发布时间：2023-10-30 10:36:02
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的土地利用规划案例样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策，按照党的十六届三中全会精神，全面落实科学发展观和省委“八八战略”，文秘部落围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署，结合我市社会经济发展实际，坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，推进社会、经济、环境的协调发展。
本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
2、占补平衡原则。
根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则
根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
8、可持续利用原则。
要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)
(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)
2、落实资金。(4月1日----4月23日)
已编制经费预算，由办公室具体落实。
3、落实编制单位。(4月30日前)
(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)
(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)
4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)
这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。
5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)
在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。
6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)版权所有
规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。
7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)
本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。
需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。
确定规划供选方案的主要要求：⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中，应分析土地利用的影响因素和变化趋势，拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施，从组织、技术，资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益，综合评价后，提出推荐方案，供领导小组审定。
8、规划协调、编制规划成果阶段(11月24日至11月30日)
对推荐方案广泛征求相关部门、干部和公众意见，必要时召开规划协调和论证会，对有关问题进行协商处理，形成最终规划方案，编写规划报告。
村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。
陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。
郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。
赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。
邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。
2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题
在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。
第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。
第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。
第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。
3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径
3.1 ??建更加有效的理论研究模型
相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。
3.2 确保研究结构的连贯完整
在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。
3.3 协调相关配套政策和规划
要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。
3.4 高度重视研究中的实践过程
在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。
[关键词]土地利用规划 实践环节 教学模式 仿真实验
一、前言
创新人才的培养是要使学生在学习过程中具备主动学习的精神和创造性学习的能力，具有创新意识并能够独立获取知识，更为重要的是要让学生在走出校门后能够成为具有创新精神和创造能力的建设者。当前，人类社会由工业社会迈入到信息社会，信息技术的飞速发展，一方面给我们带来新的机遇，而另一方面也给我们带来了新的挑战。对人才的全新要求，要求大学的人才培养教育体系必须与时俱进。从课程教学上来说，在传授基础性知识的同时，应该注重创新性和适应性能力的培养，并使其具备自我更新知识结构的能力。利用仿真实验实现学生自主学习，是高等教育中实践教学这一改革环节中尤为重要的一个内容。仿真实验就是创建一个可视化的实验操作环境，其中每个可视化仿真物体代表一种实验仪器或设备，通过操作这些虚拟的实验仪器或设备进行各种复杂的实验，达到理想实验的教学要求和目的。基于WEB的仿真实验实际上就是一种远程仿真实验，它作为一种融合仿真技术与网络技术的全新教学方式，不受时空限制，实现了资源共享。
《土地利用规划》是高校面向土地管理、资源环境与城乡规划管理、地理科学、测绘等专业开设的一门重要的专业核心课程，具有较强的实用性。同时，该课程也是一门理论与实践密切结合的课程，这就要求学生在掌握基本理论的基础上，具备规划设计能力，而规划设计能力主要体现在撰写规划报告、编制图集、构建数据库3项基本技能上，因此实验是其教学活动中一个必不可少的过程。然而在教学中，往往注重规划文本撰写知识的传授，而轻规划制图以及土地利用规划数据建库的训练，加上抽象的理论概念无法通过实验平台加以综合认识理解，使学生学习上很难提高兴趣，这对学生理解课程内容和实验的过程、方法都是很不利的。利用计算机仿真技术，在不同的虚拟现实环境条件下对系统进行仿真试验，可取得因目前实验条件欠缺和高昂的实验数据费用直接试验无法取得的数据和结果，可在相当程度上弥补实验教学上这方面的缺憾。为此，作者结合自身多年来的教学，就基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式的创新谈一些思考与认识，也为进一步探索新型的仿真实验教学平台和教学方法提供思路。
二、课程教学改革的现状
目前国内关于土地利用规划课程教学改革方面，大致可分为两个方面。第一是涉及各级精品课程的建设；第二是课程实践应用数据库的建设。其中，精品课程建设主要有南京农业大学国家级精品课程――“土地利用规划学”（2010年）；华中农业大学省级精品课程――“土地利用规划学”（2006年）；中国农业大学省级精品课程“土地利用规划”（2006年）；河北农业大学省级精品课程――“土地利用规划”（2005年）；南京农业大学的“土地利用规划制图”，华中农业大学“土地利用规划信息数据库”，中国农业大学“土地利用遥感影像处理与规划制图”等网络课程等国家级、省级和校级精品课程的建设。该课程精品系列建设建立了课程支撑网站，有效地利用多媒体手段进行教学。各课题组根据有效地利用科研工作中购买的土地利用遥感影像处理后建立适合教学的数据库和土地利用遥感影像信息库，在很大程度上解决了由于缺乏土地利用规划遥感影像数据而学生无法充分认识和应用进行专业学习的问题，实现了网络资源库共享。本科生可根据学习进度，自主选择不同区域的土地遥感影像进行规划建库和制图实习，碰到学习难点，可利用互联网提供的网络链接、导航、搜索，深入钻研或广泛阅读相关知识，将课堂教学的内容通过实习和网络自学逐步理解与消化，掌握土地利用规划数据建库的方法与规划制图技术的应用。综上所述，不难发现目前关于土地利用规划的课程教学改革主要是集中于网络课程和专业数据库的建设方面，而在课程的实践教学方面目前尚且不足。根据资料收集结果发现，目前专门针对于土地利用规划程实验教学改革研究方面，目前尚且只有刘金花，郑新奇，杨忠学等人进行了课程实践环节教学模式改革的研讨，但主要从实验课、课程设计、实践基地、毕业设计4个环节，分析了如何循序渐进地提高学生的报告编写、规划图件编制等规划设计能力，但对于如何开展实施以及操作性未能涉及。
三、课程实践环节教学中的创新改革认识
仿真实验就是利用计算机及多媒体技术仿真或虚构某些情境，供学生观察、操纵、建构影像特征，使他们获得体验或有所发现。而该仿真实验平台的设计融合了Internet技术、多媒体技术、仿真技术、图像处理技术，为提高学生的实验兴趣、提高学生的创新能力提供了良好的虚拟现实学习之辅助平台。因此，创新探索基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式，可完善“土地利用遥感影像处理与规划制图”的动态模拟和仿真效果，较好地解决在土地规划遥感数据资料不足的情况下土地规划制图课程实验教学中的问题。同时，通过开展动态模拟实验和自主学习实验，为培养学生的创新实践提供一个更好的平台。
（一）改革思路
针对目前教学中的一些问题，如重教学（实验）内容，轻自主学习的环境设计和平台，缺乏激发学生自主动手能力的培养，提出如下具体改革内容包括：
①改革传统的课程教学方法，在传统多媒体课件的基础上增加仿真实验内容。借助于仿真技术和多媒体技术，建构课程教学模拟仿真平台，设计虚构的实验情境。大量的模拟、仿真实验启发引导式地供学生观察、操纵模拟实验，并启发学生去思考，以使他们获得体验或有所发现达到创新思维训练。
②改革教学手段，在传统教师单一教学模式下增加设计实时沟通的平台。以此实时解决学生在自主学习过程中出现的问题；同时针对目前的CAI课件的单调性，利用仿真技术实现土地规划制图的动态仿真效果，实现规划实验的动态模拟和演示，达到在虚拟环境中的真实性、可观性和可操作性；
③改革传统固定的教学组织模式，增加自主实验设计平台。给学生创造一个自主学习的环境。避免单一的分组的课堂教学组织模式，让每个学生都参与到个性化学习中，充分发挥实验学习目标的激励和导向作用。
④加强课程实验方法的训练和结果的自主论证及论证说明。
（二）具体内容
根据当前教学中实验与实践课的流程，在实验仿真平台里安排模拟实验、演示实验、管理实验报告，与学生进行讨论交流等功能。主要包括以下内容：
①土地遥感图像处理。模拟实验平台设计，即利用ENVI遥感软件动态模拟土地遥感图像处理处理的全过程，包括土地影像的几何校正和增强处理；
②土地规划数据建库。在土地遥感图像处理的基础上，进行土地规划数据库的建设，即以计算机技术为依托，建立区域土地利用规划的空间矢量数据库；
③土地规划制图技术专题应用。引入空间信息技术，运用MapGIS、ArcGIS、SuperMAP等地理信息系统软件进行实验，强化土地利用规划编制传统作业方法与现代技术手段的融合，从平面的、手工的规划向立体的、空间的数字规划发展与应用。
④学生教师交流平台。包括采用电子邮件、BBS、讨论室、教师信箱、问答天地、疑难解答等，充分开展师生之间的交流。
⑤开放的教学环境系统。包括参考文献、资源、网址、案例的提供等相关内容。
（三）改革效果与目标
①教学模式的转变。打破原来固定式的教学组织模式，向动态的、实用的模式转变；利用网络模拟教学平台，实现从“一对多”向“一对一”教学模式的转变。
②把现有的教学性实践转变为探究性实验。通过增加自主实验设计平台，实现新型的互动式和开放型实验模式。
③把课内实验转变为课内外结合的实验。通过网络交流平台和实验设计平台，实现课内外实验相结合的方式和方法。
四、结语
创新探索基于仿真实验平台设计的《土地利用规划》实践环节教学模式，以此在这种新的教学模式和教学组织上，充分调动学生学习的热情和自觉性，其效果远大于由老师规定让学生按部就班去完成实验。利用仿真虚拟平台，为学生创造条件把学习的主动权交给学生，让他们有较多的自主学习和研究的余地。对学生学习和掌握科学的思维方法、研究问题的方法、理论联系实际的方法都起着积极的作用，同时也能激发学生的探索和创新精神，对提高实践能力以及综合素质起到积极的作用。此外，充分利用现代化的教学手段，改进教学方法，开辟一个学生自主学习的环境，建立一条教师与学生交流的渠道，提高学生学习兴趣和积极性，同时也为学生提供一个创新的氛围和平台，达到提高教学效果与提升学生实践动手能力的目的。
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关键词：政府 出让土地地价确定
国有土地出让制度是我国国有建设用地供应制度的核心内容之一，依法科学确定出让国有土地地价是土地出让中的关键环节，对于规范国有土地出让的操作行为，合理显化国有土地资产价值，防止国有土地资产流失，具有重要意义。为此，探讨政府出让土地地价确定的程序、原则与方法，十分必要。
一、出让土地地价确定的一般程序
土地出让主要是指国有建设用地使用权的出让， 往往涉及的标的价格较高，达数千万元甚至数亿元，由于土地供应量的有限性和土地市场需求的无限性，同时还要综合考虑其后期的开发利用情况，影响因素多，其价格稳定性难以确定，为避免国有土地资产流失，国有建设用地使用权出让，必须进行土地估价，以了解招标、拍卖、挂牌地块的正常价格，并在此基础上综合确定出让土地地价，在这里需要注意出让土地有一个底价界限。出让底价是指政府根据土地估价结果、相关产业政策和土地市场行情等情况，集体决策，综合确定的宗地最低出让价格。根据出让形式不同，出让底价可以分为协议出让底价、招标出让标的底价、拍卖出让底价和挂牌出让底价四种具体形式。
一般程序为：首先，确定拟出让宗地的用途、容积率、建筑密度、绿化率等规划和土地使用条件；其次，由市、县国土资源管理部门根据拟出让地块的条件和土地市场行情，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估；第三，明确政府相应的产业政策和供地政策，收集了解拟出让宗地所在级别的基准地价和协议出让最低价标准以及土地市场状况等资料；最后，政府土地出让协调决策部门，依据拟出让宗地的市场价格评估结果，综合考虑政府产业政策、供地政策、土地市场状况等，最终确定拟出让地块的地价包括出让底价。
二、确定出让土地地价的原则
第一、遵循基准地价的原则。基准地价是指人民政府对城镇规划区范围内现状利用条件下不同级别或不同地域内的土地，按照商业、住宅、工业等土地用途分别评估确定的某一估价期日上法定最高出让年期内土地使用权区域平均价格。它是政府组织评估确定的一定区片内的平均地价，它代表一个级别或区片范围内某类用地平均价格水平，是衡量区域地价水平和确定出让地价包括底价的重要参考。
第二、低于底价不成交的原则。国有建设用地使用权出让最低价，主要包括协议出让最低价和工业用地出让最低价，两者与出让底价之间存在密切关系。协议出让最低价，按《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令）规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。招标拍卖挂牌出让的土地也不得低于协议出让最低价。有些地方政府在确定招标拍卖挂牌出让的出让底价时，在这一政策的理解上存在误区，认为以招标拍卖挂牌方式出让的土地，在确定地价时，可以按低于协议出让最低价来确定，可以低于协议出让最低价成交。这种理解是不正确的。国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件）明确规定：各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。协议出让最低价是出让土地地价的最低“门槛”，低于底价，出让土地不成交。
第三、底价保密的原则。招标、拍卖、挂牌底价由市、县人民政府确定后，应当严格保密。国有建设用地使用权出让，包括有底价出让和无底价出让。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确要求，有底价出让的，底价确定后，在出让活动结束之前应当严格保密，不得泄露，泄露底价的，承担法律责任。对于底价确定的时间，可自行掌握。一般的做法是，在拍卖会开始之前和接近挂牌截止时间之前，市、县土地出让协调决策部门所有成员在拍卖会结束和挂牌结束前不得离开拍卖或挂牌现场，从而有效地防止泄露底价。
三、确定出让土地地价的方法
第一、有基准地价的地区，首先应当适用基准地价，政府确定出让土地地价包括底价，要按不低于基准地价70%来综合确定；没有基准地价的地区，方可按照新增建设有偿使用费、征地（拆迁）补偿费和国家规定应当缴纳的有关税费之和来确定出让土地地价；
第二、工业用地出让地价包括底价，不得低于《全国工业用地出让最低价标准》，即所在地土地级别相对应的工业用地出让最低价标准。
参考文献：
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关键词：海洋空间规划 土地利用规划 海洋利用规划 欧洲案例
1引言
现如今，随着海洋经济的快速发展，制约海洋经济健康发展的因素和问题逐渐显现，特别是海洋空间结构失衡问题日益突出。主要表现在以下三方面：一、海洋开局不尽合理，海洋产业结构性矛盾突出，地区间产业趋同性严重。二、海洋资源开发代价重、海洋生态环境损害大。由于现今绝大多数的产业活动和开发利用活动发生在近岸海域，这直接导致近岸开发过度，近海海岸生态环境破坏严重。三、海陆开发未能统筹与协调问题。陆域开发未能充分考虑海域开发的兼容性以及海洋生态系统的脆弱性，这直接导致海洋管理和海洋生态环境压力过大。这使得整合陆海使用规划成为了一种必然选择。
近年来，欧美等海洋发达国家陆续推进陆海使用规划整合的实践，其中，澳大利亚较早将海洋空间规划应用到实际海洋空间治理之中，构建了以生态为基础的海洋生态区规划体系；加拿大作较早进行海洋综合立法，构建了大海洋管理区和东斯科舍海脊综合管理区两大海洋管理区域；美国通过构建海洋空间规划法律框架，将海洋空间规划纳入国家海洋保护区管理体系；比利时率先在其领海和专属经济区开展海域空间多用途规划系统（Douvere F， Maes F，2007）。荷兰、德国等将空间规划法案扩展到其海洋专属经济区，开始构建海洋空间规划总体框架（Gee，2004），英国也提出爱尔兰海域多用途区划（DEFRA， 2006）。
随着欧美海洋发达国家对陆海使用规划整合的研究逐步深入，逐步构建起一套完善的整合陆海规划的方法，本文通过对欧洲陆海使用规划整合的追本溯源，探究陆海使用规划整合的难点，必要性，方法，以期为我国的陆海统筹规划提供经验借鉴。
2土地利用规划
规划起源于十九世纪末的英国，其后，受Patrick Geddes思潮的影响，全球兴起了土地利用规划的发展潮流。二战以后，土地利用规划得到了长足的发展，对城镇基本要素的规划得到了广泛采用。虽然这些规划体系主要集中在城市地区（Cherry，1996），但随着时间的推移，这种体系已经发展成为更为全面的城乡土地使用监管规划体系，并且成为了现今以可持续发展和有效的环境管理为目标的规划体系的基础（Allmendinger et al.，2002）。而人类对于海洋的规划则发展较晚，一直到20世纪70年代，海洋利用规划的思想才得以萌发（Young and Fricke，1973）。
在20世纪中期，土地利用规划体系逐步形成并不断完善合理，许多早期思想的发展和实际运用都发生在19世纪后期的英国。在土地利用规划早期阶段，其中心主题就是要采用一个发展规划体系以明确发展过程的核心阶段。土地规划机制的决定仅受到本国家而不是超国家的议程和需求的影响。因此，土地利用规划能够自主的发展到国家水平，其主要受该国家特定的立法、行政及社会经济环境的影响（Adams et al.，2006）。规划体系还是存在许多共同点，例如对城市区域的工业、商业及居住用地的划分上各地规划大同小异。然而，以上这些仅仅是从一个静态角度来探讨，随着经济的加快发展，这种方式已不适合解决经济、社会和环境的动态变化所产生的问题。
最后，土地利用规划已发展成国家体系中不可或缺的重要因素，因而能够影响了城市的发展，在某种程度上，也影响了城乡结合处的发展。现在，农村地区也正逐步接受规划调整。
3海洋利用规划
伴随着海洋资源的开发利用，海洋空间规划的方法也随之诞生，海洋空间规划的第一个大规模发展产生在20世纪70年代的英国和澳大利亚。之后，1972年，美国制定了美国联邦沿海地带管理法案和俄勒冈州的海上规划。在欧洲，海洋空间规划体系的发展在欧洲西北部的核心地区是最快的，特别是在荷兰、比利时、德国和英国，包括苏格兰拥有自在海洋法案的规定下，建立两层海上规划。
随着海洋利用规划机制的形成，其中有两个特点是特别值得注意的。第一个特点是海洋空间规划的三维空间，这与土地利用规划的二维空间的特点形成鲜明对比。第二个特点从一开始就与生态系统的方法有关联。20世纪90年代后期，人们逐步意识到海洋生态管理的重要性。在土地利用规划的早期发展阶段，这种意识并不存在。对采用海洋空间规划的困难进行妥协，因为海洋生态系统的知识受到极大的限制。
对于空间规划来说，一个重要的先决条件就是能够更为直观的表述一些知识，这种知识包括目前和潜在的用户地区的物理和生态特征，以及对生态系统和生态系统之间的可能性的影响。海洋空间规划正努力朝着最优分配所有基于平衡管理决定的相关活动，这个活动不仅考虑到经济和社会利益，而且还包括不同区域的特点和由所发生或计划的活动产生的环境影响（Maes et al.，2007）。
4陆海综合规划的方法
在陆海分异的背景下，存在许多机制和方法可以促进陆海综合规划，例如海岸带综合管理（ICZM）和战略环境评价（SEA）。与此同时，其他欧洲环境指导政策也需要对陆海使用规划进行整合，以便改善政策方针和增强能力来更好的理解海洋及陆地成分。这些机制和方法这将会要求参与不同规划发展的人们之间建立良好的关系，同时通过实施更为有利和适合的规划指导政策推动陆海综合发展，并使得海洋和陆地规划的利益相关者可以针对其需求进行调整。
以上所提到的机制中，海岸带综合管理（ICZM）已被学术界、众多的决策者所接受，该管理中所实行政策文件作为一种较好的综合规划机制的方法，在环境管理和空间规划本身的发展中起到了重要作用。欧盟成员国已将海岸带综合管理作为国家策略，以便更好的制定具有实践性的关键原则及实施对沿海资源的有效管理，比如现在地中海相邻的国家必须遵守近来在巴塞罗那会议下的海岸带综合管理协议。然而，迄今为止，海岸带综合管理是通过自上而下的努力和地方的自主性规划出来的。
实际上，海岸带综合管理的地方发展意味着海岸综合管理的创造性和它们的方法取决于当地的问题和需求，即便管理体系的资金来源于欧洲的一些计划。由于欧洲的海岸带综合管理的异质性，简单的解决办法就是使用海岸带综合管理作为一种整合陆海规划的方法。在英国的2009年海洋与海岸准入法案的背景下，海洋管理组织已然意识到许多创新的参与海岸带综合管理的方法和以及社区联系的重要性，由此，英国仔细考虑了未来的沿海关系在新兴的海洋规划管理协议中的作用。
海岸带综合管理的效应和创新性具有共性，这种共性将便于识别海岸带综合管理作为整合陆海使用规划工具的潜力。在积极的方面，海岸带综合管理强调规划的参与性和利益相关者，这两方面都可以推动陆海使用规划的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，许多海岸带综合管理活动的范围已不仅仅局限于规划本身，还涉及到了能力的构建、合伙人间的合作项目和制定影响人类活动和态度的政策。海岸带综合管理所涉及的范围仍然局限在相对有限的海岸，并且政府支持也相对较少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除极少数情况外，海岸带综合管理大多缺乏制法律依据，到目前为止，在陆地或海洋利用规划上也没有得到或仅得到较少的认知。目前的海岸带综合利用规划实施也没有实现对海洋空间进行合理分配的目标。
然而，海岸带综合管理也许并不会为学术界所建议的陆海使用规划整合提供灵丹妙药，这是因为在短期内，要求行业部门和规划间的进行整合必须同时针对当时现行的欧盟立法相互调整适应才行。比如，所有的法定法规（包括陆地和海洋规划）其都依据战略环境评估（SEA）的要求而制定，因而对陆地海洋规划进行整合，势必也要对战略环境评估进行相应的调整，从而需要一个额外的整合机制，现阶段所指定的栖息地与水资源管理框架条例以逐步构建更加全面的，综合的陆海管理，特别针对离岸区域，限制性专属经济区以及沿岸一海里以外的区域制定了相应的管理条例。在塞文河口所实施的综合管理，一个重要的英国海岸平原河口，所实施的综合管理表明陆海使用规划整合既要符合陆地和海洋自身的发展诉求，也为考虑到相关的权威机构间的规划协调，并且能够提供法律约束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。针对上述的水资源管理条例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都认为该条例将会为针对更大区域水资源使用者所制定的流域规划提供新的框架和政策安排。同时，这种流域规划与陆地规划的整合也为陆海使用规划提供了经验借鉴。
5陆海使用规划整合的难点
为了进一步对陆海使用规划进行整合，必须构建一套咨询机制体系，以便解决海洋影响力不足的弊端。然而要构建咨询体系，就必须要考虑到政治敏感性问题以及利益相关者之间受影响的评估问题。那些主要利益集中在陆地上的利益相关者不会对海洋及海岸的发展感兴趣，因此在这种情况下，最为有效的解决办法就是将近海，海岸以及海洋结合起来，统一规划，从而将陆地利益相关者纳入到陆海司法管辖中来，使之逐步成为陆海利益相关者。苏格兰海洋法案（2010）已提出了这样的一种机制，地方和国家权威机构的联合制定12海里内海岸地区的海洋规划的编制管理责任。
然而，尽管海洋和陆地使用规划依据法案条例流程应该能够实现完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事实上，陆海使用规划整合机制要求良好的协调体系和政府利益相关者等参与规划的各方付出相当大的努力，要实现基于生态系统管理的目标也需要花费很长的时间。在整合的过程中还会面临很多的挑战，其中包括时间框架构建和对不同规划的目标、现行情况、权力关系和支持者的意见的协调整合（Ballinger et al.，2005）。这就要求进行规划整合的专业人士要学习立法、文化及地理空间方面的知识。进一步来说，国家要从宏观角度对规划整合进行必要的引导，例如在海岸线的管理和土地利用规划间，研究表明两者之间整合存在许多不足之处，在这种特殊的状态下，政府需要站在宏观角度进行统筹安排，比如综合考虑各自规划选区的不同视角和技术知识，以及重要的时间和资源的限制。
6结论
综上所述，对陆海使用规划的整合可以概括为三方面。第一方面就是海洋空间规划对陆海使用规划整合的主要方法，并具有重要的影响。运用海洋空间规划整合陆海使用规划的过程将会是一个渐进的过程。这已经在欧洲国家的实践中得以验证，例如目前英国通过海洋空间规划对海外石油平台以及军事行为进行的政策和行政干预，欧洲各国的渔业产业逐步复苏，海洋生态逐步转好等。
第二个方面就是陆海使用规划的整合任重而道远。海岸带综合管理的发展与执行经常被认为是整合陆海使用规划的一个关键的解决办法，但是目前海岸带综合管理仍然存在于虚拟的隔离陆地和海洋规划理论与实际的发展阶段。海岸带综合管理的概念界定仍然很模糊，尽管在欧盟已经针对海岸带综合规划界定了许多相关原则，比如采取巴塞罗那公约的海岸带综合管理协议，但仍然在整合陆海使用规划上收效甚微。当然，陆海使用规划的整合也取得了一定的成果，比如在短期内，针对陆地和海洋利益相关者，制定包括海洋专属区、水框架与栖息地的相关的法律，以使得仅具有陆地或海洋单方利益的利益相关者逐步转变成为陆海利益相关者，从基础上推动陆海使用规划的整合，同时，明确制定适合陆海双向体系的规划指导方针，培育规划制定专家的海洋，海事以及受陆地规划影响大海洋规划的相关问题的知识。
【关键词】:土地 规划修编 农田保护
中图分类号:S2 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)06-0014-01
一、土地利用规划中基本农田保护存在的问题及成因
(一)基础研究工作不扎实
一些规划编制采用的基础数据和图件时效性不强,未能做到与时俱进。编制过程中缺乏广泛深入的调查、评价、反馈,细致科学的评估论证,未能取得真实、详细、可靠的第一手基础资料。相关规划衔接工作不力,上下级规划部门对接、协调、指导、沟通不够,使规划确定的耕地和基本农田保护数量不符合当地经济社会协调可持续发展的实际。
(二)耕地保护重点偏僻
侧重耕地的数量保护而对质量保护、结构和布局规划,特别是生态保护等方面重视不够、标准不统一。有的基本农田保护区的划定上存在着“划远不划近”、“划劣不划优”的状况,保护指标也未准确地落实在规划图上。同时,因缺乏对基本农田保护区周边环境影响的调查、评估、分析,将一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、盐渍化以及水土流失现象严重、地质灾害频发区域内的土地也划入基本农田保护区域进行保护,未能做到一切从实际出发,因此规划修编工作中一定要避免这种现象的发生,做到因时制宜、因地制宜,切实加强对基本农田的保护。
(三)编制方法的“刚性”和“灵活性”结合不紧密
“指标控制与土地用途分区规划相结合”是贯穿规划修编工作全过程的一项基本原则,但在实际修编工作中,偏重指标控制,忽视土地用途分区的空间管制作用。一些耕地和基本农田保护指标的确定和分解缺乏科学有力的依据、工作方法简单,对基本农田保护区战略作用、管制作用认识不深,普遍缺乏有依据、可操作性强的管制细则。
(四)一些规划的编制和实施严重脱节
主要是实施措施未纳入规划方案,具体内容不够全面深入,缺少有力、有效的保障机制。近年来,一些地方政府为了发展经济,加快城市化、工业化进程,随意修改县、乡(镇)土地利用总体规划,频繁调整耕地和基本农田保护布局,为各类园区和基础建设项目占用耕地大开绿灯,严重损害了规划的权威性和严肃性。
上述问题对耕地和基本农田保护工作产生不利影响的原因,既有目前体制、机制等深层次矛盾的作用,也有现行土地利用总体规划自身存在的问题。因此,在新一轮土地利用总体规划修编中,应对现有的规划基础研究、技术方法和实施保障大力改进与充实完善,全面提高规划编制的科学性、合理性,保障规划实施的严肃性、可行性,适应新形势下国家粮食安全和耕地保护政策的总体要求。
二、基于土地利用规划中的基本农田保护对策
(一)改进规划编制方法和程序,合理确定耕地保护目标
一要推进规划编制程序的规范化、公开化、民主化。在规划的准备宣传、编制论证、协调衔接、审批公告全过程贯彻耕地保护的思想。基本农田保护、村庄大环境治理,撂荒土地复垦等等,均应由具体承担保护义务和涉及利益分配的相关权利关系人参与讨论,有关结果应及时公告。有专家提出,规划不仅是技术问题,也是政策问题,修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。
二要继承坚持“自上而下,上下结合”、 “指标控制和土地用途分区规划相结合”等规划原则,加强上级规划对下级规划的指导,建立上下级规划信息反馈的互动机制,合理测算、统筹确定符合实际的耕地保有量、基本农田保护面积,把落实国家土地资源保护目标、实现国家粮食安全战略和满足地方经济社会协调、可持续发展紧密结合,统筹兼顾。
(二)科学规划基本农田保护区,强化土地用途分区管制的作用
根据耕地地力分等级标准以及农田分等定级成果,将粮、棉、油、蔬菜、经济作物生产基地以及有良好的水利灌溉与水土保持设施的耕地、农用地划人基本农田保护区。将基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林网和其他农业设施以及农田之间的零星土地也可一并划入统一管理保护。乡(镇)规划编制中,确定为基本农田的土地应当全部划入基本农田保护区,其数量应符合上级规划的要求。
(三)重点落实基本农田保护区的区位布局
充分发挥土地利用总体规划的空间引导作用,耕地特别是基本农田布局必须集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域,国家级商品粮基地,粮食生产主产区,重要农产品基地,土地开发整理重大工程集中分布区,优质农产品物种保存地等必须纳入保护范围。新一轮规划修编必须要从实际出发,对不符合生态建设和环保要求的基本农田分布现状进行结构调整,重点是中西部生态退耕地区,环境污染严重的城市和独立厂矿周边的基本农田。充分尊重基本农田保护法律的严肃性,调整基本农田的数量和布局,必须由相关部门出具不宜划为基本农田的证明文件,经上级规划确认后方可核减。有耕地后备资源和土地整理复垦潜力的地区还应在规划修编中进行补划。
(四)完善规划实施措施,全面建立保障机制
在规划行政职责管理范围内,将规划目标与具体实施措施相挂钩。采取经济、技术、科技、法律等手段,建立耕地和基本农田保护长效机制。其中,在经济手段上,应优先将资金、先进科技应用于基本农田保护区域,尤其是通过土地专项规划的实施,使土地整理复垦项目投资政策向基本农田保护区倾斜,提高粮食综合生产能力和农产品的经济效益。同时,在技术措施上,注重基本农田地力和生态保护,摧动高标准农田基础设施建设。
(五)采用高新科技,扩展监测内容,公告相关结果
通过土地变更调查和卫星遥感监测工作,建立耕地和基本农田的调查统计序列和保护监测系统,准确掌握资源的变化情况,建立预警预报机制,及时发现和制止违法行为。加强基本农田规划、划定、保护、监测等信息化管理工作,建立全国性基本农田的信息处理与管理系统平台。
政府要定期向社会公告耕地和基本农田的监测与评估结果,并与相关的目标管理责任考核制度挂钩,接受社会和公众的监督。凡是违法占用耕地和基本农田受到依法查处的重点案例,还应在全国通报,不断提高全社会的耕地保护意识。
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【关键词】农家乐 土地利用 安吉县
一、安吉县“农家乐”概况
1、“农家乐”的概念
“农家乐”旅游一直没有一个社会公认的定义，提法很多，通常与乡村旅游、农业旅游联系在一起。本文所研究的“农家乐”与乡村旅游是包含关系，认为“农家乐”是乡村旅游的一种，它是指在农民自由宅基地和农村集体土地上利用庭院、果园、花圃及菜畦等田园景观、乡村人文资源，以家庭为经营主体，为游客提供以农业体验为特色的观光、餐饮、住宿及娱乐等服务的乡村旅游。它以农民家庭为基本接待单位，以农业、农村及农事为主要载体，以利用环境资源、体验农村生活为特色，以“吃农家饭、住农家屋、干农家活、享农家乐”为主要内容，以旅游经营为目的。
2、安吉县“农家乐”现状分析
（1）发展规模。安吉地处天目山北麓，太湖南滨，素有“中国竹乡”之称，面积1886平方公里。安吉“农家乐”始于1998年，作为安吉生态旅游特色项目之一，具有得天独厚的优势和发展空间，已经成为安吉生态旅游和休闲度假的一大亮点。经过培育、发展及规范阶段，到现在已有“农家乐”经营户约500户，床位8000多张。2005年，全县“农家乐”共接待旅游人数35万，总收入3000万元。2006年“农家乐”旅游保持旺盛发展势头，全年接待游客311.6万人，实现旅游收人9.5亿元，同比分别增长19.6%和26.8%。
（2）安吉“农家乐”的主要类型。依托良好的生态环境和资源优势，历经10年的培育和发展，安吉“农家乐”已经拥有自己独特的竹乡特色。目前全县“农家乐”已经逐步建成三种类型：农家旅社型、农家餐馆型和休闲农庄型。如天荒坪镇农家乐，以景点密集著称，可为周边景区的游客提供住宿；开发区农家乐，以百笋宴、铁板全鱼及三色茅草根等众多山珍美味为拳头产品；鄣吴镇的无蚊村可以过没有蚊子的清凉夏季。
但安吉“农家乐”的发展总体上仍处在初级阶段，并表现出自发特点：发展区域单向集聚，西南山区呈持续扩张态势，中部丘陵和北部土斗区几乎还是空白；青山绿水的视觉享受和相对廉价的食宿几乎是产品的全部内涵；经营机制和运作模式单一，个体粗放经营。
二、“农家乐”土地利用现状及存在的问题
1、土地利用特点
（1）多效益性。旅游用地可以获得多种效益，包括经济效益、社会效益和生态效益。这些效益具有两面性，一方面能增加经营户的经济效益，满足旅游者的需求，促进文化的交流；另一方面也可能给旅游地带来不可逆转的经济、社会和生态的负面效果。
（2）高收益性。“农家乐”用地不仅能维持原有的土地功能收入，而且还能通过发展旅游得到额外的收入，明显的增加了土地的经济产出；河流水面、滩涂等未利用地，通过承包、租赁发挥其未利用地的经济潜力；经营户利用疏林下的空隙种植蔬菜、布置娱乐设施，也使土地经济收益显著增加。
（3）复杂性。“农家乐”用地类型众多，包括水田、果园、茶园、林地、坑塘水面及农村宅基地等。考虑不同类型用地本身的特点，发挥其优势，也是“农家乐”发展中需要考虑的一个复杂而重要的问题。虽然我国法律规定一切土地都归国家和集体所有，但是“农家乐”用地仍然涉及种种复杂的土地管理体制，对不同的土地利用类型进行不同的土地用途管制。
2、“农家乐”用地的空间形态分布
安吉县“农家乐”经营个体用地的空间形态有点状和块状两种。采取何种布局形态与地理条件、投资规模及土地管理制度等有关。点状的空间形态是指除了主体接待设施以外，基本上没有附属的户外休闲娱乐设施，目前安吉“农家乐”经营户的75%左右以这种形态分布。它们坐落在景区旁边，依靠得天独厚的自然环境，本身除了餐饮、住宿和休闲（局限于麻将、卡拉OK等），没有其他户外娱乐设施或项目。例如大汉七十二峰旅游区（石岭）旁边的小家农家，竹博园旁边的竹博园新亚农家乐，灵峰胜景区旁边的青青果园山庄等。块状的空间形态是指除主体接待设施以外，周围还有小范围的景观休闲用地和户外休闲娱乐设施。除了优越的地理位置和优雅的环境，经营户本身自有或租赁来的水库、菜地及农地等可供游客进行垂钓、乘竹排和摸鱼虾等户外娱乐休闲活动。如报福景溪野趣农庄、狮子山庄和七十二峰山景园农家等。
3、土地利用类型结构分析与收益变化
“农家乐”的用地结构通常包括三部分，第一部分是主体的接待设施，包括接待厅、餐厅、住房和室内的休闲娱乐场地，这一部分属于建设用地类别，是已办理土地占用相关手续的永久性用地；第二部分是经营户在主体接待设施旁搭建的辅助用房和周边的停车场、前坪、园林化构筑物等。这一部分一般属于园地和林地，为利用地类别，未全部办理土地占用的相关手续。第三部分是作为“农家乐”背景而存在的林地、园地和湖泊水面，这一部分主要由经营户自有或租用或本身属于未利用地，而且一般没有基建投入。
从1998年“农家乐”悄然兴起以来，安吉县的一些土地的用地性质就发生了变化，由单纯的农村居住用地、农村宅基地发展成一种复合型的土地利用类型，一些农地、林地也具备了两个产业（农业和旅游产业）的特性。这些变化给安吉县带来的影响是多方面的，促进了农民的就地就近就业，增加了农民收入。以安吉发展“农家乐”最早的大溪村为例，据地税部门数据反映，1998年大溪村农家乐税收14万多元；2003年为80多万元，翻了二番多；2004年税收达90多万；2006年大溪村每家农户靠农家乐年收入最少的也达到了17至18万元。安吉县农民的就业结构也由原来传统的农业生产结构向农商结合的模式转化。
4、土地利用存在的问题
（1）避开审批，违法占地。“农家乐”为农民增收开辟了一条新的途径，在利益的驱使下，一些业主在向农村集体经济组织租赁、承包和村民合作联营的方式取得土地后，擅自改变土地用途，硬化地面，建设永久性的建筑物，虚报、瞒报实际的经营内容，借开发“农家乐”之名，行房地产项目之实。例如“安吉鹤鹿生态观光园”拟建30幢联体河景小别墅，并配备600平方米的竹园，价格为7.5万元起，使用期也为30年，但没有产权证，是为变异的农庄。除了私家农庄，缩小版的农家乐公寓也渐露头角。这些行为既破坏了耕地，又扰乱了土地市场。
（2）用地需求扩张与耕地保护相矛盾。土地资源日益紧缺已成为制约各地发展的瓶颈。近年来安吉生态旅游开发加快，以生态旅游为龙头的第三产业得到迅猛发展，这一朝阳产业已成为安吉县经济发展的一个新的亮点，但是风景旅游开发、会展业开发及“农家乐”的发展都对用地指标需求较大。土地要素的稀缺在一定程度上限制了农家乐经营规模的扩大。
（3）发展区域单向集中，资源依赖程度高。安吉县域丘陵山地占60%以上，地势呈三面环山，中间凹陷（西苕溪河谷平原）的“畚箕形”盆地特征，是一个特殊的地理区域。安吉县的土地利用类型齐全，各类用地面积由大到小依次为：林地>耕地>草地>园地>水域>工矿居民>交通>未利用地。“农家乐”的开发位置主要依附于旅游景点或依山旁水，如大汉七十二峰周边的农家乐就不下十家。发展区域单向集聚，西南山区呈持续扩张态势，中部丘陵和北部土斗区几乎还是空白。由于青山绿水的支撑，缺乏开发新产品的动力，“农家乐”产品大多局限于餐饮和住宿。参与性、体验性项目不多，反应农村乡土文化的节事、风俗展现的较少。
三、基本对策
1、重视土地利用规划，协调各规划之间关系
避免盲目、无序的发展“农家乐”，坚持与区域范围内的社会发展总体规划、土地利用规划、农林业发展规划及城乡建设规划相衔接。对“农家乐”的发展还要进行堵疏结合，特色引导。
2、集约土地利用，完善土地管理政策
土地集约利用体现在土地投入的强度，土地利用的深度、精细程度、效益以及合理的布局和产品体系上。在现在和可预见的未来条件下，满足“农家乐”用地的完整功能，适度的发展规模，在取得最大规模效益的基础上，增加存量土地的利用，优化结构，不断地提高土地利用效率。完善土地管理制度，在不破坏农用地耕作层和种植条件等的前提下，明确界定“农家乐”用地的规定。
3、升级旅游产品，保护生态环境
加强高级“农家乐”旅游产品的规划设计，细分市场，针对不同的目标市场开发不同的旅游产品，提供不同的旅游活动和旅游体验，展现人文资源，对乡村文化内涵进行深层次挖掘，加强游客与当地居民的互动性。保护“农家乐”旅游地的生态环境和人文环境，重视生态容量的运用。
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农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农民个人进行各项非农业建设所使用的土地。根据宪法、土地管理法和物权法的规定，集体建设用地所有权归村民集体所有，农民享有使用权，没有使用期限的限制。集体建设用地一般分为三类：乡镇企业用地、农村宅基地、公共设施和公益事业用地。因公共设施和公益事业建设用地所占比例较小，集体建设用地主要指宅基地和乡镇企业建设用地。《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体所有的土地的以外，所有建设都要使用国有土地，集体土地用于非农业建设必须经过国家征收转化为国有土地方能使用。该法第63条规定，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，除因破产、兼并等原因使土地使用权发生转移外，集体建设用地的使用权不允许出让、转让或者出租用于非农业建设，法律将集体建设用地用于建设保留在极其狭小的范围内。随着新型城镇化的推行，大量的集体建设用地成为解决城镇建设用地紧缺的必然选择。政府在遵循两公告一登记制度后，给以农民一定的补偿，即可将集体土地征收为国有土地，永久地脱离农民集体。虽然2008年十七届三中全会中央就提出要严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，改革征地补偿机制，按照同地同价的原则给集体经济组织和农民以合理的补偿，但实践中并没有严格执行。国土部为解决城乡建设用地双扩张的局面，也推出城乡建设用地增减挂钩政策，意图通过土地的综合整治，将整理的土地复垦后等量置换新增建设用地指标，确保城乡建设用地总量不增加，实现保护耕地和保障城镇建设用地供给的目标，但在执行中背离了初衷，侵犯了农民利益而处于清理阶段。目前低价征收仍是集体建设用地利用的主要方式。
二、农村集体建设用地利用中存在的问题
（一）集体建设用地流转受到严格限制，集体建设用地产权不完整
集体建设用地使用权的流转被政府所掌控，忽略农民集体作为农村土地所有权主体对其产权的收益与处置权利。
1.以征收为主的利用方式，忽视农民的土地财产权。
首先，法律未对公共利益作出明确界定《土地管理法》第43条又模糊了土地征收的公益性，为政府扩大征收权提供了法律上的支持，政府可以合法的滥用土地征收权，任意扩大征地范围，为城镇化发展提供建设用地，以致强征强拆等违法、违规现象层出不穷，侵害失地农民的合法权益。其次，集体土地所有权主体虚位，集体建设用地产权不完整，弱化了农民集体处分和流转土地的权利，集体土地的经营管理权基本集中在村委会，村长和村委会成员成为实际的所有者，致使土地征收中职务犯罪频发，侵占、挪用、截留征地补偿款的现象时有发生，农民无法抵制这些侵害。最后，土地征收补偿机制不完善，征地程序缺乏透明度和协商机制，政府按照被征收土地的原用途对失地农民采取一次性的货币形式补偿，农民没有话语权。政府通过低征高卖所得的增值收益基本与农民无关，农民群体所得的征地补偿费仅相当于土地征收之后增值收益的1/50，集体土地所有者的权利被否定，土地的社会保障功能丧失。政府成为土地征收的最大受益者，不仅催生了土地财政，透支了未来的土地收益，更为严重的是农民集体基本被排除在土地增值的受益群体之外，忽视了农民的土地权利，导致政府、开发商和农民群体三方利益分享严重失衡，与农民的预期收益发生冲突，在利益诉求缺少救济途径的情形下，征地过程中的矛盾不断激化。今年10月13日和14日发生于河南驻马和昆明富有村的暴力冲突事件都源于征地拆迁事件，特别是富有村冲突出现致8人死亡的严重后果，社会影响极坏。
2.城乡建设用地增减挂钩，违背了农民的意愿。
为克服集体土地征收的固有顽疾，创新集体建设用地的利用方式，推行城乡建设用地增减挂钩政策，提高了集体建设用地的使用效率，改善了农村面貌，一定程度上缓解了城镇建设用地供需矛盾。但在增减挂钩过程中为了获得更多的城镇建设用地指标，擅自扩大试点范围和挂钩周转指标规模，大规模开展拆村并居，强制村民搬迁，增减挂钩变成了让农民“上楼”的行动。实践中对安置楼房的标准、楼层、楼间距等问题都没规定，安置房的建设并没有考虑农民生活的实际状况，引起部分农民的不满。农民宅基地转化为城镇建设用地的增值收益的绝大部分都归属于政府，跟农民无关。增减挂钩并没有突破城乡二元化的土地格局，未从根本上解决我国土地二元制所带来的矛盾，农民的话语权有限，缺乏表达自己意见的意愿和机会，仍处于弱势地位。2010年底国务院发文要求对增减挂钩进行清理。农民集体在土地使用权流转中享有的权益难以得到保障，现行集体建设用地制度牺牲了农村和农民的利益。
（二）缺乏科学的建设用地规划，土地利用效率低
在城镇化过程中，由于法律对集体土地流转的限制，加之相关制度的缺失，出现城镇和农村建设用地同时扩张，耕地面枳不断减少，导致建设用地紧张与浪费并存的局面。
1.规划的缺失，使集体建设用地利用粗放。
农村集体建设用地没有规划或者对规划执行不力，导致农房建设无序，布局分散零乱，农村居民点呈条状分布且以庭院式结构为主。缺乏必要的监督和指导，乱圈乱占宅基地的现象时有发生，一户多宅现象普遍存在，难以治理。农村建设用地基本处于自发状态、缺乏有效的约束与管理机制，布局散、用地乱、环境差是当前农村建设用地的显著特点。规划、土地、城管等部门在对农村集体建设用地进行管理中工作有交叉，政出多门，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”现象。大部分农村地区的集体建设用地规划建设实际上处于放任自流的状态，造成无序管理的局面。
2.集体建设用地利用率低，闲置或低效利用问题突出。
随着城镇化的推进，大量农村人口转移到城市，原宅基地被闲置或废弃。另有大量两栖居民的存在，因宅基地无偿取得且缺失监督和制约，回村又重选址建房，原有的宅基地闲置，出现一户多宅的现象，同时在城镇也挤占建设用地，出现了城市和农村两头挤占耕地的现象，导致农村建设用地的增加和耕地的减少，农村空闲住宅达到10%至15%。法律禁止宅基地使用权的自由转让、抵押和出租，宅基地的交换价值不能实现，大量闲置宅基地不能盘活利用，降低了农村土地的利用效率。虽有一户一宅的规定，但没有相应的配套措施。重新选址和进城的村民都保留宅基地，由于缺乏积极的土地回收、复垦机制，宅基地退出机制不健全，各地农村均存在人均建设用地超标、空心村、用地粗放的问题。农村人口在减少，但农村居民点面积却有增无减，出现大量的闲置用地，闲置规模相当于现有城镇用地的1/4到1/3，进城人口占用的宅基地并没有退出。既增加了城市建设用地的紧张状态，又在农村形成事实上的耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。
（三）集体建设用地自发流转无序，冲击了国家土地制度和土地交易市场
法律限制集体土地使用权的流转，集体土地的价值难以体现，随着城镇建设用地的需求越来越大，集体建设用地的价值逐渐凸显，为集体建设用地交易提供了机会。由于集体建设用地的管理空白和流转成本低，潜在收益导致集体建设用地隐形交易市场大量存在。集体建设用地突破了原有的使用范围，通过私下交易进行自发流转，从自建自用转变为出租、抵押、转让、入股等方式进行流转。农民个人非法占用集体土地建小产权房和私下转让宅基地，导致不受法律保护的小产权房大量地存在，并且蓬勃发展，屡禁不止，如北京的“画家村”、深圳的“城中村”等；农村集体将集体土地使用权进入地下交易市场，通过联营、股份制、出售、出租等各种形式变相转让土地使用权；而政府也鼓励利用集体建设用地兴办工业园区，大力招商引资以加快经济的发展，这与现行的法律法规相背离。但在利益的驱使下人们大肆进行“灰色”交易，集体建设用地使用权频繁地进入“黑市”流转，给土地法律制度带来重大挑战，导致集体建设用地隐形市场活跃，冲击了土地利用总体规划的有效实施和国有土地交易市场，造成土地利用混乱和交易秩序混乱。缺少法律的保护和制约，易引发纠纷，给流转双方交易安全带来隐患，也不利于保证交易安全。但法律限制了集体土地的流转，禁止集体土地入市，集体建设用地的使用权能和处置权能得不到有效保障，阻塞了农村集体建设用地流转渠道。
三、完善农村集体建设用地利用的对策
弱化农村集体土地所有权制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的制度，允许集体建设用地入市，通过统一的土地市场实现对集体建设用地资源配置的优化。
（一）科学制定并严格执行土地利用规划，促进农村建设用地合理布局
1.完善土地利用规划，坚持以规划控制为前提。
加强土地规划用途管制，编制乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划、村级土地利用规划和村庄整治规划，发挥土地利用规划的调控功能。按照控制总量、合理布局、节约用地的要求，加大对农村宅基地的管理，严格划定农村居民点，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，引导农村居民点由零乱分散变为集中有序、促进自然村落适度撤并，稳步推进居住点向小城镇、中心村集中，禁止散点建房，确保农民新建住宅按照规划、计划使用土地。重新开发和利用废弃、闲置的土地，推行占一补一工程，拆除废弃房屋，杜绝一户多宅情况的发生，逐步清理空心村。统筹生产生活设施、公共服务设施，加强基础设施建设，改造村庄环境的整治，整治村容村貌，突出乡村特色，实现农村居民点建设用地的有效整合与规范，保证土地利用总体规划和村镇建设规划的实施。目前农村建设用地有2.84亿亩，承载着7.4亿人，而城镇建成区面积只有5700万亩，却承载着5.7亿人，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集体建设用地的潜力，对集体建设用地进行规划和整合，可以避免农村集体建设用地无序和混乱流转，实行土地利用规划法制化，节约大量的集体建设用地。
2.严格执行宅基地使用权面积标准，建立宅基地有偿使用制度。
可效仿海口市《农村宅基地管理办法》，建立宅基地使用权收回、退回和置换机制，采取经济措施对退出宅基地的农户给予补偿和奖励，引导和规范农村闲置宅基地的合理流转，对地上农房依法给予合理的经济补偿，对积极复垦宅基地的农户给以土地复垦、整理补助费，以解决一户多宅、超标准占地等问题。推进村镇规划的实施和空闲宅基地的盘活和复垦，提高农村宅基地的利用效率。严格执行宅基地使用权面积标准，引导农民依法按程序申请和使用宅基地，在面积标准范围内，农民无偿使用，对超出标准的部分实行有偿使用，其有偿使用价格由市场的供求关系决定。坚持一户一宅和面积限制的原则，赋予农民对宅基地享有占有、使用、收益等完整的权能，允许出租、抵押、转让、置换、继承等方式流转宅基地，促进宅基地的商品化。农民一旦将宅基地流转，不能再无偿从集体取得宅基地，只能依转让、出租的方式取得宅基地，对于一户多宅和面积超标的农民住宅，征收宅基地使用费，每年向集体经济组织缴纳多宅或超标部分的宅基地使用费。弱化宅基地的社会保障功能，将农民的社会保障与宅基地分离，实现城乡一体化的社会保障体系，减少农民对土地的依赖。赋予宅基地使用权人继承人合法的继承权，给予不符合条件的继承人适当的经济补偿，将宅基地使用权收回。
（二）允许集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场
1.对集体建设用地确权登记。
赋予集体建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，修改土地管理法、担保法、物权法等法律法规，推进相关法律法规的修改和完善。建立农村集体建设用地、宅基地和农村房屋的确权登记发证制度。成立专门的登记机构，开展集体所有权和使用权确权登记，在确权的基础上，颁发具有法律效力的集体土地使用权证、宅基地使用权证及房屋所有权证，享有与国有土地同等的权利。通过产权制度保障集体土地同权参与城市开发。集体建设用地确权、登记、发证工作是集体土地流转管理的基础，为集体建设用地流转提供条件，切实保障农民长期分享土地增值收益。
2.允许集体建设用地入市，打破政府对建设用地市场的垄断。
