1、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行
清末民初是我国由向民族国家过渡的时期（王铭铭，1998），新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年的几年间，清政府先后公布了多个“学堂章程”，要求各地创建新式学堂，逐步确立了新学制。从1905年到1909年，清政府成立学部，划分学区，在中央、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构，建立起统一的教育行政系统（李建东，1996）。在推行新学制的过程中，也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来，清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，真正开始从村庄确立起现代的教育（杨懋春，2001）。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题，即新式教育推行的成本问题。
相对于传统教育，新式教育的成本对于乡村来讲是比较高的。在传统社会里，不少绅士居住在乡村，整个社会的知识资源在城乡的分布较为均匀，学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制和知识的传授体制，学生接受知识，必须向“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇，从城镇走到城市中，直至到首都。这将加大求学的交通费用。同时，新式学校往往是把学生集中起来，按照统一的课本进行连续的授课，如果漏掉某些课程，则很难补上，这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲，造成了特别的困难，尤其是在农忙时节。另外，课程的内容也与乡村社会的生活实践有很大的脱节，如果这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程，而在读完小学之后仍回到乡里，所学内容的实用性还不如原来的旧式学校，这也加大了接受现代教育的机会成本。
现代教育本身的这些基本问题阻碍了它很难在乡村被接受，有不少学者，如费孝通（1986）、廖泰初（1938）等人指出过这一问题。在一些县里，私塾比学堂更受欢迎，这也就是为什么私塾虽然遭到政府的严格控制，但仍然延续下去，与新式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端，就必须设法降低新式学校的教育成本。这正是后来的乡村教育运动（后发展成为乡村建设运动）的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情（郑大华，2000）。一些县为了使新式教育能够推行下去，想办法降低新式学校的成本，如河北兴和县在20年代初成立劝学所，进行劝学运动，新成立的学校购置校址及其他一切费用由政府解决。对“新学”的学生免交学费，还给经济补贴，用轿车接送女学生上学，这在当地被人讥讽为“雇人上学”（李建东，1996）。通过这些措施，兴和县的新式教育才最终得到发展，并在制度上确立起来。定县、邹平等乡村教育运动之所以能够发展起来，也是得到了当地县甚至更高层级（如中央和省）的政府的大力支持。这些县的实践表明，要真正吸引学生，推行新式教育，就必须要降低成本。而降低成本，则必须由政府给予稳定的资金支持。
虽然国家在法律上确定了义务教育制度，但在清朝末年和民国时期，国家内忧外患不断，中央政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费问题，清朝中央及地方政府在推行新式教育的过程中也多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期的义务教育虽然在乡村有所推行，但这也是同各地方的财力状况有很大的关系，一直到40年代，“初等教育经费多以地方（县一级政府）自筹为原则”（李建东，1996）。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨，原属祀田、庙产，由政府接受。村办小学（包括私塾），经费多由学校负担，有祀田的村由祀田补贴一部分”（马戎，1999；李建东，1999）。这成为民国初等教育的教育财政的基本格局。但因为教育财政的不独立，教育经费一直存在着被挤占的现象，教育没有固定经费，或办或停，很不稳定。此问题早在1920年代初全国教育联合会的决议案中指出来，中国兴学多年而教育终未见成效的原因是“（1）教育行政不独立。（2）教育经费不独立。权其轻重，经费不能独立，尤其主因。”（李蔺田，1994：92）。但教育经费不独立的问题一直到民国结束也没有得到解决。
2、传统社会中乡村初等教育与教育财政
一些学者（王铭铭，1999）认为，中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社会实行的是“双轨政治”（费孝通，1937，1985），中央集权的统治权力虽然不断地向乡村延伸，但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此，统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中，办学的经费也是多渠道的，主要来源是学田的收入，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均，2000）。清朝中央集权程度更为加强，社学已纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学的管理，并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学（李国均，2000）。但总的来看，在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有逐渐纳入政府的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学），多种资金筹措渠道（官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等），政府不在教育上进行大规模的投资，这成为中国各个朝代政府理财的某种传统（马戎，2000：100）。
3、义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径与历史遗产
从清末和民国的实践来看，随着民族国家建设，国家权力向乡村的渗透是在不断地加强，义务教育作为国家建设重要的组成部分，不断被纳入到国家体系中。但现代教育与旧式的教育相比，成本较高，而政府的财政匮乏，且教育财政不独立，使得义务教育经过了清末民国两个时期，并没有能够真正得到普及；同样是因为财政的问题，初等教育的兴办中存在着多渠道筹措经费和多种形式并存的情况，义务教育的基本理念、农民孩子免费享受国家提供的基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来，并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制之中独立出来，没有能够成功地将社区孩子抽离出具体情境，纳入到现代社会的“抽象体系”中（王铭铭，1999）。现代教育在农村步履维艰，传统的观念和文化在农村中不断地再生产，在一定程度上强化和维护了中国社会传统与现代并存的二元结构。历史上的义务教育推行过程中复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响，一些做法在相当一段时间上得到了延续，在相同的经济困境下，可能会出现相同的制度安排，甚至出现相同的结果。
二、计划体制与市场体制下基础教育财政与义务教育的发展
1、计划体制下“义务教育”阶段的民办教育
根据马克思主义的理论，教育属于上层建筑的领域，因此新中国的领导者对此非常重视，在接管政权之后，就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造，取消了民国时期的带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程，代之以新的政治课，在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在1950年代，政府统一将私立学校改变成公办学校，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。
尽管政府在建国之后开办了许多学校，但政府的财力是有限的，最终只能循历史的路子，发动群众办学。政府在1962年明确提出，“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，……，免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上，在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后期间的教育革命中，民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校虽然可能会获得国家的资助，但经费主要由所在的集体供给。这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。
在集体制度下，总体性生存的意义得到了最大强调，社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的制度也是一种福利制度，较穷的家庭在公社里可以得到救济，比如减免学杂费等。因为挣工分是成年人的事情，孩子们作为劳动力的价值并没有机会得到体现，而上学的成本也比较小。因此，在这样的制度下，义务教育能够得到了较大发展，尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。
2、财政包干体制下的农村义务教育：
1970年代末，农村开始实行联产承包制，乡村社会中的市场经济得到了培育，时代的乡村工业也开始逐步发展起来。1980年代初期，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强。随着市场经济力量的壮大，社会在逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、集团的利益和和力量开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间常常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的安排进行讨价还价。
在地方财力不断增强的情况下，中央政府通过放权以减轻自身的财政压力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。杜育红从制度经济学的角度探讨了这样的制度所以被接受的原因，认为这是各个利益集团（中央政府、地方政府以及农民）之间的政策博弈造成的（杜育红，2002）。地方政府对基础教育的财政压力估计不足，同时，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于财政压力，在这样的情况下，地方政府愿意接受这样的制度安排；农民之所以接受这样的安排是因为受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿望和热情所推动。但事实上，在中央政府、地方政府和农民之间，农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，常常并不能够主动地参与到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，正如前面所讲的，因为历史的原因，农民在教育方面并没有形成关于义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏认识。
1985年前后，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投入有了显著增长。但这种增长并没有维持很长时间就因为农民来自农业的收入陷入了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府（如苏南地区）因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收入下降，支撑了乡镇财政。然而，中国乡村经济的发展是很不平衡的，并不是所有的农村地区都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区，知识和技术储备较少、市场信息落后的农村，乡镇企业很难发展起来。在计划经济体制下，尽管因为历史的原因，东西部区域发展的不平衡是存在的，但是这种差距是得到了行政上的控制的；市场经济打破了人为控制的相对平衡，东西部之间的差距在加大。
在贫困地区，对地方的政府官员考核往往是用发展地区的标准，使得官员的兴趣集中在经济发展和投资环境的建设上，资金投入集中在见效快的“面子工程”上，如道路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办上。教育在政府划分财政资源的时候往往是排在后面，资金得不到保证。在领导体制上，主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的，一般进不了核心领导成员中，在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证，甚至在地方政府的优先项目资金不够时，往往会减少教育上的资源。很多贫困地区，不但谈不上加大教育投资力度，即便是按照规定给予教育的费用也得不到保证，教育经费常常还被截留、挪用，以用于经济方面的建设。一些研究者在江苏、安徽等地的调查发现，政府给予教育的名义资金与学校实际得到的资金在数量上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002；李湘萍，2002）。更为严重的是，学校成了村组织用来完成收费任务的重要工具。在河北一些地方进行调查时发现（郭建如，1998），一些地方竟然要求没有完成村里三提五统任务的家庭，不允许其孩子上学，等到家长完成了这些上缴任务，才允许孩子返校。学校的不独立，特别是财政上的不独立，造成了从1980年代后期一直到1990年代，贫困地区在进行大规模建设时，也出现了教师工资大规模拖欠的现象。
在包干体制下，中央财政增长缓慢，在国民收入中的比重不断下降，对教育的投入也随之下降。在1994年，为改变中央财政状况而进行的分税制度虽然增强了中央的财力，但这并不必然意味着对教育投入的增大和农村地区教育经费得到保证。
3、分税制、贫困地区的教育财政与转移支付
（1）分税制与贫困地区的财政
如果说1980年代实行的财政包干加强了地方政府财力的话，1994年的分税制度则使得方财力的增长受到了限制。1990年代后期，中央政府提出科教兴国战略，各地相应地提出了科教兴市、兴县的口号，并在中央的带动下，加大了对义务教育的投入。各省的竞争和模仿使得普及义务教育成为1990年代后半期中国教育发展的重要工程。同时，在中央的严格监督和奖惩措施下，长时间大规模拖欠教师的现象得到遏止。在贫困地区，确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。这些地方的财政本来就收不抵支，靠上级的财政补助、向上级财政借债来弥补收入的不足，而财政收入的大部分被用来发放工资是一种普遍的现象。在这些县中，财政供养人口中80%是教师，在1990年代后期，教师的工资不断上涨，人员经费的增长超过了当地的财政的增长，地方财政更感到有压力。
在不少贫困县，出现了典型的吃饭财政和教育财政的特点，教育经费的开支在县财政支出的比例非常高，常常占到一半以上；在教育财政中，吃饭财政的特点很明显，教师人员工资的支出是教育财政支出的主要部分，为了确保不断上涨的人员经费，当地政府和学校不断压缩公用经费的开支，使得学校公用经费相应地不断下降，造成生均公用经费太低，难以维持，矛盾十分突出；财政运行的原则是“保吃饭、保运转、保开门”。
以云南原昭通市，现在的昭阳区为例，昭通市2000年的农民年人均收入为831元，属云南省73个贫困县（市）之一。在1999年，预算内的教育经费在市财政中占的比例已经占到了53%，在2000年因为“两基”验收，这个比例上升到了61%.据当地教育部门统计，在“九五”期间，教育经费占整个财政收入的比例每年都在一半以上。在2000年，人员费就占教育经费的94%，而公用经费所占比例不到10%（郭建如，2001；昭通市昭阳区教育委员会，2001）。
在云南调查时，一些政府官员认为，造成最近几年云南教育投入严重不足的重要原因是国家政策和分税体制。根据国家的有关政策，云南对当地的主要经济作物——烟叶实行双控（控制种植面积和产量），这使得地方财政和群众的收入大幅度下降，同时实行分税制，中央拿走了当地的大量资金。曲靖市教委的一位官员说：“94年实行分税制之后，对我们地区的社会经济发展和地方教育事业的发展影响都很大。实行分税制后，地方的税收到集中到中央，这对于财源单一的地区来说，元气大伤，因为你大头都拿走了，你留下来的是一个小头。我们这边就是靠烤烟啊，但烟税收是国家税收，不归你地方管。当然说是要返还，但返还的部分毕竟很少。我们曲靖市每年有40多亿的收入，去掉国税之后，就只有13个亿，那能够干什么？在分税制以前，我们地方经济是很不错的。94年实行分税制之后，分成中央税和地方税，我们的收入是46到47亿，中央拿走之后，留给我们自己的只有14个亿。是中央财政榨压了下面的财政，根本不考虑基层组织的运行。什么都要收上去，这样以来还让不让地方办事，地方生存？地方还有没有积极性？没有了”（郭建如，2001）
（2）贫困地区农村义务教育经费的来源：
1985年中央确立了以乡村两级（村级组织可以算做是一种准政府）负责农村义务教育经费的办学体制，同时也确立了多渠道筹措资金的方式。在后来关于义务教育的相关法律和实践中，对学校的资金来源和运作也有一些具体规定，如公办教师的工资由政府负担，民办教师的工资由村里的三提五统解决。来自政府的公用费用与从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转，危房改造方面，小学一般是由村里集资解决，中学由乡和村共同解决等。
贫困地区因为经济落后，产业不发达，富人较少，因此规定的多渠道筹措资金除了向农民征收税费和进行集资外，很少有其他来源。在近几年中，中小学的办学标准不断提升，贫困地区上学人数不断增加，学校要不断地扩建、升级和达标，资金来源主要是靠群众的教育附加费和集资。对于这一点，昭通市的教育局局长很有感受的，他认为当地群众在教育发展中到了很大的作用（郭建如，2001）。四川省教育厅在估计税费改革将对农村义务教育产生的影响时说，“农村义务教育经费除财政预算安排外，农村教育附加、农民捐集资、投工投劳等多渠道投入占了较大比例，近几年平均达40%左右”，“根据1999—2001年3年平均实际征收的统计数据估计，农村教育费附加平均每年8.97亿元，农村教育集资平均每年为3.4亿元，两项合计为12.37亿元”（四川省教育厅，2002）。
举债办教育在贫困地区也比较普遍。1990年代后期，贫困地区开始普及义务教育，资金来源除了政府投入、农村教育附加费和集资外，就是举债。有向银行举债的，也有向私人借钱，还有就是拖欠工程队的工程款项。依据四川省的统计，“到2000年度，全省农村教育负债20-30亿元”（四川省教育厅，2002）。在云南、贵州、四川等贫困地区，教育的欠债主要是在普及义务教育的过程中出现的。
三、税费改革对贫困地区农村义务教育发展的影响
1、税费改革措施与教育财政的变化
2000年3月，安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革，江苏省在2001年也启动税费改革。两省税费改革的内容基本一致，所采取的措施也大体相同。税费改革对教育经费的来源有了新的规定，义务教育的经费安排主要由财政预算解决，取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”，有的地方将这样的制度用在教育上。对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源也分别做出了规定：教师工资由县里负责，普遍的做法是把乡镇的某些财政收入控制起来，用于乡镇教师工资发放，由县里设立专户，原乡镇财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足。教师个人持有银行卡，工资由县财政通过银行直接拨付，保证教师工资发放；学校的运行费用由学杂费来保证，不足部分则由县里与乡里负责；学杂费管理取消“零帐户”，设立银行专户；危房改造由省里专项负责，县市进行配套。为了保证税费改革的进行，对学校的收入进行了严格规定，杜绝学校乱收费，对教材费用、课本费用给予明确，并要求合并乡村学校，进行布局调整，精简教师等。
2、义务教育经费缺口的弥补
税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费，由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区，这个缺口是乡级财政无力承担的，甚至在一些贫困县，也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展，就需要省及中央财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上，在安徽，这个缺口正是靠各级政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。
2000年，中央给安徽省用于教师工资的专项转移支付是2.88亿元，省级政府配套2000万元。从2001年起，安徽省调减市、县财政上解1亿元，全部用于农村义务教育。在2001年9月，安徽省要求全省农村初中、小学教师工资上收到县（市、区）统一发放，并建立了责任追究制度和奖励制度。从全省情况看，这些措施的实施基本保障了教师工资的发放（魏秦歌，2002）。在危房改造方面，2001年，中央拨给安徽省15亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从2001年起至2005年，省财政每年安排1.5亿元资金，另外通过社会捐赠不少于5000万元，市、县财政两级按1：1配套，预计筹措20亿元，专项用于农村中小学危房改造，并提前到3年使用，力争3年的时间，基本解决D类危房（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。
在保证学校运行方面，安徽省制定了农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法，规定学校公用经费安排以学校杂费为主，财政预算安排为辅；农村中小学杂费收入应全部用于公用经费开支，不足部分由县乡两级财政预算核定，并予以分解落实；保证实际支出水平在税费改革前实际水平基础上得到逐步提高（鲍劲翔，2002）。为了防止中小学杂费被挪用挤占，安徽省在2001年8月取消了“零户管理”的办法，实行中小学杂费专项管理。
一些研究者比较了安徽省1999年、2000年、2001年农村义务教育经费收入的总收入以及预算内拨款的数量之后认为，从大数上来看，2000年的农村义务教育投入与税费改革前持平并略有增长，2001年则有较大幅度增长，并认为“农村税费改革后义务教育经费的收入总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源。改革后，教育支出总量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鲍劲翔，2002）。
3、税费改革中义务教育经费紧张问题的凸现与制度博弈过程
安徽省的税费改革被称为是继、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化（鲍劲翔，2002），引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时，较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张问题。
一些研究者指出，农村义务教育经费紧张的问题在税费改革之前就存在，与税费改革没有必然的关系。在税费改革之前，教育经费紧张的问题被资金错位使用所掩盖，即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收入发放教师的工资、津贴等，这些费用维持了学校的正常运行。当这些收费渠道被卡住之后，学校就显得资金紧张（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。
这个解释有一定道理，但如果仔细剖析安徽省的税费改革过程，就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张问题集中于2000年，但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上，分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的，因为这个时间差和制度的变化过程体现的恰恰是一个制度博弈的过程。
安徽省税费改革是从2000年3月正式启动，但是关于确保义务教育正常运行的重要措施却都是在2001年出台的。如教师工资统一上收到县里的政策是在2001年9月实行的，中小学零户管理的取消、专用帐户的设立是在2001年8月，中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月之后进行的。而在此之前，在税费改革开始时，对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的，最开始税费改革是把取消的教育附加和集资安排在乡镇的财政预算中（鲍劲翔，2002）。在税费改革过程中，乡镇来自农民的收入大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理学杂费，这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在2001年，把这些费用的保障和管理责任上移到县里，使得教育经费紧张的问题就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示，税费改革中如果不建立教育资金相对独立的运行制度，就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。
正是这个问题的凸现，使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了几个相关的规定，重新对义务教育的责任进行了明确，使得乡镇无法支配教育经费。同时，更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。在2001年，县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长，这种增长显然超过了本级财政的增长比例，相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲，影响是不一样的。在税费改革前，经常是教育经费被其他方面所挤占，但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部门间博弈的结果。在安徽，税费改革已经上升到了政治的意义上，变成了一种政治的符号，其成败直接影响到地方官员的政绩，义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的，在学校和基层政府，也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中，大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。在2001年，中央确立了新的办学体制，新体制要求义务教育要在国务院领导下，各级政府负责，以县为主，加大转移支付力度。新体制的出台正是基于安徽省税费改革在义务教育方面初期的挫败，同时，新体制也为教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码。
安徽省税费改革过程中教育经费的紧张与缓解的过程体现的是各种力量在角逐和进行制度博弈的过程，由此形成的结果对其他省的税费改革将起到借鉴作用。这种制度的传播、模仿和学习的过程可以减少后来者的成本。江苏省财力比安徽省雄厚，这是江苏省能够凭借本省力量自行完成税费改革的关键，但江苏省在税费改革过程中吸取安徽省的经验和教训也是其改革顺利进行的很重要的原因。而安徽和江苏省的税费改革又为2002年准备进行税费改革的省份（如四川）提供了借鉴。税费改革在全国的推行既是中央政府推动的结果，同时也是制度的模仿、传播的结果。
4、税费改革对制度刚性与权利空间的影响：
税费改革不仅仅是相关方收入和支出结构的调整，作为一种制度安排，它通过重新划分制度相关方的权利边界，以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排，尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。
税费改革前，乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊，虽然对各方的权责有笼统的意识和划分，在操作中有很多细节是模糊的。在法律、法规出现矛盾，对权利的界定成本很高的地方，也会出现权利的模糊状态。在这种情况下，通常的趋势是力量决定权利，谁的力量大谁、权力大，谁就相应地占据资源空间中更有利的位置，拥有更强的挤占能力、控制和调配的能力。一般来说，越是有组织性的集团其能力越大。于是，在乡村社会中，乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务，常常挤占学校的经费，因为这些费用是归政府管理的，而学校也是归政府管理的。在实行零帐户的情况下，所有的资金都归政府统一支配，学校在财政资源分配上的声音小、力量弱。在农村，甚至出现村政府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势，但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会，这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势，通过控制学生而影响家长，侵犯这些农民家长的利益。
在权利模糊的状态中，学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势，其主张权利的能力不足，不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中，尽管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可协商的，同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施，相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的，就容易造成相关方对权利的侵犯。这种现象在一些学者对乡村政府与乡镇企业关系的研究中，得到了证实（刘世定，1998）。在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为，在他们之间，尤其在政府与学校之间，在政府与乡民之间存在着管理上的关系，一般的情况是上级控制着更多的资源，而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，而学校也通过学生向家长收取各种费用。在这样的互动过程中，农民常常成为弱者和被牺牲的对象。
税费改革对三者的权利边界和互动框架进行了重新设计，对各方权利边界给予清楚的划分，各方关于各自的权利信息相对比较清楚。为了确保税费改革的进行，更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。首先是调整了这三者互动的制度框架，将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来，大大削弱了乡村政府职能，控制了其财力，并要求对政府机关进行精简。明确了学校的财力来源，使学校的经费摆脱了乡村政府的控制，获得了较大的独立性。如教师工资上划，由县里负责，实行工资卡制度，由银行直接拨付，这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的管理上，取消零帐户，在县财政设立专门帐户，而不是乡政府来管理，维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。学校资金基本上不经过乡里，不依赖乡里，使学校与乡村打交道的机会减少，乡政府接近其财源的可能性减少。新的制度设计增强了对原来互动中的弱者——农民的保护，一方面将明确征税的依据，规定了限额，使农民对自己的权利与义务比较清楚；另一方面，在制度的设计上强调了他们的意愿的重要性，比如抬高了“一事一议”的门槛。对于另一强者——学校，则严格规范了其收费的范围，使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。
经过税费改革，农村学校的经费从乡村政府的控制中摆脱出来，乡村政府接近学校的渠道被隔离起来了，学校赢得了独立性。但另一方面，学校要想获得乡村两级政府的资助，其成本也大大增大。税费改革后，想让农民集资或者出义务工资助教育只能通过“一事一议”这样的制度。但是，“一事一议”操作起来难度很大。农村学校在布局调整后，往往是几个自然村的学生，甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校要与几个村的村民打交道，这使其交易成本大大增加。在新的办学体制中，乡镇政府成了辅的机构，要想让乡镇政府更多的资助学校，因为责任的不明确性，难度也增大了。
四、转移支付制度与目前义务教育财政体制的过渡性：
1、转移支付的必要性与迫切性
税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投入方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。
税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政，事实上，乡财政也分担了相当的经费压力。首先，原用于发放教师工资的财政被县政府控制，用于教师工资的发放。同时，在县承担义务教育主体责任时，乡政府要承担相应职责。一般情况下，县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级的关系上，同样的地存在着权利的排他性弱化的问题。
但是，即便这样，对财政力量比较弱的县来说，压力仍是巨大的。鲍劲翔指出，“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大，一些县和乡镇财政将难以为继”（鲍劲翔，2002）。从安徽省的情况来看，在弥补这样的缺口上，来自省以及中央的转移支付起到了非常大的作用。因此，有必要对政府间的转移支付进行讨论。
2、转移支付制度的形式及存在的问题
在我国的财政体制中，转移支付制度主要有两种，一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付，另一种是专项性的转移支付，用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外，还有项目性的专项转移支付。税费改革前，弥补财政不足的一般性转移支付数量不是很大。专项补的转移支付也成为经常性的资金收入，往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操作性和可透明性，人为的可操作的空间比较大，一些地方虽然比较富裕，但分到的资金比穷地方还多，使转移支付的公平性受到了损害。
在项目性转移支付的过程中，往往要求项目所在地的政府进行配套，配套比例常在1：1到1：0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机，通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金，使当地的教育水平上了一个台阶，配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的作用。但是，因为“配套资金”的落实化费了当地群众与地方政府在教育上的多年积蓄，甚至是未来几年的收入，对于当地的教育的持续发展造成了影响。
税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权利和责任究竟怎么来划分，并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）、与省级政府和中央政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性，使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此，应当及早制定转移支付的相关法律，明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。
五、总结与进一步的讨论
1、义务教育的功能与发展义务教育的驱动力
从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来，有近百年的历史。在这百年中，义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢？为什么就不能够进行基础教育阶段的非义务教育呢？如果说用世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育已经成了衡量国家现代性程度的标志，因此，各个国家纷纷效仿这一制度来解释这一现象，虽然有道理，但并不充分。因为要得到这样的标志要付出高昂的成本。经济学的解释基本上是根据社会收益率与私人收益率的比较来划分公共产品与私人产品。一般认为，基础教育的私人收益率要低于社会收益率，高等教育的私人收益率要大于社会收益率，因此，基础教育要实行义务教育，而高等教育要实行非义务教育的办法。但这样的解释存在的问题就是如何确定基础教育的个人收益率与社会收益率的比例，在确定社会收益率时，能否仅仅考虑经济上的收益？这些问题并不是很容易回答的。
社会学对义务教育的兴办有不同的解释。社会学认为，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期（中小学教育）正是实现个人社会化的关键时期，如果在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构——学校，有资格成为社会的正式成员后，在学校学得的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段，进行社会制度更替时，国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新的思想，维护新的制度，因此，也非常重视对儿童的教育。实际上，现代民族国家的形成就得益于义务教育使关于国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。
法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时，更强调了形成整个社会的“集体意识”，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷入一种“部落主义”中的重要性（涂尔干，2001）。在传统社会中，朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家的法律所维护的大传统，民间则有各个地方的小传统，而在其间起调和作用的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进入现代化的过程中，家国同构的模式被打破，二元结构出现了，传统的乡村与现代的都市之间的距离越来越大，社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希望以此形成全体社会共同的认同与意识的主要方式。义务教育的社会化功能，尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视与推行义务教育的基本动力。在计划体制下，整个社会的组织性程度很高，社会化的政治化和意识形态化比较强，社会的整合是空前的。但在市场经济下，社会分化程度加剧，全球化更加促进这样的过程，因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念，特别是在农村和民族地区，就再次成为社会需要解决的重要问题。
最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及，更多地是从经济的价值去考虑的。研究现代化的社会学家（英克尔斯，1985）认为，基础教育对经济的作用在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来，形成现代工业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能。现代的社会进入了信息化和知识经济的时代，知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进入到知识社会中，提供给他们基本的教育，对于社会公平来说具有重要的意义。因为未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是因为教育上的差别。在这样的背景下，基础教育的地位就凸现出来，教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲力量。在1990年代后期，中央和地方加大了义务教育的投入，不少省份也就是在这个时间完成了义务教育的普及（如江苏），一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。
从全国的实践来看，并不是因为要发展义务教育才要进行税费改革。但是税费改革却带来了一系列的后果，直接影响到了义务教育的投入和对义务教育的重视。
2、义务教育财政制度变革的博弈过程
尽管近百年来，不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展，在法律上确立了义务教育的地位。但从对历史的回顾中可以看到，义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行的初期，的确存在着政治利益上的冲突与抵制。在政权确立和稳固之后，推行义务教育过程的阻力则主要在于围绕义务教育成本的分担而引起的利益冲突。
现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的，并非本土产生的。与中国传统社会的旧式教育相比，接受这种教育的成本比较高。那么，谁来负担这样的成本呢？是农民，是地方政府，是中央政府，还是社会团体？对于一直生活在贫困边缘上的中国小农来讲（黄宗智，1992），接受传统教育对于他们来讲，并不是件容易的事情。在新式教育下，他们不但要贡献出一个家庭的好帮手，还得付出远比传统教育昂贵得多的学费，这是他们无法承担的。在动荡不安的时局下，对于地方政府的官员来讲，有比教育更重要的事情。而处于内忧外患之中的中央政府则是心有余而力不足。因此，乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式，根据各地不同的情况，有政府办的，有教会办的，有宗族办的，还有大量的私塾。
建国后，中央政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”，农村教育以民办学校为主。改革后，在政治激励机制下，地方官员有更多可以见效快的事业去办理，对于需要巨大资金而又见效慢的义务教育则常常无暇顾及或者有意弃之一边。农村义务教育经费的不足造成了义务教育的发展缓慢。税费改革，明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界，强化了制度的刚性和权利的排他性，使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是，作为重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形，政府之间的权利边界并没有建立起来，这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，最终的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。
3、税费改革的无意识后果：
税费改革对于保证义务教育经费的投入起到了重要的作用，但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的，对于决策者和执行者来说，这些后果可以称为税费改革的无意识后果，或者称为税费改革的潜功能。
（1）乡村学校脱离地域，增强独立化、公立化和标准化
从历史上看，无论是传统社会中旧式的初等教育，或者是现代的乡村义务教育，都因为经费问题，始终没有脱离乡村社会的掌控，小学教育尤其如此。在传统社会中，主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内，基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力是相当大的。他们可以安排自己的亲戚到学校工作，挤占学校的经费，甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性与正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子担任，他们拥有丰富的地方性知识，知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后，通过撤并，新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的，摆脱了自然村的约束，教师来源以公办教师为主，经费上主要是来自于县政府。因此，乡村教育越发具有公办性质，越发标准化。这在学校的发展中，在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。
（2）为解决教育机会的不平等提供新的平台
社会学家认为，学校是进行社会化的机构，也是进行社会分层的机构（鲍尔斯，金蒂斯，1990）。学校教育起到了训练、筛选和分配社会成员的作用。教育资本的分配是社会不平等的重要原因。在知识社会中，这点就更为突出。而在我国，因为体制上的原因，许多人无法得到义务教育的机会，或者是无法接受同样数量和同样质量的义务教育。因此而形成的不平等在市场经济下越来越突出。进行税费改革，强化转移支付力度，实现义务教育资源的均衡化，对于解决长期以来的教育资源分配的不平等提供了很好的契机。
（3）教育的同质化与多样化：
尽管实施义务教育的中小学公立化、标准化为实现教育资源的公平性提供了条件，经费主要由国家来承担，减少了来自农村家长的阻力，这种统一性的、标准性、同质性的教育在把社区的学生抽离出社区，纳入到现代社会中的“抽象体系”中，进入流动性的现代社会中将会起到非常重要的作用。但是应该注意到同质化教育可能带来的弊端。现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下去，其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路，在学生没有办法走出社区的情况下，所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的问题，就应当结合具体的农村情况，适当发展一些校本课程。在目前，如何实现标准化的教育要求与校本课程的结合将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的问题。
另外，义务教育的普及和同质化也会对过去层层选拔的精英式教育产生影响，可能会影响到学生的质量。因此，鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育，为不同阶层的学生提供多样化的教育，是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化，又能促进公立教育的发展，但前提应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。参考文献：
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关键词：乡镇；财政；农业税；改革
2004年7月5日至6日，全国 农村 税费改革试点工作会议在北京召开。中央在2000年以来农村税费改革试点的基础上， 决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税 时代 ”陷入困境。
（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现
农村税费改革的基本 内容 是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口 问题 终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：
一、农村 社会 公共产品和公益事业资金短缺
在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村 教育 、卫生、 交通 、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。
第一，农村义务教育经费严重不足。
农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面 影响 不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。
第二，农村基础设施建设支出缺口较大。
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。
第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。
目前 ，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。
第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。
税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。
二、收支不平衡，运转难保证
农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。
一方面，乡镇财政收入增加难。
一是乡镇的 经济 基础薄弱， 农村 产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济 发展 和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及 社会 事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的 问题 十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而 影响 财政收入的质量。
另一方面，乡镇支出经费口径依旧
农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在 目前 政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。
三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势
据有关部门统计，在2002年全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行 金融 机构的贷款、统筹中借款和向 企业 、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。
（二）“后农业税 时代 ”乡镇财政走出困境的出路
进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。
一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担
据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到70％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的20％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约1316．2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。
全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时 科学 合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。
目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在2003年10月25日向全国人大常委会做报告时指出，到2002年底，我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。也就是说从1998年开始，
三、调整 教育 资源配置，推进 农村 教育改革
“后农业税 时代 ”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的 问题 。 目前 ，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县 、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在 经济 发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济 发展 一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加 科学 化。
四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制
完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇 企业 所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力 影响 而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。
五、进一步完善转移支付制度
“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。
现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。
转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付(如专项拨款)的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。
六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题
乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化 ：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步 研究 的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护 社会 的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。
参考 文献 ：
⑴ 于天义.刘延萍 农村 税费改革后面临三大难题[j]. 价格月刊，2002，（12）
⑵ 朱明熙. 农村税费改革的三个主要 问题 [j]. 四川财政， 2002 ，（10）
⑶ 杨军. 推进农村税费改革，配套改革须先行 .cn . 2004.8.9
尊敬的某某，各位领导：
根据州政府关于深化农村税费改革试点工作进行调研的通知要求，现将某某县农村体制改革情况作简要汇报。
一、某某今年的经济情况及特点
今年以来，某某各级各部门牢固树立和落实科学的发展观，积极贯彻执行中央宏观调控政策，认真落实省、州各项工作部署，沉着应对经济运行中存在的各种困难，抓住机遇大干快上，虽然洪涝，灾害给全县造成了巨大的损失，但由于生产自救、恢复重建工作组织有力，加之主要工业产品和农副产品销售良好，对外贸易活跃，固定资产投资增长较快，发展活力进一步增强，宏观调控取得明显成效，经济效益和增长质量同步提高，国民经济保持稳定快速发展态势。前三季度完成生产总值××××*万元，同比增长××.*%；农林牧渔业总产值完成××××*万元，增长*.*%；完成工业总产值××××*万元，下降*.××%；完成对外贸易进出口总额××××*万元，增长××.*%；完成固定资产投资××××*万元，增长*.××倍，其中基本建设完成投资××××*万元，增长*.××倍；县级一般预算收入××××万元，增长××.*%，一般预算支出××××*万元，增长*.*%。表现出以下特点：
㈠农村经济复苏，粮食生产出现转机，小春种植积极性高涨，农民收入出现可喜的变化。随着中央*号文件及若干重农政策的贯彻落实，特别是农村税改、粮食直补、农产品价格回升的拉动，其成效在某某表现的非常明显。大春粮食在两次大灾造成××××多亩绝收的情况下，增产××*吨，增*.*%，冬农开发和畜牧业收入成为农民现金收入的主要渠道，2005年冬农开发进展顺利，截止目前，已落实小春备地××××××亩，种植××××××亩，占任务数的××%。其中，订单农业××××亩，占任务数的××.*%。小春种植有望突破××.*万亩的发展目标。
㈡固定资产投资稳步增长，电力开发进展顺利。固定资产投资由年初的高位增长逐月匀速回落并呈现稳步较快增长走势，投资结构进一步优化，基础性行业和非国有单位投资得到加强。*-10月，累计完成固定资产投资××××*万元，其中，电力投资完成××××*万元，占××.*%；××家在建电站进展顺利，某某正逐步成为商家投资开发的新热点。
㈢对外贸易增势强劲。在国际经济稳步回升，国内经济快速发展的带动下，我县对外贸易进出口总额继续保持快速增长的良好态势。*-10月，完成进出口总额××××*万元。其中，进口总额××××*万元，增××.*%；出口总额××××*万元，增××.*%；外贸发展对县域经济的促进日益明显。
㈣财政收入增长，金融运行平稳。县乡财政体制改革的优势得到充分发挥，*-10月，全县实现财政收入××××万元，增长××.*%；一般预算支出××××*万元，增长××.*%。金融机构存款余额达××××××万元，增长*.*%，贷款余额××××××万元，增长*.*%，现金收支回笼速度加快。
㈤灾后民房重建有序展开。目前，完成倒塌恢复建设××*户、重损修复××××户，倒塌在建××*户、重损在修××*户，已拨付第一批资金××*万元。同时三个统建点的征地工作也在积极进行，并已完成××*户××××立方米的石料备料工作。
二、县乡财政体制改革成效及××××-××××改革准备情况
我县自2002年实施县对乡镇“划分收支、核定基数、定额补助和定额上解、超收分成、减收扣减体制补助”的财政管理体制以来，充分调动了乡镇当家理财的积极性，财政改革的优势得到充分发挥。
㈠县乡财政体制改革成效明显。2003年乡镇财政总收入完成××××万元，占全县财政总收入××××*万元的××.*％，比县下达乡镇收入基数××××万元超收××××万元，增长××.*％。其中：“一般预算”收入完成××××万元，比县下达基数××××万元超收××××万元，实现乡镇超收分成收入××*万元；“上划中央”两税收入完成××××万元，比县下达基数××××万元超收××××万元，实现乡镇超收分成××万元，超收分成两项共计××*万元。同时，县级财政也得到了乡镇上解财力××*万元。
2004年*—10月，乡镇财政总收入组织完成××××万元，占*—10月全县财政总收入的××.*％，为乡镇级年初预算××××万元的××.*％，高于执行时间进度要求××.*个百分点，比上年同期执行数××××万元增加××××万元，增长××.*％，乡镇财政总收入完成进度明显快于县级财政总收入，高于县级财政总收入入库进度*.*个百分点。有××个乡镇已完成全年县下达收入任务基数，有*个乡镇未达到县下达收入任务基数时间进度要求，其中有××个乡镇l—10月已实现乡镇超收分成奖励××*万元。
实践证明，发挥两个积极性比一个积极性好，县乡财政体制改革势在必行，该体制是“双赢”的体制，收到的效果十分明显。一是锻炼了乡镇党委政府管理经济和财政工作的本领，提高了乡镇党政领导驾驭市场经济的领导能力，加深了对财源培植重要性的认识。各乡镇已根据各自乡情在认真分析产业结构的基础上，进行了行之有效的产业调整，加强了绿色产业经济作物的开发，做到“坝甜山香”，同时积极引进外来资金开办企业，为财源的持续发展奠定了基础；二是极大地调动了乡镇当家理财的积极性，对一些必须的经费支出，从过去等、靠、要的被动局面，转变到积极挖掘税源增长点的有利局面；三是县财政2002年至2004年10月安排乡镇机构运转、政权建设转移支付、专项补助以及各乡镇实现的超收分成收入共计××××万元，让乡镇得到更多的实惠，极大地增强了乡镇财政实力，有力地促进了乡村两级政权建设和经济社会事业的全面发展。
㈡××××-2007年县对乡财政改革准备情况。截止今年底，我县第一轮县乡财政体制改革已结束，即将开始新一轮改革工作。目前，正在全面开展摸底调查，在大稳定、小调整的基础上，初步制定了某某县2005年至2007年县对乡镇财税体制改革管理方案，新方案与上一轮管理方案相比，具有以下特点：一是核定基数时，充分考虑政策造成财税减收因素，更加符合乡镇发展实际；二是提高了对乡镇机构运转经费和政权建设经费转移支付标准，有利于加强党的执政能力建设；三是在税源划分上给予乡镇更大的空间，放宽了乡镇超收分成部分的使用范围，更大程度的调动乡镇当家理财的积极性；四是管理和具体操作更加规范。
三、教育体制改革情况及存在问题
㈠基本情况
全县（含国营农场）有幼儿园××所，在园（班）幼儿××××人；小学××*所（其中完小××*所），在校学生××××*人，其中少数民族学生××××*人，占××.××%；普通中学××所，完全中学*所，在校初中生××××*人，其中少数民族学生××××*人，占××.××%；在校普通高中生××××人，其中少数民族学生××*人，占××.××%；职业高级中学*所，在校学生××*人（其中职高生××*人，初中生××*人），其中少数民族学生××*人，占××%；教师进修学校*所，乡镇成技校××所（其中独立建制的*所），行政村级成技校××所。全县现有在编教职工共××××人，其中小学专任教师××××人，初中专任教师××*人，高中专任教师××人，职业高级中学专任教师××人。
㈡教育体制改革工作中的一些做法
1．撤销乡镇教办，组建中心学校，建立以县为主的教育管理机制和运行模式。2002年10月*日起，我县撤销了××个乡镇教办。由中心学校履行原乡镇教办的管理职能，乡镇中小学校长由县教育行政管理部门归口管理，乡镇教育工作由乡镇长直接负责。
2．建立经费保障机制，确保教育经费投入，促进农村中小学教育持续健康发展。一是完善教育投入机制，拓宽筹资渠道。二是根据农村税费改革政策，停止农村教育费附加的征收，通过转移支付，确保农村义务教育的投入不低于税费改革前农村教育费附加和农村教育集资的总体水平，并逐步有所增长。三是完善贫困生长效救助机制，加强对“三免费”的管理。四是2003年9月全县农村中小学教师工资由县财政统一发放，保证教职工工资按时足额发放。五是出台了《某某县人大常委会关于号召全县干部职工开展捐资助学活动的决定》。从2004年至2007年用四年的时间在全县范围内实行捐资助学，在职干部职工按年工资总额的*%捐资、离退休干部职工及乡卫生院的全体干部职工按年工资总额的*%捐资。2004年共捐集资金××*万元，捐集的资金主要用于改善办学条件。六是健全财务管理制度，努力提高经费使用效益，积极推动政务、校务、财务公开接受社会监督，对违规违纪行为严肃查处。
3．大力推进事业单位人事制度改革。2004年9月××日，我县教育系统竞聘工作已全部结束，全县共有××××人签订了聘用合同书，并根据实际妥善安置了富余人员。目前正在部分中小学进行校长竞聘上岗的试点工作，今后将逐步扩大到全县。同时建立科学合理的考核制度和符合学校实际的分配激励机制，每年有计划的选派部分中小学校长、骨干教师到教育发达地区挂职、学习、培训，不断加强干部队伍建设。
4．扩大农村中小学寄宿制、半寄宿制办学规模，优化教育资源配置，提高办学效益。按照“以提高办学效益为目标、集中办学为方向，宜并则并，需增则增”的原则，结合我县实际，制定出台了《某某县××××-2006年初等教育校点布局调整规划》。通过三年学校布点调整，至2006年底，预计全县小学学校数可由××*所减少到××*所，教学班减少××*个；寄宿制、半寄宿制小学从××所增加到××所，寄宿学生由××××人增加到××××人；完小由××*所减少到××所；初中预计增加××个教学班，增加在校生××××余人，寄宿学生增加××××余人，增加教师××*人。目前，根据《规划》要求，已对部分长期不能正常招生的村完小、高小点、一师一校校点和不具备办学条件、教学质量差的学校进行了重新调整布局。
5．大力推进基础教育课程改革，努力提高教育教学质量。我县2004年已被省列入秋季新增××个义务教育起始年级（一年级、七年级）实验推广县之一。为确保基础教育课程改革健康、稳步、有序的开展，县政府出台了《某某县基础教育课程改革方案》。目前，我县已按《方案》要求完成了准备阶段的各项工作任务，课改工作正进入实质性的实施阶段。，
㈢教育体制改革工作中的薄弱环节
1．公用经费投入严重不足，办学条件差，实施“两基”历史欠账大。我县教育工作点多面广，中小学危房改造任务重，2003年全县仍有中小学危房面积××××*平方米，其中需立即拆除的d级危房××××*平方米，师生安全存在严重隐患，中小学教学仪器、图书配备普遍不足，音、体、美教学器材配备几乎是空白。加上实施“两基”历史欠账，所需经费多，教育事业发展投入需求与供给之间矛盾突出，严重制约教育发展。目前仅“两基”尚有××*.*万元缺口资金无法解决。
2．“两基”巩固提高工作困难大，任务艰巨。主要表现为：一是人事制度改革，大中专毕业生不包分配，自主择业，新的就业观尚未形成，出现了新的“读书无用论”；二是农村经济发展水平落后，部分农民家庭生活困难，无能力承担子女教育所需费用；三是部分家庭，因家庭主要成员吸毒，家庭经济崩溃，无力供养子女上学；四是课程改革滞后，因材施教落不到实处，致使部分学生因基础差，失去自信心而辍学；五是大部分农村学校缺乏音乐课等专业教师，课外活动少，办学没有特色吸引学生。由于上述几方面的原因，造成“两基”验收后小学毕业生升学率低、大量初中学生流失。小学生毕业升学率只达到××.*%；初中毛入学率只达到××%；上学年末初中学生辍学率高达××.*%。
3．校点多且分散与生源不足的矛盾日益突出。我县山区乡镇多，群众居住分散、加之校点设置因受传统的行政区域界线和群众攀比思想的影响，造成校点多而散、办学规模小，大量的农村学校缺乏教育教学必备的设备，教师不安心在这些地区工作，办学效益质量低下。全县虽然通过校点布局调整撤并了一些校点，但现在仍有小学××*所，其中一师一校点还有××个，校点布局调整压力大。
4．教育局下属各事业单位已按《人事制度改革实施方案》开展了人事制度改革后，落聘人员安置难以解决。
5．非义务教育改革发展滞后。①学前教育虽有发展，但儿童早期教育没有引起全社会的广泛重视。一是学前教育不属于义务教育，各级财政对幼儿教育经费投入少，幼儿教育设施少、档次低；二是公办幼儿园活力不足，私立幼儿园管理不够规范；②高中教育与社会发展需求相比差距大，特别是高校扩大招生和义务教育的普及，使我县高中教育不适应经济发展，与人民群众对教育的需求存在很大差距，已成为制约我县教育协调发展的瓶颈，成为社会关注的一个“热点”；③职业中学近几年虽然通过与内地大中专学校联合办学，拓展了办学路子，扩大了教学专业及学历层次，但是由于受教学设施、师资、学校管理、社会认知、社会需求等诸多因素的制约，仍造成学校教育教学质量不高、学校知名度低，招生困难。非义务教育改革发展滞后。
6．课改经费计划三年时间投入××*万元，目前仍无法落实。
四、乡镇行政区划改革进展情况
根据党中央、国务院关于积极稳妥推进乡镇机构改革的总体部署和全省农村税费改革第三次会议精神，我县及时召开了涉及乡镇体制改革的成员单位领导会议，就深化农村改革，加快城镇化建设步伐统一了思想，确定了改革目标，进行了专题调研，初步提出了某某县乡镇区划改革方案，待县四套班子审定后即可上报州。
五、请求
㈠那邦公路水毁恢复建设资金。那邦公路是我县最重要的口岸通道，也是我州、我省甚至诸省连接的重要通道，是实施大通道建设的组成部分。“*·*”灾害使某公路严重受损，急需进行恢复建设，预算工程总投资××××万元，请求州给予补助解决××*万元。
张燕霞所说的“这项工作”，即为武汉市汉阳区财政局自2010年7月开展、旨在规范全区小微型企业账务管理的记账服务。具体实施步骤为，财政部门通过公开招标、信用评价指定数家记账公司，在汉阳区注册登记、不具备设置会计机构的小微型企业委托该类会计中介机构记账，只需承担原定记账费用的50%，其余部分由财政拨款补贴给予会计中介机构。2013年，该区为购买记账会计服务投入322万元；2014年将投入400万元，并将这些支付给记账公司的费用列入部门预算编制。
武汉市汉阳区区属工业有机械、电子、建材、化工、纺织、轻工、汽车改装等十多个门类，在形成综合性工业基地的过程中，以专业市场、工业园区为集群的小微企业群体迅速壮大发展。然而，相当部分小微型企业在成长初期的经营行为、内部管理往往欠缺规范性。推行记账服务之前，来自财政部门的数据显示，该区1723户小型企业财务管理不健全、从事会计工作的人员不具备从业资格，占正常经营的小型企业总数的37%，在年税收20万元以下的企业中则占到65%以上的比例，各类工业园区、专业市场中还有约1000户达到建账规模的个体工商户未实行建账管理和查账征收；来自该区税务部门提供的数据显示，全区有4606户小型企业，其户数超过全区企业总数的95%，实现税收仅占全区税收收入的7%，经济结构和税源结构不尽合理。不规范的账务管理既不能对企业形成必要的约束机制，增加了潜在的违法经营风险，影响了市场经济环境，也制约了企业自身正常发展。武汉市汉阳区财政局的刘刚说，会计管理工作应该承担起责任，通过政府购买专业的会计服务，为小微企业构建规范经营和成长壮大的氛围环境。
鉴于小微型企业会计基础工作薄弱，不设置会计机构或所设会计机构层次不清、分工不明确的现状，该区将推行会计中介机构记账服务，作为帮助企业规范账务管理的切入口。着手推行记账服务工作前夕，汉阳区财政局对辖区内企业纳税人的建账管理情况进行清理和分类，明确以各类工业园区、专业市场的经营户以及从事钢材、汽车、医药、建材家具等行业的小型企业为规范账务管理的突破口和重点。2010年，汉阳区人民政府出台了《汉阳区规范小型企业账务管理实施方案》，计划三年时间中使全区小型企业基本达到规范建账标准，会计账簿合格率达到90%以上，企业纳税人申报缴税准确率达到80%以上。为引导小微型企业迈出规范账务的第一步，该区财政部门针对暂时不具备设置会计机构和会计人员条件的小型企业，在企业自愿的前提下，引导其委托政府采购指定的具备合法资质的中介机构提供记账服务，在一定期限内由财政出资为企业补贴记账费用，财政出资额度不低于企业记账费用的50%，并且可根据企业税收增长幅度予以适当增加，服务期满后，企业须设置会计机构，配备会计人员或自付费用继续实行委托服务，达到“政府引导、财政补贴、中介服务、企业发展”的目的。
张燕霞说，从取得的初步成效来看，通过政府购买记账服务，引导帮助小微型企业规范账务管理，强化了对该类企业的财务质量监管，提高了会计信息质量，扩大了辖区经济税源基础，提高查账征收户的比例，扩大了增值税一般纳税人的数量，优化了纳税人结构。政府购买记账服务开展至今三年多的时间中，武汉市汉阳区共有1627户纳税人享受到财政补贴，全区小型企业税收收入以每年30%以上的增幅持续增长；实行查账征收纳税人占总户管数的52.7%，一般纳税人占企业总数比例接近60%，所得税查账征收盈利面达62%，税收规模在30万元以上的小微型企业达到127户，比政府购买记账会计服务之前的2009年增长61%，其中有80余户税收增幅在50%以上。
政府购买记账会计服务投入产出的“账本”中，所反映的效应不止于税收收入的增加，作为会计服务“供应商”的记账公司乃至会计中介服务市场受益匪浅。武汉清册财税管理咨询有限公司于2010年7月与其他14家同行一道参与政府采购记账服务的招投标，成为当时7家中标记账公司的其中一家，汉阳区有100多户符合享受财政补贴条件的小微型企业委托该公司记账。该公司负责人陈筠告诉记者，政府购买记账服务对于中介机构而言，最直接的机遇是业务量的增加，而后续效应是自身业务和工作能力的提升。以往受理企业委托记账业务时，客户的主要要求为会计核算，随着委托企业户数增多和更新，双方合作时间的延续，企业的要求不断提高趋于多样化。“不仅是记账报数，还要为企业管理提供专业咨询。”武汉国信达财务咨询有限公司是当年另一家中标记账公司，该公司负责人郭均清介绍说，委托记账的企业绝大多数为小微型企业，会计中介服务机构为该类企业提供的专业咨询服务多为政策咨询，如税收政策、国家针对性的优惠政策。陈筠说：“公司成立之初，我们招聘会计人员的门槛在初级职称，如今已提高到中级职称。现在，应客户企业要求还派驻会计人员定期‘下沉’到企业内部，现场参与管理提供解决方案，这意味着除证书文凭等硬件之外，对会计人员乃至中介机构服务能力、实践经验等软实力的促进。”郭均清还告诉记者，部分小微企业发展到一定规模需要建立自身的会计机构时，也寻求中介机构的专业服务。当企业逐渐架构形成自身财务体系，首先针对原材料管理、销售核算等关键环节设置专门会计人员或机构时，“往往向我们征求建议及具体步骤方法”。
依托政府购买专业会计服务的平台，诸多小微企业亦得以成长发展壮大。“税务税收是创办初期小微企业最关心的问题之一。这些企业寻求委托记账之初，提出的要求往往是‘想些办法少交税’，一段时期后变为‘纳税合理化’。”郭均清进一步介绍说，“因为财政补贴扶持记账服务选择与我们合作的小微企业，经过一定程度和水平的发展，关心更多的是怎样进一步扩大生产经营规模、理顺内部管理，而中介机构通过对会计原始信息、财务初始数据的整理，可以提供依据和支持。”
武汉市汉阳区通过政府购买会计服务探路规范小微型企业账务管理，引导企业合法生产经营，折射出政府加大力度购买公共服务的趋势，过去几年中全国多个省市地区的政府购买会计服务也都进行了不同程度的探索和尝试。上海市财政局于2010年出台了《上海市市级事业单位年度财务会计报表和部门决算报表实施注册会计师审计暂行办法》，以购买审计服务规范事业单位财务会计行为，首先选择医疗卫生机构、大中专院校等部分事业单位率先试点，之后将实施范围逐步扩大。2014年，上海市财政局《上海市市级事业单位年度财务会计报表和部门决算报表审计监督工作办法》，自当年起，预算主管部门在编制年度部门预算时，将另行申请一笔财政预算资金，作为支付给会计师事务所的审计费用，明确由上海市各市级预算主管部门采用政府购买服务的方式，委托会计师事务所对使用财政性资金的事业单位年度财务会计报表和部门决算报表进行审计并出具审计报告。由此，该市财政局将原本对事业单位的事务性管理外包给会计师事务所，借助社会专业机构提高事业单位预算编制与执行的科学性和准确性。2013年，江苏省扬州市试行财政出资为市区政策性扶持的初创期小微型企业购买记账服务，通过政府采购部门组织公开招标，选聘13家记账机构作为小微企业记账定点服务商，对自愿提出申请的小微型企业依据相关规定进行资格审查，公开评审确定107家小微型企业入围试点；同时，该市财政局还公开招标购买了第三方绩效评价的会计服务，将政府专项资金绩效评价项目外包给中标会计师事务所完成。
十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出“加快转变政府职能”、“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府向专业机构购买公共服务，一方面有助于增加公共服务产品，更好满足社会需求，另一方面可以减少机构运行的行政成本，提高资源配置效率，有利于加快政府职能转变，同时加强市场机制的调节作用。
近年来，政府购买公共服务内容涵盖了医疗卫生、教育、社区、培训、就业等公共服务领域。与此同时，在社会发展需求以及财政部门的推动下，会计、审计、评估等服务成为政府购买的重要领域，在加快改革的过程中，力度将越来越大。政府购买会计服务主要为：会计中介机构服务，通过招投标的形式与事务所或记账机构合作，主要包括审计、绩效评价、专项检查和记账工作；会计考试工作，将各类会计考试的实施外包给社会机构和学校；将会计人才培养工作委托给高等院校或会计学院完成。通过购买会计服务，政府将可以交给市场的服务全部交给市场，其职责将有效归位，中介机构的服务也会促进政府角色的校正。政府购买会计服务，还有助于形成区域经济数据平台，以记账为例，武汉市汉阳区通过政府购买该项会计服务进一步掌握小微型企业全面的经济运营数据，通过企业每个会计年度在信息系统上报的财务指标、纳税情况等企业运营的核心衡量标准，可以比较分析企业的运营状况、会计工作规范程度，乃至会计人员诚信建设；就地方经济而言，可在所监管数据覆盖面较大的前提下，通过被审核企业的总量、规模、行业分布，摸清整个区域经济的“家底”，为制定下一步小微型企业发展战略提供有力支撑，为政府经济决策提供借鉴。
关键词： 教育 教育投入 教育经费
一、我国现阶段教育投入存在的问题
（一）高等教育经费总体投入不足与使用不当
据统计，我国GDP从1989年的16909亿元一路猛进至2007年底的24.95万亿元，年均增长率为9.3%，超出世界同期年均增长率6.1个百分点。经济的快速增长缩小了中国与发达国家的差距。然而，在如此高速增长的GDP背后，却是完全不相匹配的公共教育投入。统计表明，目前我国的教育投入约占国内生产总值的3%，低于世界平均5%的水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生，基础教育的投入更少。我国初、中、高等学校在校学生比约为80：16：1，而教育经费投入比则与此相反，约为1：3：52。据测算，我国中小学的在校生数占全世界的1/4，而其教育经费却只占全世界相应经费的1/145。在如此少的基础教育总经费中，财政性经费所占的比例（75%左右）又严重低于国际通常的比例（85%以上）。
我国现阶段教育投入主要存在以下几个方面的问题：
一方面，我国教育经费的投入严重不足。自90年代初以来，我国教育的财政投入总量增长较快，但其占GDP的相对比例却呈现停滞和下滑趋势。《教育法》提出的教育经费“三个增长”要求，在有的年份全国平均没有达到，少数省、自治区连续几年都未达到。另一方面，有限的教育经费使用不当，存在严重的非教育挤占现象。当前我国的学校教育系统，由小学、初中、高中和大学等四个阶段构成。各级教育经费也可划分为基本建设费、日常经费和教师与行政人员的工资等等。在教育经费中，尤其是高等教育经费中，很大一部分被用于后勤保障。2002年我国各级各类学校教师人数占全体教职工人数的比例分别为：普通高等学校39.5%，中等学校76.4%，小学90.3%。由于非教学人员过多，人浮于事、管理松懈和资源浪费，使得本已紧张的教育经费受到严重挤占，教育投入相当一部分没有被用于教育发展事业。
（二）不同教育层次之间教育投入不均衡
根据现代财政理论，教育属于混合产品。而混合产品兼具“公共产品”和“私人产品”的性质。随着教育层次的增加，教育的“公共产品”属性会下降，教育的“私人产品”属性会上升。一般而言，私人产品的提供只有通过市场才有效率，而公共产品的提供应采用公共提供方式。也就是说，在教育经费极其有限的情况下，教育投入应当将重点放在低层次教育上，而将高层次教育市场化。
在我国，高等教育投入的比例相对偏高，对初、中等教育，特别是职业教育的投入略显不足。1998年我国各级教育投入的比重分别为：高等教育18.6%，中等教育36.1%，初等教育31.2%，职业教育7.6%，其他6.5%。教育投入在不同教育层次之间不够均衡，“教育”产品的提供方式出现了偏差，其直接表现也是明显的。虽然我国已经立法实行九年制义务教育，规定只收杂费，不收学费，但由于办学经费相对不足，学校对学生的乱收费现象实难制止。农村儿童失学率较高，需要社会来共同培植“希望工程”，实属不得已而为之。另外，我国熟练技术工人人数偏少，劳动力素质偏低，也是与我国职业教育投入不够密切相关的。
（三）教育投入的地区间以及城乡之间的差距越来越大
经济发展的不平衡造成地区间教育投入的差距，并引起教育水平的差异，导致地区间人才、技术、劳动力素质的差距，终将引起经济发展水平差距的进一步扩大。从近几年的情况来看，地区间各教育阶段生均经费差异的基尼系数不断增大。也就是说，教育投入在不同地区间更加不平衡。这不仅不利于国民经济的整体发展，与我国西部大开发的战略要求也是背道而驰的。
二、我国教育投入存在问题的原因分析
（一）我国财政收入占GDP的比例偏低及财政支出结构的影响。
从国际上看，一个国家公共教育经费占GDP比例的高低与该国财政收入占GDP的比例有着密切的联系。在一个财政收入占GDP比例比较低的国家要求教育投入占GDP高比例是不现实的。而且，在西方国家的财政支出中，经济建设服务性支出所占比例一般都比较低，而我国则占40%，大大高于发达国家平均14%和发展中国家平均25%的水平，从而影响了我国财政性教育经费支出占GDP比例的提高。
（二）投资主体相对单一化在一定程度上限制了教育事业的发展。
虽然近几年来我国民间办学开始增长，教育经费也逐步由单一的政府拨款向“以政府财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅”的方向转变，但教育经费的主要来源仍然倚重于财政拨款和学杂费，两项合计超过80%，教育经费的其他来源依然匮乏，在我国目前的政策体制和教育体制下，政府的教育投入仍占主体地位和主导作用。
（三）地方政府财政资金短缺，特别是经济落后的地区。
义务教育的经费目前主要由地方政府承担，加剧了地方政府资金使用的压力，导致拖欠教师工资，向农民打白条现象严重。另外，政府支出多种多样，而教育支出具有间接性和迟效性，出于追求政绩或本地区、本部门经济利益的考虑，政府更愿意将资金投入见效快的项目而非教育事业。
（四）财政能力相对较强的中央和省级政府对基础教育特别是农村义务教育的投入责任的忽视。
有限的财政经费往往专注于对高等教育、非义务教育及城市教育的投入，忽视了对基础教育特别是农村义务教育的投入责任，反而是财政能力薄弱的乡镇一级政府在勉强支撑农村的义务教育，造成了不同教育层次之间教育投入不均衡。
三、促进我国教育投入优化的政策选择
（一）广开财源，增加教育经费。
在现阶段及今后一段时间，教育投入不足仍会存在，为此必须广开财源，增加教育经费。一是尽快建立适度规模的专项教育投资基金。中央政府可从宏观调控角度出发，建立教育投资保障基金，主要用于初、中等教育和老、少、边、穷地区教育的投入。而经济发达的省份、直辖市可自主设立教育投资基金，以解决本省、本地区的教育经费。初始投资基金的来源可通过发行教育彩票、接受捐资以及股份上市募集获得。二是发行特种教育公债。本来，教育经费的筹集主要应由地方政府来承担，可由地方政府通过发行区域内“地方教育公债”实现。但在目前我国还不允许地方政府发行公债的情况下，教育公债仍须由中央政府统一发行，然后按一定比例将所募集的资金与相对应的债务同时划拨给地方政府。三是建立财政拨款与补助补贴专用帐户。针对教育经费的挪用挤占现象，建立财政拨款和补助补贴专用帐户，定期汇总上报并接受审计监督，已势在必行。由于我国地区间差别较大，生源的经济处境不一，在我国金融市场很不完善的现状下，学生很难以其将来的收入作为抵押举债，来满足生活学习需要。所以建立适当的补助补贴运行机制，通过学费补助、减免、补贴等方式帮助贫困学生完成学业，显得十分必要。如何管好、用好补助补贴资金，比较好的做法就是设立专用帐户，专款专用。
（二）提高财政收入占GDP的比重，加大财政支持教育的力度。
如果国家财政收入和财政支出占GDP比重有较大幅度的提高，即使保持目前的国家财政收支结构不变，教育经费的绝对数以及占GDP的比重都将会有较大幅度增长。也就是说，现阶段，乃至今后一段时期，大幅度提高国家财政收入和财政支出占GDP的比重，是政府财政增加对教育投入的物质基础，是提高财政性教育经费占GDP比重的必然的政策选择。我国教育投资要在近几年逐步实现占GDP的4%，逐步达到5%―7%的世界平均水平。因此，一方面，财政要转换职能，按照公共财政框架的要求调整支出结构，在有限的财力中确保教育支出的优先增长；另一方面，要努力振兴国家财政，各级财政部门要积极开辟财源，严格税收征管，堵住减免税的口子，努力提高财政收入占GDP的比重。
（三）制定按不同阶段兼顾不同地区区分的教育财政政策。
我国目前的财政性教育投资结构不够合理，突出表现为三级教育投资结构不合理。因而，要对不同阶段实行不同的财政政策，即政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育。对此，比较好的办法就是调整国家教育经费支出结构：中央和省级政府用财政转移支付等办法，加大中央和省级财政义务教育经费的支出比例；用专项资金管理的办法把中小学教师工资全部由财政直接发放。而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制，实行全社会参与战略。同时针对我国经济发展极不平衡的情况，财政教育投资也应改善地区结构，对西部地区和农村应进行重点倾斜，建立规范的财政转移支付制度，由中央和省级政府财政把经济落后地区所需的义务教育的建校经费和经常性支出包下来。
（四）后勤的社会化和非教学人员适当分流。
在现行教育体制下，后勤支出占了国家教育经费的很大一部分，使原本就不富裕的教育经费捉襟见肘。同时，这种没有市场约束的后勤服务，必然造成资源的严重浪费。因此，应尽快将后勤服务从学校中分离出来，实现社会化，同时实现非教学人员的产业化分流。具体措施：一是可以让其独立出来，成立经营性公司；二是可以向社会开放，让社会直接参与其经营。为了推动后勤的社会化和非教学人员的适当分流，可采用灵活的财税政策举措。一开始可给予试点高校一定的扶持基金，专门用于启动高校的产业化工作，到适当的时候再以税收优惠政策代替，通过给予免征所得税、减征部分营业税等优惠措施，促进后勤社会化的平稳过渡。
（五）促进非义务教育尤其是高等教育和职业教育投资主体多元化。
今后，我国高等教育和职业教育要逐步实施办学主体和经营主体多元化，实行股份化和民营化。一方面要引导社会、企业、学校及个人等多方面参与，积极鼓励并支持企事业单位、科研机构以及个人与高等院校联合办学，创办私立大学和民办高校、职校；另一方面要扩大教育领域的对外合作，鼓励并支持中外合资办学，甚至试办外国独资大学。财政政策上需要加以激励，除了现行的税收优惠政策，诸如对进口的教学设备免征进口环节的增值税，学校免缴城镇土地使用税和房地产税等，可进一步给予联合办学的企业和个人办学投资所得收益免征企业所得税和个人所得税的优惠，从而调动各界办学的积极性。
参考文献：
［1］张雪蓉，马渭源.中国教育十二讲［M］.重庆出版社，2008.
［2］杨丹芳.教育财政的公平与效率［J］.财经科学，2000，(3).
一、预算收支执行情况
今年,全镇地方一般预算收进11952万元(猜测数),比往年同期增收1911万元,增长19%;预算外收进3543万元(猜测数),比往年减少387万元,负增长10%;基金收进202*万元(猜测数),比往年减少7872万元,负增长28%。
(一)预算内收支情况
今年,全镇实现地方一般预算收进镇级实得为5378万元(猜测数),完成年初预算的119%,比上年同期增收860万元,增长19%;一般预算支出5099万元(猜测数),完成年初预算的118%,比往年同期增支895万元,增长21%。总体来说,财政收支执行情况较为理想。
(二)预算外收支情况
今年预算外收进3543万元(猜测数),完成年初预算的104%。主要收进项目有:征地款收进563万元;综合服务款收进302万元;行政事业性收费206万元;上级补助收进1227万元;其他收进1244万元(包含招商引资,公有资产拍卖收进)。全年预算外支出4863万元(猜测数),完成年初预算138%。
(三)基金收支情况
今年基金收进202*万元(猜测数),主要是土地拍卖后的土地收益基金。基金支出16380万元(猜测数),支出项目主要是:
1、征地和拆迁补偿支出:5500万元;
2、城市建设支出:1500万元;
3、土地开发支出:2000万元;
4、农村基础设施建设支出:2200万元
5、其它土地使用权出让金支出:5180万元
二、主要工作开展情况
按照镇委镇政府的工作部署,我所今年主要抓了以下几项工作:
(一)加强税源信息收集和税收征管,确保财政收进持续稳定增长
1、与税务部分一起对全镇主要企业开展税收进库情况调研分析,今年我镇四大支柱产业发电、陶瓷、化工、五金,由于受经济大环境日趋严重及国家节能减排政策压力影响,先后出现停减产现象,对我镇完成税收进库任务构成巨大压力,我们及时把握这些情况,认真做好了有关税收进库统计及猜测工作,做到有据可依,心里有数,为了全年税收进库按计算完成夯实良好基础。
2、加强与镇招商办的沟通协作,有针对性地对企业生产进行数据采集,统计分析,全面把握新引进、新投产企业的主体税源情况,制订具体可靠的工作方案,以镇主要领导牵头,联合税务部分,到企业中往了解情况,确保税收应收尽收。
(二)制订完善政府采购和基建工程方面的规章制度根据上级有关文件精神,制订政府采购及基建工程这两方面的规章制度。
1、制订政府采购及基建工程的规章制度。以上级规章制度为基础,结合我镇实际情况,出台了简便、操纵性更强、更适合我镇的政府采购及基建工程办法.
2、制订政府采购及基建工程制订工作流程,特别是在区纪委与区建设、国土、财政等相关对采购方面提出、查出的题目作逐一整改,务求对此项工作更规范化地进行操纵。
3、制订《*区*镇政府基建资金申请表》《*镇政府采购需求审批表》让划拨财政资金时,起到最后的监管核对的职能.
(三)积极配合镇委、镇政府各项工作的开展,全面推进各项事业的发展
为确保经济社会各项事业全面快速发展,我们始终坚持“保运作,保建设”的原则,调整支出结构,确保重点支出。
1、增加对市政建设、绿化改造等重点工程支出。投进120万元安装了塘九路周村至凤果村近7公里的路灯;投进160万元改造塘九路至清塘牌坊路段绿化,继续投进1800万元开展样板路的绿化建设和提升。
2、紧急追加500万元用于全区同一开展的综合整治违法建设、违章建筑的工作,使我镇“两违”整治工作处于主动局面。
3、加大对公共安全、社会保障、医疗卫生等领域的投进。投进专项资金200多万元,对年满70周岁的1700多名*籍老人,每人每月发放100元水果金;拨款镇派出所专项行动经费50多万元,投进1,164,500元为全镇23,290人购基本医疗保险,投进465,800元为居民购买门诊医疗保险。
4、继续对农村公共建设、水利方面投进:投进250万元用于文明村建设;投进400万元用于农业、水利电机、窦闸维护等。
5、继续关注政府领导干部工资福利待遇题目。清查整理千禧花园历史情况,制订出具体工作方案,为在编职员补缴住房公积金,从而理顺多年悬而未决的住房公积金题目。对政府在编职员的职员及公用经费支出进行调研摸底,制订多个工作方案。
(四)加强财政支出监管、进步预算编制的质量,用好用活财政资金
1、今年3-5月,我所接受了区审计局对20*年度财政预算执行和决算审计。以为我镇财务收支状况良好,财政支出的审批手续较为完善,监管较公道到位。对我镇需要整改的题目提出了要求。
2、为规范部分预算执行,在4月15日组织全镇行政事业单位、派出机构、社会团体等使用财政资金单位的23个报帐员,重新按预算编制的要求编制部分预算。
3、为规范镇联防大队的财务治理工作,重新对该大队在财务制度进行规范整改,明确规定了该单位在执行日常开支、采购方面,必须依照新制定的《*镇治安联防大队财务制度》执行。
4、10月,区财政局组织各科室业务骨干到我所进行业务检查,及对区审计局的审计题目的整改落实情况的检查。我所认真对待,做好了充分的预备,圆满完成了迎检工作,获得区财政局的一致好评。
5、规范核算中心下属核算单位的财务治理工作,制定《*镇中小学财务制度》,进一步规范了各中小学、科教办的资金使用、报销、采购支出等方面。
6、参照20*年区政府下达的《*区镇级财政预算治理实施细则》,重新制定各项制度与流程。
三、存在题目困难
一、财税收进的影响
税收来源于经济,经济决定财政。由于全球经济环境的变坏,导致出口需求减少,内需不足,严重影响了我镇企业的经营,企业出货不足,收进减少,进而影响税收进库。一是我镇企业广汇化工厂由于原材料价格大幅上涨,造成今年全面停产。瑞丰石化、龙池石化在此影响下,减少税收八百万元。二是国家节能减排政策的全面实施土地政策的收紧、产业用地指标缺乏等政策影响我镇企业的发展及经济持续增长。我镇今年为配合节能减排政策,正逐步落实封闭诚达马赛克厂、搬迁新中源三车间、金佰力水泥厂转型、14家陶瓷废品加工企业淘汰等工作,这一系列工作将使我镇今后减少税收近七百万元。富腾沥青等几家沥青厂受证照困扰,预计将减少税收约五百万元。三是由于担心经济下滑,需求减少,投资达35亿元的能润置地山水龙盘项目以及黄金假日酒店项目为规避风险,也将放缓项目建设进度。由于土地政策收紧以及银根收缩,镇级招商难度不断加大,我镇新引进项目无论从质量和数目来说都不尽人意,这一切都将对我镇税收构成巨大压力。
二、新的镇级财政体制下财政支出结构不尽公道,“吃饭财政”框架仍难以摆脱
由于国、地税体制改革,治理权上划,镇政府失往子对本地财政收进治理的控制权,对全年收进预算完成情况心中无数,对统筹安排全年财政预算只能在上年的基数作依据调整。一是镇级财政支出项目过多,支出标准不同一,严重影响预算的完整性和公平性。上级部分在农业、教育、科技、卫生、环璄保护、计划生养、宣传文化、政法等方面都做出了支出与财政收进或支出增长挂钩的规定,给地方财政造成很大的压力。如:公安支出(工资福利)年初预算上解390万元,但到第三季需增加100多万元;教育支出更是硬性指标规定支出:全镇教师工资福利一年高达1400万元(占镇财政收进40%)支出外,生均公用经费标准进步(从20元进步到80-90元,并在三年达到800-1000元);居民门诊、住院基本医疗保险镇级补贴经费标准不断进步,政策性的硬指标支出高达二百多万元。因此,在镇主体税种增值税、企业所得税、个人所得税、营业税成为共享税,镇级分成比例较小,令我镇日益放缓的税收火车头难以拉动不断庞大的支出车厢。二是各部分要求追加支出的需要越来越多,区垂直部分硬指标要求增加的支出的项目金额庞大。如:计划生养家庭节育奖励、公安职员单警装备配备经费、社会救济等方面。在收进增长不快的情况下,导致了收支矛盾日趋突出。特别是“两违”整治工作经费的追加、调资方案的出台,本来是领导干部的福音,但微弱的财政同时要负担庞大的教师队伍、硬性公安队伍的支出,可以说是火上加油,让镇财政陷进困境。
关键词：涉税课程群；课程设置；应用型人才
本文系山东科技大学2009年 “群星计划”项目阶段性成果，项目编号：qx0902162
中图分类号：G64文献标识码：A
一、当前会计专业涉税课程群建设基本情况
会计专业涉税课程群主要包含财政学、税法、税务会计和税收筹划四门课。其中，财政学和税法是必修课，54学时，分别在第三学年的上下学期开设，税务会计和税收筹划是选修课，36学时，在第四学年的上学期开设。这样的涉税课程群设置使得会计学专业的学生基本掌握了涉税的基本知识，然而距离应用型会计人才的培养目标仍然有较大差距。
二、当前会计专业涉税课程群建设存在的基本问题
（一）涉税课程群课程设置的基础课程。涉税课程群中的财政学需要运用经济学的基本原理、基本分析方法和基本结论，因此，财政学要在开设了微观经济学和宏观经济学的基础上为同学们讲授。因为税法除了要用到财政学中所学的基本知识外，还要求学生具备一定的会计学知识，所以对于会计专业的学生来说，要在学习了初级会计学之后再来学习税法。当前，我校的财政学课程是微观经济学和中级财务会计同时开设的，显然有悖于一般的学习规律，存在不合理的地方。
（二）忽视了涉税课程群的实践教学
1、纳税实务操作不足。涉税课程群以介绍和操练中国现行税制和税收征管法规及运用为核心内容，同时也是一门会计专业学生就业时，应试财税系统公务员、注册会计师、注册税务师、注册评估师执业资格、企业财务人员招聘等的重要考试科目和内容。注重培养学生的实务操作能力，充分体现高级应用型经济管理人才的办学特色，有着十分重要的意义和影响。而我校目前几乎没有纳税实务操作的实训。
2、缺少实习时间。涉税课程群是一系列理论与实践紧密结合的课程，要尽可能多给学生安排一定的实习时间。学生在课堂上所学的知识毕竟是纸上谈兵，他们需要一个演习的练兵场。他们需要通过为纳税人税务登记、代领发票、申报纳税、建账、制作涉外文书的实习缩短了理论与实践的距离，更为深刻地理解书本上的知识。但目前学校不具备这样的条件。
（三）涉税课程群的教学方法单一。由于税法教学内容越来越丰富，而且实践性很强，在教学计划学时少的情况下，教师为完成教材内容而多以讲授为主，而没有充足的时间采用案例教学和课堂讨论等费时较多的教学方法。这样学生不能积极地参与到教学活动中来，教学效果甚微，不能达到培养实际操作能力和综合分析能力的目的。
三、涉税课程群建设创新
（一）完善涉税课程群课程设置。遵循涉税课程群的教与学规律，考虑涉税课程群的先期课程和后续课程，相关课程设置如表1所示。（表1）
（二）增加涉税课程群实践教学时间。在以上涉税课程群开设时机的基础上增加相关的实训和实习时间。具体安排如表2所示。（表2）
（三）积极探索多种教学方法。教学手段的最大优化是减少上课学生人数，实行小班化教学。学生人数少，教师就可以在实验室中授课，并能严格掌控学生，学生上课效率才会提高。当前教学方法的改进迫在眉睫，最关键的是让学生参与进来，引进案例教学、课堂讨论、学生发言等多样化教学方法，从而激发学生兴趣，提高教学效率。
（作者单位：1.山东科技大学；2.滨州市联通公司）
一、综合改革现状
（一）乡镇苏木机构改革情况
根据区市部署和上级给定的机构编制、领导职数，敖汉旗超前筹划、完善方案、稳步实施。
1、精简了机构。将29个乡镇苏木调整撤并为15个，其中确定中心镇5个、一般苏木乡镇10个，撤并比例为48.3%。根据上级要求和全旗实际，将乡镇苏木党政机构由原来的4个精简为3个，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；乡镇苏木事业机构由原来的6个中心（站）精简为3个，即经济发展服务中心、文化广播电视服务中心、计划生育服务中心。新惠镇增设了劳动和社会保障所。将畜牧工作站、林业工作站、国土资源所上划旗里垂直管理。与改革前比，乡镇苏木行政内设机构减少100个，精简68.9%；股级事业机构减少128个，精简78.1%。
2、精简了人员编制和领导职数。上级给敖汉旗行政编制500名（其中科级领导职数107名）、事业编制460名、上划旗直管理事业站所编制135名。改革后，行政编制较改革前的580名减少了80名，精简13.8%；乡镇苏木领导职数由209名减少了102名，精简48.8%；事业编制由1088名减少了493名，精简45.3%。
3、实现了人员定岗与分流。改革前乡镇苏木实有人员2271人，其中公务员427人、事业人员1844人（不含已上划的林业工作站人员92人）。事业单位有1354人参与竞争规定岗位，通过考试、考评上岗550人（含上划垂直管理135人）。分流人员数量居全市旗县区之首，共分流安置1294人,其中提前退休35人、提前离岗232人、离岗内退188人、辞职35人、一次性分流804人。
4、打造了便民服务直通车，转变了政府职能。创新政务公开机制，改进政务公开办法，在全旗上下构建起了以“政务直通车”为载体的政务公开新机制，即：旗有中心、乡有站、村村都有代办员的三级联动、层层代办、上下贯通的政务公开体系和服务体系。各乡镇苏木全部建立了便民服务站，集政务公开与行政审批服务为一体，变原来七站八所多个窗口为一个窗口。在乡镇苏木改革后，对合并后的乡镇仍然保留便民服务站，为农牧民提供代办、行政审批、导政、信息、政策法律及咨询等六种服务。
（二）农村牧区税费改革和乡财旗管情况
1、农村牧区税费改革进展顺利。*年税费改革以前，全旗农牧民实际承担税费总额5623.42万元，人均实际负担税费为110.15元，*年实际向农牧民征收税费总额为4251.9万元，人均税费80.03元，人均承担税费比改革前减少25.12元，减负率为22.7%。*年征收农牧民承担农业税、农业税附加、农业特产税、农业特产税附加共3084万元，与改革前农牧民实际负担5623.42万元比较，减少2539.42万元，人均减少负担59.45元，减负率为53.9%。*年农业税税率下调2.77个百分点，农民负担为1619万元，比改革前减负3904.42万元，减负率为70.6%。*年全部取消农业税，又减负1619万元，农民再没有税费负担。
2、转移支付拨付完全到位。*年上级下达给敖汉旗税费改革转移支付资金3161万元。除教师工资上划外，其余资金全部拨付到乡镇苏木财政。*年上级下达给敖汉旗转移支付资金1143万元，*年下达1189万元，全部下达到各乡镇苏木，用于弥补乡村两级财力的不足。
3、建立村财乡管村用制度。建立村级财务预决算制度，对村级年度收支及年初确定的“一事一议”事项编制计划，在村务公开栏进行公示，经村民代表大会通过执行，年终把执行情况在村民大会上公布，实行村级帐务集体办公制度。对村补助由旗财政下拨到乡镇苏木，再由乡镇苏木下拨到村。
4、全面推进旗乡财政管理体制改革。*年对乡镇苏木实施“定收定支、超收分成、超支不补、结余留用、增人增支、减人减支、政策性增支减收因素按上级财政体制要求定补或上解、一定三年不变”的财政管理体制。*年对乡镇苏木实施了“核定基数、收支脱钩、超收分成、超支不补、结余留用”财政管理体制，重新核定了人员经费、各种保险、公用经费、乡村道路维修费、兵役征集费、村委会补助、动物防疫员报酬、城镇建设维护费、退耕还林、禁牧舍饲工作经费等。计划在超收分成中再让利乡镇苏木2500万元，保证了乡镇苏木工资、保运转和社会事业的发展，并有效地化解了乡镇债务。
5、积极推进“乡财旗管”。*年4月，敖汉旗按照构建公共财政体系的要求，以建立科学、规范、符合乡镇财政管理体制的集中收付制度为目标，推行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式，制定下发了《敖汉旗推进“乡财旗管”工作实施方案》，目前各项工作正在实施中。
（三）全旗农村牧区教育管理体制改革情况
1、建立了农村义务教育经费投入保障。制定了《敖汉旗农村牧区义务教育经费保障机制改革实施方案》，将所有农村牧区义务教育经费纳入旗财政预算管理。出台了《敖汉旗农村牧区义务教育经费管理办法》、《敖汉旗义务教育阶段贫困家庭学生补助寄宿生生活费资金发放管理细则》等相关文件。理顺了经费拨付渠道。将所有经费并入“农村牧区义务教育经费保障专户”，所有经费指标下达给旗教育行政主管部门，由旗教育行政主管部门统一核算，按校、分科目设置明细账，严格按标准拨付。*年初落实“两免一补”资金524.2万元，旗财政主管部门直接拨付到各中心校帐户；公用经费指标下达到旗教育主管部门，通过旗教育主管部门拨付到各校。
2、中小学布局调整工作有序推进。*年以来，全旗共撤并学校92所，其中高中2所、初中5所、小学85所。现有学校231所，比*年分别下降30.5%，其中高中5所、初中37所、小学189所，比*年分别下降28.6%、10.3%、31.1%，教育资源得到优化配置。*年，按照撤乡并镇后15个乡镇苏木格局，制定了*年至2010年全旗中小学布局调整规划。
3、学校人事制度改革工作深入开展。从*年起，重新核定教师编制，新增编制438个，鼓励部分教师提前离岗，全旗共审批提前离岗教师547人，对全日制师范类本科生、短缺学科专科生和*年在岗无编人员实行考试聘用，进一步理顺了教育入编渠道。截止今年9月末，全旗在编教师6658人，比最高峰时减少1000多人，教师队伍年龄老化的状况得到了明显改善。
（四）全旗农村牧区医疗卫生体制改革情况
截止到*年末，全旗乡镇苏木以上医疗机构有36个，其中旗直卫生单位7个、中心卫生院10个、卫生院18个、乡镇防保站1个，按级别分二甲医院1个、一甲医院7个。共有在职职工1436人（不含职工医院和防保站），其中卫生技术人员1226人，占职工总数的85.4％。现有编制床位851张。几年来，全旗农村牧区卫生改革不断深化。
1、深化卫生管理体制改革。对旗直医疗机构重新分类管理，确定旗医院、中蒙医院为非营利性医疗机构。医疗机构内部推行全员聘任制、技术职务聘任制，转岗分流、减员增效。在旗医院、中蒙医院推行新进大中专以上毕业生人事制，试用期满达到要求标准者继续聘用。在旗直医疗单位开展“病人选择医生”制度。实行了药品集中招标采购制度。
2、强化村级卫生组织建设与管理。全旗健全了旗、乡镇苏木、村嘎查三级卫生服务网络，实行了“乡村联办”、“村办乡管”管理方式，进行目标化管理。*年把村级卫生机构分为村卫生室和个体诊所，村卫生室承担预防保健任务，定为非营利性医疗机构，享受税费减免政策；个体诊所定为营利性医疗机构，照章缴纳税费，按照“建设布局合理，医疗行为规范，房屋设备达标，人员技术合格”的总体要求，对村级卫生机构进行建设和管理。对基层卫生院采购药品的价格和采购厂家实行审批制度，对基层卫生院院长进行公开选拔，制定目标责任制，对基层卫生院严格执行财务监理制度。
3、新型农村牧区合作医疗试点工作运行良好。*年，敖汉旗作为全市唯一一个新型农村牧区合作医疗试点旗县率先进行了探索。旗委、旗政府把此项工作作为一项“民心工程”，全力以赴抓好组织实施。加大宣传工作力度，通过工作人员入户、张贴标语、《致学生家长一封信》和《致全旗农牧民朋友一封信》等多种宣传方式做好宣传发动工作。各乡镇苏木一把手负总责，乡镇干部包村、村干部包组、组干部包户，深入到村、组、户进行宣传发动，宣传知晓率达到了95％以上。每月通过电视、报纸等媒体，对住院费用补偿金额在3000元以上的病例进行定期公布，对住院补偿情况，及时在村级公示。在资金筹集过程中，旗政府先后3次召开乡镇和部门参加的调度会。严格按照以户为单位自愿参合的原则，确保参合率达到80％以上；旗委、旗政府在机构调查和入户调查的基础上，制定出台了《敖汉旗新型合作医疗管理办法》和《敖汉旗新型合作医疗实施方案》等系列文件。并在充分调查研究和认真分析测算的基础上，将起付线、辅佐检查费用、新型合作医疗用药范围适时作了修订。*年，对报销比例平均提高10个百分点，进一步扩大了农民受益面。在资金管理上，做到钱帐分离、管用分离、收支分离、封闭运行，设立了农??及时存入专用帐户，做到专户存储，专款专用，财政监管。使基金的收缴和划拨实现了银行系统内的循环，保证资金及时到位，且形成了定点医疗机构、经办机构、财政部门和银行互相监督的机制，减少了资金管理上的漏洞。按照以大病统筹为主、兼顾受益面的原则，以收定支，实行大病统筹与家庭帐户基金相结合的模式，在运行程序上，实行“一证通”就诊制度，参合农牧民只要手持《合作医疗证》就能在全旗范围内自主选择定点医疗机构就医。加大对合作医疗定点机构的监管力度，严格控制医疗费用，执行药品最高限价，合理检查、合理用药。两年来,全期共筹集参合资金3889.3万元,到*年11月末,新型农村牧区合作医疗资金共支出2415.4万元,补偿参合农牧民42.69万人(次)。新型合作医疗试点工作的开展，有效地缓解了我旗农牧民因病致贫、因病返贫问题。试点工作得到国家、区市等各级领导和部门的充分肯定。
4、增强了预防保健和处置突发公共卫生事件应急能力。实施了疾病预防控制中心建设项目和传染病区建设项目。疾病预防控制体系和医疗救治体系已经形成。计划免疫“四苗”基础免疫平均报告接种率达97%以上，高于全市平均水平2个百分点，全面推行了计划免疫扩大保偿制。结核病防治先后实施了“世行贷款/英国赠款结核病控制项目”、“全球基金结核病控制项目”、“日本无偿援助结核病控制项目”和“中央财政支持结核病控制项目”。
