发布时间：2023-11-03 10:21:35
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的城市管理和城管的区别样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
1.城市管理者及房产管理者在城市规划、建设阶段缺乏话语权。管理单位参与城市规划、参与城市建设，即管理单位的前期介入，能从市民对物业的使用和工作生活的需要考虑，依据其丰富的管理经验，为规划和建设单位提供前期的专业性意见，使新开发的项目真正成为为市民量身定做的、符合市民心愿的居家乐园，提升景观项目使用的附加值，形成城市的新亮点，有利于整个城市建造精品物业和进行房屋促销，更有利于今后管理单位的管理和服务。
2.城市管理者与房产管理者之间缺乏沟通渠道。城管与房管在工作内容上有着极强的相似性，园林部门相当于绿化组，市政部门对口维修组，环卫部门等同保洁组，市容部门可比保安组。从某种意义上讲，城市管理管得是开放式的大型社区，房产管理管得是封闭式的小型城市。但是由于两者在管理体制上的区别（见表），使得城市管理与房产管理的融合难以实现。
三、相应的解决对策
综上所述，现阶段我们的城市景观规划、建设、管理尚无法实现与城市房产项目的呼应。将城市房产项目融入城市景观、实现城市景观为城市房产项目服务，期待我们在管理程序上和体制上的突破： 1.优化项目建设流程。管理单位在项目立项阶段，了解项目概况，建立沟通渠道，告知规范，提出宏观意见，建立项目档案；项目设计阶段，对项目设计进行评审，提出针对性意见，力争问题早期发现，早期化解，体现服务精神，避免开发单位错误的投入，促进项目品质提升，也为今后的项目验收提供依据。同时对发现的问题，形成书面意见，充实项目档案，留存书证，明确管理责任；项目验收阶段，应根据实际情况，可对前期制定的方案进行微调，使方案更具可操作性，各种功能更加得到有效发挥，并最终通过验收落实到现场。管理单位全面参与立项、设计和验收是确保景观项目与周边房产项目融合，产生综合效应的流程保障。管理单位包括城市管理单位，也应包括房产管理单位。 2. 实现城市管理社会化，打破城市管理与房产管理界限。目前的城市管理过程中，政府的定位是直接的管理者，强调其管理属性，却忽视了其作为城市公共设施设备所有者的所有人属性，也就造成了其在管理手段、管理目的方面与社会属性较强的房产管理之间存在巨大差异。作为产权人，城市景观、城市公共设施设备，也完全可以通过公开选聘，招募专业管理公司进行社会化管理。可以想象，当房产管理企业中标临近地块城市景观的日常管养时，管理真空问题，停车资源共享……凡此种种时常令人纠结的问题，都将迎刃而解。
景观项目不再是独立的景观项目，房产项目不再是独立的房产项目；管理单位打破与规划、建设单位的界限，管理单位打破彼此之间的界限，现代都市催生城市大管理、现代都市催生都市大综合。
参考文献：
[1] 刘先觉.现代建筑理论[M].北京：中国建筑工业出版社，1999.
[2] 吴良墉.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.
[3] 滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1999.
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由于城管执法体制从诞生之日起本身存在的缺陷，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现，使这项工作陷入了困境。近段时间以来，学术界和实际工作者围绕城管执法体制问题开展了热烈讨论，对体制改革的得失进行了深刻思考，努力把视域拓展到更深、更高的角度和层面，试图创设出更加合理、科学的城管执法体制。在此，我们反思现行城管执法体制的利弊，提出新型城管执法体制的基本框架，与全国同行商榷，期待引起大家对体制理论和实践问题的思考和争鸣。
一、对城管执法体制的历史回顾和评估
（一）关于城管执法体制改革的历史回顾
纵观城管执法体制改革从提出到试点、从理论到实践的过程，可以分为3个阶段。
1、探索阶段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。
2、实施阶段（20__年～20__年）。工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。
3、困惑和反思阶段（20__年以后）。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。20__年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷发展的阶段。
（二）当前城管执法体制的大致类型
1、独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来（简称7＋1或7＋X），跨行业配置给独立组建的城管行政执法局（城管综合行政执法局），其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。
2、联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局（城管办）和”城市管理行政执法局（综合执法局、总队、大队）牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。
3、从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局（市政管理局、城管办），由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。
（三）对城管执法体制的评估
1、是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。
2、是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上
，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。
3、是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。
4、取得了一定程度的进展。政府事权在一定范围内初步实现了分离，外部监督有所加强；重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象；执法队伍进一步年轻化、规范化、专业化，队伍形象较以前有所提升；初步转变了执法理念，把治理违法、优化环境作为执法目的；大胆创新，初步形成了一些有效的执法机制，规范化、亲民化、科技化、信息化、精细化水平得到提高。
二、当前城管执法体制存在的主要问题
（一）法律地位不稳固
《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，中编办关于开展综合行政执法工作的要求缺乏法律依据，且本质上与相对集中行政处罚权制度是相互矛盾、抵触的。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。为此，浙江省由省法制办牵头，正在研究制定《开展相对集中行政处罚权制度的办法》，以对这一体制从法律地位上进一步明确和确定，防止城管执法部门在机构变动中被撤销或合并。
（二）管理体制不统一
1、执法机构名称不统一。由于存在上面提到的三种不同的体制类型，执法机构的名称五花八门。
2、归口不统一。有的是政府组成部门，由政府直接管辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经费诸多方面的不统一。
3、建制不统一。有垂直管理，有分级管理；局、分局，总队、支队、大队、中队设置混乱。
4、人员编制不统一。国务院有关文件明确要求行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，《公务员法》也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。
5、着装不统一。各城市争相模仿公安部门，基本都设计制作了自己的执法制服和标识，混杂不一且与公安部门制服相似，带来的直接后果是20__年国务院对制服问题的清理和整顿。
6、执法文书不统一。
（三）职能界定不清
1、审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执行，对这些问题，没有深入研究。
2、将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。
（四）执法手段延伸不够
由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。
（五）相互监督不到位
实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。
（六）创新动力不足
一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆掉头重走旧路，体制变革半途夭折。城管执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。
三、建立科学、合理的城管执法体制的构想
（一）建立科学、合理的城管执法体制的理论前提
1、遵循渐进式改良的理论逻辑。政府行政体制改革，是要调整、改变建国以来在计划经济条件下形成的一整套政府自身运行的组织制度。这套组织制度经过长期的动作已经高度固化，内部的关联度呈现网络化格局，往往牵一发而动全身。如果改变的仅仅是其中的某一个环节，会引起其他环节一连串的不适应，进而导致整个运行过程的混乱、停滞、倒退。按照相对集中行政处罚权理论对城管执法体制进行调整，是在大的行政体制未改变的前提下，对城市管理领域内的行政权进行重新配置，是一次局部环节的调整。如果忽视这次调整的前提条件，完全原来的体制结构，会出现法律、法规的空白，打乱原来的运行节奏。
对行政体制的任何激进的改革都应当慎重，对在特定历史条件下建立的行政体制构架，要肯定原有体制中的合理成分，新的体制的建立应该是原有体制的逻辑延伸，而不是截然划断。任何推倒重来的做法都值得商榷。据此，我们认为，在城管执法体制变革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是在城建监察综合4个方面处罚权基础上的进一步扩大和深化，是用相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权配置的一次再细化、再调整。在这样的逻辑基础上建立起来的城管执法体制，既解决了牵头部门的问题，又解决了执法主体法定的问题。
2、构建统一、开放的职能结构。在构架上，要能体现出城管执法体制的统一性和精简性。在全国范围内，要做到城管执法机构独立、队伍单一、服装统一、人员编制精简、执法有效。在价值取向上，应该体制出“强其所应强”的职能定位。处罚权是政府行政权力中维护公序良俗的有效“利器”，从国外城市管理的经验来看，通常的做法是弱化审批许可权，让非政府组织、社会团体和市民最大程度地参与管理，同时强化监管和执法，对违法行为严管重罚。所以，城管执法应在现有的处罚权基础上，增加强制措施和处罚种类，进一步强化惩戒力和威慑力。在对外关系上，城管执法体制的职能结构应该体现出开放性、自洽性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换；城管执法本身要具有内外联系的功能，成为城市管理审批、监管、检查等环节的中枢。
3、打破现有的思维模式。国务院按照《行政处罚法》提出的城管行政执法体制，本来就是一种构设，有大胆超越的地方，也有受到原有行政体制制约而显得谨慎的一面。实践表明这种模式需要调整和改进，我们不能囿于国务院的原则规定，而应对明显不适合的部分大胆进行调整和革新。如相对集中行政处罚权制度与综合执法制度本质上是矛盾的、不相容的，部分行政处罚权的划断归并造成新的机构膨胀，把是否需要技术部门鉴定作为行政处罚权划分的原则不科学、不可行等等，我们要根据实践的具体情况，提出相应对策。
（二）构建城管执法体制的新形态
根据上述理论思辨和城管执法实际情况，我们提出城管执法体制的一种新形态。
1、建立中央、省、地级市、县四级法制、编制保障支撑机制。一是中央、省、地级市、县四级法制部门代表中央和地方政府，在推进相对集中行政处罚权制度、开展综合行政执法工作中，主要负责法律法规的修订和完善；对城管执法部门依法行政、贯彻落实执法责任制等进行指导、检查和监督；对城管执法和相关部门管理过程中法律法规交叉和重叠之处进行厘清和裁决等。二是中央、省、地级市、县编办部门代表中央和地方政府掌握好城管执法队伍的总编数和队员的编制、身份等管理，抓好城管执法体制改革后的精简队伍、归拢编制、善后安置等工作。
2、建立中央、省、地级市、县四级垂直领导的城管执法机构。将城管执法部门纳入建设系统，在建设部门设置城管行政执法总局，负责全国的城管执法工作；省级建设厅设置城管行政执法局；市、县建立城管行政执法局，列入政府组成部门，但归口建设系统。省级以下城管行政执法局可根据各地实际情况实行垂直领导、分级管理。中央、省级城管行政执法机关负责沟通、协调和法律、法规的把关，不从事具体的执法行为；市、县级城管行政执法局负责具体的执法工作。
3、依据《行政处罚法》在特定领域相对集中行政处罚权。将建设系统的全部处罚权集中起来，同时将部分与城市管理相关的边缘性的处罚权如环保、工商、公安交通、文化等部分行政处罚权集中起来，依据城管行政执法管辖权和处罚依据进行处罚。
4、贯彻管罚分离原则，城管执法机关独立动作。各级城管执法机关必须贯彻管罚分离的原则，严格实行许可权和处罚权分离。市、县级城管执法局必须是独立的执法机关，不得成为部门的一个内设机构。与其他部门的日常联系沟通由城管执法局自行负责，涉及重大的、难以单独解决的问题，由建设部门牵头协调。
（三）新型城管执法体制的特点
1、延伸了城管执法的层次。一是把城管执法体制从较低层面延伸到较高层面，在中央和省级明确了城管执法的领导机关，确定了行业主管部门，形成了自上而下的体制格局。二是改变了法律、法规不适应的现状。中央、省级制定的法律、法规效力较高，市、县制定的法律、规章或规范性文件效力较低，实行城管执法体制，目前高位法基本没有变更，调整后的低位法经常面临与高位法相抵触的情况，造成了执法工作的被动。在中央和省级建立城管执法机构，调整效力较高的法律、法规，有利于理顺各级法律、法规的关系，解决法律、法规不适应的问题。
2、实现了城管执法的统一。把城管执法体制的设置由自下而上转变为自上而下，城市政府各自为政转变为中央和地方合力合拍，便于逐步落实城管执法体制“六个统一”，即统一机构设置、统一机构名称、统一归口管理、统一行政编制、统一着装、统一执法文书。
最近一些部门开始检讨自己的管理方式，例如从2009年1月1日起浙江正式施行《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》和《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》，不仅为执法部门制订规范，还规定要确定相应的经营场所，供农产品、日用小商品经营者从事经营。遗憾的是，当城管也开始人性化的时候，广电总局却在文化领域沿袭城管的昔日作风，对待各种文化现象不是疏通，而是堵截；不是服务，而是整治；不注重自我规范，只强调规范他人。
我对情感类节目没有什么兴趣，甚至持批判态度，但是国家广电总局的整改令更加无法让人认同。据报道，情感类节目有三大罪状：第一，题材多是社会边缘题材；第二，内容多是虚构；第三，主题比较低俗。这三大罪状都很难成立，即使成立，也不构成以行政命令进行整改的理由，况且行政命令也无助于纠正这些“罪状”。
毋庸讳言，情感类节目经常以瓜田李下、节外生枝、红杏出墙为题材，广电总局似乎希望多讲一些举案齐眉、白头偕老、相濡以沫的故事。可是，如果情感没有问题，恐怕也就不需要情感类节目了。现实生活的常态是鸡毛蒜皮的争吵，那些完美的情感故事如果从发生比例上说，同样也是个案而非普遍现象。
虚构还是真实，对新闻来说至关重要，对情感类节目却不是最重要的。几乎在同时，国家广电总局对情感类电视剧也有相应的批评，如“有些表现婚姻关系、家庭伦理、情感生活的剧目情节设置不可信、人物塑造边缘化，甚至刻意描写人物内心的仇恨、猜疑、报复、偏执等阴暗心理和情结”。电视剧往往注明“情节纯属虚构”，“情节设置不可信”很难成为罪状。对情感类节目来说，是否可信也不应成为绝对的标准，不可信不等于是虚构。我们打开每天的报纸，很多新闻都荒诞不经，但它们确实发生过。王国维说过：“可爱者不可信，可信者不可爱。”如果有些节目编织故事但又注明实录，这需要国家广电总局详细调查，通过具体证据证明，不应仅凭感觉进行判断。
国家广电总局的整治重点主要在于低俗而非虚构上，但是在这里，它忽略了一个基本的文艺常识，即沿用已经在文艺领域被弃用的“题材决定论”，把一部电视剧或者一档节目的价值直接与它们的题材等同起来。是不是一档节目表现了与通行的价值观相悖的内容，这档节目就是低俗的，就不是积极向上的？如果按照这个标准，世界上绝大多数文艺作品都在劫难逃――不管是中国的四大名著，还是莎士比亚、巴尔扎克、托尔斯泰，都会涉嫌“刻意描写人物内心的仇恨、猜疑、报复、偏执等阴暗心理和情结”。
[关键词]流动摊贩治理；高校管理；多元主体；网络化治理
[中图分类号]F29924[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）24-0044-03
作为广阔市场中的重要组成部分，高校市场也被许多人定义为好赚钱的市场之一。在专门为高校学生量身定做大量产品之外，“路边摊”也聚集在高校周边，形成高校周边的一道“风景线”。以中国石油大学（华东）为例，北门向西不足100米就有一条热闹的“小吃街”，当然，这并不是依照政府规定建立的小吃街；在校园南门门口和唐岛湾公园中，也不乏以小型机动车、自行车为摊位或者摆地摊进行经营的流动摊贩。对中国石油大学同学的调查显示，有6867%的同学认为小摊贩的食品不是太卫生，但还是会买，2289%的同学感觉还行并且经常购买，仅有834%的同学认为小摊贩出售的食物不卫生，并且从来不购买。从以上数据可以看出，绝大部分同学都知道小摊贩出售的食物都不太卫生，但是依然选择光顾流动摊贩。这种情况的存在并不仅仅是由于同学们自身的安全意识差，而是有其深层次的原因。
1高校周边流动摊贩存在与繁荣的原因
11学生多样化市场需求的存在
高校学生是高校周边摊贩的主要客源。随着社会的发展，学生消费的自主性和创意性增强。但是学校内部的餐厅和商店由于种种原因，不能满足学生的多样化需求，这就为流动摊贩提供了广大的市场。学生群体的需求是高校周边流动摊贩存在和繁荣的市场动因。
12流动摊贩经营的优势
流动摊贩经营成本低，不存在房租等高额费用，以石油大学（华东）北门外摊贩为例，除了摊位每米每天三元的卫生费以外，不再缴纳任何其他的费用，因此，他们就可以凭借低成本而采用低价格的战略吸引消费顾客。另外，流动摊贩经营的食品的种类和口味丰富，这也符合了年轻人追求个性和新鲜的心理。
13高校后勤管理不到位
高校的餐厅不能及时捕捉同学们就餐需要的变化，其经营不能做到满足同学们的多样化需求，同时拥挤的就餐环境也使得同学们不愿意在餐厅就餐。
14政府监管不到位
城市管理的措施没有效果或成效短暂，且执法难度较大。当前城管的绝大部分精力倾注在占道摊点的取缔上，但执法工作开展难度较大，而占道经营处罚力度较小，难以取得实质性的成效，整治回潮现象已司空见惯，致使城建监察人员每天的工作都得从“零”开始。[1]
2高校周边流动摊贩繁荣的影响
不可否认，高校周边流动摊贩的存在满足了学生的多样性需求，便利了同学们的日常生活，甚至一定程度上缓解了高校餐厅商店等的拥挤情况，但是其存在也产生了诸多负外部性。
21高校周边流动摊贩繁荣的积极影响
211便利高校学生的生活
高校周边的流动摊贩经营灵活，种类多样，使得同学们可以就近购买生活必需品和口味多样的食品，极大地方便了同学们的生活。
212促进高校后勤管理的改革
高校周边流动摊贩的存在与学校食堂争利，学校食堂是学生们就餐的主要场所，特别是中餐和午餐。但是，这些小摊贩的存在带走了食堂近1/7的客源。[2]这使得高校后勤的管理难度增大，为尽到管理职责，留住学生，同时确保学生的安全，后勤管理部门必须改进管理方法，提高管理水平。
213解决一些弱势群体的就业问题
在我国从事城市摊贩经营的主要是下岗工人、进城农民工、离退休人员和其他社会闲散人员。[3]在高校周边经营摊贩可以使得这些弱势群体自力更生，自谋职业，一定程度上解决了他们的就业和生存问题，同时减轻了政府安置就业的压力。
22高校周边流动摊贩繁荣的消极影响
221给学生造成巨大的安全隐患
首先是健康隐患。众所周知，流动摊贩经营食品的卫生水平低，对身体健康会造成巨大的威胁。由于在购买食用流动摊贩的食品导致腹泻乃至食物中毒的案例数见不鲜，2012年5月湖南隆回116名学生因食用校外摊贩的凉皮等而食物中毒。[4]其次是财产和人身安全隐患。由于学校周边流动摊贩的大量存在，使得学校周边的社会治安较为混乱，再加上学生自身的防范意识较差，极易发生安全事故。再次是高校周边流动摊贩的存在，势必会影响高校周边的交通，不规范的占道经营使得交通事故的发生率升高。以石油大学为例，北门外长江路与小吃街处交通极其混乱，这些对学生的人身和财产安全造成很大威胁。
222为高校后勤管理增加了负担
首先，表现在餐厅管理难度加大。学生外出到流动摊贩处就餐使得后勤餐厅的功能不能得到有效的发挥，对餐厅的服务、餐厅环境等都提出了很大挑战。其次，高校安全事故管理负担沉重。高校周边流动摊贩造成的安全隐患使得各种安全事故频发，加重了学校对学生的安全管理的负担。最后，校园里学生随手丢弃的塑料袋，随风飘舞的白色垃圾影响校园环境；塑料制品的隐性危害虽然引起学校的重视，但是学生良好习惯的养成需要时间，所以学校治理起来非常困难。
223为城市管理增加了难度
以石油大学为例，由于存在巨大的市场空间，石油大学北门外的流动摊贩表示不会轻易离开，访谈时询问摊贩若政府开辟统一的小吃街他们是否愿意搬入，他们的回答全都是看是否有这么大的顾客群，如果没有这里的消费量大，他们是不会搬入的。城市流动摊贩的管理问题本来就是很困难的，高校学生对周边流动摊贩的接纳与欢迎使得管理的难度进一步增大。首先，大多数摊贩聚集在人流量大的交通道口，占据人行道或部分机动车道，妨碍城市道路正常功能的发挥，造成街道拥堵，破坏城市环境。[5]他们在行人通过时叫买叫卖、强拉强卖，严重影响行人和车辆安全，大多数市民对此深恶痛绝，这也是对高校学生造成安全威胁的一大原因。脏乱臭的城市环境直接损害了文明城市的创建。创办文明城市的过程中，治理流动摊点是一项很重要的工作。而摊贩经营产生大量油烟污染，随处乱倒垃圾，使得当地的环境脏乱差，有些地方甚至成为卫生死角，引起居民的不满。[6]这些环境问题都不容忽视。其次，流动摊贩多无固定经营场所、无营业执照、无注册资金，也没有合法摊位证且流动性大的摊位。[7]其实质是造成税收流失，社会分配不公。同时，摊贩的大量存在严重影响了周边商家的生意，形成劣币驱逐良币的局面，影响了正常的商业秩序。[8]这对政府的管理和信誉都形成了巨大挑战。
3高校周边流动摊贩的合作网络治理路径探索
高校周边流动摊贩的存在产生了很大的负外部性，也引起了较多的关注。有学者认为应该严格取缔高校周边的流动摊贩，国家行政学院吴刚教授认为小贩的流动性很强政府难以控制，并且其经营区域与范围难以划定，很容易导致脏乱及影响正规商场的经营。认为摊贩经济只能是社会主义市场经济的配角；[9]但是，也有许多学者认为严格取缔流动摊贩是缺乏人性关怀的，应该采取人性化的管理措施，王洛忠认为应在公共政策上做出积极回应，在摊贩管理上实现制度创新和政策创新。[10]笔者认为，未来努力的方向是将高校周边流动摊贩的负外部性降低，通过教育引导的方式解决其负外部性问题。
据调查和了解资料，笔者发现在高校周边的流动摊贩、学生、学校和政府存在着如下图的关系：
相关主体关系
（1）高校和政府管理部门之间存在的监督、管理、合作关系。
（2）高校与学生之间存在的管理隶属、服务关系。
（3）学生和流动摊贩之间存在的交易关系。
（4）政府管理部门与流动摊贩之间存在的管理隶属、服务关系。
（5）高校与流动摊贩之间存在的契约合作、竞争关系。
（6）政府管理部门与学生之间存在的管理教育、服务关系。
高校周边流动摊贩的存在与繁荣是多种原因共同作用的结果，其负外部性的解决也需要多种因素的综合作用。由于利息相关方之间的网络联系，使得我们可以探求其主体间的合作网络治理模式，从不同主体的视角出发，多管齐下，相互配合，通过主体间的合作构成网络性的治理模式，这应成为解决流动摊贩负外部性的路径选择。
31以高校为中心的管理与竞争合作策略
311高校要加强后勤管理
发挥餐厅存在的方便、卫生等优势，同时注重提供更加多样的品种口味，改善餐厅的用餐环境，通过优质便捷的服务吸引学生到餐厅就餐，减少外出到流动摊贩处就餐的频率；在校园出入安全管理方面，学校应完善门禁系统，将学生的安全问题作为学生管理的重点。
312高校要加强对学生的宣传教育工作
通过多种多样的方式引导同学们认识到光顾流动摊贩存在的巨大隐患，将校园就餐和流动摊贩处就餐的利弊进行对比，引导同学们进行理性的思考，通过观念的转变来改变其外出光顾流动摊贩的行为。
313将校外流动摊贩引入校园
流动摊贩给同学们带来的便利性不容忽视，因此，学校可以考虑划出专门的区域专供这些校外引入的流动摊贩经营。校外流动摊贩进入校园需要进行考核，同时应遵守校园管理规定，如禁止大声叫卖、禁止产生校园垃圾、不得越位经营等。通过此种方式，可以保持流动摊贩为学生带来的便利性，同时提高了学生的安全系数，也增加了校园餐厅和超市的竞争者，使其产生不断完善服务的动力，更有利于学校为学生提供更为完善优质的服务。
32以政府管理部门为中心的管理和服务策略
321区别对待高校周边的流动摊贩
由于高校周边流动摊贩服务对象的特殊性，政府应该考虑对高校周边流动摊贩区别对待。首先进行规范登记，以此来实现高校周边流动摊贩管理的有效性。其次可以考虑在高校周边划出专门区域，将流动摊贩固定化，通过政府管理部门审批的流动摊贩可以获得经营许可证照（区别于店面经营的营业许可证），政府通过定期的管理将实现这些流动摊贩的进入或强制退出，同时进行等级评定并予以公示，通过这一系列的举措，将流动摊贩固定化。[11]
322完善社会服务
在城市建设过程中，应该科学规划，完善便民服务设施，按照合理布局、便民利民、协调发展原则，合理布局各类专业市场，进一步完善市场网点布局规划。[12]完善的市场建设会大量地减少流动摊贩的数量，高校周边的流动摊贩也不例外。政府要加大推进社会保障和下岗再就业体系建设，完善社会保障政策是减少流动摊贩群体和潜在流动摊贩群体的基础，政府积极地拓宽就业渠道，解决失业者的就业问题，这样会大大减少流动摊贩的数量。
33以高校学生主体为中心的参与管理策略
311向学校和政府建言献策
流动摊贩的问题对学生的生活和安全产生了极大的影响，学生作为学校的主体，本着自我负责的态度，有责任主动向学校提出自己的建议。比如向学校反映校园后勤管理的不足之处，为学校管理的完善提供方向。作为城市的主人，主动向政府提供相关信息也是高校学生的权利与义务。
312实现学生自主管理
通过借助学生会等校园自治组织的参与，将广大学生组织起来，表达学生群体的利益诉求；通过自治组织的宣传教育来提高学生的安全意识，提高学生群体自我保护意识和能力。
34以流动摊贩为中心的自我管理策略
341提高自身的综合素质
高校周边流动摊贩应该从提高自身的素质入手，提供质量有保证的产品和服务，自觉遵守城市管理规定，守法经营，在高校学生群体中建立自己的良好信誉和长久的合作关系。在政府或学校对流动摊贩进行评估考核时，自身素质较高的流动摊贩便能够优先考虑进入校园或享受一些优惠政策。
342成立高校流动摊贩自治会
为了强化高校周边流动摊贩的影响力和持久性，在高校周边经营的流动摊贩可以自我联合，以所在社区为依托，通过协商和妥协制定规章制度，并产生自我管理的机构——自治联合会。通过自我管理自我限制，降低甚至消除其自身的负外部性，成为和谐城市建设的有机组成部分，以此获得高校、政府和学生群体的广泛认同。
高校周边流动摊贩的治理同社会流动摊贩的治理一样是一项持久复杂的工程，同时由于其特殊性更是加大了治理的难度，这更需要社会各个方面的合作和共同努力，通过有效的合作网络化治理，创造更加安全和谐的校园。
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各位领导、同志们：
刚才，长春常务副县长对开征城市生活垃圾处置费和创建重庆市卫生城市工作作了全面部署。我委作为城市环境卫生工作的主管部门，将按照县委县府的统一部署，积极与各镇政府、各部门、社区、单位协调配合，明确职责，狠抓落实，顺利实现垃圾处置费的全面开征和“创卫”工作的全面推进。
一、狠抓责任落实，全面完成城市垃圾处置费征收工作任务
为提高城市生活垃圾处理质量，弥补垃圾处理设施投资运营资金不足的问题，实现垃圾处置的减量化、资源化、无害化，促进城市环卫产业的良性发展。按照“谁污染谁付费”的原则，县政府第次常务会议于××××年×月×日审议通过《开县贯彻执行〈重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法〉实施细则》，明确从××××年×月×日起在全县开征城市生活垃圾处置费，由县建委作为垃圾处置费征收主体单位。在此，我代表建委作出承诺：一定严格按照《实施细则》的要求，做到“五个到位”，确保城市垃圾处置费依法征收，足额征收，应收尽收。
（一）组织领导到位
为有效开展垃圾处置费的征收管理工作，按照渝府令号的相关规定，××××年月我委成立了城市生活垃圾处置费征收工作办公室，设在建委城市管理科，具体负责征收工作的组织领导、宣传发动与综合协调等工作。办公室下设五个小组：核费组、宣传组、资料组、征收组与培训组。其中核费组负责城市人口户数、单位在册职工数，以及各类经营网点面积的核实工作；宣传组主要负责渝府令号的宣传工作；资料组负责各类资料收集、印发、实施细则方案草拟；征收组负责整个征收方案的落实；培训组负责对征收工作人员进行业务知识培训。确保了征收工作的人、财、物、责的全面落实。
（二）宣传发动到位
垃圾处置费的征收工作涉及到千家万户及各社会单位的切身利益，事关改革、发展、稳定大局。因此从渝府令号出台之日起，我委就积极策划宣传工作，力求做到家喻户晓，人人皆知。现已初步完成城市垃圾处置费核费工作、《开县垃圾处置费征收实施细则》，印发宣传资料万余份，办理收费工作证件。下一步我委将利用报纸、电视、广播、专栏，针对实际操作中可能出现的问题，对垃圾处置费与物管清洁费的区别、垃圾处置费的用途、低收入家庭申请免交、委托代收解释和不缴纳处置费惩处等问题进行深入细致宣传，使征收处置费得到人民群众的理解与支持。
（三）政策落实到位
城市生活垃圾处置费是一项行政事业性收费，因此，在征费的具体过程中，我委将严格按照渝府令第号、渝价（）号和《开县垃圾处置费征收实施细则》的规定，进一步摸清缴费对象，做到垃圾处置费不重收、多收、少收、漏收；进一步完善征费方式，对县城区及镇东镇居民和暂住人口的城市生活垃圾处置费委托县水务有限责任公司代收，县城区其他征费对象则委托县环境卫生管理处代收；各建制镇委托当地政府代收；进一步严格收费，对不缴纳垃圾处置费的居民和单位，要加大追缴力度，责令限期缴纳，对个人处元的罚款，对单位处—元罚款。确保城市垃圾处置费征收工作落到实处。
（四）费用管理到位
在具体征费过程中，我委将对征收工作人员采用培训上岗制，要求每个工作人员必须熟知垃圾处置费的法规规定，必须出示收费许可证与收费工作证，必须使用财政统一票据，并接受群众监督。对所收取的垃圾处置费实行收支两线，专款专用，用于垃圾处理设施、中转站的建设运行投资、征收工作经费和环境卫生管理日常工作补助，不搞任何形式的多收、重收、滥用和暗箱操作，建立起一套垃圾处置费的责任考评体系，坚决杜绝居民出了钱办不好事的情况发生。
（五）服务管理到位
征收垃圾处置费的最终目的是改善生态环境，构建和谐社会。要充分发挥垃圾处置费在垃圾处理设施建设、垃圾处理技术改造和清扫保洁与环卫队伍建设中的补充作用，进一步加大城区主次干道的清扫、清运力度，提高城市生活垃圾的收集率、无害化处理率，改进环卫作业方式，不断提高服务质量，创造整洁、优美的城市环境。
二、围绕五大工程，大力推进重庆市卫生城市创建工作
××××年，针对开县城镇管理中的薄弱环节和人民群众关注的热点、难点问题，我委通过对城区摊位摊区规划、市容环境卫生整治、扬尘污染控制和城镇垃圾卫生填埋、污水排放的专项检查，使县城环境卫生整洁、市容规范美观，各镇镇容镇貌明显改善。今年，按照建委与县政府签订的《市容环境卫生长效管理目标责任书》和创建重庆市卫生城市目标，我委将紧紧围绕环境清洁、环境规范、环境安全、环境改造、环境美化五大工程，着力实施以下五项重点工作。
（一）加大市政、园林设施维护力度
今年我委将从解决群众最迫切、城市最急需的市政园林设施着手，配套完善城市功能。一是对城区市政设施进行全面清理，及时维修街道路面、人行护栏、路灯灯饰，更换破损井盖、水篦子，疏通下水道，保障城市排水、照明设施完好运行和城市道路功能正常发挥。二是集中开展城区园林绿化修茸、亮化工作。强化修枝整形、补栽补缺和日常维护，保障园林设施功能正常运行和绿化植物长势良好，同时对花台面砖脱落、行道树树池砖破损和园林设施损毁进行全面修复。三是加快城市道路设施改造、路灯建设，大力推进城市公园、游园建设，打造功能齐备城市空间。
（二）强化市容环境卫生整治
对城区果皮箱、垃圾桶、垃圾中转站等环卫设施要加大维护维修力度、及时更换、清洗、消毒，做好垃圾清扫、清运，水域垃圾治理的监督管理工作；同时要在垃圾清运时间、质量，清扫保洁时间、力度上做充分研究，不断优化作业体制，提高成效，做到主次干道垃圾随产随清，夜间普扫，白天保洁。具体抓好“市容整洁一条街”和“园林三创”工作；进一步规范户外广告设置和摊位摊区规范管理；进一步巩固扬尘污染整治成果。
（三）搞好垃圾无害化处理与公厕卫生规范化管理
一是抓好垃圾处置费的征收管理工作。二是狠抓城市主次干道清扫保洁，城市垃圾清运。三是加快新城公厕建设和旧城公厕改造，完善公厕管理制度，强化日常维护，提高管理专业水平；四是推行垃圾袋装，定点定时倾倒入池。
（四）狠抓水域垃圾治理
严格按照三峡库区水环境质量要求，做好沿河两岸垃圾清运与河流漂浮物的“打漂”工作。环卫处、清运公司分工协作，共同搞好城区水域垃圾治理工作。同时积极配合各镇，加强城镇水域管理，减少水体污染，保持水域清洁。
（五）严格城管工作执法
城建监察大队做到文明执法，严格执法。加大对占道经营、乱贴乱挂等违反城区容貌行为的查处力度；强力查处带泥上路行为，巩固扬尘污染整治成果，狠刹垃圾污水乱倾倒之风，着力改变城区“脏、乱、差”现状；强化户外广告设置的管理，对违法设置户外广告坚决取缔，对损坏、侵占、偷盗市政、环卫、园林公用设施的行为要严厉打击。
三、积极协调配合，群策群力构建市容环境卫生长效管理机制
按照开县府发（）号文件精神，建委作为城市环境卫生主管部门，既是市容环境卫生长效管理的成员单位，又是全县市容环境卫生综合整治工作的综合协调、监督机构，并牵头负责建筑工地文明施工管理，拆除违法建筑和拆违工地的容貌管理，主干道的行道树、绿带、城市公园绿地等的整治，城区市政设施的管理和维修，城区主次干道的环境卫生、清扫保洁、垃圾清运、水域垃圾的治理和市容环境卫生方面的执法工作。
一、问题提出
随着城市经济的飞速发展以及城市化进程的加快，大量人口涌入城市，造成城市尤其是市区人口极其稠密，交通流动人数众多，环境污染呈日益严重的态势，持续增长的二氧化碳排放加之能源供应紧张，使得我国城市交通受到越来越大的压力。随着私家车的蓬勃兴起，公共交通却呈现日益萎缩的趋势，公共交通由于自身的局限往往不能满足人们越来越多样的乘车需求。因此，发展城市公共交通、实施“公交优先”的战略是缓解城市交通问题以及降低碳排放、保护环境的有效途径。如何破解公交出行的“最后一公里”问题、解决慢行交通与公共交通“无缝对接”的难题，提供公共自行车服务是一种有效措施。《“十二五”交通运输发展规划》也明确鼓励发展城市公共自行车服务系统，并作为城市公共交通系统的有力延伸。[1]
自2006年以来，北京、杭州、武汉、上海、广州等地政府纷纷提供了公共自行车租赁服务，在方便居民出行的同时，还能有效减少碳排放，具有良好的环境效益。应该看到，在公共自行车系统迅速发展的同时，其自身难以解决的缺陷阻碍了进一步的发展。如政府建设的租赁站点分布不科学、辐射范小，给居民的租借和归还带来了不便；投放的自行车数量少、损坏故障问题频发，给居民的正常使用带来了不好的体验。
正当政府公共自行车服务处于发展尴尬期时，摩拜、ofo等共享单车的横空出世不仅让“共享”的理念传遍了大江南北，让政府和社会对公共自行车服务有了全新的认识，但伴随着共享单车“式”的发展而产生的一系列问题也呈现愈演愈烈的趋势。在共享单车逐渐取代传统公共自行车，成为一种新型公共交通工具的时代背景下，政府应该积极思考如何转变职能，改变传统的供给方式，通过城市管理促进共享单车的长足发展，以更有效地为公民提供良性公共自行车服务。本文将通过分析公共自行车的使用需求、政府的供给问题以及摩拜单车的理念优势、未来发展等方面，阐述新时期下如何做好公共自行车服务的有效供给。
二、概念界定
（一）公共服务
按照陈振明在《公共服务导论》中提出的定义，“公共服务”就是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。[2]
公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务。其中，基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。
（二）有效供给
所谓有效供给是指与消费需求和消费能力相适应的供给，即产品的供需平衡。任何一种产品的市场均衡产量和价格都是由该产品的供给曲线和需求曲线的交点决定的。其需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线相一致，供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致。这样，社会边际收益等于社会边际成本，帕累托最优得以实现。
（三）公共自行车
公共自行车，也称为“自行车共享”，是指自行车从一个停车点到另一个停车点的短时租赁得以实现，该系统发展至今已有近50年，近10年该系统在世界范围内日益普及和流行。迫于现实需求，中国自2006年以来各地政府纷纷建立公共自行车系统，如杭州、武汉、上海、苏州、徐州等大中城市，这是政府建立健全公共交通服务体系、改善和保障民生的必然结果。
共享单车与公共自行车同样采取分时租赁模式，其区别在于是由企业在校园、地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等提供无桩自行车的共享服务。
三、问题分析
（一）城市交通问题
伴随着现代化建设的迅猛发展，上海这座特大型城市，日渐受各类城市交通问题的困扰。城市居民经济活动的增多和城市空间的不断拓展，使得人员出行强度不断提高、出行距离持续增长、出行机动化比重逐年增加。根据2015年上海综合交通调查结果显示，2014年全市出行总量达到了5 500万人次/日，居民平均出行距离6.9公里/次，其中55%的出行距离低于5公里/次。一辆普通三厢轿车的占地面积达10平米，一辆自行车占地1平米；城市平均每次燃油出行每公里碳排放401g/公里，城市平均每次骑行碳排放22g/公里。因此，自行车在解决出行问题的同时，能最大化地节约城市空间，并且对环境也更加友好。
城市居民出行方式的巨大变化，给城市交通和环境治理带来了巨大压力。居民出行机动化比重的增加，加剧了道路交通拥堵的程度，上海市多处路段全年呈现常态化拥堵趋势。另一方面，道路堵塞造成车辆的频繁启动、停止、加速，增加了排污量，加重了废气和噪音污染。近年来，上海通过实施非经营性客车额度拍卖政策，有效控制了小客车保有量过快增长的势头，根据《上海市综合交通“十三五”规划》的统计数据显示，2015年全市注册小客车保有量为247万辆。
然而，上海在控制私家车发展的迅猛势头的同时，公共交通的供给方面仍存在轨道交通高峰拥堵严重、公交换乘不方便以及整体服务水平不高等问题。
（二）居民自行车出行的需求变化
1.以自行车和公共交通为主导
在私家车发展起来之前，步行和自行车出行一直都是中国城市居民出行的主要方式，上海也不例外。根据上海市1995年、2004年、2006年、2009年所做的全市范围内的综合交通调查显示，步行和自行车作为上海城市居民的主要出行方式，与上海市的城市空间结构密切相关。城市中心区的居住密度较大，城市功能集中，这直接导致城市中心区的居民仅采取非机动出行方式就能实现多种出行目的（表1、图1）。
2.机动化出行比重快速、持续增长
随着城市发展和居民生活水平的提高，到2010年上海交通需求呈现出快速、持续增长的趋势，全市日出行总量达到4 540万人次，较2004年增长11%。伴随出行构成呈多样化发展，居民出行对交通服务的个性化需求也越发强烈。与2004年相比，轨道交通、小汽车、电（助）动车出行方式比重有明显增长，居民使用非机动车出行量中，上下班出行比重明显下降，购物、生活、接送人等目的的出行量比重由32%提高到42%，非机动车逐渐成为市民购物、生活等出行的主要方式。
此外，随着城市轨道交通的加快建设，居民使用轨道交通出行的效率提高了，越来越多居民的出行依赖轨道交通和地面公交的换乘。然而由于受用地资源等因素制约，部分轨道交通与地面交通的换乘设施配套并不充分，造成换乘不便，公共交通出行的“最后一公里”问题逐渐凸显。
3.自行车回归公众视野
从上海市第五次综合交通调查的情况来看，上海居民家庭脚踏自行车的使用规模在持续下降，中心城区居民的出行模式逐步以公共客运交通方式为主导。然而自行车作为绿色交通、低碳出行的一种方式，具有其独特的优势。为缓解城市交通拥堵、解决公共交通出行的“最后一公里”问题，自2008年起我国许多城市开始试点推行公共自行车租赁服务。
基于《上海自行车租赁需求调查访谈分析报告》中关于现有公共自行车使用者出行目的的调查结果，上海市闵行区政府于2009年启动公共自行车系统项目。朱玮等于2012年以闵行区公共自行车系统为案例，采用问卷调查、统计分析等方法着重研究在公共自行车系统运营前后人们的出行行为变化以及影响其使用公共自行车的原因。[5]调查显示，通勤与购物是人们使用公共自行车出行的主要目的；“方便”是公共自行车被使用的最重要原因，包括存取便利、不用担心维护与保存、灵活性高、可达性好等。
可以说，公共自行车系统试点项目为城市居民在一定区域范围内的出行提供了一种有别于传统公共交通的、更加绿色环保的方式。居民或使用公共自行车作为唯一的出行工具，或与其他公共交通进行换乘，或仅仅只是进行骑行的休闲锻炼，但方便、好用等印象已植入居民心中，对居民出行方式产生一定影响的同时，也让居民对此项服务的进一步完善充满期待。
（三）政府供给的不足
正是看到公共自行车在缓解交通拥堵压力、建设环境友好型的城市生态方面的潜在优势，截至2014年，上海全市共有浦东、闵行、宝山、松江、长宁5个区实施了公共自行车租借项目，共计建设网点912个，投放公共自行车25 975辆。然而与公众需求越来越强烈不相匹配的是，各区投放的公共自行车在使用过程中都碰到了自行车损耗、丢失，租赁网点冷热不均，自行车专用车道缺乏、使用范围受限等现实问题。
闵行区通过实施诚信积分对区域内公共自行车的使用进行管理，任何一位本地居民持个人身份证均可办理诚信积分卡。截至2013年5月22日，闵行区内自行车租赁点共有574个，公共自行车“诚信卡”办卡总量为23.14万张；闵行区公共自行车项目投放车辆约1.9万辆，车卡比不足1：11，“诚信卡”与自行车投放数量配比关系不协调。
浦东新区的公共自行车租赁服务并不是由区级部门规划，而是工作下移至各镇政府，由镇政府根据辖区需求规划及出资建设。开展项目服务以来，张江地区投放自行车1 500辆，除损耗严重以外，已有近400辆自行车丢失；金桥和唐镇共设立网点36个，投入自行车680辆，因实行扣费借车，至今运行正常；周浦、康桥、航头三镇联网开展公共自行车服务，共设网点116个，投入自行车1 565辆，主要用于解决居民出行的“最后一公里”问题，但却仅限三镇范围内的通行通用，全区甚至跨区使用尚未实现。
针对公共自行车使用效率不高、恶意占用车辆现象，长宁虹桥地区公共自行车租赁采用了有偿或低偿的运行模式。租车者需缴纳300元（自行车押金200元，预充值100元），在1个小时内还车不收费，使用超1小时按每小时0.5元收取费用，每天收费最高不超过5元。
宝山区原先预设在全区共布设600多个网点，投放公共自行车15 000辆左右，但在具体布设网点时，却遭遇了合适的场地、位置难求，配套设施设备不齐全等问题。此外，自行车专用车道缺乏，骑车人大都行驶在机非混合的道路上，存在一定的安全隐患。
从全市几个试点区的公共自行车推进情况来看，政府在公共自行车服务的供给方面还是存在一些问题。首先，投放数量和网点设置是否符合当地居民的出行需求并未在规划之初做好需求调研，以至于各网点的使用情况冷热不均。其次，为了做好此项服务，政府前期投入大量资金，但在管理上由于授权第三方公司进行管理和维护，无法运用有效的管理手段和处罚措施限制车辆的非正常使用以及损坏、丢失。最后，全市并没有统一的公共自行车运营规划，目前仍是各区、甚至街镇的自发行为，不同区域的系统各自为政，区与区之间甚至区域内都不能做到通借通还，限制了自行车的行驶范围，影响了使用效率。
（四）“共享单车”的理念优势及发展存在的问题
2016年4月22日，正值世界地球日，一款名为“摩拜单车”的产品在上海首次面市。该产品是北京摩拜科技有限公司旗下的产品，该公司倡导“用共享的模式让单车回归城市”的理念，希望“用人人都可以支付得起的价格，帮助每一位城市人可以更便捷地完成短途出行”。摩拜纬瞪舷吆螅迅速成为上海街头最潮的出行方式。它丢弃了固定车桩，使用过程完全通过网络智能化；全车集设计时尚、耐用和智能高科技于一身，迎合了许多中青年，尤其是都市白领的喜好，颠覆了人们对传统自行车的印象。
之后，ofo、小鸣单车、优拜单车等超过25个品牌汹涌进入共享单车市场。近一年来，在没有政府主导和参与的情况下，共享单车借助移动互联网技术和共享经济，已在全国30多个城市投入运营，实现“无桩借还、智能解锁”的新式租赁服务，投放数量超过300万辆。共享单车以环保、便捷、价格低廉的特点，填补了传统公共自行车的许多不足之处，也为人们提供了一种全新的绿色出行方式。[6]
当然，共享单车繁荣发展的景象背后，车辆本身的运营模式问题、行业恶性竞争问题、车辆停放的治理问题等也逐渐凸显，成为了行业管理和城市管理亟待解决的重要问题。针对目前普遍存在的单车被损毁、私藏等问题，仅靠单车企业原有的诚信积分加以约束是不够的，还需要使用者素质的提高以及更有效的管理手段。不同共享单车企业主要通过大量投放单车竞争市场份额，这就造成了城区地铁站、公交站、景点周边人流密集地区的单车过量投放，形成了一种新的“视觉污染”。多地发生的“违停车辆被城管处罚”的情况，也表现出“共享单车的发展不但没有帮政府解决问题，反而给政府制造了问题”。[7]
四、结论
自行车作为一种绿色环保的出行方式，曾在城市居民的工作、生活中占有重要地位。然而随着城市的现代化发展，人们的出行距离加L，出行方式也越来越多的呈现机动化及私人化。但政府作为公共服务的主要供给主体，不仅应积极提供公共交通服务，也应积极承担城市环境的治理工作。通过提供公共自行车服务，引导城市居民关注环境保护，改变出行方式，有效利用自行车解决公共交通的“最后一公里”问题，遏制黑摩的、黑车等非法营运车辆的生存空间。
然而，从上海各区公共自行车项目的实施情况同共享单车的繁荣发展相对比来看，政府主导的公共自行车服务项目虽能在前期保证巨大资金的投入，但也导致了低效、寻租等失灵现象，在运营模式、管理理念等方面还存在根本性的问题。没有政府主导和参与的共享单车，在高额的前期投入后还能借助市场资金和互联网平台挖掘更多的收益来源，其提供的准公共服务从长远发展来看应积极取得政府的支持与合作。
实践告诉我们，在公共服务领域，政府过多的干预是不必要的，但是在公共服务中完全排斥政府的作用也是不可取的。从公共自行车服务的长远发展来看，市场供给模式的持续进入将成为一种趋势，但政府却不该“一退到底”，而是应该在城市规划及治理、道路优化以及居民信息采集共享等方面给予支撑，并加强监管。目前京津沪深等7座城市已相继出台监管意见，从单车投放数量和准入门槛、使用者年龄和个人信用问题以及车辆停放管理等方面对城市共享单车的发展进行规范化管理。
笔者认为，政府在城市公共自行车的有效供给上应起到积极的引导作用。首先应在城市规划方面进行积极引导，为自行车的行驶和停放统筹布局；其次应在自行车的安全运行上进行积极引导，为自行车的产品、质量标准以及用户的准入条件设置监管意见，实施政府监管职能；最后还应加强思想道德建设的宣传力度，加强全社会对绿色出行、共享理念的认知，提高公民的诚信素养，营造良好的公共自行车使用氛围。
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