发布时间：2023-11-03 10:21:35
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关键字：土地规划、土地私权、干预、正当性
土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。
本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。
一、土地规划干预土地私权的背景分析
土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。
但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].
从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].
到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。
由于世界上许多国家实行的是土地私有制，因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，并且都是公有制。历史表明，我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8]，而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计，因为从社会主义改造完成后的相当长时期内，我国并不存在私人的土地权利，更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果，是由社会制度所决定的。
70年代末广大农村实行以来，农民开始拥有土地承包经营权，这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中，并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定，但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条，对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出，我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。
总之，我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的，它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起，另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。
二、土地规划对土地私权的具体影响
土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述，土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国，大致而言，土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面：
（一）对权利取得的影响
在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。
对于农民集体所有的土地，集体对土地的所有权由法律直接规定，属于“原始取得”，从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得，故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。
对未经批准而非法占用土地的，我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为，退出非法侵占的土地。
（二）对权利内容及其行使的影响
由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。
在德国，土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外，《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地，该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的，农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。
取得了土地使用权后，并不等于永久享有该项权利。依据土地规划，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最长的不超过70年。若要继续使用，必须再次申请，否则权利即为丧失。不仅如此，对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的，法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，还要缴纳闲置费；连续两年未使用的，由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位还有权终止承包经营合同，收回发包的土地。另外，我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的，土地所有权人有权收回该幅土地。
当然，土地使用权人也可以改变其土地用途，但即使如此，他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定，在变更之前，他必须办理土地变更登记手续。
所有这些规定都表明，土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者，如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今，土地使用权人一旦取得权利后，再不能依着自己的“性子”行事了，他的意思和行为已经受到土地规划（和其它国家权力）的有力制约。
（三）对权利处分的影响
土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。
按照《城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押，可见土地所有权必须与房屋所有权一并转移而不得单独转让。
而且并非所有的土地使用权都可以转让。按照城市房地产管理法〉的规定，出让方式取得的土地，其转让必须符合法律规定的条件。而土地承包经营权流转也同样受到限制。按照《农村土地承包法》第四十七条、四十八条的规定，发包方将其土地发包给不同对象时所要求的程序不同：如果转移给本集体经济组织内部的成员，则几无程序限制，；而如果转移给本集体经济组织以外的人，则应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。这种区别对待的规定，有多大的合理性深具怀疑。
（四）对土地收回或征收的影响
对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。
对集体所有的土地，国家为了国家利益或社会公共利益也可以征收而变为国家所有。《土地管理法》第四十五条和四十六条规定了征地的程序；四十七条至四十九条规定了征地的补偿费及其发放程序等事项。征地程序由法律确定，征地的补偿标准除了法律规定了大致范围以及一个上限外，具体内容基本上由地方政府单方面自由裁量，完全剥夺了土地所有权人（集体经济组织）和使用权人（农民或其它组织）在此问题上的协商机会和参与机会，从而使征用变成了一个强制交易行为[11].城市房屋折迁同样如此。地方政府依据其城市规划，对不符合规划要求的民用房屋特别是合法房屋实施强制拆迁。其操作程序和补偿标准均存在很多问题：有的拆迁并不是为社会公共利益而是为开发商的商业利益；拆迁的补偿费远低于房屋的市价；……，总之，私人不知道什么时候它所拥有或使用的土地或房屋会成为“规划”的对象，一旦被“规划”，他毫无选择，只有服从。
三、土地规划干预私权的正当性反思
在前面的背景分析中，我们已经看到，土地规划是全世界范围内的政府行为，它的推行与土地本身的性质以及政府和社会对土地的观念变迁密不可分。就土地本身而言，它不仅是极其重要的不动产，更是不可再生的自然资源，还是生态环境的基础构成[12]；就观念变迁而言，政府和社会都认识到，土地不只是负载个体利益，它更体现了社会公共利益甚至国家利益，具体包括资源安全、生态平衡、社会经济可持续发展等等利益考量。正是如此，土地上的开发利用活动才超越个体行为而成为公共行为和社会行为，政府进行土地规划就势所必然并因而具有正当性。
然而同样必须看到，作为一种政府行为-如前所述-它对私权的干预甚至限制是全面而深刻的。而私权也是受宪法和法律所保护的对象。正是基于这两类利益均具正当性，我们在看到私人行为对土地带来的某些负面影响时，也应该防范政府土地规划所产生的某些问题，包括它干预私权的正当性和合理性问题。
（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为
将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。
一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。
笔者以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性[13].
将土地规划定位于抽象行为，是我们对其进行制度设计特别是进行法律控制以保证其公正合理的前提。
（二）土地规划的程序问题
我国有关土地的规划很多，并且都有各自的行政主管部门，不同的规划由不同的行政主管部门制定。按照《城市规划法》，城市规划由建设部门负责；按照《土地管理法》的规定，土地规划由国土资源部门负责；按照《水法》，江河湖泊规划由水利部门负责。这些规划实际上都涉及到土地，都包括对土地的规划。但是它们共同的一点是，规划的制定者与执行者合二为一，属于一个主体。如城市规划方面，建设部门既是城市规划的制定者，同时又是具体建设项目规划的审批者。这明显与法治所要求的“权力分立”原则相违背，从而一方面难以满足规划的科学性与公正性要求，使规划成为谋取部门利益的工具；另一方面也导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生[14].在城市改造规划中，许多地方发生的市民对规划的不合作甚至抵触态度已经鲜明的体现了上述缺陷。
不仅土地规划的制定缺乏民主程序，其执行也没有相应的监督机制，从而为政府滥用权力干预私权创造了可能空间。
我们认为，既然土地规划是抽象行为，涉及行为主体方方面面的利害关系，那么，就应当让不同行政部门以及公众代表等各方利益主体参与其制定，从而形成多元主体决策。这样既保证了决策程序的民主性，又有助于决策内容的科学性和公正性。同时，对土地规划的执行建立有效的监督机制和私权受害的救济机制，将有助于规范土地规划对私权的负面影响。
（三）土地规划内容的科学性与公正性
如前所述，我国涉及土地的规划名目繁多，而不同规划由不同行政主管部门制定并实施。
这样，不同规范在制定上相互独立，内容上互不协调，执行上极易冲突[15].虽然《土地管理法》在规划协调方面有所贡献（体现在该法第22条、23条），但不易操作，在现实中可能扰乱社会公众开发利用土地行为的合理预期，并使他们的土地权利面临“多头管理和侵犯”的危险。
不仅各个部门涉及土地的规划内容冲突缺乏科学协调，单一部门制定的土地规划在内容上的科学性亦值得怀疑。这很容易理解，单一主体制定的抽象规范，它所依据的信息来源是局部而有限的，它在利益考量方面也会有所偏重[16].
在公正性方面，由于程序的不公，实体上也很难保证公正。因为只有单方利益主体的参与，对其他各方的利益要么不能完全考虑，要么不能平衡考虑。举我国《土地管理法》为例。该法在被规划土地的征用问题上明显不公：不仅程序上由政府单方决定，征用补偿标准也完全由政府自由裁量，补偿费明显偏低[17].不仅如此，被征用土地的权利人不寻求不到公正的第三方来对征用纠纷进行公正裁决，使私权完全处于被动“挨打”的境地。
（四）规划目的的正当性问题
我国公权力一直非常发达。而土地规划就是政府以公益为名推行的行政行为。对“公共利益”或“社会利益”这样抽象的表述，很容易成为政府谋取其部门利益甚至为某些私人主体谋取私人利益的工具。我国城市规划中很多地方政府以公共利益为名为房地产开发商谋取商业利益就是明证。
控制动机不能从动机本身出发，而应当通过前述程序机制？？规划制定的多元决策机制以及有效的执行监督机制？？来保证政府既有良好的动机，又能在该动机支配下办成好事。
四、结语：追求满足程序正义和实体正义的土地规划
在倡导社会、经济和环境可持续发展的今天，政府土地规划行为是不可或缺的宏观调控工具。但是基于公权力自我膨胀的天性及其对私权的潜在威胁，合理设计土地规划制度是必要的。
在程序上，必须适应决策多元化要求，促进土地规划制定程序的民主化。民主化不仅要求主管部门以外的其它相关部门参与，更要求社会公众特别是被规划土地的权利人的有效参与。当前，深圳、上海等地通过地方立法明确由社会各界人士组成的“城市规划委员会”作为城市规划决策主体就是很好的尝试[18].在规划土地的征用程序方面，应最大限度的满足公众提前信息知情权以及征用过程的有效参与权。这样可以保证土地规划的执行效果，增强其干预私权的合法性和社会可接受程度。
实体上的根本目标在于国家、社会利益与私人利益的合理平衡。它要求土地规划不能只是满足国家、社会利益的政策工具，也要尽可能保证私人土地权益，并为私法自治留下合理空间。如在立法中规定国家利益和公共利益的具体含义；完善被规划土地的征用程序和标准以及补偿争议的司法可诉性；在城市改造规划中赋予被拆迁者能与拆迁单位（都是私法主体）平等谈判和协商的权利……总之，只有满足实体正义和程序正义的要求，才能实现土地规划的法治化，保证国家、社会利益与私人利益的合理平衡。
注释：
[1]林增杰、沈守愚主编：《土地法学》，中国人民大学出版社1989年版，第156页；
[2]孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第80页；
[3]郭洁著：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62页；
[4]梅夏英著：《财产权构造的基础分析》，人民法院出版社2002年版，第120页；
[5]孙宪忠著：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第208页；
[6][美]伯钠德·施瓦茨著，王军等译：《美国法律史》，中国政法大学出版社1989年版，第293页；
[7]张庭伟：《构筑21世纪的城市规划法规》，载于《城市规划》2003年第3期；
[8]黄祖辉等著：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第101页；
[9]同注[8]，第102页；
[10]前引孙宪忠书，第208页；
[11]陈映芳：《“城市化”质疑》，载于《读书》2004年第2期，第38页；
[12]马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版，第43页；
[13][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社156－158页；哈特穆特×毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第412页；
[14]仇保兴：《从法治的原则来看城市规划法的缺陷》，载于《城市规划》2002年第4期；
[15]前引黄祖辉等著，第118－119页；
[16][美]罗伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77页；
1、按照要求完成省厅下达的“全省国有土地使用权出让情况专项清理工作实施方案”的工作部署，对辖区内20*年1月1日至20*年12月31日期间代应的所有建设用地按五次要求逐案清理，完成专项清理实施步骤的四个阶段，重点做好内业台账和制定表格。
2、做好经营性用地地块挂牌上市的前期预备及挂牌地案的组织报批工作和工业用地招、拍、挂、报呈批工作（包括600亩经营性用地的招、拍、挂，其中200亩为中低档商品房，400亩为商住用地）。
3、做好建设用地跟踪治理数据录入、地案巡查工作、完善省厅备案系统的相关程序，按照苏国土资发[20*]300号“关于建立四级联动机制加强建设用地全程跟踪治理工作的通知”的相关要求，完成地案信息填报工作。
4、搞好土地供给治理工作，全面建立建设用地复核验收制度，加强对新增建设用地的监察治理，提高基础设施建设用地和开发区用地供地率。
5、认真做好土地一、二级市场的日常工作。
耕地保护
1、根据高新区发展和年度征地计划，实施盘城工业园启动区600亩，龙王山以西地块1500亩，样板地1500亩（宁淮高速公路以西、规划永新路以北地块）计3600亩，土地实施工作（预计拆迁共*户?*平方米）
2、认真组织实施征地房屋拆迁政策宣传解释工作，会同有关部门做好被征地农民劳力安置保障工作（预计20*年劳力安置3800人）。
3、加强耕地和基本农田治理，完善基本农田保护系统功能，建立健全基本农田保护责任人信息网络，完成20*年基本农田保护责任签订工作，做好保护块的更新和维护工作。
地籍治理
1、完善地籍治理信息系统，将地籍治理中土地登记的功能逐步过渡到电子政务系统中来。
2、继续开展村庄地籍调查和第二次权属调查工作。
3、认真做好农民建房和土地纠纷调处工作。
4、加强土地治理，真正做到以图管地，全面对辖区内乡镇企业建设用地进行调查工作。
土地规划
1、做好土地规划、计划服务工作，认真做好20*年土地利用规划修编、修改工作，确定用地布置调整方向，适时进行土地利用规划修改，认真做好用地需求分析，积极向上争取用地指标。
2、开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的方式，做好城乡建设用地调整工作。
执法监察
1、建立执法监察信息系统，开发完善违法用地巡查制度，形成国土所、分局、市局三级联网的执法监察，建立健全土地治理信息员治理制度。
2、开发违法用地查处后续跟踪治理系统，把握违法用地查处后的动态信息。
1、认真做好来信来访接待工作，杜绝集体访和越级访，降低发生率。
关键词：土地利用规划；城市规划；建设用地
中图分类号：TU984 文献标识码： A
一、富裕县土地利用现状及特点
1、土地利用现状
富裕县土地总面积40.2万公顷，占齐齐哈尔市土地面积的9.6%，其中农用地27.7万公顷，占土地总面积的68.9%；建设用地1.8万公顷，占土地总面积的4.6%。[1]
2、土地利用特点
（1）耕地比重大，人均占有耕地数量多
富裕县人均耕地0.74公顷，是全省人均耕地0.31公顷的2倍多。
（2）城乡建设用地集约利用水平低，城镇人均用地标准偏高
富裕县城乡建设用地利用粗放，人均城乡建设用地面积502.3平方米，存在乱占滥用、浪费土地等现象,城镇内部结构和布局不尽合理，农村居民点用地数量大且布局分散，村庄周围空地较多，土地节约集约利用不够充分。
（3）农村居民点占地面积多，城乡建设用地置换潜力较大
全县农村居民点用地面积1.2万公顷，人均农村居民点用地674平方米，远远高于国家标准。随着城镇化进程加快，大量农民进城务工经商，农村人口呈下降趋势，通过拆迁合并农村居民点，减少农村居民点用地面积可用于弥补新增城镇用地指标不足。
二、土地规划存在的问题
1、土地利用规划的实用性不强
（1）随意调整规划的内容
现行规划在如何用地方面的制度显得有些欠缺，往往规划修改跟着用地走，调整比较频繁，走不出“纸上挂挂，不如领导一句话”的怪圈，富裕县也不例外，因此导致土地利用规划的实用性不强。具体表现为：一是到期就可以修改；二是依据经济增长的需要，可以临时报批修改；三是新一届政府经常随意更改上届政府制定的土地规划；四是规划指标存在市场化交易。
（2）公众参与度不高
土地利用总体规划通常是直接由国土部门组织自身力量或委托大专院校、规划设计院等单位进行编制，然后组织政府相关部门参加会审，很少征求当地居民的意见，因而缺乏公众的广泛参与。
2、土地规划与城市规划衔接不够紧密
上一轮土地利用总体规划中，富裕县的建设预留地指标是220公顷，截止到2010年，富裕县的各类建设征用土地面积为116.6公顷，占建设预留地指标的比例为53%，还有大约103公顷的建设预留地没有得到有效利用，但是由于富裕县经济发展战略的多次调整，使建设预留地的落位难以达到科学准确，形成了有指标但征地难的不利局面[2]。
3、规划缺乏预见性
（1）不能充分估计经济发展速度
上轮规划是在宏观经济形势紧缩的背景下制定的，没有充分预见此后出现的城乡经济持续快速的发展，使得经济较为发达地区的规划建设占用耕地指标出现不足的现象，城乡建设发展空间受到约束，导致矛盾突出。
（2）规划与需求不能完全吻合
由于建设项目的动态性以及不确定因素较多，同时分析和预测用地的方法存在缺陷，使得规划预留用地与实际的建设项目选址存在一定程度的定位、定量偏差[3]。
三、解决土地规划问题的几点建议
1、加强规划工作的研究
从总体上看，我国还没有形成国土规划体系，更没有形成制度。在以后编制国土规划时，建议从开始就考虑调整规划内容，明确国土规划的基本内容和方法，建立国土规划的体系，使上位规划可以指导和约束下层次规划，使下层次规划能落实上位规划的目标，形成了规划体系就可以更好地实现全国和地方的国土开发整治目标[4]。
2、做好组织准备，加强协调性
省级以下国土规划由各级政府牵头，国土局承担，规划局、水利局、农业局、环保局等相应的部门组成领导小组，根据具体情况抽调相应系统内部的人员或聘请科研机构和高等院校的老师一起负责规划的具体编制工作，由全国国土规划专家小组负责指导和监督，各部门应加强协调，通力合作。
3、重视规划内容的导向性
在目前全球经济一体化的宏观背景下，我国处在计划经济向市场经济的转轨、工业化和城市化的快速发展时期，地区差异较大，当前所面临的重要问题是如何协调好人口、资源、环境与发展问题。以此为背景，以解决实际问题为国土规划的宗旨，为全面开展规划提供重要指导。
4、动员公众参与规划
以往在一定的范围内，在编制国土规划的过程中也曾做到征求有关方面和专家的意见，但未向公众公开，规划被批准后也未向社会公布，没有动员公众监督规划的执行。在市场经济条件下，多种所有制经济成分并存，市场的主体是经营者和企业，规划向社会公开以后就能更广泛地收集到各种所有制经营者和企业的意见和看法，完善规划体系，引导他们按规划的要求进行布局和建设，增强公众的国土规划意识，以便更好地实施国土规划。
5、加强实施措施的针对性和关联性
首先增加规划实施措施的针对性。政府作为规划的主体，其权力不一样，所以在规划实施的措施和途径上有差别。一般说来，国家为了促进国土资源的开发整治，其在宏观调控方面比较主动，可以通过立法，调整价格、金融等方面的措施来实施；而地方政府由于受到上级政府部门的制约，其主动性会受到影响。因而，全国性国土规划的政策性比较强，而区域性国土规划的针对性较强。不同地区的规划所采用的实施措施也有所不同。
其次，注意规划实施措施的关联性。一方面，土地规划具有综合性，与国民经济发展规划、城市规划等密切相关，其实施措施也应考虑到与相关规划的协调；另一方面，制定的行政、技术和法律等方面的措施应相互关联；此外，不同的规划实施措施由于涉及不同的行政管理部门，措施的制定也应与部门的管理职能相关联。
参考文献：
[1] 富裕县土地利用总体规划，2012
[2] 白云天.吉林省土地利用现状及研究对策[J].城市规划会刊，2010，4：287~288
明确工作目标：
一是争取土地指标6000亩（包括新增指标、追加指标和复垦指标）；二是消化批而未用土地3000亩以上；三是完成征收集体土地4300亩；四是完成经营性土地收储1500亩；五是出让经营性土地成交价60亿以上；六是严格控制违法用地耕占比5%以下；七是完成农村土地综合整治土地开发和建设用地复垦5000亩以上；八是确保垦造耕地及土地收储完成融资8个亿任务。
重点抓好四个方面十三项重点工作：
（一） 继续推进双保工程，千方百计保障发展
1.保障科学发展用地。一是提供优质的用地审批服务。实施《富阳市国土资源局重大项目用地审批责任制度》，为重点项目提供更优质的用地审批服务；落实专人对我市重点项目在项目用地预审时即参与项目的报批审查及告知信息；通过发放项目用地告知书和更新报批节点信息，确保用地审批服务更加优质。二是继续做好用地项目的规划保障工作。加快对符合土地规划调整的局调工作，确保近期空间的有效合理分配。继续加大土地利用规划的“刚性”宣传力度，多送土地规划政策下乡，减少违反土地规划情况的发生。
2.完善耕地保护机制。一是继续落实《耕地保护共同责任机制》。加大《耕地保护共同责任机制》执行力度，对破坏耕地尤其是基本农田的行为及时移交相关科室和单位进行处理，逐步引导全社会形成共管耕地的局面。对开发垦造项目进行入库管理，确保占补项目符合上级的相关要求。二是做好专项资源调查。主要是做好土地综合整治专项规划编制，摸清土地综合整治现状与家底，供领导决策。做好低丘缓坡资源调查工作，结合市发改局、林业局的低丘缓坡规划进一步明确宜建设范围。
3.推进土地开发整理。对土地开发整理工作重点放在农村土地综合整治工作上，关键抓好项目质量，进一步完善项目立项程序，优化项目规划设计论证，实施耕作层剥离再利用，实行资金补助与质量挂钩，充分发挥基层国土所的作用，落实专人负责，对项目踏勘、质量监督同时到场，做到相互监督，共同管理。加快项目立项报批，重点做好对项目实施的监管，促进土地整理项目后续管理规范化、制度化。同时，通过新农村土地整治公司运作，做好融资工作。
4.深化矿产资源管理。一是积极推进“三江两岸”矿山整治，同时结合“四边三化”行动方案，继续督促、协助有关乡镇（街道）做好废弃矿山治理工作。二是开展新一轮生产矿山整治，在现有基础上进一步压减矿山数量，合理矿山布局、提升矿山规模，引导矿产品深加工，提高资源集约节约利用水平。三是以“绿色矿山”创建活动为载体，切实加大矿山生态环境的保护力度，努力实现环境优先下的资源合理利用。
5.强化地质灾害防治。一是组织地质灾害应急演练。计划____年在6月下旬在乡镇组织一次规模较大地质灾害应急演练，提高应急反应能力。二是组织全市地质灾害交叉检查。5月底前在全市统一组织一次地质灾害交叉检查，对各乡镇街道对二个明白卡的发放情况、群测群防体系建设等落实情况进行检查。三是积极申报地质灾害治理项目。____年积极向省市申报地质灾害隐患搬迁治理项目，并将对具一定规模，受威胁程度较大的地质灾害点申报治理项目。四是完成山区地质灾害详细调查工作。对地质灾害易发程度区划和风险评价。五是有序开展废弃矿井治理。对全市32座废弃矿井封堵全部井口，彻底消除废弃矿井存在的安全隐患。
（二） 积极落实调控政策，确保土地市场平稳
6．把做地工作做强做活。一是制订____年土地出让计划。以刚需及改善性住房供应为主线，重点是挖掘市区及鹿山新区地块潜力。二是创新机制，做大做强做地机构。健全做地主体做地、融资功能，加快政府做地机制的完善和发展。三是积极探索村级留用地地票制管理新思路。进一步完善失地农民保障及安置性用地政策，及时解决条件成熟的村级安置性用地报批、开发、监管工作。四是积极做好储备库土地、土地收储资金制度健全和监管，规范储备土地的管理和收储资金拨付流程。五是加大对重点地块的招商，与商务局密切配合，参与商务局的招商活动，不等不靠，积极上门推介土地，并利用网络、报纸等媒体进行项目推介，有针对性的向重点房产企业招商，确保重点地块能顺利成交。
（三） 加大改革创新力度，破解国土资源难题
7.进一步改善民生。一是着力改善农村村民住房条件和生活居住环境。进一步关心民生、关注民宅，着手制订村民建房五年计划，将五年内建房需求量化，并层层落实农民建房管理的责任主体和具体措施，确保五年内符合建房条件的农户都能满足建房需求。二是着力探索村级留用地管理新思路。提出统一规划选址、加大招商引资、加强统筹协调等工作举措，对村级留用地项目进行统筹协调管理和监督，确保留用地政策落实到位，保障失地农民长久生计。三是着力制订征收集体土地房屋拆迁管理暂行办法。进一步明确征收集体土地房屋拆迁管理、补偿安置等涉及的具体操作程序，规范拆迁服务行为，维护拆迁双方当事人的合法权益。
8.加大执法考核力度。进一步健全完善综合防控机制，建立快速反应机制等，加强对新增违法用地的管控。在对各乡镇（街道）加大考核力度的同时，借鉴枫桥经验，把农村私人建房等用地指标作为奖罚手段。加强对乡镇（街道）及村一级的考核力度，设定违法用地及 的考核指标，及时尽早警示提醒乡镇（街道），逐步完善“一票否决”制度。向上争取____年设立公安机关驻国土警务联络室，坚持查事查人相结合，充分发挥联合办案的威力和震慑力作用。对卫片发现的违法用地，及时组织数据上报市督违办、“两违”办，配合主管部门，严肃整治违法用地，拆除整改一批项目，降低违法用地耕占比，及时将违法用地高标准、严要求及时整改到位，确保我市不被上级部门问责。
9.强化办结能力。一是切实抓好初信初访办理质量。要实行首办责任制，按照“件件有着落、事事有回应”的要求明确办信职责；要提高办理时效，切实提高办理效率和质量，做到调查在第一时间、控制在第一关口、查处在第一阶段，把工作的侧重点由事后的重复上访、越级上访转变到处理好初信初访上来，从源头上减少和预防违法案件的发生。同时要严格落实“两见面一到场”制度，完善台帐制度。二是加强联动，推动“土地大”。要构建协调处理机制，扩大“土地大”的外延，紧紧依靠各乡镇、街道党委、政府，切实将涉土解决在当地，解决在第一时间，继续执行重要摘报制度，着力抓好办理意见的落实，提高一次性办结率，有效降低越级和重复等难点问题。
（四） 夯实国土基础建设，提高服务管理水平
10.夯实土地权属管理基础。一是继续推行土地登记提质提速。在进一步推进地籍管理规范化建设，实现土地登记标准化；在完成地籍管理信息系统升级改造的基础上，大力推行土地登记提质提速，在保证办件准确的基础上有效缩短土地登记发证办理时间，切实为群众提供优质服务。二是全面完成数字地籍调查。继续做好第三期村庄数字地籍调查项目，在____年底前完成控制测量、地形和地籍测量，权属调查和成果入库等所有工作，形成覆盖全市的大比例尺图形数据，建立城乡一体化数字地籍信息数据库，为实现国土资源精细化管理奠定扎实的基础。三是加强地籍调查数据库建设。建立地籍调查数据库，将以往各期的调查数据成果进行整合，并与“一张图”工程、日常测绘更新管理系统和地籍管理信息系统相衔接，为日常地籍调查工作提供有力的技术支撑，并具有完善的数据统计、分析和汇总功能。四是积极开展农村土地产权制度改革探索。配合相关部门对农村土地使用制度、农村户籍制度、农房抵押、地票制度等各项改革进行研究，积极探索农村集体建设用地和宅基地使用权的权能实现、权益分配和权利处置方式等，为建立城乡统一的土地市场提供基础保障。
11.实施综合管理。建立1+5+X的工作机制（1即以保护耕地为大前提，5即做好违法用地控制、涉土处理、农村私人建房管理、农村土地综合整治、节约集约用地推进等五大方面工作，X即项目征迁、土地规划调整、土地管理创新等其他国土工作）。
甲方（转让人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
职务：_________
委托人：_________
身份证号码：_________
通讯地址：_________
邮政编码：_________
联系人：_________
电话：_________
传真：_________
帐号：_________
电子信箱：_________
乙方（受让人）：_________
法定住址：_________
法定代表人：_________
职务：_________
委托人：_________
身份证号码：_________
通讯地址：_________
邮政编码：_________
联系人：_________
电话：_________
传真：_________
帐号：_________
电子信箱：_________
甲方拥有位于_________市_________路占地面积为_________平方米的土地使用权。甲方拟将该土地使用权及与之相关的项目开发权转让给乙方。甲乙双方经友好协商，现根据我国现行土地转让及开发的法律法规，结合本协议所指土地及其开发的实际情况，自愿达成如下协议，供双方共同遵照执行。
第一条 转让土地基本情况
1、土地座落位置：_________
2、土地使用权面积：_________
3、已批准的容积率为：_________
4、已批准的建筑面积：_________（其中：非住宅_________平方米，住宅_________平方米。）
5、土地规划用途：_________
6、土地使用期限：_________
7、土地现状：_________
8、国有土地使用证号：_________
9、国有土地使用权出让合同书号：_________
10、地号：_________
第二条 土地项目开发权状况
1、甲方已领取了建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；
2、甲方已经_________市政府批准在拟转让的地块上取得单项开发权，并领取了单项开发资质证；
3、甲方已按土地规划用途委托了设计并办理了报建手续，缴纳了报建所需费用。
第三条 其他权利状况
1、甲方确认本协议所转让的土地使用权及项目开发权是其合法拥有，不存在抵押、查封、第三人主张权利等产权瑕疵；
2、承担形成转让款的现状所产生的债权债务及一切法律经济责任，甲方确认为取得本协议所转让的土地使用权及项目开发权已支付了一切应付款项、费用，不存在债权、债务争议（包括绿化费、拆迁安置补偿等）。
第四条 文件的提供
1、甲方应向乙方提供下列文件：工商行政管理部门核发的甲方营业执照（出示原件或提供复印件）。
2、乙方应向甲方提供下列文件：
（1）投资审批部门签发的项目批准证书（复印件）；
（2）工商行政管理部门核发的乙方营业执照（出示原件或提供复印件）。
第五条 转让期限
1、本合同所述土地使用权转让期限为自乙方申领的该场地国有土地使用权证载明的起始日起至_________年_________月_________日止。
2、自乙方领取该场地国有土地使用权证日起，前款所述场地的土地使用权归乙方所有，其合法权益受国家法律保护。
3、在转让期限内，除本合同另有规定外，甲方不得收回土地使用权。
关键词：集体土地 房屋 拆迁 安置 法律
近年来,城市化进程不断加快,城市周边农村集体土地大量被征用,本应宁静的乡村从此就不再平静了。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使, 土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生，损害了农民利益的切身利益,威协到农村社会的稳定，由此而引发的农村集体土地补偿安置问题受到极大关注，我们应该从法律的角度理智的思考。
一、农村集体土地房屋拆迁的立法需要
城市房屋拆迁在我国已有经验，并且也有适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”的法律法规《城市房屋拆迁管理条例》。而农村房屋拆迁是近几年才逐渐进入人们的视线，还没有成熟的法律条例出台，工作中，只有土地管理法中的有关规定能对集体土地上的房屋拆迁作以指导，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁。但是，农村房屋拆迁中地上附着物补偿土地管理法的规定是明显解决不了的。所以，我国在集体土地房屋拆迁方面的法律还是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的无法可以，无据可循，导致农村房屋拆迁中引发的矛盾此起彼伏，不亚于城市，就其矛盾的复杂和尖锐程度，必须通过法律加以规范。 目前，各地根据本地区的实际情况自行制定有关条例，但是规定条件不同，标准不一，有的百姓满意，有的百姓怨声载道，影响安定，所以，针对农村集体土地房屋拆迁中的现实问题，急需国家从国情角度出发出台合乎民意的农村房屋拆迁管理条例。既要考虑到家庭中的户籍人口问题，又要考虑到土地房屋的价值状况，以保障农村多家庭人口户经济利益，只有通过这样详细准确的立法方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，才会有利于拆迁工作的顺利开展。
二、农村集体土地房屋拆迁补偿的合理合法
农村房屋拆迁不但立法方面存有缺陷，在补偿方面也是标准不一，非常混乱，这也是导致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆迁涉及的是国有土地，农村房屋拆迁涉及的是集体土地，它们无论是在土地所有权性质、所有权主体，还是在土地管理方式以及拆迁安置对象等方面都有很多差异，因此不能完全参照《城市房屋拆迁管理条例》去执行。而各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿内容不一致,产生了不可避免的矛盾和纠纷。例如，在实际拆迁时，只将房屋、房屋装修费用、搬迁费用、地上附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，既只对被拆迁房屋本身的价值和区位价值进行补偿，而不考虑到庭院空地的利用价值、以及被拆迁房屋上存在的其他权利人的利益损失等,这样补偿标准就会偏低，严重损害了房屋所有人的合法权益。 另外，我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而对土地上的房屋征用补偿却没有明确的规定和具体的计算标准，争议也主要产生在这里。所以，应考虑到出台对房屋等附着物的拆迁补偿细化补偿项目并确定补偿计算标准的详细规定，对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、救济途径、法律责任等做出具体规定。有了规定各地就可以按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，避免不必要的麻烦，这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权利的充分保障,有利于解决现实中存在的矛盾。
三、农村集体土地房屋拆迁工作程序的合法性
拆迁工作中之所以矛盾重重，暴力事件频发还有一个重要的原因就是工作程序不透明、不公开，所以百姓不支持，不理解，甚至产生怨恨。例如，被迁户只知道自己的家要被拆了，不知道他们的家在被拆的同时还会享有哪些权利及如何维护自己的合法权益不受损害，在很茫然的情况之下不是漫天要价，就是暴力抵抗，致使动迁工作难以进行。同时，他们就更不知道自己应尽的义务了，不知道通过合法的途径提出自己合理的要求，不知道请求政府的帮助解决自己的实际苦难，导致不能按时完成征迁任务，使征迁工作一拖再拖，不能顺利开展。所以，要完善拆迁程序,使拆迁各个阶段公开化、透明化。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征地拆迁的公正合理。 例如，从土地规划阶段就让公众参与,并在拆迁过程的始终都体现公平、公正、民主的原则。即在政府征地决策做出之前,应当征求村委会的意见，召集村民大会，与农民进行协商,征得绝大多数人的认同，使集体土地所有者和使用者的主体地位得到尊重。这样群众才能理解和支持今后的工作，许多不必要的矛盾和麻烦就不会发生了。另外，拆迁前应加大宣传力度向被拆迁户进行广泛地宣传，让百姓了解相关法律法规及政策，以及怎样拆迁和如何安置补偿等，建立公开透明的拆迁工作制度，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。同时，在拆迁安置具体操作中加强对参与征地拆迁工作有关人员的法律宣传，政策培训、监督管理，避免有些干部在拆迁中不遵法、不守法，。要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
四、总结
农村集体土地房屋拆迁工作中矛盾主要集中在相关立法不完善、漠视公民私有财产、拆迁补偿安置不合理等方面。土地是农民的命根子，房屋是老百姓用一生积蓄换来的最大财产，征用他们的土地，拆掉他们的房屋，没有相关的合理政策和合情的法律作支撑，他们是不会善罢甘休的。所以，要想农村集体土地房屋拆迁工作顺利进行就要完善相关立法、规范行政机关的职能、完善补偿机制等。
参考文献：
[1]陈文坤.新形势下农村集体土地房屋拆迁法律问题及解决对策[J].科技信息(学术版).2006(10)
2003年以来，杭州市在丁桥大型居住区土地开发建设实践中，针对当前城市土地开发管理中普遍存在的突出矛盾和问题，探索出了一条符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新模式，并取得了良好的社会、经济、生态效益。丁桥大型居住区在短短的三年时间内基本建成，成为杭州城市建设起步最晚、拆迁最快、交地最多的区域，被誉为“丁桥速度”。
“丁桥模式”，其基本经验就是城市土地开发的目标取向从片面追求经济发展转到全面、协调、可持续发展上来；城市土地开发理念及价值取向从“以利为本”转到“以人为本”上来；城市土地开发的模式从房地合一开发转到土地一、二级开发分离模式上来；城市土地开发管理的体制从多部门的条块管理模式转到以土地为主线的公共管理模式上来。
“丁桥模式”是怎么运作的?
浙江省杭州丁桥大型居住区位于杭州市区东北部江干区的丁桥镇内，规划为未来大杭州的CLD(即中央生活区)。为切实解决中低收入家庭的居住问题，2003年杭州市委、市政府及时启动了丁桥大型居住区建设计划，确定以保障性住房建设为主，并列入杭州市2003年重点工程。
在丁桥大型居住区开发建设中，针对传统城市建设和土地开发所普遍存在的问题或矛盾，特别是征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市基础设施、公建配套供给不足或建设滞后等问题，杭州市委、市政府以科学发展观为指导，对城市土地开发的理念、组织体制、运作机制和运作模式等进行了大胆的创新实践。
丁桥大型居住区一期规划用地总面积5491亩，建筑总面积350万平方米，建成区总居住人口10万人。在短短的3年内，丁桥大型居住区一期土地开发建设任务基本完成，至2007年底，已顺利完成征地4715亩，房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人人住新建安置房。同时，还提供了902亩经济适用房用地和897亩中低价商品房用地，其中2006年提供经济适用房用地614亩，开工建设面积达60万平方米，占当年杭州市区经济适用房总开工面积的60％。曾经偏居一隅、乏人问津的城郊小镇，如今被现代化的安居房小区、宽阔的公路、崭新的学校以及齐备的基础设施所代替。
分析总结丁桥大型居住区土地开发与建设的成功经验，核心在于确立了一套符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新机制、新模式。
(一)贯彻“以民为先”思想，树立符合科学发展观要求的土地开发新理念
城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及到政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益(包含原用地企业、被征地拆迁农民、不同阶层的城市居民等)之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。
1 实施“三个先”原则，优先保障被征地拆迁农民利益，破解征地拆迁难题
杭州丁桥大型居住区土地开发建设中，不仅在现行征地拆迁政策框架下，对征地补偿、拆迁安置等给予政策倾斜，切实维护被征地拆迁户的合法利益，而且贯彻了“以民为先”的新理念，通过实施“安置房先建设”、“10％留用地先定位”和“社会保障先落实”的“三个先”原则，来打消被征地拆迁农户对后续生活保障的疑虑，从而得到了被征地拆迁农户的赞同和支持，基本破解了征地拆迁的难题。
“安置房先建设”，是指房屋拆迁实施“先建后拆”，并在安置房建设中做到被征迁群众“三参与一监督”(即征迁对象参与安置房地块的选择，参与安置房设计方案的确定，参与安置房建筑材料的选择，参与监督安置房建设工程的质量)，从而大大缩短甚至避免拆迁户过渡之苦。目前，总用地面积329亩、总建筑面积达35万平方米的安置房建设已完工，1051户拆迁农户已入住功能齐全、环境优美的安置房。
“10％留用地先定位”，是指按照“确定先、分配先、引导先”原则对目前杭州市执行的留用地政策予以优先落实。“确定先”，即征迁之初，事先征求镇、村意见，在规划中先行将314亩留用地指标全部落实到了区位条件较好的具体地块；“分配先”，即由当地镇政府牵头，将通过审核的留用地指标分配到每个村；“引导先”，即丁桥大型居住区前期建设指挥部会同当地镇政府对留用地进行开发性建议规划，引导留用地资源有效配置与科学定位，确保居住区“三产”配套的充足与科学，从而不仅可以提供三产的就业岗位，还可以使村民从留用地的收益中获得稳定的分红。
“社会保障先落实”，是指按照杭州市现行征地农转非人员基本生活保障有关政策，在征地拆迁之初，先行核定各村被征地农民的社保指标；征地拆迁之中确保征地补偿费及时到位，确保符合参保条件的被征地农民100％参保。从而率先落实好被征地农户的基本生活保障，解除他们的后顾之忧。
2 实施基础及公共配套设施先行建设原则，既及时满足居民生活之需，又促进土地保值增值
现行的城市土地开发模式往往只将有关的市政基础设施建设予以实施，如“七通一平”等，而对有关的公共服务设施等并无强制性要求，致使实践中无论是经济适用房还是商品房项目，公共配套设施未建成或未投入运营就仓促交付的现象非常普遍，不仅使得居民生活便捷度难以提高，容易引发多方面问题，也影响城市土地价值增值的有效实现。
针对这些问题，杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，率先提出“基础及公共配套设施先行建设”的原则，在统一规划指导下，将道路、学校、商场等公建配套设施与安置房建设一起先行建设，以尽量减少因居住区建设给征地拆迁群众带来的不便，满足当地居民和购房入住居民生活、出行等方面的需求。此过程中，不仅被拆迁居民和新购房入住居民享受到了城市开发的益处，开发商也享受到城市发展的益处。截至2007年底，区内配套道路已基本贯通；河道整治正在进行；杭州师范大学附属丁兰实验学校已投入使用；污水泵站已经建成；丁兰公园、健身公园已基本建成；居住配套中心正在建设；自来水加压泵站、11万伏变电所、公交中心
站等其他配套项目也正在抓紧实施。所有基础设施和公共服务设施等均将在经济适用房投入使用前，全面建成并投入使用。
3 实施保障性民生用地优先供给原则，保障中低收入居民居住权的实现
从贯彻落实科学发展观看，当前城市土地开发应更加重视社会公平，应将更多的眼光投向城市中大量的无房户、住房困难户等弱势群体，以实现“居者有其屋”。杭州丁桥大型居住区土地开发项目无论是项目立项、规划选址、还是供地政策，都始终树立并贯彻优先保障民生问题的理念。
首先，丁桥大型居住区建设立项的初衷，就是为了解决中低收入家庭的住房困难问题，是杭州市实施“居者有其屋”工作目标的重要组成部分，并被列为杭州市2003年重点工程计划和“实事工程”之一。
其次，在规划上，明确规定整个丁桥地块按照50％的比例建设经济适用住房和中低价格的商品房，以充分保证保障性用地的土地供给和经济适用住房的建设，切实保障中低收入阶层居住权的实现。
再次，在供地政策上，优先供给经济适用房用地。按照规划，丁桥大型居住区三年内要交付经济适用房用地902亩，规划建筑总面积150多万平方米。截至2007年底，所有经济适用房地块的交地工作全部完成，成为杭州市区经济适用房交地最快、最多的区域，丁桥大型居住区指挥部还连续三年被评为杭州市经济适用房和保障性住房建设先进单位。
(二)以土地储备为平台，构建符合科学发展观要求的城市土地开发新机制
丁桥大型居住区开发建设实践中，摒弃了传统的城市土地开发管理模式和机制，以新型的城市土地储备制度为平台，实施成片土地分级开发模式。即按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”原则，在土地出让前，通过土地储备，由政府先行组织实施土地前期开发，即实施城市土地一级开发模式。从而不仅使得政府能依法行使土地征用权、收购权，履行公共品提供的职责，而且有利于促进国有土地资产保值增值，也为优先保障被征地拆迁农民利益等“五个先”原则的贯彻落实奠定制度基础。
(三)以国土管理部门为主导，构建符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式
如前所述，以土地储备制度为平台，实施土地一级开发将是我国新时期城市土地开发的主导模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一级开发模式显得尤为关键。丁桥大型居住区开发建设实践中，为确保“五个先”原则的贯彻落实。摒弃了传统的城市土地开发管理组织体制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一条以国土管理部门为主导，土地开发前期指挥部与政策性土地开发公司为载体，实现政府主导与市场运作有效结合、多部门多级联动的新型城市土地一级开发运作模式。
1 引人公共管理的理念，建立国土管理部门主导的新型城市土地开发管理组织体制
丁桥大型居住区土地开发实践中，率先引入公共管理的概念，以土地经营为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发经营管理组织体制。
首先，在领导体制上，丁桥大型居住区一期成立了由杭州市国土资源局、建委、发改委、财政和规划各职能部门及江干区在内的丁桥大型居住区前期建设领导小组，以协调各职能部门关系，提高土地开发审批效率。
其次，建立了以杭州市国土资源局为主的丁桥大型居住区前期建设指挥部，采取“市、区、镇、村”四级合力建设、各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，以更好地协调处理征地、拆迁环节各项工作，更好地贯彻落实好“三先”工作。
第三，在具体运作层面，以国土资源管理部门为主导，实施城市土地开发和建设中的各项具体的事务性和经营性工作。一方面，以土地储备中心为依托，完成立项、规划、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建设指挥部作为建设单位，统一征地拆迁、统一规划设计、统一公开招标；一方面，成立附属于国土部门的国有独资的城市土地发展公司，既解决所需的大量资金问题，又能够按照公司化运作要求具体实施土地开发和建设工作。
2 组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合
土地储备制度建立以来，作为事业性单位的土地储备机构理所当然承担土地一级开发中的事务性管理工作。而对于土地一级开发过程中涉及的融资活动、基础设施及公共设施建设等具体经营性活动，理应是开发企业的优势所在。但若完全由追求利润最大化为目标的开发企业来承担土地一级开发的所有经营性活动，又很难确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。
为较好解决企业的“赢利性”与“公共性”之间的矛盾，既提高土地一级开发的效率，降低开发成本，又能贯彻政府意图，且较好避免政企不分或企业唯利是图的隐患等，丁桥大型居住区的开发建设实践中，专门组建了附属于国土部门的国有独资性质的政策性土地开发公司――杭州城市土地发展公司。由该公司通过贷款等形式筹措开发资金先行投入，再通过经济适用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出让金及安置房部分成本回收等形式回笼建设资金，并实现自我滚动平衡，从而较好解决了城市土地开发所需的大量资金问题；同时，又在前期建设指挥部统一领导下，以该公司为主导，按照市场化、公司化运作机制，具体落实征地拆迁、基础设施及公共设施开发、安置房建设等经营性活动。从而实现政府主导与市场运作的有效结合，既确保社会目标的有效实现，又保证运作效率的提高。
“丁桥模式”的启示
城市土地开发要贯彻落实科学发展观，必须积极创新土地开发的理念、机制、体制、模式。针对我国当前城市土地开发模式普遍存在的问题及矛盾，我们认为丁桥大型居住区土地开发建设的成功经验，至少可以给我们以下的启示：
1 城市土地开发必须始终坚持科学发展观，切实贯彻“以人为本、利益共享”的理念
纵观当前城市土地开发管理中的突出矛盾和难题，主要在于征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市公共设施与基础设施供给不足问题。因此，要确保城市土地开发有序展开，在城市土地开发的指导思想和理念上，必须要从片面追求经济增长为主转向“以人为本”、“利益共享”、“和谐发展”的轨道上来。
丁桥模式的成功经验，首先在于确立了“以人为本”、“以民为先”的基本理念，更在于制定了具体的落实措施，特别是通过实施“五个先”原则，将“以民为先”的理念切实贯彻到城市规划制定、用地指标分配、政策倾斜(如对失地农民的补偿和社会保障、经济适用房建设)等方面及其征地拆迁、土地整理、供地环节等土地开发的全过程，从而真正建立起
土地开发利益共享、和谐统筹发展的良性机制。其中征地拆迁环节的“以民为先”做法，不仅对于破解征地拆迁难题具有重要的实践指导意义，对于指导我国征地制度改革创新也具有重要现实意义。
2 土地储备制度是适应科学发展观要求的新型城市土地使用管理制度的重要组成部分
从丁桥大型居住区土地开发建设的实践看，土地储备这项创新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地储备这项制度本身所致，而是发展观的偏差及现行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地储备制度恰是引导城市土地开发步入科学发展轨道的重要制度保障，理应成为科学发展观指导下的我国新型城市土地开发管理制度的重要组成部分。
从贯彻落实科学发展观角度看，土地储备的目标导向不仅仅只关注通过商品性、赢利性用地的储备、供给，以获得土地增值收益，而更应当关注社会性和生态性目标，通过土地储备运作，将土地投放于非赢利性的、或微利性、公益性的用地类型，以实现如建设保障性住房(包括村民的安置房和居民的经济适用房)等。
3 城市土地一级开发应当坚持政府主导、市场化运作模式，组建政策性土地一级开发企业的模式具有较大的优势
城市土地一级开发应当坚持政府主导，也就是说城市土地一级开发的主体应当是政府，这不仅是我国社会主义土地公有制的内在规定性，也是科学发展观的内在要求。从目前各地实践上看，由土地储备机构承担土地一级开发全过程的完全政府主导型土地一级开发模式，实践效果不尽理想，且多局限于零星地块之上。政府主导、市场化运作应是我国城市土地一级开发的主导模式。
丁桥模式通过组建政策性土地一级开发企业的模式，较好地实现了政府主导和市场运作的有效结合，较好地解决了一般开发企业“赢利性”与“公共性”之间的矛盾问题。而这种模式也是英国、我国香港、新加坡等国家或地区城市新区开发、市区重建等工作中的主导模式，并取得了很好的效果。从我国各类开发区、城市新区开发模式的比较上看，组建国有土地开发公司，在开发区管委会领导下实施土地统一规划、统一开发的模式，开发效果比较理想，比较符合我国国情。因此，我们认为杭州丁桥大型居住区土地开发实践中探索出的“政府主导+政策性国有土地开发公司”模式，具有重要的示范价值和推广意义。
新加坡是一个地少人多的城市国家。新加坡城市很小，又是岛国，对外发展的空间很小，几乎没有任何资源，但是人口在不断增长，人们在收入增长的同时对改善住宅的要求也不断增长，国家经济发展对资源的要求也不断增长，有限的资源与持续发展之间的平衡是最大的挑战。新加坡政府经过多年科学地决策、理性地规划和有序地发展很好地解决了这一问题，使得该国在经济高速发展的同时，房地产业得以有序和同步发展。新加坡的中央政府在公共管理事务中起着主导作用，国家发展部主管形态发展和规划，具体的职能部门是城市重建局，地区政府不具有规划职能。规划法授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定规划法的实施条例和细则以及任命规划机构的主管官员、审批总体规划等。城市重建局除了各个职能部门外还设置了两个委员会，分别是总体规划委员会和开发控制委员会。总体规划委员会包括主要公共建设部门的代表，其作用是协调各项公共建设计划的用地要求，使之尽快得以落实。开发控制委员会的成员包括有关专业组织和公用事业局、环境部等政府部门的代表，专门负责非公共部门的重大开发项目。
作为举世闻名的世界花园城市，新加坡的城市规划分为概念规划蓝图和总规划蓝图两个层面。概念规划蓝图主要制定土地和交通的规划蓝图，这个蓝图让人们可以幻想未来30―50年后城市的样子。以此为总纲，再制定总体规划蓝图和控制性详规的法定文件。在这个蓝图当中，人口密集与非密集区域相关公共配套设施、交通网络、产业布局都有明晰的标记和详细的预算，蓝图垂直性考虑每一区域每年会发展到什么程度，在每个细分的小块，连容积率都有详细的规定。这个规划每5年会进行一次修改，届时将进行公示，专家和市民都可以提出自己的修改意见。在规划中，人口增长是必须考虑的，同时，新加坡政府部门特别关注一个小区域内，人口密集与非密集地块之间的布局和平衡。
新加坡的土地资源非常有限，该国的一项基层措施就是推行合理的土地供应机制来维护土地的可持续发展。新加坡88%的土地都属国有，对土地使用的控制相当严格，全国的所有土地划分为近千个小区，每一小区内都有详细土地规划。按照功能划分，土地使用分为5类：第一类是工业用地，工业用地通常以招标的形式供应；第二类是空白用地，空白用地主要指区域内居民的休闲活动空间；第三类是居住用地，居住用地通过规划将居民集中到不同区域后在区域内建立完整的配套措施，同时推行微型居住区计划，以尽量减少单一居住区规模，以控制区域内建筑的类型和密度；第四类是交通用地，交通用地以城市地下铁路系统用地为优先考虑；第五类是中心商业区用地，中心商业区用地以优先发展金融和商业为主，鼓励建筑高楼以促进土地资源的高度利用。目前新加坡工业用地的价格控制主要是通过调节土地的供应时间和供应量，最关键的是新加坡政府拥有土地的定价权。
新加坡高昂的土地成长必然带来高额的房价，而政府重点将注意力放在了合理解决普通收入者的居住问题上。在新加坡，由建屋发展商负责住房供应。这个部门隶属于国家发展部，它的职能之一就是根据不同居民的收入水平设计不同的住宅，以解决各个层次居民的住房。供给普通收入者的经济适用房以高层住宅为主，居民可以通过公积金购买住房。该国对低收入者政府会提供更多的补贴。一般而言，一对无房的新婚夫妇第一次购房，如为二手房，政府会给予折合人民币15万元的经济一次性补贴；如购新房，政府会以低于市场价的折扣价格出售。这些住宅5年内不得转让，如果需要5年内出售的，必须通过政府机构，不能直接在市场上出售。对于新加坡高收入的居民，国家不包其住房，购置住宅完全实行商品化，虽然新加坡的房价较高，但由于新加坡人均年收入为2万美元，所以有钱一族对高额的房价也完全可以接受。
新加坡在城市建设中一向很重视基础设施建设，这些基础设施建设的资金来源主要是两个方面，一是财政拨款，二是通过招标由投资者出资。例如，在开发工业园区时，园区内的基础设施就由项目开发商投资建设，公共设施建成后移交给有关的政府机构去管理。另外，在各国房地产开发过程中，动拆迁成本的不断上升助推了房价的上升，而新加坡在动拆迁方面有很多可供借鉴的对策和措施。具体而言，新加坡政府搞好动拆迁有两方面成功的因素：其一是人们搬到新的地方，必须要比他们以前居住的地方好；其二是动拆迁的同时在老地方保留人们的一些记忆在那里，不完全毁坏它。当市民看到自己生活的环境在不断变好，而已有的往日记忆没有消失的时候，即使伤感也会支持政府因为规划而导致的动拆迁行动，从而确保了新加坡房地产的健康和有序发展。
