发布时间：2023-11-01 16:23:20
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的商业银行经济责任审计样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
国有控股商业银行现阶段对分行负责人进行经济责任审计，属于各行内部审计范畴。虽然各行之间在审计形式、内容和方法等方面有所差别，但基于我国相同的银行业经营发展和监管的大环境，其在审计中存在的问题却是基本相似的。
（一）经济责任审计开展的种类较为单一，审计的监督作用发挥不充分
目前国有控股商业银行对分行负责人开展的经济责任审计形式主要以离任经济责任审计为主，其他如任中审计、履职审计和强制休假离岗审计等开展得非常少。而离任审计的实施，还是因为银监会《银行业金融机构董事和高级管理人员任职资格管理办法》中对商业银行高级管理人员任用的准入资格有硬性要求，也就是说是对分行负责人任用时必须要做的审计项目。这样就可以说，从审计发起动机角度来看，目前对分行负责人离任经济责任审计基本上就是被动开展的。这种审计的主动性的缺失，必然对审计的效果、质量存在一种不可预计的损伤。随之审计的监督评价作用也难以得到充分地发挥。
（二）离任经济责任审计的时效性不强，弱化了审计的效果
在目前情况下，由于种种原因，对于分行负责人“先审后离”的离任审计原则很难得到落实，绝大部分情况是“先离后审”。即在人力资源部门已决定了被审计人升职或调动等的情况下，才通知审计部门进行离任审计。“先审计、后离任”的原则没有得到有效贯彻落实，经济责任审计有时总是与领导干部任用脱节，审计归审计，任用归任用。而人动时往往还是集中进行，对多名分行负责人离任采取“一揽子”委托审计的办法，同时，时间要求也比较紧张。对于此类“非计划”项目，内部审计部门只能被动接受审计任务，在审计资源的配置上也无法得到最优组合，审计的效果自然无法达到最好。这种以取得审计报告为目的审计工作有时仅仅停留在形式和程序上，审计质量难以保证，审计成果也无法真正运用到干部管理监督中去。
（三）审计由内部审计部门单独开展，未能与其他相关部门形成合力
目前对商业银行分行负责人开展离任经济责任审计时，主要形式是人力资源部门安排，内部审计部门组织实施。这种操作方式的不足之处是，审计部门对审计时限内涉及的被审计人党纪和廉政建设情况、是否有重大违规违纪方面的记录或举报情况，以及内外部案件发生情况、干部年度考核情况等较难全面掌握。这些信息往往分散在人力资源部门、纪检监察等部门，对其责任的认定该主管部门也更具权威性。在审计时间紧的情况下，单凭内部审计部门单打独斗，无法对被审计人任期经济责任做出更加全面的评价。
（四）离任审计内容不全面，关联性不强，评价体系不完善
目前，商业银行分行负责人离任审计重点关注的是分行负责人任职期内的经营行为是否合法合规，是否完成了各项任期目标，而忽视了其任职期内的经营行为对本单位长远发展和未来获利能力的影响。特别是资产风险分析及分行可持续发展分析，现行的离任审计对这种情况并不能给予充分揭示。同时，量化评价指标多以全行经营效益、业务发展指标为主，未能充分突出与被审计人关联性强的指标，因此责任也较难界定。在现场审计中，对相关业务的抽样审计也仅凭审计师主观判断随机抽样，未能突出抽样的科学性、代表性，审计质量难以把握。
二、解决目前经济责任审计问题的对策分析
（一）思想重视，完善制度，丰富经济责任审计方式
实行分行负责人经济责任审计不仅是高级管理人员通过监管部门任职资格审查的需要，也是审计工作自身发展的需要，更是商业银行在新的发展时期加强内控、防范风险、促进发展的需要。国有控股商业银行要充分认识对分行负责人经济责任审计的重要性和必要性，通过完善审计制度，在做好离任审计的同时，进一步推进任中经济责任审计、单项经济责任审计等审计方式，丰富经济责任审计体系，将审计监督关口前移。加强对分行负责人的经济责任审计结果运用和责任追究，促进各级领导干部恪尽职守、依法经营、不断提高自律能力与经营管理水平，有效防范金融风险。
（二）科学统筹人事安排，坚持“先审计，后任职”原则，保证审计成果充分利用
商业银行要改变目前存在的离任审计成果转化滞后现象，把审计结果作为选拔干部的重要依据。人力资源部门就统筹安排全年分行负责人离任审计任务，给内部审计部门一个基本准确的安排计划，以便协调安排审计资源，避免因离任审计任务的突然性造成的审计人员左支右绌的现象。对离任审计的成果要合理运用，分行负责人离任必须在离任审计作出客观公正的评价和鉴定以后，才能确定其离任与否。离任审计过程中，离任者作为被审计对象，应在原岗位接受审计、检查和质询，积极配合和协助离任审计的开展。对于审计查出的问题，应在离任前由其本人加以妥善处理和解决。因工作需要应尽快离任的，应在进行工作交接时同接任者共同研究制定解决问题的办法和措施，以保证对存在的问题加以妥善处理。
（三）借鉴国家经济责任审计形式，加强部门间的协调配合
借鉴国家审计的经济责任审计联席会议制度形式，建立由人力资源部门、纪检监察部门、审计等部门共同组成的经济责任审计联席会议制度，由会议负责商业银行高级管理人员经济责任审计的组织领导、制度制订、安排实施等工作。在开展各种经济责任审计过程中，审计、人力资源、纪检监察部门均派出人员共同组成审计组，相互配合，相互协作。在审计准备阶段，审计组纪检监察、人力资源、审计部门人员各负其责，广泛收集整理对被审计人及所在单位掌握的有关情况，特别是人力资源部门的干部考察结果等，优化组合审计资源、审计信息，保证审计组审计参考依据的广泛性、权威性、准确性。在现场审计实施阶段，各部门人员按所熟悉领域分工开展审计工作，提升经济责任审计的效率和质量，进一步丰富审计成果，改进审计的效果。
关键词：经济责任审计；官员治理；地方政府投资
一、引言
目前，我国地方政府的过度投资所引起的地方债务激增，受到了中央政府的高度重视。中央政府为了控制金融风险，不断出台新的政策叫停不少违规或的融资方式。结果却不竟如人意，地方政府为了规避中央政府的政策限制，在融资方式上不断推陈出新，但融资成本却越来越高。从财政融资、城投债、国开行软贷款到商业银行、PE、BT回购，甚至有些政府在资金链紧张时，采用高利贷的方式进行短期补救。若非有利可图，地方政府不会不顾一切的想要筹集足够资金进行投资。地方政府是由地方官员组成的，在地方政府非效率的投资背后往往存在着地方官员的利益。因此，地方政府非效率投资的治理应该从地方官员治理着手。
地方政府的非效率投资起源于官员个人的利益，而官员的个人利益通常在于个人的经济利益和政治晋升两个方面。政府投资具备同时满足官员这两个方面需求的条件。首先，在政府投资中资金流量巨大，官员可以寻租、设租的机会太多，而且收益颇丰。其次，我国的政绩评价与GDP增长率挂钩，投资是拉动经济增长的三架马车之首，且见效最快，符合官员在较短的任期中取得较大的成绩的需求，也为官员的政治晋升增加了政治资本。在政府投资领域，动辄需要国家投入数十亿的资金，官员有责任保证投资资金的使用效率。但在缺乏经济责任监督的情况下，官员缺乏履行责任的动机，而更多的是考虑自己个人的利益。因此，有效提高政府投资效率需要从官员经济责任的落实着手。
官员的权力需要得到约束，不能为了私利而滥用。为此，我国建立了一种针对官员个人经济责任落实情况的监督机制，即经济责任审计。刘家义（2102）认为国家审计要作为国家治理的工具。作为国家审计的一部分，经济责任审计如果要成为国家治理的工具，我们希望它的治理作用不仅局限在对官员腐进行问责，而且能对官员的行为起到更深远的影响。由此，本文所探讨的重点是：通过对官员权力的约束，经济责任审计能否起到抑制官员在政治晋升与经济激励导致的政府非效率投资的作用。
本文的余文结构框架如下：第二部分是制度背景、理论分析和研究假设的提出；第三部分是研究设计；第四部分是实证检验结果；第五部分是研究结论与政策建议。
二、制度背景、理论分析与研究假设
（一）我国现有的官员晋升机制对地方政府投资的影响
中央政府希望通过用晋升激励的方式促进地方官员努力去实现组织布置的政治任务。中央政府给地方政府的政治目标，往往具有多元化的特征，即政治目标并不是单一的，而是多个方面的具体目标的有机组合，例如经济发展、社会稳定、充分就业等多个方面。但在实际工作中官员很少做到兼顾，而会过于偏重发展经济，而忽视医疗、教育等基础领域的投资。其主要原因在于：首先，决定官员晋升的政绩标准是地方经济的增长水平。自改革开放到现在，经济建设一直是我国政府工作的中心。相应的，中央政府在评判地方政府官员的执政能力时，也会主要考虑他所在地区的经济发展情况，所以官员的晋升更多的是与GDP增长率挂钩。因此，重点发展经济既符合中央政府对地方政府的期望，又能使地方政府官员获得仕途上的晋升，对于官员来说既名正言顺又兼顾个人利益。但官员实现个人利益的路径和组织实现其政治目标的路径并不完全一致。GDP增长率只是一个产出值，而没有考虑到投入的资源。官员只是通过加大投入的方式增加产量，并不是有效率的投资。其次，官员的任期有限，官员需要在任期内就取得显赫的政绩，所采取的决策往往需要立竿见影。注重长期效益的投资，尽管“功在当代，利在千秋”，但在地方与中央的信息不对称的情况下，难以被发现，或者它的发现具有较强的滞后性，地方政府官员难以在任期内获得它给自己仕途带来的好处。地方政府在发展经济时，最常用的方式就是加大地方投资。投资，尤其是地方政府主导的基础建设投资，相比于出口和消费能更显著、更快速地拉动经济增长。从地方投资的主体来看，主要分为是地方企业投资和地方政府投资（包括地方政府控股的地方国有企业投资）。民营企业在很多的投资领域面临的“玻璃门”的局面，表面上规定民营企业可以进入的领域，实质上却又重重关卡。地方官员为民营企业在投资领域设置关卡，一方面是怕被扣上导致国有资产流失的“帽子”；另一方面地方政府官员让政府及其控股的国有企业参与投资更为得心应手。但与民营企业投资相比，政府投资的政治性更强，相应的会缺乏提高投资效率的动机。地方官员更多的是考虑投资所拉动的GDP的增长，而非投资的长期效益。此外，在我国目前的行政体制下，很难对政府投资项目实行真正的刚性预算约束。因此，往往很容易导致过度的投资，导致产能过剩，在浪费了大量资源的同时，却得不到合理的效益。
由此可见，地方政府官员在政治晋升的激励下，会主要采用地方政府投资的方式拉动地方经济增长。但我国目前的政府投资管理机制，在现有的行政体制下，无法保证地方政府投资的效率，因此往往会导致资源的浪费，甚至地方债务的激增。根据以上分析，本文提出理论假设1：
H1：地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府投资效率就越低。
（二）经济责任审计的官员治理作用对地方政府投资的影响
从经济责任审计的本质、定位与作用来看，约束地方官员滥用权力是其根本目的和任务。受托经济责任关系乃国家审计产生的首要前提，促进和保证主要领导干部受托经济责任得以全面有效履行是国家审计的首要目标（蔡春，陈晓媛，2007）。由于政府官员既有政策的制定权与决策权，又有市场的管制权与公共资源的支配权，当权力得不到充分监督与制约的情况下，很容易发生寻租行为，使资源配置偏离效益的轨道，社会福利水平下降。经济责任审计是对权力的监督机制，也是解决权力寻租问题的制度性保证。经济责任审计通过对领导者任期内经济责任履行情况的审查、评价与鉴证来实现对领导者权力的约束和监控，为维护国家经济安全提供最基本的条件。
随着审计的层次不断提高，审计的内容不断深化，国家在查处领导干部责任范围内的违法违规和损失浪费等问题、加强对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败、促进落实科学的发展观和正确的政绩观等方面发挥了重要作用（刘英来，2006）。李江涛（2011）的实证研究表明，国家审计力量越强，经济责任审计执行力度越大，越能够预防领导干部职务犯罪，促使被审计的领导干部节约使用经费，降低行政成本。因此，我们认为，经济责任审计通过对地方政府官员任职期间投资决策及投资效果等情况的审计，对发现的问题明确相关责任人的责任，能增强领导干部的责任意识，促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力，督促地方政府官员进行适度的融资。根据以上分析，我们提出理论假设2：
H2：政治晋升激励下的官员机会主义行为对地方政府负债的影响受到经济责任审计的约束。经济责任审计的执行力度越强，越有可能抑制政治晋升激励下的地方政府非效率投资。
三、研究设计
（一）检验模型
本文用于检验假设1和假设2的基本模型如下：
模型中涉及的变量有：
1.被解释变量
本文采用“边际资本产出率”（ICOR）来衡量地方政府的投资增长效率，即边际资本产出率=经济性投资增加量/GDP增加量。具体而言，选择地方政府GDP增量作为衡量经济产出的指标，选择地方政府固定资产投资的年度增加量作为衡量地方政府经济性投资增加量指标。从理论上讲，该比值越低，说明投资的产出效应越明显，投资效率越高。
2.解释变量
基于本文讨论的内容，本文选取以下主要解释变量：各省份实际GDP增长率（GDP）、经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）、经济责任审计处罚人员数量（DIS）、预算软约束（BUD）和市场化指数（DCREDIT）。
为检验假设1和假设2，本文借鉴张军等（2007）的研究，采用人均外商直接投资增长率（FDI），即本年度人均外商直接投资与上年度人均外商直接投资的比值，作为官员晋升激励程度的衡量指标，比值越高，激励强度越大。借鉴王翠琳、蔺全录和李莉（2015）的指标，本文可以量化的年经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）作为衡量指标，查出的问题金额越多，经济责任审计的执行力度就越大。借鉴李江涛（2009）的指标，本文采用经济责任审计处罚人员数量（DIS）作为衡量指标，处罚人数越多，说明经济责任审计处罚力度越大。对于经济责任审计的问题金额和处罚人员数量本文选取前一期的经济责任审计的数据，因为经济责任审计的处罚对于领导干部的威慑力在下一期才能体现。根据本文的分析，官员晋升激励对地方政府非效率投资的影响受到经济责任审计的约束，因此本文在解释变量中加入了经济责任审计查处的问题金额与晋升激励强度的交叉项以及经济责任审计处罚力度与晋升激励强度的交叉项来把握这种作用。
根据已有文献，控制变量包括预算软约束（BUD）和金融市场化指数（DCREDIT）。本文采用政府预算外收入与GDP的比值来衡量地方政府预算软约束的程度（方红生和张军，2009），采用樊纲等（2011）编制的“金融业的市场化”指数衡量金融市场化程度（DCREDIT）。考虑到时间的影响，本文还控制了年份（Year）。
（二）样本与描述性统计
本文选取29个省、直辖市和自治区2005-2009年的外商直接投资额、固定资产投资总额、预算外收入、金融市场化指数以及相关审计数据为样本进行实证分析。外商直接投资额、固定资产投资总额的数据来源于CSMAR数据库，经济责任审计的数据来源于《中国审计年鉴》，预算外收入的数据来源于《中国财政年鉴》，金融市场化指数的数据来源于《中国市场化指数―各地区市场化相对进程2011年报告》。此外，本文还对样本做了如下处理：（1）因为数据的原因剔除了、新疆两个地区；（2）对于年鉴中没有披露的数据，本文按照遗失值进行处理；（3）对所有连续变量进行了Winsorize处理，小于1%分位数与大于99%分位数的变量，令其分别等于1%分位数和99%分位数。经过筛选最终选取了121个样本数据，所有的数据处理采用stata12统计软件。
经统计可得出，各省份地方政府投资效率的反向衡量指标ICOR的平均值为4.49，最小值为1.88，最大值为29.04，说明各地区地方政府投资效率的差异显著。FDI的平均值为1.18，最小值为0.55，最大值为2.12，标准差为0.453，说明我国各地区经济发展水平不平衡。经济责任审计查出的问题金额（AMOUNT）平均值为11.786，最小值为1.7，最大值为23.1，标准差为5.188，说明各地执行经济责任审计的力度差异较大。经济责任审计处罚人员数量（DIS）的平均值为19.206，最小值为3，最大值为35，标准差为6.095，说明各地区的审计处罚力度差异较大。预算软约束和金融市场化指数的平均值分别为25.824和8.713，标准差分别为13.098和2.050，说明各地区的预算约束程度与市场化进程都有着较大的差异。
四、实证检验结果
表1报告了模型5.1和模型5.2的回归结果。FDI的回归系数显著为正，说明政治晋升激励下的官员的行为会降低地方政府的投资效率。地方政府官员为了在短时间做出政绩，会通过大量的投资拉动地方经济的增长，同时会造成政府投资的低效率。AMOUNT与FDI交互项的回归系数显著为负，说明经济责任审计查出的问题金额越多，对地方官员的监管越严格，就越能抑制地方政府的非效率投资。DIS与FDI交互项的回归系数显著为负，说明经济责任审计的处罚力度越大，对官员违法违纪行为的威慑力就越大，从而防止了官员滥用权力，抑制了官员进行非效率投资的冲动。BUD的回归系数显著为正，说明预算软约束的程度越大，地方政府投资的效率就越低。预算的约束力越差，官员就越容易获得更多的资金进行投资，而对投资的效率就越不会顾忌。DCREDIT的回归系数为负，但并不显著，说明地方市场化进程的水平对于地方政府的投资约束并不显著。
注：括号内为t值；***是在0.01水平上显著相关；**是在0.05水平上显著相关；*是0.1水平上显著
五、研究结论与政策建议
本文以2005-2009年中国29个地区的年度数据为样本，实证检验了地方政府官员晋升激励强度和地方机关经济责任审计的强度及处罚力度对地方政府非效率投资的影响。研究发现，地方政府官员晋升激励强度与地方政府的投资效率负相关。但地方政府官员的晋升激励对地方政府投资效率的影响受到经济责任审计的约束。地方审计机关的强度和处罚力度越大，越有可能降低官员晋升竞争对地方政府投资效率的负面影响，进而提高地方政府的投资效率。结果表明，地方审计机关可以通过经济责任审计发挥监督官员经济责任落实情况的作用，并借用相关部门根据审计结果的处罚起到对官员的威慑作用，抑制官员借用职权谋私的冲动，提高地方政府的投资效率。
基于以上结论，本文提出以下政策建议：（1）进一步规范政府投资管理体制和相关法律法规，为经济责任审计对官员在地方政府投资中的责任认定提供依据和评判标准。（2）推行经济责任审计结果公告制度，将经济责任审计的处罚信息公开化，并更详细的披露地方政府官员在地方政府投资中的受托经济责任履行情况，更好地发挥经济责任审计的威慑作用。（3）培养经济责任审计人才，壮大经济责任审计的队伍，确保经济责任审计的强度。（作者单位：湖南师范大学）
参考文献：
[1] 蔡春，陈晓媛.2007.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究.审计研究1：10-14
[2] 樊纲，王小鲁，朱恒鹏.2011.中国市场化指数――各地区市场化相对进程2011年度报告.第1版.北京：经济科学出版社，64-129
[3] 方红生，张军.2009.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为.经济研究，12：4-16
（一）提升企业内部控制基础管理水平，促进企业整体受托责任的有效完成
现代企业管理已普遍要求企业结合各自的生产经营特点建立完善的内部控制体系。通过建立各项规章制度、办事程序、岗位职责，并分别制定的各个作业单位的具体目标来实现企业一定时期的总体目标。企业各部门、各业务单位如果都能受控，都能按照规定办事，都能完成计划目标，那么企业总体目标才能够实现。
（二）促进企业改善管理、提高经济效益
通过实施管理审计，对企业的活动和管理活动进行检查、分析和评价，可以及时发现管理中存在的问题，并提出解决问题的措施，明确各个层次的管理责任，从而推动管理工作的改善，提高企业的经济效益。
（三）正确评价经营者的经营能力和管理水平，建立有效的约束和激励机制
通过实施管理审计可以发现企业效益好、或不好的真正原因，可以对经营者的经营能力和管理水平做出正确的评价。不但可以减少所有者与经营者之间信息不对称的程度，使经营者获得尽可能多的信息，便于加强所有者对经营者的直接约束；而且也可以对经营者形成间接的约束，减少经营者的“逆向选择”和“道德风险”。
（四）防范和控制经营风险
管理审计可以在企业任何需要的时候进行，在问题尚未发生或发生之初就能发出警示或给予适当的建议，为正确决策提供充分、必要的信息，能够防范风险、控制风险，发挥事前的防护性作用。
二、正确认识管理审计
自1932年英国管理专家T.G.罗斯的《管理审计》一书第一次提出管理审计的概念以来，管理审计概念在学术界和职业界至今众说纷纭，莫衷一是。
管理审计的概念
英国的李斯特.R.赫伍德在其论文《管理审计基础》中指出，管理审计是指企业的董事会为了检查了解本部门及分支机构的管理是否始终健全，以便高效地加以组织和经营，而委托专门的审计机构（人员）进行的一种活动。就管理审计产生的原因而言，管理审计与传统的财务审计一样，都产生于审计委托人与被审计人之间的受托经济责任。这种以财产所有权与经营管理权相分离以及多层次经营管理分权制关系为基础而形成的受托经济责任关系，是管理审计最本质的东西，没有它就不会有财务审计的必要，也不会产生管理审计。笔者认为：“管理审计是指为了明确一个组织中所有职能部门和经营环节中现存的和潜在的薄弱之处，面对管理人员在实现企业目标和效果方面所进行的客观的、独立的、可理解的和建设性的评价，以帮助管理人员改进决策、提高获利能力和经营能力，更好地完成受托管理责任。”
管理审计的类型
受托管理责任的内容主要包括建立健全组织内部控制系统并有效执行；以较低的成本取得所需的资源；充分、合理、有效地利用各项资源，取得最佳的生产经营成果；进行科学管理与决策，制定合理的经营管理方针、政策、目标，保证如期实现经营管理目标等。
受托管理责任有两种类型，一类是外部受托管理责任，即股东、投资者等外部利害关系人与企业经营管理者之间的委托经营管理责任关系，它是企业所有权和经营权相分离的结果；另一类是内部受托管理责任，即企业内部各个管理层之间的委托经营管理责任关系，它是企业规模扩大化和管理层级化的必然结果，内部受托管理责任是对外部受托管理责任在企业内部各管理层之间的逐层分解。本文主要探讨的是企业内部审计部门基于内部受托管理责任而开展管理审计的有关问题。
三、管理审计在我国商业银行现状与存在问题
管理审计是内部审计发展的重要趋势，是内部审计发展的较高层次。我国商业银行的内部审计目前虽然仍以财务收支为主要内容和合规性、真实性等主要目标，但是我国许多银行已经开始了管理审计尝试，实施经济性、效率性、效果性审计评价，主要表现为行长（经理）任期经济责任审计、内部控制审计、经营效益审计等，并取得了一定的成绩，但是从总体来看，我国银行业对管理审计的认识和实践还很不全面，造成这种情况的原因是多方面的：
（一）管理审计的法制化、制度化、规范化建设的道路还很漫长
由于我国内部审计实务工作起步较晚，有关内部审计工作的法律、法规与准则的建设都不尽完善，不像外部审计那样有较为健全、完善的法律、法规可以遵循，内部审计机构或部门自我评价机构较弱，开展工作的随意性较大，更谈不上针对管理全过程的管理审计的法制化、制度化、规范化建设。
（二）管理审计评价标准的灵活性增加了审计评价的客观性、公正性的难度
管理审计主要是对审计对象的管理活动进行经济性、效率性和效果性的综合评价，一般缺乏现成的公认标准可以借鉴，不同的项目，往往具有不同的标准，即使是同一项目，也会有不同的衡量标准，而采用不同的标准，往往得出不同的审计结论。审计衡量标准具有较大的主观性和灵活性，给审计证据的充分性、可靠性带来较高的要求，进而直接影响审计评价的客观性、公正性。审计人员需要就审计衡量标准问题与委托人或被审计单位进行充分协商、交流，以达成双方认可的或无异议的评价标准。这本身就增加了审计评价的难度。
（三）审计证据的较高要求增加审计取证的难度
管理审计必须获得充足的、可靠的、相关的证据以给审计师的判断提供合理的基础。相反如果审计证据不充分或缺乏证明力，会直接影响结论的公正性。与财务报表审计可以依据一般公认审计准则和对财务报表表达意见所必须的最低的保证标准不同的是，管理审计缺少可供遵循的准则和程序，而且审计取证的渠道和方式多种多样，因此，审计人员一般都需要采取提高调查样本的代表性和增大调查样本量的方法，以增加对总体推断的准确性。审计人员需要在审计证据的充分性和可靠性方面投入更多的精力，以增加审计结论的可靠程度。
（四）管理审计实施的内部环境尚不宽松
长期以来，内部审计局限于以“查错纠弊”、“堵塞漏洞”等为主的财务审计，管理审计还没有得到广泛的应用，企业对其管理活动没有实施经常性的审计，有关这方面的规范化制度尚未出台，这些都影响管理审计作用的充分发挥。
（五）审计人员的素质不能满足管理审计的需要
现代企业制度的建立和组织规模的扩大、市场和贸易的国标化、以及竞争的加剧等因素使得企业经营管理的难度加大，受托管理责任关系也不断深化，对管理审计提出了更高的要求。审计人员必须具有对商业活动的洞察力、审计程序相关知识、管理控制活动之间关系的理解。除需要会计和审计领域知识外，审计人员还需要掌握市场营销、现代管理、工程技术、法律法规等综合知识，有充分的专业知识进行必要的实地调查和对具体业务审核的评估所需要的专业技能，而我国现有审计人员多是财会岗位转过来的，对财务、会计等专业知识比较熟悉，而现代管理知识等相对欠缺，不能满足现代管理审计发展的需要。
（六）管理审计技术手段落后，难以适应工作需要
全球经济的快速发展，尤其是知识经济作为世界经济发展的潮流正逐步对经济发展产生着革命性的影响，新知识、新技术、新思维对传统的理念形成强大冲击。计算机会计信息系统的广泛应用和发展，大大增强了审计的及时性，事后审计将逐步被实时审计所代替，这与针对管理全过程的管理审计不谋而合。在我国，企业审计人员大多对计算机还不太熟悉，许多审计还停留在传统手工查账的基础上，在新技术面前还有些无所适从。审计手段落后，不但增加了审计难度，而且效率低、准确率差，严重影响了审计作用的发挥，无法满足企业管理审计工作的需求。
四、我国商业银行发展和完善管理审计的对策
管理审计代表现代内部审计发展的方向，我国银行业应充分重视管理审计的研究和实践，推动管理审计的发展。
（一）随着经济体制和政治体制改革的深化，要加快改善内部审计的外部环境，让内审人员有更大的作为，从而充分发挥管理审计的作用。
中国内部审计协会根据审计署4号令制订的《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和十个具体准则，为开展和规范内部管理审计提供了法律依据，并明确了内部审计要以促进加强经济管理和实现经济目标，把内部审计提高到了管理审计的高度。因此，我们应加强对《内部审计基本准则》和审计署第4号令的宣传和实施力度，提高国有商业银行的自律水平，促使管理审计制度化、规范化。
（二）正确认识管理审计在银行公司治理结构的重要作用，为管理审计的发展创造良好的环境。
商业银行公司治理的核心问题是委托人（股东、投资者、管理者）如何激励和约束人（经理层），积极有效地完成受托经营管理责任，以确保股东或投资者财富最大化。显然仅仅通过财务审计，委托人难以全面了解人是否有效履行其受托责任，而管理审计则有利于减少信息的不对称性，较为全面地提供委托人所需要的有关经营管理活动方面的信息，大大遏制了“道德风险”的发生，增强了经营管理的透明度，从而达到控制和抑制“内部人控制”的目的。同时，通过管理审计可以有效地判断人的业绩和能力，评价人对受托责任的履行情况，促使人提高经营管理效率。因此管理审计是商业银行公司治理结构的重要组成部分，组织内部应该积极为管理审计的开展创造环境和条件，推动管理审计发展。
（三）加强管理审计绩效准则和审计技术方法研究，尽快出台管理审计的审计准则。
推动管理审计的深入开展审计准则是指导审计活动的基本原则，国家审计机关应加强业务指导，内部审计协会或注册会计师协会应重视此方面的研究和探索，尽快出台管理审计的审计准则，特别是制定管理审计绩效准则的指导意见，同时加强对审计取证方法指导，减少审计的盲目性，提高管理审计的质量。
（四）不断拓宽管理审计的领域，进行管理审计项目试点，推动管理审计实践的发展。
当前可以重点围绕商业银行经营管理中的热点、难点问题，选择一些规模相对较小、涉及面相对窄一些的项目开展管理审计试点，逐步探索路子、摸索方法、积累经验，也可以逐步拓展行长（经理）任期经济责任审计评价的内容和范围，尝试开展管理审计评价等。
（五）不断充实和提高审计人员的素质。
企业一方面要加强管理审计的培训与学习，使管理审计理念深入人心；另一方面不断调整和优化审计队伍的人员结构和知识结构，提高内部审计队伍的整体实力，为有效开展管理审计提供智力支持。
（六）完善行政管理体制和公司治理机制，彻底解决委托问题，健全内审机构，强化内审的职能和地位，建立并完善内部激励机制和外部约束机制，树立内审的权威，这是发展和完善管理审计的有效途径。
【参考文献】
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关键词：商业银行；绩效审计；研究
中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2009)04-0062-03
绩效审计是审计发展的必然产物和高级阶段。在国际上得到了迅速的发展，随着经济金融环境的变化，开展绩效审计是我国商业银行内部审计转型发展的必然趋势。是银行精细化管理的必然要求，是实现“始终走在中国经济现代化的最前列，成为世界一流银行”和“为客户提供更好服务，为股东创造更大价值，为员工搭建广阔的发展平台，为社会承担全面的企业公民责任”的有力措施。
一、银行内部审计发展的必然趋势
绩效审计是20世纪中期随着国际经济金融一体化的而发展起来的，它因适应世界经济发展的客观要求而具有很强的生命力。国际上20世纪90年代完成了以传统财务审计向效益审计为中心的转变。并在国外得到迅速发展。现今美国效益审计占80％以上，而且这种发展正日益增强。国家审计署在审计工作五年规划(2003-2007)中规定了经济效益审计工作量要达到50％的比例。
绩效审计，又叫效益审计，有的简称3E审计，是通过对被审单位整个经营过程和成果的检查，运用恰当的方法来核实、衡量和评价被审单位贯彻执行商业银行发展战略、以及商业银行整个经营管理活动的经济性、效率性和效果性(即3E)，查明影响经济效益提高的各种消极因素，并提出提高经济效益的合理建议，促进被审单位不断提高经营管理水，努力实现最佳投入产出关系和经济利润最大化目标。
绩效审计有广义和狭义之分，广义的绩效审计是指以发挥内部审计的建设职能为主要目的审计项目，包括各种咨询、调查类审计，它强调的是长期效益和短期效益的协调平衡。更关注银行战略目标的推进过程及实现程度；狭义的绩效审计主要是以财务资源是否得以有效利用、经济增加值是否得以充分实现为主要目的的审计项目，它强调的重点是短期效益。我们通常说的绩效审计是指广义的绩效审计。
虽然我国商业银行现阶段仍是以风险性、遵循性为主的内部审计，由于银行经营的特殊性，内部审计也必然要向绩效审计转变。现阶段，国内经济发展过热倾向明显，宏观调控压力和力度进一步加大，金融竞争加剧且日趋“同质化”，我国银行业面临着流动性过分充裕和产能过剩的双重困境，加上多数大银行已经上市银行，必然要按有关国际规则开展工作，这对银行风险管理能力、盈利能力和可持续发展能力均提出了更高要求，这一切都要求我国商业银行必须实行精细化管理。而绩效审计是促进管理层实施精细化管理的有力手段和有效途径。
开展绩效审计，是董事会和高管层加强管理、实现战略目标的需要，是优化资源配置、减少浪费、提高经济效益的需要，也是银行内部审计自身生存、发展的必然要求。内部审计是为银行经营管理服务的，它必须不断适应银行业的改革发展趋势，为增加企业价值、实行银行价值最大化而与时俱进，不断创新、不断发展、不断完善。
二、商业银行绩效审计的实践成果及存在的问题分析
绩效审计在我国开展得比较晚，虽然理论和实践都还处在探索阶段，但我国各商业银行都已经创造性的开展了一定程度的绩效审计工作。其中工行和建行在这方面做得比较好，建设银行已开展了5、6年，且积累了一定的基本经验。2003-2005年建总行部署和完成了对3个一级分行的综合经营效益审计。2006年开始多数分支机构都开展了一定程度、一定范围的绩效审计工作。例如，2006年对四川省分行开展了公司业务经营管理效益审计评价，2007年又开展了市州分行及县支行经营绩效审计调查，制定了比较详细的实施方案。对评价目标、评价原则、评价依据、评价范围、评价要求、评价程序等作了相应的规范，其中有不少方法和技术是其他审计项目所没有考虑或涉及到的，具有一定的开拓性和创新性，取得了大量的一手资料，对四川行进一步加强绩效管理起到了积极作用。绩效审计在商业银行的实践，为下一步大力开展绩效审计积累了不可或缺的经验和方法。我国商业银行开展绩效审计还面临着一些系统性的障碍。这些系统主要表现在以下几方面。
1 评价绩效的标准难以确定
目前。绩效审计还没有一个公认的适用于各种情况的审计标准，而是由审计人员根据每个项目自行制定，因而绩效审计标准具有相对性和灵活性。由于对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。对商业银行来说，由于基础数据缺乏，成本会计还不完善，数理统计的技术方法运用较少，管理经济学的理念和金融工程的系统性方法还未得到有效运用，从而导致难以确定一个量化的绩效评价标准，这是绩效审计面临的最大难点。
2 绩效审计基础工作比较薄弱
绩效审计与传统审计相比，审计目的、重点、方法以及具体操作要求方面都不同，没有现成的审计操作模式可借鉴。由于绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂多样等特点。加上开展绩效审计在我国目尚处于试点阶段，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验都相当缺乏，还没有形成一个成熟、规范、可操作性的统一模式。
3 绩效审计的内部市场需求相对比较缺乏
目前，商业银行业务处理系统在内控措施上还不完善，新业务又在不断推出，加上部分基层机构和员工的风险意识不强。导致内部控制的遵循性、合规性问题比较突出，为了控制风险，内部审计的主要精力就不得不放在以风险揭示为主的遵循性问题上。同时，由于银行管理人员交流频繁，任期经济责任审计也占用了大量的审计资源。由此，一方面使得商业银行现在大力开展绩效审计的市场需求环境不足，另一方面也使银行审计部门没有更多的时间从事绩效审计的研究、思考和实践。
4 审计人员的素质还不适应绩效审计的要求
绩效审计是综合性审计，它关注的不仅是以遵循性、合规性为主的单点型审计发现，它更关注的是综合性的经营管理情况，它要求审计人员在对问题分析时要从微观层面上升到中观和宏观层面，这就要求审计人员具有多学科的知识，丰富的从业经验，宽广的视野和较强的分析透视能力，即需要大量的复合型人才。目前，商业银行审计部门的复合型人才还很有限，还不能完全高效的开展绩效审计工作。
三、商业银行绩效审计的改进措施建议
当前，由于我国商业银行内部控制的合规性、遵循性问题仍比较突出，前台、、后台各层面均存在不同程度的控制缺陷，且新业务不断推出，其风险敞口的暴露还有
一个过程，尤其是次贷危机爆发引发了全球性的金融危机，这就更加决定了我国商业银行以揭示遵循性问题为主的风险导向型审计模式还将持续一段时期。但是随着银行信息技术的进一步完善和整合，以及风险管理能力的加强，内控措施更多的融入信息技术系统中，遵循性问题将大大减少，绩效审计的重要性就将日益显现。因此。对银行内部审计机构来说，现在就应该以循序渐进的方式稳步拓展绩效审计之路，紧紧围绕银行“长远发展战略的贯彻执行情况和核心竞争力是否得到提高”这个根本目标，来开展绩效审计工作，重点要在以下方面下功夫。
1 以“边际效用”原理为核心构建绩效审计定量评价指标体系
绩效审计指标体系的构建是绩效审计工作的难点和重点，又是通过审计探索实现银行价值最大化的有效途径。管理经济学认为，对于一个特定市场空间和经济发展空间的盈利机构，随着财务资源投入量的不断增加，其财务资源收益能力将呈边际效用(增量收益，增量成本)递增或递减趋势。当一个行或一项产品其财务资源投入的边际收益递减时，就需要认真查找分析原因并进行有效改进。因此，以“边际效用”原理为核心构建绩效审计定量评价指标体系，能有效对银行各分支机构利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。
2 以内外环境的和谐性为中心构建绩效审计定性评价指标体系
内外环境的和谐性分析是绩效审计的一个重要内容，又是比较容易忽视的环节，它是通过分析与银行经营密切相关的各种环境因素，来评价银行绩效管理的定性方法。内部环境包括决策机制的合理性及实际执行情况、激励约束机制的建立完善情况、绩效考核的机制和分配情况、人力资源的竞争性、员工满意度、风险防范及案件防控情况、银行内部道德风险状况等；外部环境因素主要包括与地方政府及各主要职能部门的和谐融洽程度，与银监部门、人民银行的协作情况；与企业合作关系等。当然，这部分内容的审计取证具有一定的难度，主要通过内部资料查询、法律性文书分析及有关帐务支付情况等方式进行，并与员工问卷调查、访谈等方式结合。其实，从某种意义上讲，内外环境的和谐性分析又是定量评价的原因分析。
3 以专业化建设为契机大力培养复合型绩效审计人才
开展绩效审计需要一支复合型审计人才。对审计人员提出了更高的要求，加大复合型审计人才的培养是开展好绩效审计的前提和基础。当前，商业银行应以内部审计专业化建设为契机，大力培养审计人才。一是鼓励员工自学，形成学习创新的良好氛围；二是选拔选送审计骨干到高等院校进行专业课程深造，获取系统知识；三是组建绩效审计研究团队，着力开展绩效审计相关知识的学习、研究，理论先行，以点带面，促进审计机构整体绩效审计能力的提高；四是选派部分优秀绩效审计人才到绩效审计开展较好的国家或地区进行学习访问，拓宽视野：五是建立人才有序流动机制，将从高校或外部直接招聘与绩效审计有关的专业人才与从驻地行招聘具有工作经验和管理能力和分析能力的人才结合起来。进一步完善与驻地行的人才交流机制，不断为审计队伍注入新的活力。
4 以审计实践为基础培育和创造绩效审计的市场需求
绩效审计的市场需求决定了绩效审计的发展状况，绩效审计已经在各行得到初步开展，商业银行应该逐步加大绩效审计工作实践，在实践的基础上探索一条适合自身经营管理特色的绩效审计之路，逐步培育和创造绩效审计的市场需求。当然，现在进行大范围、全面的绩效审计还面临许多难点，其时机还不成熟。现阶段应主要以分支机构为单位开展绩效审计。也可以产品或业务为对象进行，如网点装修、资源配置、大宗物品集中采购、信息技术系统开发运用的效率效果、不良资产经营处置，以及中间业务的投入产出、中小企业信贷和个人信贷业务需求发展等未来的战略性业务。
新公司的业务工作计划【1】
一、200×年度基本目标
本企业200×年度的销售目标如下：
1.销售额目标：销售部部门年销售额达万元以上。
2.利润目标：200×年度实现利润达万元以上。
3.新产品的销售目标：新产品销售额达万元以上。
二、实现目标的基本措施
① 市场营销部门应采取措施，如培训、定期的经验交流等，使所有人员都能精通业务，有危机意识并能有效地工作。
② 员工需全力投入工作，使工作向高效率、高收益、高分配的方向发展，公司将加强业务管理。 ③ 为提高运营的效率，公司将大幅下放权限，使员工能够自主处理各项事务。
④ 为达到销售目标，建立岗位责任制，实行重赏重罚政策。
① 交易发生要签订合同，彼此应遵守合同约定，履行相应义务，保证合同的顺利执行。
② 公司为促进零售店的销售，建立销售管理体制，即将原有购买者的市场转移为销售者的市场，使本公司能享有控制店、零售店的优势。
⑦ 将主要销售目标放在零售店方面，培养、指导其促销方式，借此刺激需求的增长。 ⑧ 定期举办联谊会，进一步加强与零售商的联系。
⑨ 利用客户调查卡的管理来规范零售店销售实绩、需求预测等的管理工作。
⑩ 除沿袭以往对店所采取的销售拓展策略外，再以上述的方法作为强化政策，从两方面着手致力于拓展新的销售渠道。
检查与商的关系，确立具有一贯性的会计制度。
三、市场营销部门工作计划
市场营销部门包括内部、外部，具体的销售工作计划、措施如下表所示。
市场营销部门计划
四、零售商的促销计划
(一)新产品的销售方式
① 将全国有影响力的30家零售商店依照区域划分，在各划分区域内采用新产品的销售方式，即每人负责30家左右的店铺，每周或隔周做一次访问，借访问的机会督导、奖励销售，并进行调查、服务及销售指导和技术指导等工作。
② 新产品的库存量应努力维持在零售店有一个月的库存量、店有二个月的库存量。
③ 销售主管及销售人员的职务及处理基准应明确。
(二)新产品协作机构的设立与工作
① 为使新产品的销售方式及所推动的促销活动得以顺利展开，还要以全国各主力零售店为中心，依地区设立新产品协作次级机构。
② 新产品协作机构的工作内容包括：分发、寄送相关杂志;赠送本公司产品的样品;安装各地区协作店的招牌;分发商标给市内各协作店;分发广告宣传单;积极支持经销商;举行讲习会、研讨会;增设年轻人专柜;介绍新产品。
(三)增强零售店员工的责任意识，加强其销售意愿，具体实施要点如下。
1.金激励法
零售店员工每次售出本公司产品时都令其寄送销售卡，当销售卡达到15张时，即颁发奖金给本人以提高其销售积极性。
2.
① 销售主管可利用访问进行教育指导说明，借此提高零售商店店员的销售技术及加强其对产品的认识。
② 销售主管可亲自接待顾客，对销售行为进行示范说明，让零售商的员工从中获得直接的指导。 ③ 邀请协作机构员工参加零售店员工的研讨会，借此提高其销售技巧及对产品的认识。
④ 参加研讨会的员工通过对其他店员传授销售技术及产品知识、技术，借此提高大家对销售的积极性。
五、扩大消费需求计划
(一)实施广告宣传
① 在新产品销售方式体制确立之前，暂时先以人员的访问活动为主，把广告宣传活动作为未来规划活动。
② 对广告媒体进行研究，达到以最小的费用获得最大成果的目标，完成广告宣传计划。
③ 为完成以上两项目标，对广告、宣传技术进行充分的研究。
(二)利用购买调查卡
① 针对购买调查卡的回收、调查方法等进行检查，借此确实掌握客户真正的购买动机。
② 利用购买调查卡的调查统计、新产品销售方式体制及客户调查卡的管理体制等，切实做好需求的预测。
六、营业管理控制
(一)营业业绩统计
利用各零售店店员所返回的客户调查卡，将销售额的实绩统计出来，或者根据客户调查卡进行新产品销售方式体制及其他的管理。
① 依据各营业处、区域分别统计商店的销售额。
② 依据各营业处分别统计商店以外的销售额。
③ 另外几种销售额统计需以各营业处为单位进行。
根据上述统计，观察并掌握各店的销售实绩和各负责人员的活动实绩，以及各商品种类的销售实绩。
(二)确立及控制营业预算
① 确立营业预算与经费预算，经费预算需随营业实绩进行上下调节。
② 预算方面的各种基准、要领等需完善并成为范本，本部门与各事业部门应交换合同。
③ 针对各事业部门所做的预算与实际额的统计、比较及分析等确立对策。
④ 事业部门的经理应分年、季、月分别制订部门的营业方针及计划，并提交给本部门修改后定案。
新公司的业务工作计划【2】
一、审计工作开展情况
根据董事会工作安排，按计划、有步骤的开展各项现场与非现场审计。2014年出具审计报告书 份，其中：业务审计报告 份，现场离任审计报告 份，非现场离任审计报告 份，经济责任审计报告 份。通过审计检查，规范了营业网点的业务操作，提高了依法经营意识，增强了管理制约机制，从而为业务发展奠定了良好的基础。其二，为了认真落实干部交流制度，对中层管理人员进行岗位调整，共进行岗位监督交接 次，其中：行长调整交接 次，支行会计主管调整交接 次，对交接过程进行了严格的监督，保证交接手续齐全、完整，调整人员及时就位，确保了工作的连续性。其三，会同相关部门销毁做废银行卡、做废印章工作。
二、主要工作内容
(一)抓规章制度建设，加强基础管理工作
1、加强制度建设。按照“商业银行内部控制指引”的要求，遵循“业务发展，内控优先，开展工作，制度先行”的工作思路，立足本行经营发展实际，以构筑更加坚实稳固的风险防控体系为工作重点。年初我部对现行规章制度进行系统化、规范化的整理，编纂了系统、明晰的制度，便与员工学习、使用，以促进各项业务标准化、规范化，确保制度的实效性。本制度汇编汇集了 年度编制的所有制度，共编制 个规章制度。同时，收集内部控制状况信息，做好内控制度建设。
2、完善处罚办法。随着监管力度及业务发展的加强，原有的处罚办法已不适应当前业务发展的需求，对原有的处罚办法进行了修订，确保各项金融规章制度的贯彻执行，强化内部管理，防范金融风险，预防经济案件的发生。
3、制定员工考核办法，考核的指导思想是根据岗位内容和员工综合素质，合理进行岗位分工，充分调动员工的工作积极性和主动性。促进人员管理与合理使用。岗位考核的内容主要包括履职情况、工作质量及工作态度三方面，结合本部门实际情况，对相应岗位制定了具体考核内容及权重。采用定性与定量考核相结合的原则，考核的形式包括：岗位干部员工自评、部门考核小组考评。
(二)搞好业务审计工作
审计部按照年初工作计划，进行了反洗钱等 项业务审计。加强了部门及支行的经营管理，完善了内控监督机制，通过审计，提高了业务风险防控及管理能力。
1、开展了科技信息系统和管理维护审计，对科技信息部进行了现场摸底。通过从总体控制风险、研发风险、运行维护风险、外包风险等四个方面进行检查，掌握我行科技信息运行现状，了解我行科技信息的安全及风险隐患，对科技信息的内控制度建设进行了检查，针对存在的问题提出了合理化建议，增强了信息安全控制能力，促进了我行业务安全、持续、稳健地运行。
2、做好反洗钱工作，规避洗钱及监管风险，提高反洗钱工作的整体水平，分别对网点进行了现场检查，用时 个工作日，检查内容以反洗钱内控制度建设、账户管理、联网核查及档案管理、大额和可疑交易报送为主，通过检查，职能部室及支行能充分认识到反洗钱工作重要性和必要性，认真履行反洗钱法律义务，按时组织反洗钱业务学习，严格执行反洗钱规章制度，制度完善、措施有力，反洗钱工作力度不断加强，但仍存在结算账户使用管理不严格、账户资料更新不及时、不按规定范围进行联网核查、可疑交易甄别不细致等情况。
3、做好离任、经济责任、工作审计工作。
根据《高级管理人员任职资格管理办法》有关规定，在1月份调整和交流了 位机关管理人员，审计部按要求进行了非现场离任审计，出具了 份非现场离任审计报告。在 月份对部门管理人员进行了 次经济责任审计，并出具了经济责任审计报告。根据《高级管理人员任职资格管理办法》有关规定，共利用 个工作日对 人次支行行长进行了现场离任审计，对其在职期间的工作情况做出公正、公平的审计评价。
(三)加强审计信息反馈，严格责任追究
加强横向信息交流，将审计中存在的问题和风险点向相关管理部门反馈，对薄弱和容易忽视的风险环节提出审计建议，进而达到使职能管理部门的业务督导更具针对性，积极进行整改，填补了部分内控真空。对未按要求进行整改或整改不到位的责任人严格按照我行责任追究制度进行处罚，督促存在问题的支行或部门坚决整改落实到位，达到规范业务、合规经营的目的。
(四)年度报表审计工作
年初我部积极配合会计师事务所对我行 年财务成果进行审计认定，顺利完成了年度报表审计，会计师事务所对我行 年的财务成果进行了正确的评价和认可。
(五)事后监督工作情况
摘要：所谓绩效审计即是对组织经营管理活动的经济性、效率性和效果性进行审计评价。近年来，开展绩效审计已成为我国经济发展的客观要求和审计界的共识，本文从绩效审计的内涵与特征入手，分析人民银行开展绩效审计的必要性，对人民银行绩效审计的目标和立项原则、任务和范围、方法和技术、审计程序、审计报告等审计模式进行探讨。
关键词 ：绩效审计；人民银行；审计模式
绩效审计是目前国际上广泛流行，且备受国内审计界重视、关注，以及逐步兴起的全新审计类型，是现代审计的标志之一，它所体现的核心思想是管理与效益。人民银行内审工作如何顺应形势，努力探索符合人民银行实际的绩效审计模式，积极开展具有人民银行特色的绩效审计工作，是值得我们认真思考和探讨的问题。
一、绩效审计的内涵与特征
纵观国际绩效审计模式，虽然各国名称不一，侧重点不尽相同，定义尚无统一的界定且各有千秋，但其主要内容和基本的共性都是对组织及其经营管理者利用资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)（即“3E”）进行审计评价。因此，绩效审计的内涵应是：审计师依据授权，通过收集、分析、评价审计证据，对组织经营管理活动的济性、效率性和效果性进行审计，找出薄弱环节，提出改进建议，将审计结果提交有关部门，并作为对建议的执行情况进行审核、控制的一种技术工具，旨在促进和提高受托经济责任中的效绩责任得到全面有效履行。
绩效审计已广泛运用于西方国家的政府审计和内部审计中，是现代审计的标志之一。与传统的财务审计、经济责任审计等审计模式相比，绩效审计在审计目标、范围、内容和作用等方面都具有独特的特点。
（一）审计目标更高远
在审计目标上，第十二届最高审计机关国际组织会议发表的“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”提出了绩效审计的四个目标：“①为公营部门改善一切资源的管理打好基础；②使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；③促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；④确定更适当的经济责任。”因而审计目标显得更为高远。
（二）审计目的更宏观
在审计目的上，传统的财务审计主要是查错纠弊，保证财务收支的真实性和合法性；而绩效审计则是为了评估所投入各项资源的经济程度与有效程度，并以此找出进一步提升组织绩效的路径，实现由查错纠弊上升到控制提高的目的。
（三）审计内容更宽泛
在审计内容上，传统的财务审计主要是审查组织的财务收支及其有关的经济活动；而绩效审计除传统的财务审计内容外，还包括组织非经济领域的各项管理活动和业务活动。
（四）审计方法更多样
在审计方法上，传统的财务审计通常采取对会计资料进行检查的方法，如审查、查看、计算、分析，以及顺查法、逆查法、详查法、抽查法、核对法、盘点法等；而绩效审计不仅要采用上述方法，而且还要运用调查研究、统计分析和经济分析技术，并借助计算机和网络技术进行辅助审计，采用业务测试、分析法、系统法、论证评价甚至模糊预测与评估等方法。
（五）审计作用更显著
在审计作用上，传统的财务审计主要是保障会计信息的真实、正确和合法，保护组织资产的安全完整，其功能是保护性的，作用有限；而绩效审计不仅要监督组织的财务收支及其有关经济活动的真实性与合法性，更重要的是要从全局的角度，评估组织经营管理活动的经济程度和有效程度，探寻影响组织绩效高低的原因，并提出改进意见与建议，指出进一步提高绩效的路径与方法，其建设性和控制性作用尤为突出，由于这种审计活动已拓展到经济、社会、政治等诸多方面，因而作用是无限的。
二、人民银行开展绩效审计的必要性
（一）顺应审计发展趋势的需要
国家审计署在《2008 至2012 年审计工作发展规划》中明确指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”要“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2009 年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010 年建立起财政绩效审计评价体系，2012 年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。”可见《规划》已为全面推行绩效审计明确了时间表，其发展趋势将难以阻挡。
（二）提高人民银行履职水平的需要
绩效审计通过评估人民银行对公共资金和资源的管理效率与效果，揭示人民银行在履行职责中存在的问题，同时对人民银行资金和资源的管理情况进行全面综合评价，并与预期目标进行对比，分析差距产生的原因，提出改进意见和建议，使各级人民银行能正确、高效地履行职责，充分发挥宏观调控作用，促进国民经济持续、快速、健康地发展。
（三）完善人民银行内控管理的需要
绩效审计的一大优势是将审计监督的关口前移，能有效改变目前人民银行内审以事后监督为主的局面，将审计监督的关口前移到事前和事中，使人民银行内审实现从查错纠弊向预防和控制转变，从而促进人民银行不断健全和完善各项内控管理制度，加强内控管理，完善内部控制和监督体系，有利于各级人民银行依法、合规、科学、高效地行使人民银行职能，实现人民银行工作目标。
（四）建设节约型人民银行的需要
绩效审计的主要内容是对资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性进行审计监督和评价。为响应建设节约型社会的号召，人民银行总行提出了建设节约型人民银行的要求，各级人民银行卓有成效地开展了创建活动。并且从2006年开始，人民银行已实行部门预算管理模式，中央财政削减人民银行系统的经费预算，特别是基层人民银行的经费预算大幅度缩减。因此，适时开展人民银行绩效审计，实现支出节约、支出合理、支出得当的绩效管理目标，既是各级人民银行领导和员工关心关注的热点问题，也是建设节约型人民银行的客观需求。
三、人民银行绩效审计的模式探索
（一）人民银行绩效审计的目标和立项原则
1.人民银行绩效审计的目标。通过审计，对被审计单位履行职责时资源使用的经济性、业务管理的效率性和职责履行的效果性进行审核评价，确定其资源使用是否得当，是否进行了有效管理，是否实现了人民银行的职责目标。
2.人民银行绩效审计的立项原则。在绩效审计立项时，应坚持重要性、时效性和周期性的立项原则。重要性是指选择的项目是否举足轻重，是否与人民银行职责履行息息相关，并且是上级行关注和员工关心的。时效性是指项目的选择时机是否恰当，过早则可能问题尚未显露出来，不利于作出客观评价；过晚则可能时过境迁积重难返，不利于问题的纠正和绩效改进。周期性是指在一定的期间内，对所有应审计的单位进行持续关注，周期性的有计划随机选择绩效审计项目，从而保证审计的覆盖面。
（二）人民银行绩效审计的任务和范围
1.人民银行绩效审计的任务。主要是对各分支机构及其部门财力、人力、物力及其他资源使用的经济性、效率性和效果性进行审计评价，从而促进人民银行持续改进提高履职绩效。
2.人民银行绩效审计的范围。包括对各分支机构履行职责或开展某一专项业务时的经济性、效率性、效果性进行客观、系统的检查和评价。所谓经济性，是指以最低的资源投入取得一定质量履职效果，即资源投入是否节约；效率性，是指以一定的资源投入取得最大的履职效果，即资源投入是否讲究效率；效果性，是指在一定程度上达到预期履职结果，即资源投入是否得当。
（三）人民银行绩效审计方法和技术
1.调查研究法。调查研究也是传统财务审计方法，只不过财务审计中处于从属地位；而在绩效审计中，由于需要大量了解和掌握被审计单位的绩效信息，以及相关的行业资料等，因而调查研究法是绩效审计的主要方法之一。调查研究的方式主要有问卷调查、绩效面谈、电话调查、函证调查等，在绩效审计过程中，上述调查方式通常需要综合运用，单独只运用其中的一种方法不利于全面了解被审计单位的情况。此外，由于调查结果受人为因素的干扰较大，所以抽样调查时一般要保证足够的样本量。
2.统计分析法。统计分析是绩效审计中主要和常用方法，在进行经济性、效率性、效果性评价时，常用的统计分析方法有线性分析、回归分析、相关性分析、假设检验等，用以找出因果关系、目标差距及影响原因。统计分析方法准确性较高，结论相对科学可靠，但相应地要求审计人员必须具备一定的数理统计知识和数学分析能力。
3.经济分析法。除了调查研究和统计分析以外，绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评，通过分析财务信息和非财务信息，建立其评价指标和评价标准体系，并进行对比分析和总体评价。评价指标和评价标准可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和审计评价评价的公正性。
（四）人民银行绩效审计程序
1.准备阶段。一是制定内部审计年度计划时要明确绩效审计项目；二是在开展绩效审计项目前进行审前调查，对被审计单位的基本情况和有关人员、要素指标等进行初步调查，为针对性地制定绩效审计方案打好基础；三是制定绩效审计方案时，要对审计项目的组织架构和业务管理进行审查，确定审计评价指标、评价标准和审计目标。
2.实施阶段。一是制定绩效审计实施方案；二是与被审计单位进行交流；三是收集信息和数据；四是进行分析和评价并得出绩效审计结论。在这一阶段中，审计人员必须依据绩效审计目标，充分收集相关的审计证据，并对其进行归并、汇总、分析和评价，从而得出相应的绩效审计结论。
3.报告阶段。一是撰写绩效审计的内审初步意见并向被审计单位征求意见；二是对被审计单位的反馈意见和审计证据进行综合分析，提出审计结论和加强与改进管理的意见建议，撰写绩效审计报告并向派出行或上级行报告；三是根据相关制度和保密规定在一定范围内实行审计公告；四是跟踪绩效审计报告，及时根据领导的批示意见搞好信息反馈，督促绩效审计报告意见与建议的有效落实。
（五）人民银行绩效审计报告
人民银行绩效审计报告应包括引言、主体、附录三个部分。
1.引言。应写明审计依据、审计目标、审计期限、审计内容和范围、审计方法等事项。
2.主体。由5 部分内容组成，一是基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况，如被审计单位的机构人员状况、职责履行情况、审计活动的目的或总体目标等。二是主要问题。问题反映应从绩效角度进行定性，详细陈述问题事实、数据及相关分析等，问题排序一般按对绩效的影响程度大小排列。三是反馈意见。陈述被审计单位对审计初步意见的反馈意见。四是审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标体系，通过定量和定性分析，对被审计单位履行职责时资源使用的绩效进行评价，评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。五是审计建议。围绕完善制度、加强管理、解决问题、提升绩效提出审计意见建议，所提意见建议要有针对性、控制性和可操作性。
3.附录。与审计项目有关的资料、数据、文件和具体分析过程与评价结果，如绩效评价分析图表、计算数据等。
（六）人民银行绩效审计注意事项
1.坚持实事求是原则。对于审计发现的问题，审计人员一定要具体问题具体分析，实事求是，要排除一切干扰因素，找准问题的根本原因，以便对症下药。做到事实认定清楚，问题定性准确，原因分析透彻，审计建议可行。
2.坚持独立审慎原则。由于绩效审计较多采用调查、分析、测算、评估等方法，所以审计证据大多数是间接性的，这将导致审计误差难以避免，存在着审计风险。因此，绩效审计应当坚持独立审慎原则，判断不准、把握不稳、关系不清的问题不能轻易作出结论，更不能轻易发表意见和建议。
3.坚持客观公正原则。审计建议要建立在客观、公正、实际的基础上，要针对被审计单位的实际情况，具有可操作性，并符合国家法律法规和上级行的相关规定，符合客观经济规律，有利于各项业务的协调发展和效率的提高。
参考资料：
[1]蔡春,刘学华等.绩效审计论[M]，中国时代经济出版社，2006（6）.
[2]季伟.商业银行实施绩效审计业务探讨[J]，金融理论与实践，2005（11）.
自住房公积金制度建立以来，特别是《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》
以及《住房公积金管理条例》（国务院令第262号，以下简称《条例》）印发后，各
地按照“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的基本原则和要求，采取一系列措施，适时调
整资金使用方向，加大个人住房贷款发放力度，进一步推动了住房公积金制度的发展。实践证明，实行
住房公积金制度对加快城镇住房制度改革、完善住房供应体系，改善中低收入家庭居住条件等发挥了重
要作用。但是，目前住房公积金管理和使用中还存在一些亟待解决的问题：一是一些地区住房委员会制
度没有真正建立，“房委会决策”流于形式；二是住房公积金管理机构设置不规范，住房公积金管理中
心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行，一些城市甚至存在多个管理中心现象，资
金管理分散；三是一些地方住房公积金监督机制不健全，住房公积金使用率低，挤占、挪用住房公积金
等违法违规现象时有发生，住房公积金存在风险隐患。为了进一步完善住房公积金管理办法、健全住房
公积金监督管理体系，从根本上解决目前住房公积金使用和管理中存在的问题，国务院已对《条例》进
行了修改，并于2002年3月24日实施。为进一步贯彻落实《条例》，加强住房公积金管理，现就有关
问题通知如下：
一、调整和完善住房公积金决策体系
各直辖市、省会城市以及其他设区的市、地、州、盟（以下统称设区城市）要按照《条例》规定，设立
住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。每个设区城市只能设立一个住房公积金管理
委员会。住房公积金管理委员会以住房公积金缴存人代表为主组成，其中：人民政府负责人和建设、财
政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1／3，工会代表和职工代表占1／3，单位代表占1／3。
住房公积金管理委员会委员由设区城市人民政府聘任，主任应当由具有社会公信力的人士担任。住房公
积金管理委员会通过建立严格、规范的会议制度（每季度至少召开一次会议），实行民主决策。住房公
积金管理委员会履行以下职责：依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理办法，
并监督实施；拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金最高贷款额度；审批住房公积金归集、
使用计划；审议住房公积金增值收益分配方案；审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。此外
，住房公积金购买国债比例的确定，以及住房公积金年度公报的公布事宜，也由住房公积金管理委员会
审议批准。
二、规范住房公积金管理机构设置
每个设区城市应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责本行政区域内住房公积
金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。自本《通知》之日起，在保证住房公积金正
常归集、转移、提取和发放个人住房委托贷款的前提下，现有住房公积金管理中心的资产、人员编制一
律冻结。各地设区城市人民政府要对现有住房公积金管理中心资产、人员等状况进行清理，核实债权债
务，经审计后逐一登记造册。在此基础上，将清理后的资产（包括债权、债务）一并转入新设立的住房
公积金管理中心。根据业务和合理布局的需要，原住房公积金管理中心可改组为业务经办网点；少数资
金数额大、管理工作较规范的，可改组为分支机构。原住房公积金管理中心编制取消，人员由新的住房
公积金管理中心择优留用，未留用人员由原主管部门或挂靠单位负责，妥善安置。住房公积金管理中心
与其分支机构实行统一的规章制度，进行统一核算。资金数额和业务量较小的县（市）的住房公积金归
集管理业务，也可由受托银行办理。各省（区、市）要在2002年10月底之前，完成本行政区域内住房公
积金管理机构的调整工作。在机构调整过程中，要保证住房公积金管理和使用工作正常进行，不断、不
乱。
住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，不得挂靠任何部门或单
位，不得与其他部门或单位合署办公，也不得兴办各类经济实体。住房公积金管理中心要建立岗位责任
制度和内部审计制度，加强内部管理。住房公积金管理中心的管理费用实行收支两条线管理。住房公积
金管理中心负责人由住房公积金管理委员会推荐，按照干部管理权限审批并办理任免手续，不得兼职。
上级建设行政主管部门和住房公积金管理委员会要加强对住房公积金管理中心负责人的监督，发现问题
及时向设区城市人民政府反映，必要时，可以提出撤换住房公积金管理中心负责人的建议。设区城市机
构编制管理部门要根据当地住房公积金规模，合理核定住房公积金管理中心的编制，严格控制住房公积
金管理中心人员。住房公积金管理中心工作人员实行竞争上岗、择优聘用。
三、规范住房公积金银行专户和个人账户管理
住房公积金管理委员会应在人民银行规定的工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行等五
家商业银行范围内，确定受委托银行，办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立
、缴存、归还等手续。其中，受委托办理住房公积金账户设立、缴存、归还等手续的银行，一个城市不
得超过两家。建设行政主管部门、财政部门、人民银行及其分支机构应依据管理职权，对住房公积金管
理中心在受委托银行设立住房公积金账户进行监督。受委托银行对专户内住房公积金的使用行为负有监
督责任，发现违规问题要及时向当地住房公积金管理委员会、上级建设行政主管部门和人民银行及其分
支机构反映。凡不按规定设置账户的，有关部门要进行严肃处理。
住房公积金是在职职工及其所在单位缴存的长期住房储金，属于职工个人所有。受委托银行要为缴存住
房公积金的职工建立个人账户；住房公积金管理中心要建立职工住房公积金明细账，记载职工个人住房
公积金的缴存、提取等情况，并和受委托银行定期对账。对职工住房公积金的记账时间以住房公积金在
受委托银行缴交入账时间为准。住房公积金管理中心对已办理缴存住房公积金的职工，要发放有效凭证
。
四、强化住房公积金归集，加大个人贷款发放力度
各地要采取多种措施，加强住房公积金归集工作，提高归集率，依法督促有关单位按时足额缴存住房公
积金。凡用人单位招聘职工，单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。要加强对住房公积金管
理中心归集住房公积金和发放个人住房委托贷款工作的考核，落实责任。
住房公积金管理中心和受委托银行要简化个人住房委托贷款手续，提高办事效率，改进贷款服务工作。
住房公积金管理中心要按规定确定住房公积金个人住房委托贷款发放范围，对于职工买房、集资合作建
房，以及自建、翻建和大修住房的，均应提供住房公积金贷款。住房公积金管理中心要加强贷款风险管
理，健全贷款档案管理制度。
五、健全和完善住房公积金监督体系
国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府要加强对住房公积金管理和使用的监督。建设部会同财政
部、人民银行负责直接对北京、天津、上海、重庆四个直辖市住房公积金管理和使用实施监督。省、自
治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门、人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金
管理法规、政策执行情况的监督。建设部要充分依托现有网络系统基础，建立健全全国住房公积金信息
管理系统，与各省（区、市）住房公积金监管机构联网，对各地区住房公积金管理和使用实施监督。建
设部要会同有关部门定期对各省（区、市）住房公积金管理和使用情况进行检查，对检查中发现的问题
，要责成有关省（区、市）进行纠正，违规违纪的要及时组织查处，重大情况要及时报告国务院。
建立设区城市财政部门对住房公积金管理和使用的全过程监督机制。住房公积金管理中心应严格执行财
政部《住房公积金财务管理办法》（财综字[1999]59号）、《住房公积金会计核算办法》（财会字
[1999]33号）等规定，按时向财政部门报送住房公积金财务收支预算和管理费用预算，并严格按财政部
门批复的预算执行。住房公积金管理委员会在审批住房公积金归集、使用计划和计划执行情况的报告时
，必须有财政部门参加。住房公积金管理中心年终编制住房公积金财务收支决算和管理费用决算，要报
同级财政部门审批并抄报同级审计部门。人民银行要加强对受委托银行承办住房公积金金融业务的监管
。审计部门应对住房公积金管理和使用情况的真实性、合规性、效益性进行审计监督，对住房公积金管
理中心负责人进行经济责任审计。住房公积金管理中心在结算年度终了后两个月内，将包括住房公积金
资产负债表、损益表、增值收益分配表等内容的财务报告向社会公布，便于社会和公众监督。
六、加强组织领导，严肃法纪，切实维护住房公积金缴存人的合法权益
加强和改进住房公积金管理，关系到广大住房公积金缴存人合法权益的维护，关系到城镇住房建设和居
民居住水平的提高。各省（区、市）人民政府要切实加强对住房公积金管理中心调整工作的领导，统一
部署，精心组织，保证调整工作的顺利实施。有关部门要统一思想，各司其职，各负其责，密切配合，
进一步加强对各地贯彻《条例》的指导和监督。
为了促进住房公积金制度的规范发展，由建设部、财政部、人民银行、国家经贸委、监察部、劳动保障
部、审计署、法制办、中编办、全国总工会的负责同志以及中国社会科学院、国务院发展研究中心有关
专家，组成住房公积金工作联席会议，定期召开会议，研究住房公积金发展规划、政策，协商解决住房
公积金制度发展中的有关问题等。
各地要严格执行《条例》有关规定，对住房公积金管理和使用过程中出现的违法违纪行为，要坚决查处
和纠正。对目前已被挤占、挪用的住房公积金，由原决策机构和决策人负责，于2002年6月底前全部收回
；对违规发放的项目贷款，要在2002年底前全部收回。因违规使用住房公积金而造成资金损失的，要依
法追究直接责任人及有关领导的责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。在机构调整过程中，严禁借
机私分钱物、侵吞国有资产、突击提职、挥霍浪费；违反规定的，一律从严查处。
