，而且要保证群众的参与权。项目规划方面应征求广大群众的意见，反复论证方案是否可行，验证施行中存在问题。但是现阶段公众参与项目渠道并不健全，而且也存在一定问题，决定权仍旧在政府部门，缺乏统一控制手段，缺乏整套的协调机制。
3农村土地综合整治产业化发展盈利模式的构建对策
3.1因地制宜，统筹发展
从实际发展来看，农村土地综合整治产业化盈利模式的构建，必须遵循因地制宜的原则。在综合整治工作中重点关注规划设计。规划之前切实完成整治的专项规划，增减挂钩项目规划、社区规划内容，保证农村土地综合整治效果明显。国土资源部门在这个方面做好项目规划编制的协调，县级部门开展相关组织，并协调好与土地总体规划、县域村镇规划、新农村建设、生态建设、水利建设、交通建设等规划的关系，避免相互独立、避重就轻、单一解决一个问题的现象出现[3]。在项目设计之前一定要保证因地制宜，不可片面追求规模，必须保证布局合理全面，规划适宜，实现总体规划管理。
3.2加强项目规划设计质控
首先，科学合理制定项目规划内容，做好分类指导，针对新农村建设、产业布局各方面做好衔接，重点关注田、水、路、林、村的建设，确保全面开展，不能单一忽视某一方面或者重点关注某一个方面，根据当地实际情况建设形成富有特色的产业链。完成专项规划、方案编制之后，将服务三农、统筹协调管理的原则予以落实，这样才可以确保现代农业的发展，与新农村建设内容相符合。在设计规划中，还要关注基层的需求，确保设计科学合理。其次，保证设计质量内容，在设计中一定要保证技术的运用，在充分运用设计经验的基础上，做好审核、质量管理，保证设计成果有水平，与实际需求相符合。如果规划设计的科学无法保证，专家论证也不充分，就不能立项。
3.3完善监管
农村土地整治内容涉及范围广，政策性很强，涉及非常敏感的问题，因此必须完善政策法律，为土地政治工作提供保证。在这个过程中积极推动立法，针对土地整治工作中存在的分歧做出明确规定，满足群众诉求，保护群众利益。规划确定后出台配套法律法规，完善招标体系，做好招投标的监督，针对土地整治进行全面的监督与管理。
4结束语
综上所述，土地整治工作可以解决农村土地存在的问题，促进新农村的建设，从而促进我国社会经济的发展，提升人们的幸福指数。但目前我国土地综合整治工作仍存在一些问题，如何让土地盈利，发挥土地的最大价值，实现对土地更高效更合理的管理，仍然值得进一步探讨。
参考文献：
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务川是贵州省、遵义市北联重庆特别是北入武陵山广大地区的门户和咽喉，是重庆及武陵山地区南联贵州协作区的桥梁和纽带。务川将在国家及我省调整经济结构、大力发展绿色经济和在务正道区域布局实施煤电铝一体化循环经济工业基地的背景下，按照省委省政府工业强省、城市化带动的战略方针，着力推进工业化、城镇化发展。两化发展需要大量财力支撑的同时，更需要大量的建设用地加以保障。一方面，近三年来务川经济快速发展，本论规划建设用地指标已所剩无几，建设用地供求矛盾日益突出，耕地保护任务非常艰巨；另一方面，务川县农村建设用地总量10倍于城镇建设用地，且布局较为分散，利用效率低。因此，通过农村建设用地整治，将废弃、分散、利用低效的农村建设用地进行有序的缩减，不但可以为务川工业化、城镇化快速发展提供大量的建设用地保障，缓解耕地占补平衡的压力。同时可以对相似地区新农村建设、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作有一定的指导作用。
1 务川县农村建设用地利用中存在的问题
1.1 农村居民点多、散、乱现象比较严重
受自然条件及传统农业生产方式的限制和影响，务川县农村居民点的分布大多是沿各级、各类公路布设，部分农户则为了耕作方便散居在山地、耕地之中。自然村犹如“满天繁星”到处散落，这一现象在务川西北部表现尤为突出。
1.2 农村居民点用地比较粗放
据相关统计，2010年年末， 贵州省农村居民点共计328030.24hm2，同年，居住在乡村的人口22997688人（第六次人口普查），人均村庄用地面积为142.64 m2。大大超过了建设部颁布的村庄人均用地100―120m2的标准。务川县人均村庄用地面积为 287.29m2，远远超过贵州省人均村庄用地面积，农村居民点用地利用率不高。另外， 由于缺乏统一的规划布局，致使村民建房选址较为随意，乱搭乱建和超占现象多，亦造成土地严重浪费。
1.3 存在“空心村”现象，并有继续扩大的趋势
随着城镇化、工业化进程的加快，进城务工的农民越来越多，并在城市长期居住下来，而村内的房屋任其空置。同时村民重新修建住房后，原有旧房也没有拆除，形成一户多宅，造成部分农村闲置的宅基地。根据我省“十二五”发展的战略重点和主要任务以及务川县十二五发展规划，至“十二五”末城镇化率年均递增2个百分点以上，到达40%以上，城镇城人口达到15万人，39万人中有10万人要住到城市中去，以目前贵州省人均用地142.64m2计算，将有11426.4hm2的农村宅基地可能闲置。
1.4 农村工矿废弃地较多
务川县矿产资源丰富，尤其是汞矿产出地质条件优越，开发利用的外部环境良好。采矿用地172.77hm2，占土地总面积的0.06%。采矿用地现状布局较为分散，私人采矿点较多，占地面积大。由于有些矿场片面追求经济利益和缺乏管理导致开采无序，土地损毁较为严重，影响当地生态环境建设。目前很多私人采矿点已经关闭，原来的农村工矿用地将造成闲置废弃，因此农村废弃工矿用地必需整治。
2 务川县农村建设用地整治中存在的问题
2013年随着全省城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，务川县逐步开始实施一些包含农村居民点、工矿废弃地等各类农村建设用地复垦的土地整治项目，全县共实施城乡建设用地增减挂钩试点项目500亩。但由于这项工作开展时间较短，各地经验不足，本着先易后难的原则，项目主要对象多数都是选择实施相对比较容易的农村工矿废弃地，需进行安置的农村居民点用地仅38亩，这一方面反映出务川县农村建设用地整治尚有较大潜力可挖；另一方面，通过近三年来的城乡建设用地增减挂钩试点项目的开展也反映出务川县在农村建设用地整治工作中一些亟待解决的问题。
2.1 与之相关的法律法规缺乏
整治工作涉及土地管理部门、当地政府和整治区村民个体三者间的权力和利益。然而，目前法律法规仅仅是针对整治工作进行宏观上的规定，对整治过程不能进行全程的法律约束和控制，不能达到农村建设用地整治过程有法可依，有规可循。导致在整治工作中部分权力得不到保障，特别是作为弱势群体的农民的合法权益得不到保证，进而产生对农村土地整治工作的抵触情绪，导致整治工作不能顺利实施。农民个体利益、农村集体利益及地方政府利益无法得到合理的协调，进而影响土地整治工作的整体推进和协调发展。
2.2 对整治工作的内涵认识不深，专项规划滞后
土地整治工作开展的时间长，但就农村土地整治工作而言开展相对较少。普遍存在重视农用地整治，而轻视建设用地整治的情况。对农村建设用地整治工作的内涵认识不够深入，实施经验不足，没有充分掌握农村建设用地的基本情况，特别是农村居民点分布分散、多、小的特点，导致编制的专项规划不能充分指导整治工作的实施。
目前编制的土地专项规划与农村建设用地整治相关的规划有《城乡建设用地增减挂钩专项规划》、《城乡建设用地增减挂钩实施规划》和《土地整治专项规划》等。三个规划编制的背景、侧重点、规划期限均不一致。同时三个规划与新农村建设规划相缺乏衔接，导致整治工作实施没有形成整体规划和布局，实施效果不明显，效益不高。
2.3 农村建设用地整治资金需求庞大、来源渠道单一
农村建设用地整治工程包括农民集体及个人的重新布局安置和整治区域工程建设，工程量较大，因此资金是否充足到位，是整治工作的关键问题。然而从目前整治资金的来源看，主要是政府财政资金单方投入，缺乏多渠道的资金来源。
2.4 农村建设用地整治没有形成统一的标准和完整的体系
农村建设用地整治是一项系统工程，所包含的搬迁安置补偿、工程建设施工、基础设施建设等工作涉及一系列政策性、技术性标准，由于工作处于起步阶段各级各类标准尚未建立，或者已建立但缺乏对一定区域的统一化和规范化，从而出现了相邻县（市）、相邻乡（镇）、相邻项目区补偿标准、建设标准不统一、不一致，甚至存在较大差异的现象，从而对今后同类项目的推进带来一定难度。
2.5 农村建设用地整治工作粗放、缺乏规范化
与以往的农用整理相比农村建设用地整治具有其独特的性质，农村建设用地整治是一项民心工程，要求相关工作人员深入实际，踏实工作，细心到位，实现多赢。采取行政强制措施实施会产生很大的阻碍，由于部分项目工作比较粗放、不规范，群众工作做得不到位，甚至出现层层克扣，安置补偿不及时、不到位的现象，影响了群众的积极性。因此，必须通过制度创新形成利益激励机制，分别针对地方政府、村集体组织和农民个体三者的利益采取不同的激励驱动机制，促使在机制的驱动下充分调动地方政府主动投入、农民群众积极参与。
3 务川县农村建设用地整治对策
农村建设用地整治作为土地整治的重要部分，具有重要的地位和明确的意义。由于在近几年的实施中遇到了巨大的阻力，为缓解建设用地的巨大需求压力，快速推进农村建设用地整治工作可以从以下几个方面入手：
3.1 完善地方法规，加强整治工作的法制建设
不断完善地方法规，在法规中明确农村建设用地整治过程中的各个环节所涉及的当地政府、相关部门和村民个体之间的权力、义务和利益。完善土地整治利益激励机制和约束机制，为整治工作提供有效的法律保障。
3.2 完善专项规划编制，统筹协调整治工作
统一规划的目的在于统筹各部门协调开展整治工作，合理利用农村建设用地、统筹安排城乡建设。农村建设用地整治专项规划应与生态移民规划、退耕还林规划、新农村建设规划等充分衔接，做到统筹规划，分项实施，同步推进。
（1）加强土地整治宣传力度
充分利用各种渠道，对整治专项规划、年度实施方案、整治收益等进行广泛宣传，提高公众对整治工作的认识，加强民众对整治工作的支持力度，动员各种社会力量参与土地整治。
（2）加大土地整治规划的公众参与、社会监督
强化规划实施的部门协调与沟通配合，加强规划民主决策和公众参与，建立完善的规划信息公开制度。广泛征询社会公众和土地权利人意见，将公众参与制度贯穿规划实施全过程，将规划方案成果、规划实施信息予以公示，接受社会监督。
3.3 拓宽资金的渠道、加强筹措的力度、规范资金使用
地方各级人民政府必须高度重视整治资金筹措，应将农村建设用地整治后置换出来的建设用地指标带来的收益为整治资金的重要来源。同时制定农村建设用地整治资金管理办法，明确整治收益的分配对象，按照“谁出资金整治，谁分配收益”的原则，确保投资方的利益。逐步引导社会资金参与农村建设用地整治工作，拓宽整治资金来源渠道。
出台各种优惠政策措施，鼓励鼓励村民个人投资，市场成熟的地区可以通过招商引资，社会企业的投资。同时，建立农村建设用地整治资金账户，实行专户专管、专款专用，保障资金使用合法合规。
3.4 加强农村建设整治规划实施管理和规范技术标准
依据地方法规制定详细的规划实施管理办法，为规划高效、顺利的实施提供有力的保障。管理办法中明确规定土地整治规划实施的主、客体的责任和义务。严格执行土地整治规划相关技术规范，涉及务川土地整治的项目的申请、立项、批复、设计及工程验收等必须符合国家、省、市等相关政策和行业技术规范，对不符合相关政策和技术规范的项目一律不予立项、批复和进行工程竣工验收。
3.5 实行严格的监督制度，并实行工作的激励机制
关键词：新农村建设；土地整治；问题；对策
中图分类号：F320 文献标识码：A
长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键性问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。社会主义新农村建设，与解决“三农”问题是相互统一的，它有效解决了“三农”问题的切入点。而土地整治对新农村建设过程起着重大作用，合理有效的土地整治有效促进了新农村建设的发展。
1 土地整治概念及其内容
我国在土地整治方面的工作已经开展了10余年。在这期间，社会各界对土地整治的概念并没有明确而统一的认识，这对社会健康的持续发展带来了很大的不确定性。有关研究学者确定了一个完整的概念，土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动。从这看，土地整治不再局限于农用地，也不再局限于农村土地，具有更好的“全域”性，它包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、未利用地开发这5种类型[1]。农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，土地整治的内容是十分广泛的，比如水土流失地、盐碱地、风沙地、沼泽地、被污染的土地的治理，改造中低产田，荒地的开发，工矿（包括砖瓦窑）废弃地的复垦，闲散地的开发，围海造田，滩涂的开发，基本农田的建设（排灌渠道，水利设施的配套和改造，机耕、林网条田的建设，平田整地，插花地的调整等），改造旧村屯，建设小康村，村庄兼并集中，乡村企业从分散转向集中，土地结构调整，小流域治理，改造旧城镇，调整城市土地利用结构（包括工业仓储外迁、平房改造），由水田林路村企的综合治理等等[2]。
2 新农村建设及农村土地整治的意义
“十一五”时期，经济社会发展的主要任务是建设社会主义新农村。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务；是贯彻落实科学发展观的重大举措；是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求；是全面建设小康社会的重点任务；是保持国民经济平稳较快发展的持久动力；是构建社会主义和谐社会的重要基础。
随着社会经济的发展，农村建设用地的扩张，引来了建设用地和耕地的矛盾日益尖锐，在土地利用结构不变的情况下，要利用土地整治缓解这一矛盾。农村土地整治的意义包括：推动城乡一体化发展，农村土地整治工作有利于我国经济的可持续发展，它为增加城镇建设用地和农村建设用地提供了有利的条件。全面实现新农村建设平台。农村建设是一个复杂的过程，既要促进经济的发展，也要促进农村社会的发展，综合起来才能加快农村现代化建设的步伐[3]。
3 土地整治在建设新农村过程中的作用
由于我国农村普遍存在基础设施条件差，住宅用地分散，容积率低，无人集中管理，公共管理秩序乱，居民生活环境差的现象，农村土地整治变得尤为重要。实施农村土地整治，可新增耕地，提高耕地质量；可增加存量建设用地，促进土地节约集约利用；完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，促进农村集体土地承包经营权规模集中经营，确保农民增收，保持农村特色[4]。
土地整治在建设新农村建设过程中起着以下几点作用：全面加强农村生产力建设，实现生产发展，土地整治为有效的解决途径。对农田质量条件差的土地，土地整治可提高土地质量，加强基础设施条件，改善农业生产条件；土地产权集中管理，有利于土地的合理管理，生产效益的提高。土地整治为增加农民收入，挖掘农村生产潜力提供很好的途径。适度的集中土地，可以将分散的土地集约利用，缓解用工数量，使农民进城务工，有利于城市化进程的发展；不仅为城市企业多一份劳动力，还为农民自身带来了多一份的收益。搞好挖潜。充分挖掘农村非农用地的潜力，对住宅建设用地进行集体管理，缓解“空心村”现象，改善农村公共环境，提高农村环境质量[5]。
土地整治符合我国新时期新型城镇化下的高效农业、生态农业和现代化农业的需求，不仅使农村经济快速发展，而且使农民个人收入不断增加，保证了社会的健康持续的发展。
4 现有土地整治过程中存在的问题及解决对策
4.1 部分乡镇对土地整治问题理解不深刻
农村土地整治有利于农业现代化的快速发展。土地整治本身就是从个人利益出发，按照“田、水、路、林、村综合治理”原则，改善农业基础设施和生态环境，提高土地利用率和土地经营水平，使农民增产增收，实现农村的社会经济协调发展。对此，我国应加强城镇及地方对土地整治的认识，进一步贯彻实施土地整治方案。
4.2 土地整体的规划不完善
土地政管理的不严谨。在规划设计中所标注的内容和实际施工图纸之间存在一定的差异性；在招投标的文件审核力度上存在严重的不足，原因在于没有做好基础的工作和各项工作深入程度不到位[3]。土地整治项目本身是一个较新的项目，其有关的规划还存在比较大的问题，需结合实际，结合我国基本国情完善土地整治的规划与实施。
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关键词：托克托县 土地整治规划 指标体系 环境影响评价
前言
2012年3月，国务院批准实施《全国土地整治规划（2011年-2015年）》（以下简称《规划》），我国就此开始了新一轮的土地整治工作。与上一轮的土地开发整理规划相比较，本轮《规划》由国务院直接批复给各级有关负责部门，足可见国务院对本次整治工作的高度重视。《规划》一方面剖析了我国土地整治规划所面临的实际情况，另一方面明确提出了今后一段时间的土地整治总体战略。
土地整治规划作为土地整治活动的纲领性规划，是指在一定区域范围内，依据土地利用总体规划和区域内土地资源的现状情况，在满足社会和国民经济发展的需要的条件下，对一定时期内区域土地整治活动的总体部署和统筹安排，实现耕地总量动态平衡的重要手段，落实和完善土地利用总体规划的一项重要措施，选择土地整治项目和保证土地整治活动顺利进行的一个重要依据。由于我国当前土地整治的主要目的是保证耕地总量动态平衡，因此在其规划编制过程中并没有充分考虑规划对环境的影响，忽略了其对生态环境的破坏。2003年实施的《中华人民共和国环境影响评价法》以及2009年实行的《规划环境影响评价条件》明确规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。
1 托克托县概况
1.1自然社会经济条件概况
1.1.1自然地理条件
（1）地理位置
托克托县隶属于首府呼和浩特市，位于自治区中部、大青山南麓、黄河上中游分界处北岸的土默川平原上，东与和林格尔县接壤，西部和西南部分别与包头市和鄂尔多斯市毗邻，南与清水河县交界，北同土默特左旗相连，是内蒙古人类发祥地之一，被命名为“海生不浪文化”。地理坐标在东经111°2′30″-111°.32′21″、北纬40°5′55″-40°35′15″，全县平均海拔1，132米。黄河流经县境37.5公里，县辖5个建制镇，行政区域面积140，195.30公顷。托克托县人民政府驻地双河镇。
托克托县地理位置优越，是自治区首府呼和浩特市的一个近郊县，距呼和浩特市仅65公里，距草原钢城包头市130公里，距国家大型能源基地准格尔煤田40公里，处在呼市、包头市、准格尔煤田“金三角开发区”之腹地。
（2）气候条件
托克托县深居内陆，远离海洋，经常受冷空气的侵袭，具有显著的北温带大陆性气候特点，又由于依山傍水，故而个别地区又有明显的区域性气候特征。冬季漫长而干冷，夏季短暂而温热。冷热变化剧烈，雨量少、气候干燥，年平均气温6.7℃，最冷月（一月）气温为-12.8℃，最热月（七月）平均气温为22.9℃，年较差为35.7℃。年平均降水量361mm，年平均蒸发量为1，934mm。降水量的分布由南向北增加。年平均日照时间为3，035小时，光照最充沛的5、6月份日照时数均在300小时以上，全年大风日不多，为8.5个，但沙暴日数较多，为18.9个，且集中在3-5月份，年平均风速为3.7m/s。
1.1.2社会经济条件
2010年，全县地区生产总值完成172.9亿元，年均递增15.2%。人均GDP达到12，764元，高于全市平均水平。其中，第一产业增加值完成15.3亿元，年均递增6.2%；第二产业增加值完成129亿元，年均递增15.9%；第三产业增加值完成28.5亿元，年均递增15.3%。财政收入完成20.3亿元。固定资产投资完成30.6亿元，特别是工业固定资产投资完成额连续四年位居全市第一。城镇居民可支配收入达到20，090元，年均递增16.7%；农民人均纯收入达到9，454元，年均递增15.8%，人民群众生活水平显著提高。城镇登记失业率控制在4%以内。人口自然增长率控制在10%以内。托克托县由国家级贫困县一跃跨入全区一流旗县行列，并连续五年进入全国西部百强县行列，在第六届全国中小城市科学发展评价中，位列全国中小城市科学发展百强县第68位，并跻身于全国最具区域带动力中小城市百强行列。
1.2托克托县土地利用概况
根据托克托县2010年土地利用变更调查，托克托县土地总面积为140，195.30公顷。其中农用地91，689.45公顷，占土地总面积的65.39%。建设用地11，249.23公顷，占土地总面积的8.02%，其它土地37，256.62公顷，占土地总面积的26.58%。
农用地以耕地和林地为主，面积分别是65，717.85公顷和18，123.85公顷，占农用地面积的71.67%和19.77%。园地面积很少，只有558.55公顷，占农用地面积的0.61%。牧草地面积1，557.18公顷，占农用地面积的1.70%，其它农用地面积5，732.02公顷，占农用地面积的6.25%。
全县建设用地面积为11，249.23公顷，在双河镇和新营子镇分布较多，分别是3，408.11公顷和3，986.38公顷，这2个镇的建设用地占全县建设用地总面积的65.73%。建设用地以城乡建设用地为主，其面积是9，016.54公顷，占建设用地总面积的80.15%，其中建制镇1，358.35公顷，占土地总面积的0.97%；农村居民点7，467.85公顷，占土地总面积的5.33%；采矿用地190.34公顷，占土地总面积的0.13%；交通水利用地面积2，020.31公顷，占建设用地面积的17.96%。其它建设用地面积很少，只有212.38公顷，占建设用地面积的1.89%。
其它土地面积为37，256.62公顷，其中水域2，290.91公顷，占其它土地面积的6.15%，自然保留地34，965.71公顷，占其它土地面积的93.85%。其他土地主要分布在古城镇、伍什家镇和新营子镇，这3个镇的其它土地占全县其它土地的69.54%，其中古城镇的其它土地数量最多，为10，159.13公顷（见表1）。
2 托克托县土地整治规划
根据《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》，本轮土地整治与上一轮土地开发整理相比较，在整治范围上，已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变；在整治内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在整治目标上，已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在整治手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策的运用转变，土地整治管理模式有了显著改变，综合效益有了质的飞跃。
规划期内，面对托克托县城镇化、工业化快速发展的趋势，结合《托克托县土地利用总体规划（2009-2020年）》的目标任务，全面推进田、水、路、林、村土地综合整治，改善农村生活生产条件，为托克托县实现生态富民强县的目标提供重要保障。
本轮整治规划目标为：（1）确保补充耕地数量和质量，规划到2015年，补充耕地1，113.96公顷。（2）挖掘农用地整理潜力，加大高标准农田建设，提高耕地等级。规划期到2015年高标准农田建设目标为8，159.29公顷，其自然质量等别提高1等，利用等别提高1等，经济等别提高1等。（3）加快工矿废弃地的复垦，到2015年，土地复垦目标为312.71公顷。（4）在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宣农后备土地资源，规划期内，到2015年，土地开发目标为577.28公顷。（5）积极推进全域城镇化，实施迁村并点，整理农村废弃地和闲置宅基地。到2015年，农村建设用地整理规模为453.52公顷。
3 基于层次分析法的土地整治环境影响评价
3.1托克托县土地整治规划环境影响识别
在对托克托县自然社会经济环境和土地利用现状进行分析的基础上，结合环境影响识别的一般性原则，找出环境影响因子，进行环境影响识别，识别内容如下：
（1）识别土地整治规划中与环境关系密切的内容
托克托县土地整治规划中与环境关系密切的内容主要包括：一方面是土地整治规划目标与方针，包括经济发展目标、土地利用目标和土地整治规划具体目标等；另一方面是土地整治重点工程、重点项目的安排。
（2）分解或列出规划的直接和间接经济行为
首先，根据托克托县土地整治规划，规划期内进行土地整治总面积为140，195.30公顷，新增农用地面积17，883.34公顷，新增耕地面积1，113.96公顷。
其次，在规划期内，对现有集中连片的耕地区域和分散的农村居民点，进行田、水、路、林、村综合整治。
再次，通过土地整治，其区域的林地面积、水域面积、交通用地面积、水利设施面积等都发生变化。
3.2托克托县土地整治规划环境影响评价指标体系的建立
为能够对《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》规划方案进行综合环境影响评价，在环境影响识别的基础上，建立评价指标体系。
3.2.1指标体系的建立
以土地整治规划对社会、经济、生态三方面环境的影响考虑为基础，以社会影响、经济影响、生态影响为准则层，构建本研究的指标体系（见表2）。
3.2.2托克托县土地整治规划环境影响评价指标体系分析
根据上文的分析，综合托克托县实际情况，分析计算可得出托克托县土地整治规划环境影响评价指标值（见表3）。
以上所建的指标体系是在参考托克托县各项指标而形成的。该体系有如下特点：
（1）该指标有正向指标和逆向指标之分。正向指标是指数值越大，对环境目标越有利的指标，逆向指标是指数值越大，对环境目标越不利的指标。
（2）规划指标来源于两种类型：一种是规划中直接给出的指标，如人均城镇工矿用地；另一类是通过相应规划指标分析计算得出的指标，如人均耕地面积，林地覆盖率等。
（3）充分体现了土地整治规划环境影响评价的内涵。土地整治规划环境影响评价是一种战略环境影响评价，不是一般的污染评价，它只能从土地整治规划内容中寻找曲折反映环境影响的因子。
3.3确定权重
3.3.1构造判断矩阵
一般地，随机一致性比率CR愈小，判断矩阵的一致性愈好。当CR
根据目标层与指标层各权重的计算结果，得出托克托县土地整治规划环境影响因素的权重表（见表9），得出指标层中权重最大的因子为基本农田保护率，权重最小的因子为人均城镇工矿用地，其余因子的权重居于二者之中。
3.4指标无量纲化处理
由于对土地整治规划环境影响评价研究太少，缺乏相应的法定标准，所以无法根据法定评价标准赋予评价指标分值，为此，本文采用正负指标标准化算法：
对于正指标ci=Ci/Cmax
负指标ci=Cmin/Ci
ci表示Ci的无量纲化值，Ci表示规划方案的实际值，
Cmax=max{Ci}；Cmin=min{Ci}
依据以上公式进行计算，得出托克托县土地整治规划环境影响评价指标标准化值（见表10）。
4 托克托县土地整治规划环境影响综合评价
4.1托克托县土地整治规划环境影响综合评价结果
土地整治规划环境影响评价指标体系的每一个指标都是从不同侧面反映土地整治规划对社会、经济、生态的影响情况。根据上文中确定的托克托县土地整治规划对环境影响的各指标标准化分值和权重，
根据上述公式计算，得出托克托县土地整治规划环境影响综合评价结果表（见表11）。
4.2评价结果分析
从环境影响综合评价结果可以看出，《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》的实施，对区域的综合环境影响有改善作用。本次规划不仅考虑了社会、经济的发展，同时也重视了对生态环境的改善。从社会环境影响角度来看，托克托县土地整治规划对社会环境影响是正面的，该规划提高了土地利用率，人均耕地面积也有所提高，与土地利用总体规划相协调。从经济环境影响角度来看，通过托克托县土地整治规划的实施，耕地面积的增加，人均收入、粮食总产量等都得到了提高，城镇工矿用地占地面积得到有效控制。从生态环境影响的角度来看，托克托县土地整治规划对生态环境的影响是正面的，基本农田得到保护，水利设施用地增加，林地覆盖率也有所提高。
综合社会因素、经济因素、环境因素三方面评价，托克托县土地整治规划环境影响评价总体上有利于环境的改善和保护。
5 托克托县土地整治规划环境影响预防减缓措施
土地整治规划环境影响评价不仅要对环境影响作出定性或定量的分析，而且要对规划产生的影响提出预防减缓措施，以降低规划对环境的不利影响。通过对《托克托县土地整治规划（2011年-2015年）》环境影响分析评价，得出规划对区域的综合环境影响有改善作用，但在规划实施的过程中难免出现新的问题，因此本文提出以下几点预防减缓措施。
1 合理保护林地、坑塘水面等生态用地。对生物多样性保护，地形地貌、土壤水分保持等起到重要的作用，在规划过程中应该进行合理保护，保留一定数量和面积的生态用地。
2 严格控制基本农田占用、闲置及破坏。在该规划中基本农田面积控制得较好，但随着社会经济的发展，会带来基本农田占用、破坏等问题。因此在规划中应进一步明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求、确定基本农田保护区。
