发布时间：2023-12-23 15:50:59
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的秸秆焚烧的原因样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：焚烧秸秆；外部性；政府管制；市场调节；发电
我国广大的城郊和农村，每到夏收和秋收，在田野和路旁，人们时常能看到正在燃烧的秸秆升起滚滚浓烟。秸秆是农作物的主要副产品，也是十分宝贵的生物资源，焚烧秸秆不仅污染环境，浪费资源，而且影响交通安全，影响社会生产和人民生活，已成为一个严重的经济和社会问题，成为政府关心、社会关注、舆论关切的热点和难点问题。从经济学角度讲，焚烧秸秆对社会造成了严重的负外部性，同时也引起了政府管制的思考。
一、基本情况
（一）焚烧秸秆的现状及原因
目前我国每年产生秸秆近7亿吨，据有关部门统计数据，我国在用作能源的农作物秸秆中，其中用于畜牧饲料为1.45亿吨，还田肥料为0.91亿吨，工业原料为0.14亿吨，作为农民传统的生活燃料的秸秆为2.8亿吨，分别占总量的24％、15％、2.3％和40％。除了上述用途外，还有18.7％约1.13亿吨剩余秸秆没有任何用途，成为真正的废弃物，大部分被农民或农场主在田野焚烧了。事实上，按照秸秆的利用价值来讲，如果对秸秆进行综合利用的话，其经济效益可以提高四五倍。秸秆作为重要的生物质资源，总能量基本和玉米、淀粉的总能量相当。秸秆燃烧值约为标准煤的50％，蛋白质含量约5％，纤维素含量在30％左右，还含有一定量的钙、磷等矿物质，可作为肥料。1吨普通秸秆的营养价值平均与0.25吨粮食的营养价值相当。经过科学处理，秸秆的营养价值还可大幅度提高。那么如果综合利用秸秆能取得这么大的好处，为什么还会屡禁不止？
其中最直接的原因就是大量的秸秆对于普通农民来讲没有任何利用价值，焚烧是一种最简单的处理方式。以前大多数农民都比较珍惜秸秆，麦秸秆当柴烧，稻秸秆可以编织草包，搓成草绳，挣钱补贴家用，但现在这样的好处对他们已经没有了吸引力。现在许多农民生活条件变好，做饭已改用液化气和电，秸秆作为柴火的功能已非常弱化。另外，用稻秸秆编制草包、搓草绳，费时费力，收益又不高，不如打工来钱快。于是每年麦收过后，由于无处堆放，而且影响下一轮的播种，村民们只好将秸秆就地焚烧。以上是农民焚烧秸秆的一些外在因素，而农民焚烧秸秆的内在原因，是在于现行的一些秸秆利用技术效率较低、经济效益差、投入产出不合算，作为一家一户的农民没有条件和技术科学地处理秸秆。例如，我国目前已经具备了秸秆还田技术，但农民无奈于一套机具7万元-8万元的设备费用，以及一亩地近百元的复式机具使用费用，便无人问津了。可见焚烧秸秆并不是农民的最佳选择，而是一种无奈之举。
（二）焚烧秸秆的主要影响
焚烧秸秆主要是影响道路安全，导致公路上的能见度很低，车祸增多；同时秸秆燃烧后产生的黑碳四处飘散，最后落入到城市土壤和各种建筑物上，也造成了负面影响。而焚烧秸秆的最大危害是在于给空气带来很大的污染，由于集中焚烧，会在短时间产生大量的二氧化碳，浓烟四起，空气中的可吸入颗粒物大量增加，空气中始终弥漫着焦烟味，造成环境污染，对人体健康危害很大。
二、焚烧秸秆与外部性
（一）外部性经济理论
当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性。因此，这个人或厂商没有承担其行为的全部后果，那么对这个人或厂商来讲，该行为的影响是“外部的”。外部性是普遍的，乱丢垃圾的旅行者、弄得乱七八糟就走了的儿童、在拥挤的屋子里抽烟的人以及本文提到的焚烧秸秆的人，他们全部都造成了外部性。
（二）焚烧秸秆带来的外部性
现将正负外部性的分类用图表表示，进一步说明，具体如表1所示：
表1给出了对外部效果可能表现出的形式的一个简单的分类。这些效果可能是由消费或生产行为造成的，既可能是有益的，也可能是有害的。假设一名妇女决定给自己注射防止麻疹的疫苗，这一消费决策是基于她所得到的净收益为正这样一个考虑而做出的。但是她的行为将影响到其他人：她减少了感染麻疹的可能性，但这种减少也使其他人感染疾病的机会降低。这种对别人的效果不会影响到她本人的消费决策，她也不会得到别人对她的补偿（通过市场或其他途径），从这个效果上讲这种效果是外在的。
本文第一部分提到焚烧秸秆的影响都可以认为是焚烧秸秆带来的负外部性。尤其焚烧造成了严重的空气污染。燃烧产生的可吸入颗粒物的学名――小颗粒PM2.5，是焚烧秸秆影响健康的元凶。可吸入颗粒物中尺寸小于2.5微米的小颗粒PM2.5对于人类健康的影响非常大，人类头发的直径约为60微米，而2.5微米的粒子仅是它的二十四分之一，人的肉眼根本无法辨别。这种可吸入颗粒物已成为大气污染物中对居民健康威胁的最大污染物，也正是焚烧秸秆的影响中最为广泛的负外部性。
当然，我国作为农业大国，农民面朝黄土背朝天辛勤的劳作，经历了收获的喜悦后，接着必然大量焚烧农作物秸秆，这是一种成为习惯的传统处理方式（也是迫于无奈）。当危害面对传统时，就需要外力来协调这种矛盾。
三、减少焚烧秸秆外部性的方法
（一）政府管制
1、政府管制原理
当人类的行动会产生不可逆的结果时，不完全信息和不确定性对我们的分析就变得特别重要。以焚烧秸秆为例，焚烧行为污染空气，损害健康，受到这种损害影响的各方应该了解损害的原因及其受到的损失。事实上对受到此负外部性影响的人来说这是不可能的，这也反映了个人对复杂世界认识的局限性。当存在特别敏感的未知信息，而且未知信息的现在成本非常高的时候，政府管制也许确实能够提高效率进而增加效益。
一旦社会决定了政府应该做某件事情时，就有了第二个问题：政府如何才能最有效地完成社会的目标。政府干预由各种规章制度形成，可以分成两类。一类被称为行政工具，如规章制度的限制，对特定行为的限制或规范。另一类是财政工具，如税收和补贴制度及市场许可，目的是建立对私人行为的激励模式。
2、管制措施及存在的问题
目前，政府部门针对焚烧秸秆实施的一些行政手段包括：环保部门建立秸秆禁烧和综合利用目标责任制，将秸秆禁烧和综合利用任务落实到村、落实到户、落实到田块。协助交通、民航部门督促检查交通干线、机场周边地区的秸秆禁烧工作。设立执法检查组，查处环境违法行为。这些行政手段看似严厉，但只是在一定程度上约束了人的行为，而不能从根本上解决人的利益需求。本文第一部分提到的农民焚烧秸秆的原因表明，焚烧秸秆并非农民本意，而确实是无奈之举，所以造成的现实情况就是政府年年下文件，但秸秆年年都在烧。农民是最讲实际的，如果只是一味地运用行政手段去强行禁止，而农民又不得不将秸秆堆放在田间，无人问津，也只能是影响下一轮的播种。可见运用行政手段并非长久之计。因此转变行政理念，摒弃旧的做法，从解决农民的实际需求入手，这才是政府面对焚烧秸秆考题应当给出的答案。
（二）市场调节
我国的焚烧秸秆问题是工业初步改造传统农业，但还没有彻底改造的结果。问题的出现，表明我国现有工业方式还无法解决秸秆被替代后的出路问题。秸秆的利用最终仍需工业来解决。
长期以来，煤炭在我国的一次能源消费中一直占主导地位。目前，其在能源消费结构中所占的比例是70%左右，而煤在世界平均能源消费结构中所占比例仅为25%。我国的能源消费结构明显失衡，环境恶化也日益严重。那么被焚烧的大量秸秆，正是实现能源可持续发展、优化能源结构的关键，利用秸秆发电，可以减少煤炭消耗，清洁环境，是一举多得的良方。我国能源储备中煤炭占到了92%，这决定了我国能源生产和消费结构在今后相当长的时期内仍将以煤炭为主。以煤炭为主的能源结构及能源利用效率低下等众多因素造成了我国环境受到严重污染，生态遭到破坏，过度开采造成大面积土地塌陷，二氧化硫和二氧化碳排放量分别列居世界第一位和第二位，造成的经济损失占全国GDP总量的3%-7%。而我国生物质能资源非常丰富，主要的农作物种类有稻谷、小麦、玉米、豆类、薯类、油料作物、棉花和甘蔗。如果将7亿吨秸秆资源用于发电，相当于0.9亿千瓦火电机组年平均运行5000小时，年发电量为4500亿千瓦时。秸秆为低碳燃料，且硫含量仅为0.12%-0.18%，而煤炭的含硫量一般高于0.8%，在有效的排污保护措施下发展秸秆发电，会大大地改善环境质量。煤炭作为一次性能源，用一吨少一吨，而农作物秸秆是可再生资源，具有取之不尽的资源优势和低廉的成本优势。
那么利用市场调节的手段，组织工业企业向农民收购秸秆用以发电，将是解决这种浪费性生物质能资源的一条出路。近几年，全国一些省市的工业企业在政府的扶持下一直在进行这方面的努力。其中山东华电国际十里泉发电厂成为国内首家利用秸秆发电的大型火电厂；西安市一座投资5.19亿元大型秸秆发电厂也已开工建设，发电厂项目总装机容量3.6万千瓦，年发电量2.6亿千瓦时，年消耗秸秆26.4万吨，被列为西安市再生资源产业重点示范项目。长春也正在建设一座秸秆发电厂，相信这些项目投产后，不但能拉动当地经济增长，而且能充分利用省市周边区县的农作物秸秆，有效控制秸秆焚烧、减少环境污染，大大改善我国能源利用现状。
四、结束语
焚烧秸秆问题看似简单，都是农民所为，其实造成焚烧的背后是综合社会问题的反映。相信在不久的将来，焚烧秸秆将不再成为问题，但必须满足前提条件，那就是加快秸秆利用的科学研究和成果转化，推出更多成本低、质量好的秸秆转化设备，让农民用着实惠；同时加快工业改造农业进程，促进企业向农民收购秸秆。一旦农民的“秸秆账”不亏了，谁还会在田野焚烧秸秆呢？
参考文献：
1、我国应大力推进秸秆发电[N].经济参考报,2004-05-15.
2、王嘉鼎.浅谈农作物秸秆的再利用[DB/OL].农业信息网,2006-10-09.
3、斯蒂格利茨.经济学[M].中国人民大学出版社,2004.
4、罗杰・柏曼,马越,詹姆斯・麦吉利夫雷,麦科尔・科蒙.自然资源与环境经济学[M].中国经济出版社,2002.
5、曹国良,张小曳,郑方成,王亚强.中国大陆秸秆露天焚烧的量的估算[J].资源科学,2006(1).
关键词：秸秆禁焚；政策执行；多中心治理
中图分类号：F205 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.007
Research on Grass-Roots Environmental Policy Implementation in China：A Case of Changchun Straw Burn-Ban Policy
XUE Ruikai
（School of Administration ， Jilin University ， Changchun，Jilin 130012，China）
Abstract： In recent years， lots of straw has been burned on the spot in some rural area， resulting in a serious problem of straw burning including serious environmental pollution problems such as smog but also waste resources and endanger public safety. The paper took Changchun's straw burn-ban policy as example， used the ways of combining theoretical research and empirical research， referenced the scholar's research on the policy implementation in grass-roots rural areas， applied the theory of polycentric governance， at last put forward countermeasures for improving grass-roots environmental policy implementation and treatment of straw burning.
Key words： straw burn-ban； policy implementation；polycentric governance
中是一个典型的农业大国，从历史上延续了几千年的小农经济到今天的“三农政策”，虽然社会制度、经济体制、文化观念随着时间的变化有所改变，但是农业的重要奠基地位却从未改变。秸秆焚烧已经成为一个社会问题，农户焚烧秸秆是因为回收利用秸秆的机会成本过高，经济效益较低。秸秆气化、秸秆堆肥等利用方式虽然环境效益明显，但是需要投入大量的资金、技术，加之原料、市场等因素的不确定性，以及我国秸秆收储体系的不完善，由此造成了我国秸秆综合利用难以实现规模化。秸秆禁焚政策往往治标不治本，大量秸秆被就地焚烧造成了严重的空气污染，间接危害了人民群众的生命和财产安全，而政府治理这些新出现的问题又要耗费人力、物力、财力，这就形成了环境治理的恶性循环。
1 国内研究现状综述
有学者呼吁将环境诉讼制度纳入新修订的《中华人民共和国环境保护》法。秸秆焚烧监管制度面临证据收集难的困境，而环境公益诉讼制度可使行政机关在实施行政行为时处于优势地位。有学者运用新制度主义的理论对我国秸秆焚烧屡禁不止的原因进行了分析，认为制度失灵是农户焚烧秸秆的原因。有学者认为，当前我国秸秆禁焚政策缺乏有效的激励机制，片面强调政府的管制，由此提出建立政治上可行、操作成本较低的激励机制来对秸秆回收企业进行补贴。有学者从制度层面分析了我国目前秸秆焚烧屡禁不止的原因，认为秸秆焚烧缺乏完善的法律规制和实施细则，已有的法律法规很少具有可操作性，所以应寻求健全农作物综合利用制度，完善秸秆综合利用的监督和考核机制。综上，不少学者都从不同侧面对当前我国政府与社会在环境保护方面的博弈进行了研究，具有参考价值，但是主要集中在公共政策层面，忽视了市场、农户在秸秆禁焚政策执行中的作用。
此外，许多学者针对当前我国能源紧缺的实际，提出了加快发展秸秆发电产业的观点，并对秸秆发电的可行性与必要性进行了分析。但是，结合目前我国秸秆发电的实际，有学者提出了一些面临的问题，比如从宏观层面缺少政策的支持，技术尚未实现推广；微观层面上下游产业不配套，秸秆回收、储运体系尚不完善以及金融财税扶持体系不健全等。
2 政府行为分析
秸秆到底该怎么处理，这是困扰地方环境保护部门的一个问题。政府运用遥感卫星、航拍等先进手段监测秸秆焚烧，各地也成立了禁焚办公室，有关部门甚至直接进驻焚烧重灾区，这些行动耗费了大量的人力、物力，但秸秆焚烧仍然屡禁不止。基于对环境保护的考虑，从国家各部委、省区市，到地市、县甚至乡镇，一到秸秆禁烧季，都会重申政策、通知，严禁农民焚烧秸秆。在一些地方，秸秆“禁烧令”执行不力，将直接问责基层干部。譬如，河南周口就规定“发现一把火，乡镇党政主要领导就地免职”；安徽合肥则规定，对秸秆禁烧执行不力者将“一票否决”。如此看来，秸秆“禁烧令”可谓“威力”不小。
从当前我国秸秆禁焚公共政策的执行情况来看，中央政府非常重视秸秆禁焚工作，但是现有的政策文件集中在单一的行政处罚层面，地方政府的监管很难实现全覆盖，中央政府和地方政府很难形成有效的配合，地方环保部门往往处于比较弱势的地位。有些地方环保部门负责人没有认识到秸秆粉碎还田对于农业可持续发展的巨大推动作用，对农业机械的推广重视程度不够，没有制定相应的补贴和资助政策。同时，由于农户受传统耕作方式的影响，对秸秆还田和综合利用持消极观望态度，认为购置机械成本太高（每公顷需投入1 300元），这造成了秸秆焚烧屡禁不止，烟雾弥漫的现象。
农户环境保护意识的欠缺是导致秸秆焚烧屡禁不止的直接原因。政府是社会公共利益的代表，制定政策时需要考虑自身的形象、权威以及是否有利于公共利益的最大化，地方政府作为秸秆禁焚的直接责任主体，将监管责任层层落实，签订目标责任状，把职责明确到乡镇村甚至每家每户，一些地方村委领导还制定了详细的经济处罚办法，实行奖罚并举，目的就是使农户秸秆焚烧的外部成本内部化，转变其行为方式。在秸秆焚烧治理上，以政府为治理主体具有一定的局限性，特别是政府制定的政策停留在单一的行政处罚层面。现代多元治理理论认为，秸秆禁焚需要政府、市场、非政府间组织协同一致，共同构建环境治理体系。
3 企业行为分析
企业在秸秆综合利用中所扮演的角色是与秸秆本身的特点密切相关联的。秸秆含有丰富的各种化学元素，如果处理适当，还田后将对作物的生长有重要作用。据测算，白城市仅2013年产生的玉米秸秆，就可折合尿素5 678 t，折合^磷酸钾1 823 t，折合氯化钾1 756 t。同时，秸秆给土壤提供丰富的有机质，从而有利于土壤肥力的提高。
根据对秸秆饲草的成本收益分析发现，饲料加工体系化后，按照300元・t-1的销售价计算以及年产1 000 t的产量，农户可收入3万元，按照秸秆收购价100元・t-1，企业回收秸秆的成本为1万元，这样企业最终在秸秆回收这一项就可获利2万元。经过对吉林省周边生物质电厂以及秸秆回收企业的调研，现阶段秸秆回收的主要问题是农村劳动力大量进城务工，出现人力短缺。按照平均300元・t-1的回收价格，利润较低，如果农户自行解决，如秸秆制沼气，不仅需要资金和劳动力，还受温度、湿度等条件的影响，从而制约了前期秸秆的收储。
据某秸秆回收企业的负责人介绍，目前回收的秸秆用途较广泛，但是收益差别很大，比如用作培育金针菇、杏鲍菇的秸秆可以卖到800～900元・t-1，其次是出售给建材厂制成建筑材料，售价400～500元・t-1。由于目前我国秸秆发电尚处于起步阶段，发电成本较高，出售给秸秆生物质电厂的利润最低，售价200～300元・t-1。
4 农户行为分析
受传统耕作观念的影响，广大农户还没有意识到秸秆的经济利用价值，将秸秆出售给生物质电厂等环保企业的意识普遍不强。由于夏收时间紧、任务重，农户根本没有时间将秸秆从田间运出来，所以秸秆被他们当做垃圾一样直接烧掉。调研中发现，每年夏收夏种季节仅有10 d左右时间过渡，而将秸秆粉碎还田会增加成本，这显然不符合农户追求短期经济效益的心理。
经过前期对农户的调研发现，从农户自身层面来讲，将秸秆就地烧掉是最省时省力的做法。首先将秸秆从地里运出来就涉及到人力、物力、财力，而现阶段农村普遍缺乏劳动力，这样明显违背农户作为理性经济人所考虑的投入成本。此外，从种植角度讲，我国虽然普遍采用机械化收割作业，但是收割的秸秆杆茎很长，割掉的秸秆虽然粉碎后铺在地里，但是腐化还田需要的周期很长，给后续复种带来了麻烦。而如果增加拖拉机耕耙的次数，又可能会导致秸秆缠耙齿的情况，这个也是需要额外支付费用的。
总之，农户在秸秆处理上受到资金、市场、技术等因素的约束，导致其他具有较高收益的秸秆利用方式难以实现。受自身收入水平的制约，农户在选择秸秆利用方式时必须考虑在其可承受的经济范围内。以将秸秆打碎用作牲畜饲料为例，农户购买相关设备以及进行规模化养殖牛犊必然占到农户支出成本的相当大比例，而在农户收入普遍较低的背景下，这一措施无法在农村得到有效推行。
5 政府、企业、农户三方行为优化
（1）加强政府层面的宣传力度。农户、企业、政府三者在秸秆利用中的角色各不相同，由于是否焚烧秸秆的决定权在农户手中，所以政府要通过报刊、网络等传播媒介宣传秸秆焚烧的负外部性，使农户认识到焚烧秸秆既不能收获到短期的经济利益，长期焚烧还会影响大气质量，引发环境问题，从而提高农户回收利用秸秆的意识，降低秸秆焚烧的负外部性。
（2）大力发展秸秆还田。通过对秸秆回收企业以及农户的走访调研发现，虽然秸秆发电、秸秆堆肥等利用途径效益更高，但受制于技术、资金、农户的收入等外部条件，农户在短期内很难接受这些利用方式，再加上目前农村劳动力普遍外出务工的现实情况，秸秆很难经由留守的妇女、儿童等打捆运出田间。秸秆还田不但可以减少农村劳动力的使用，还可以增加土壤养分，降低化肥使用的成本，从而实现秸秆利用方式的根本性转变。
（3）加快技术研发，促进相关产业的发展。由于秸秆利用受到市场、资金、人才、技术、政策等多种因素的影响，我国的秸秆存储转化处于发展阶段，需要政府加大科研投入力度，进一步开放新能源市场，鼓励企业的良性竞争。同时，制定秸秆产业化发展战略，从财税、金融方面扶持上下游企业发展，从而进一步扩大秸秆利用的规模。
6 结 论
在秸秆收储市场尚不完善之时，政府应该承担“主动”责任，通过财政、金融等方式支持相关企业的发展，促进产业链的建设与循环，帮助农户更新设备，提高农户回收利用秸秆的积极性。通过企业将回收的秸秆利用到相关产业当中，实现“政府―企业―农户”三方合作共赢局面，这样既会增加农户的收入，又可以收到良好的生态效益和社会效益。
参考文献：
[1] 马骥. 我国农户秸秆就地焚烧的原因：成本收益比较与约束条件分析――以河南省开封县杜良乡为例[J]. 农业技术经济， 2009（2）：77-84.
[2]于春燕.黑龙江作物秸秆不同利用模式下的效益评价[D].哈尔滨：东北农业大学，2010.
[3]赵希鹏.农作物秸秆的综合开发利用现状[J].广州化工，2011，39（22）：17-19.
[4]朱玉知.环境政策执行模式研究――基于模糊-冲突模型的比较案例分析[D].上海：复旦大学，2013.
【关键词】 政府作为；秸秆禁烧；视角
【作者简介】 庞敏，中南民族大学公共管理学院学生。研究方向：行政管理。
【中图分类号】 D035 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0010-02
一、问题的提出
我国幅员辽阔，是一个农业大国，也是世界上最大的粮食生产国，同时也是世界上最大的秸秆产出国，每年产生的秸秆数量在7-8亿吨。目前，农民普遍采用直接焚烧的方式处理秸秆问题，显而易见，秸秆焚烧造成了严重的环境、社会和生态危害。农业科学研究表明，秸秆焚烧虽然可以方便种植下一季作物，但焚烧后的秸秆很多营养成分流失，并未增加土地肥力，同时还破坏了土壤结构，造成耕地质量下降，影响农作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农作物的产量和质量，影响农业收益。如何处理数量庞大的秸秆以保护我们本已脆弱的环境，提高秸秆利用率，增加农民收益，是各级政府应该认真研究的问题。
二、政府对秸秆焚烧问题的治理困境
1. 秸秆综合利用技术不成熟
学者马骥以河南省开封县杜良乡为例，通过数据比较的方式，详细研究了我国当前各种秸秆利用技术的成本与收益，研究表明，利用效益高的技术，因为资金、规模、市场等几个方面的条件限制，尚不能在农村大规模地推广。另外，就我国的农业发展现状而言，囿于科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以发挥。全国大部分地区机械收割留茬普遍较高，导致秸秆处理的成本太高，调查表明，秸秆留茬高度在15公分上和15公分下需要的金额分别是50元/亩和80元/亩，不管是采用离田还是还田的方法，消耗的人力和物力都特别大，秸秆回收的成本和收益基本持平，无利可图。作为理性的经济人，农民在选择具体行为方式时，往往以私人成本最小化，而不是社会成本作为最优的选择原则。在这种情况下，将一项用则亏本，不用反而节省开支的秸秆综合利用途径推广到农村，所遭遇的只能是农户想方设法的逃避。在利益的驱动下，农民当然会选择直接焚烧的秸秆处理方式。
2. 单一的行政手段不能解决农民的利益需求
从秸秆禁烧的法律法规来看，现有的禁烧法律法规尚不健全，制度设计也存在不合理性。政府的宣传力度也不够深入，秸秆禁烧宣传教育还没有真正深入到农民内心。其实不难发现，禁烧工作困难的根本原因是因为焚烧秸秆具有外部不经济性，阻止农民焚烧秸秆就是阻止农民转嫁成本，而是要求农民自己承担，这肯定会遭到农民的抵触。即使政府设定了惩罚措施，也难以阻止农民选择焚烧这一简单便捷的秸秆处理办法。而政府在治理这一问题时，只是一味地“堵”，而不是疏通引导，忽略了利用市场的作用来促进秸秆的商品化、资源化这一途径。
3. 社会综合治理不到位
（1）从政府角度来分析。第一，法不责众。因为焚烧秸秆的农民数量庞大，政府无法处罚数量如此众多的农民；第二，政府的惩罚力度小且监督成本高，禁烧问题需要政府工作人员昼夜监督检查，耗费的人力物力成本过高成效又不好；第三，政出多门。管理焚烧秸秆的部门太多，互相沟通就需要花费很多时间；第四，科技转化力度不够，秸秆的经济价值难以实现。
（2）从农民的角度来分析。第一，农民并不是完全不愿意进行秸秆还田、离田，只是处理成本太高，农民不愿意接受；第二，对于科学处理秸秆，农民缺乏科学有效的指导；第三，农民作为政策利益的最大相关者往往被拦在政策制定和执行过程之外，政府出台的许多禁烧政策没有充分考虑到农民的感受。
（3）从企业的角度来分析。对于企业界而言，秸秆能源产业发展缓慢，利润增幅小，又缺乏相应的投资、价格、财政补贴、税收和金融优惠等政策保障，导致许多投资者始终不愿意投资这一领域。因此，秸秆收集、运输、加工等合作组织很难形成规模。
三、政府有效治理秸秆焚烧问题的建议
1. 完善相关法律建设
我国政府就禁烧秸秆问题，颁布了很多管理条例，早在1999年，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局就联合颁布了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，其中规定“机场、交通干线、高压输电线路附近和省辖市（地）级人民政府划定的区域”禁止焚烧秸秆；对于禁烧区域的划定和调整，赋予省辖市（地）级以上人民政府一定的权力。2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》将秸秆焚烧纳入大气污染防治的范围。2004年颁布的《国务院办公厅关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和2009年颁布的《民用机场管理条例》中，也将机场附近区域列为禁烧区域，以确保民航飞行器的飞行安全。同时，在《大气污染防治法》中规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”从相关法律责任的认定来看，目前我国对于秸秆焚烧行为的法律责任也有明确规定，违反者将承担相应的民事赔偿责任，情节严重的将承担刑事责任。
但目前对于秸秆焚烧行为的法律责任的认定仍然有所不足，主要是惩罚力度不够，罚款数额仅是200元以下，对焚烧者难以起到震慑作用；同时对禁烧问题的监督执法力度也还远远不够，并不能有效地解决秸秆焚烧问题。因此，为有效治理秸秆焚烧问题，国家还应进一步加强相关政策与法律法规的建设。
2. 改善秸秆焚烧管理体制
目前，国家对秸秆的综合利用问题高度重视，已将其列入十二五规划。但是只有不断完善相关法律法规和制度，克服现有的缺陷与不足，才能从根本上解决秸秆焚烧问题，将蔚蓝的天空还给民众。具体可以从四个方面着手：
第一，在秸秆综合利用方面，政府必须发挥积极作用。首先要做好规划，合理布局相关产业；其次还要切实完善创新机制，促进科技成果的进一步转化，在这一过程中，政府必须尊重市场机制的作用，主动搭建平台，促进秸秆的产业化发展，形成综合利用产业链，还应依托科技创新，积极引进新技术。许多欧洲国家都把秸秆资源作为优先发展的可再生能源，在制定发展战略时，予以高度重视并给于政策和资金的大力支持。
第二，建立健全秸秆禁烧法律制度。从国家立法、地方立法上进一步制定行政法规和地方性法规来对秸秆焚烧行为进行法律规制。同时也要积极完善秸秆禁烧规定的实施细则，明确秸秆禁烧区域以及各级政府部门的执法措施，增强秸秆禁烧工作的可操作性和可实施性，为秸秆禁烧中各行政部门的联合执法提供具体可行的执法依据。还要明确禁烧执法过程中的行政主体，为各部门相互沟通和配合提供便利，保障执法过程中，既没有监管的空白区也没有交叉重复的地方。
第三，建立农村秸秆综合利用补贴制度。对执行禁烧措施的农民要给予适当奖励和补贴。目前我国秸秆的收集、运输、回收利用成本过高，个体农户很难承担因禁烧而增加的经济负担，而现行的农作物秸秆综合利用的政策和办法之中，对进行秸秆综合利用的农民，并没有明确具体的补贴规定。鉴于此，应通过行政法规对积极配合国家政策的农户、企业发放奖励和补贴，安排专业工作人员进行免费的农业技术辅导。对那些依旧焚烧秸秆的农户则要依法进行处罚。
第四，对禁烧问题要强化宣传教育。政府要重视营造禁烧氛围，不要一味地“堵”，而要切实站在农民的立场上，为他们讲解焚烧秸秆的危害和禁烧的重要性，改变秸秆禁烧工作中“重禁轻疏”的局面。在每年秸秆焚烧的季节，基层政府部门（乡、镇、街道）和基层群众自治组织（村委会、居委会）要充分利用广播、墙画、横幅等多种方式，积极开展秸秆禁烧的宣传和教育活动，让“秸秆禁烧，拒绝污染”的观念深入人心。从而充分调动农民主动禁烧秸秆的积极性，从根源上遏制秸秆焚烧行为。
总之，只有从根本上解决了农民的利益问题，秸秆禁烧问题才能得以解决。现行的禁烧制度反映出了政府在社会治理方面的很多不足。环境保护与公民权利，公共利益和个人利益如何和谐共存仍有待深思。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006―2020年）[M].北京：中国法制出版社，2006.
[2] 马骥.我国农户秸秆就地焚烧的原因、成本收益比较与约束条件分析――以河南省开封县杜良乡为例[J].农业技术经济，2009，（2）.
[3] 张琳，尹少华.焚烧秸秆――外部性及政府管制分析[J].华商，2007，（Z2）.
关键词：皖北地区；秸秆焚烧；环境保护；循环经济
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0020-2
1 秸秆焚烧问题的成因
1.1 历史、地理等客观因素的影响
受降水量、日照、无霜期等气候条件的影响，历史上皖北平原就是全国冬小麦的重要“粮仓”，这一地区小麦的种植无论是在经济效益上，还是在维护国家粮食安全上，都具有战略意义。小麦连续增产的同时，也产生了大量的秸秆，这就为秸秆焚烧问题埋下了诱因。再者，农民也是“经济人”，一年多季轮番作业，抢收抢种的时间间隔短客观上也是秸秆露天焚烧的重要因素之一。
1.2 现代化收割技术很难落实到位
目前，农民将麦秸焚烧的直接原因是收割方式的问题。在小麦主产区最活跃的全喂入式联合收割机一般会留下15cm以上的麦茬，就是这些残留的麦茬给农民留下了“后遗症”。而半喂入式联合收割机、打捆机、秸秆还田机等现代农业机具的推广由于受到收割成本高、田地面积小、地势高低不平等因素制约，无论是农户还是收割机主使用的积极性都不高，因而这部分机械在收割小麦和处理麦秸上所占的比率微不足道。
1.3 农民对秸秆依赖程度大大降低
在历史上很长一段时间，农作物秸秆主要充当着农田肥料、生活燃料、家畜饲料和建房材料。然而，随着科技进步和农村经济发展，传统农业生产要素被替代，农民生活用能结构发生改变，这都大大减少了农民对农作物秸秆的依赖性。
1.4 农村剩余劳动力转移
皖北地区是全国重要的劳务输出基地，加上农村人口城镇化步伐的加快，越来越多的青壮年人口向城镇转移，导致许多地方农忙时以老年人、妇女为主体的留守群体对残留秸秆的处置无能为力。
1.5 部分农民的环保意识和社会责任心不强
在农村社会经济获得较大发展的同时，部分农民环保意识相对滞后，社会责任感不强。很多农民对秸秆焚烧的危害虽然心知肚明，但图于省时省力以及从众心理的驱动，加上部分村镇监管不严等因素的客观存在，还是选择了直接焚烧秸秆。还有些麦农对秸秆焚烧的作用也存在着认识上的误区，认为秸秆就地焚烧对下一季作物有益无害。
2 秸秆焚烧的危害
2.1 损害基层政府形象
政府作为公共管理的主体，对农民的秸秆焚烧采取禁烧、罚款、拘留等强制措施，在一定程度上造成了基层政府与普通农民关系的不和谐，且治理效果也不尽人意；另外政府各部门在处理秸秆事件中也存在相互推诿、反应速度慢、专项治理资金不到位等现实状况，造成“年年禁烧，年年照烧”的局面，使政府公信力大大降低。图为政府在治理秸秆燃烧事件中的问卷调查结果，在170份有效问卷中70%受访者表示不满意，表示基本满意和满意的只占19%。
2.2 对环境造成的污染严重
焚烧秸秆对大气循环系统、土壤结构、生态环境都造成极大的破坏，严重危害人体健康。相关资料表明，在焚烧秸秆期间，空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物三项污染指数比平时高出数倍，PM2.5浓度瞬间飙升。中国平均每年因粮食作物秸秆露天焚烧排放的二氧化碳总量为1.07亿吨，在国际碳减排谈判中处于极为不利的地位[1]。通过对秸秆焚烧前后（5月25日至6月24日）蚌埠市主城区API的分析，其结果显示，轻度污染有6天、严重污染有2天，主要集中在6月5日至6月12日小麦秸秆大量焚烧时段。同期根据蚌埠市中心医院信息反馈，呼吸道疾病和眼科疾病患者明显增多，病人多为老人与小孩。
2.3 资源大量浪费
过去，秸秆主要是作为生活燃料，虽然其能量的利用率不足10%，而如今将其就地焚烧更是对资源的极大浪费。以皖北中心城市蚌埠为例：从市农委获悉,全市小麦种植面积373.85万亩，预计平均亩产449公斤，总产量167.68万吨，谷草比是1.20，小麦全喂入式机械收割率为75%，其中80%农民会选择直接焚烧，由此可推算出仅蚌埠市每年就要焚烧掉小麦秸秆120.86万吨。现在假设这些秸秆全部被打捆卖给五河、固镇等地生物质能电厂，每吨收购价为330元，在不考虑其他成本的条件下，蚌埠市农民每年可因此获利39883.22万元。由此可见，产生的浪费是极其巨大的。
2.4 引起火灾、交通事故等突发事件
秸秆焚烧期间，由于焚烧面积广、起火点多、风向不稳定等因素，从而造成火灾事故频发，严重威胁着人民群众的生命财产安全。另外，秸秆的大量焚烧也造成空气能见度低，对交通运输干扰极大，严重时一些机场、高速公路被迫关闭。统计数字表明，在此期间由焚烧秸秆引发浓雾所导致的连环车祸较其他月份有明显的增加。
3 治理秸秆焚烧问题的可行性对策
1.立法先行，建立以政府为主导的长效治理机制。
2.应加快制定针对农作物秸秆治理的法律法规，以使在治理秸秆焚烧问题过程中“有法可依”。
3.强化政策执行力度，尤其是加强对交通干线、机场附近和城市周边重点区域的监管，对违规肆意焚烧秸秆造成严重后果的要严肃处理。
4.构建起跨地区、跨部门的防治秸秆焚烧的协调机构，对小麦主产区秸秆焚烧实施技术监测分析和例行监督检查，以保证各地治理成果。
随着新农村建设的迅速发展，人们环保意识的增强，新农村建设的快速推进，农业机械化程度的提升，有力地促进了农作物秸秆还田和开发利用。尤其是近几年我县奶业、食用菌基料、加工业的迅速发展，大大提高了我县秸秆开发利用率，为秸秆储存、收集、利用、防治秸秆污染环境创造了良好条件。
1 农作物秸秆利用现状
淮阳县主要农作物为小麦、玉米、花生、大豆，全县常年播种面积分别为133万亩、93万亩、32万亩、14万亩，每年生产小麦秸秆约65万吨，玉米秸秆50万吨，花生秸秆3万吨、大豆秸秆4万吨。秸秆生产总量大约122万吨。秸秆还田面积约170万亩次，其中小麦105万亩，玉米65万亩，秸秆还田量85万吨，占秸秆生产总量的70%；秸秆过腹还田总量约18万吨，占秸秆生产总量的15%。虽然近几年我县奶业、食用菌基料、加工业的发展迅速，但是综合利用收储秸秆所占比例还很小。还有约10%秸秆被弃至路边、河沟或被焚烧掉。
2 秸秆还田现状及实际效果
2.1 小麦秸秆还田对秋季玉米生产的影响
小麦秸秆还田有利于提高地力，不但增加土壤有机质，还可改良土壤结构；同时覆盖地表，既可经过腐烂后增加土壤有机养分，又可缓冲雨水冲刷地表，减小田间无效蒸发量，能抑制杂草生长，也有利于保墒，培肥地力提高了玉米抗旱能力。麦秸麦糠盖田提高玉米等作物产量5-10%。
由于玉米播种实现机械化，种肥同播技术迅速推广，加上玉米出土能力较强，小麦秸秆还田不影响玉米播种、出苗，对田间管理等影响不大。因此，农民对小麦秸秆还田还是乐于接受的。
也不可否认秸秆覆盖为蜗牛、地老虎、二点委夜蛾等害虫提供了栖息场所，但只要防治科学，不会对玉米造成危害。
2.2 玉米秸秆还田后进行旋耕或浅耕对小麦生产的影响
经调查，旋耕深度一般10-15公分，机械深耕则达20-25公分。农民多数选择旋耕的原因主要是：旋耕快捷，且成本相对深耕低。旋耕亩40元左右，深耕亩50-60元；作业规模较小，相对旋耕，深耕作业难度加大，会形成成墒沟，不易地块平整；农民对深耕的好处认识不足，意识不到土壤理化性状变差后的隐患；缺乏大型的深耕（松）机械。连年的旋耕（浅耕）会造成：第一，土壤耕层变浅，土壤理化性状变差，10公分以上土壤空虚，犁底层上移，20-40公分土壤容重加大，地力衰减。造成播种过深，出苗困难，根系下扎受阻，大大降低作物抗旱、抗寒、抗倒伏能力，从而影响到小麦这些深根系作物的丰产丰收。第二，秸秆、肥料混合在上层10-15公分土层中，肥料直接接触种子概率加大，引起烧种，影响播种、出苗，易形成缺苗断垄。第三，肥料接近土表，易引起流失，降低肥料利用率，造成浪费，又会引起污染。
3 玉米秸秆腐熟剂生产效果
我县是耕地地力保护与提升项目县，该项目核心就是推广玉米秸秆还田腐熟技术。通过去年的实施，农民多数腐熟剂效果较好。主要是秸秆腐熟速度加快、小麦抗旱性提高、小麦抗病能力增强，特别后期叶功能较好，白穗减少。据农业局土肥站7个试验监测汇总：与不实行秸秆还田相比，小麦亩增产37.7公斤，增产7.34%，幅度0.08-11.98%。
4 秸秆田间焚烧对农业生产的影响
4.1 对农业生产的不利影响
焚烧秸秆一是造成资源浪费；二是存在火灾及交通隐患，引起大气污染，影响人民身体健康；三是焚烧秸秆使地面温度急剧升高，直接伤害和杀死大量有益生物菌，破坏土壤良好的团粒结构，造成土壤板结， 影响作物对土壤养分的充分吸收，降低了土壤储水保肥和供应养分的能力，土壤肥力难以恢复，地力下降，对今后农业生产长久的不利影响。直接影响农田作物的产量和质量，影响农业收益。
4.2 对农业生产的有利影响
对农业病虫害防控有一定作用，主要杀死病原微生物，破坏害虫栖息场所，特别是今年蜗牛发生较重的地块，焚烧秸秆后虫源大幅度降低。
4.3 禁烧工作难度大，农民焚烧秸秆的原因
近年来随着农业部门加大对玉米秸秆直接还田技术的推广力度，多说农民认识提高，加上玉米还田机械技术成熟和农民投人能力提升，实行玉米秸秆直接还田已成为大多数玉米种植户的自觉行动，玉米秸秆还田面积在逐步扩大。但是每年都有焚烧秸秆的现象发生，屡禁不止，农民焚烧秸秆的主要原因有：
一是随着我国国民经济结构调整，二、三产业迅速发展，大量劳动力向城市转移，农村养殖业也由过去散养向集中规模化养殖发展，由于运输成本问题高，玉米秸秆作为很好的饲料在利用比例中有所下降。
二是农村经济的快速发展，农民生活质量的提升，农村燃料使用结构有所改变，电、气、煤正在替代秸秆成为农村生活的主要能源。玉米秸秆作为燃料使用的数量越来越少。
三是 部分农民对玉米秸秆直接还田技术环节把握不够，造成还田后出现影响播种质量、后茬作物小麦黄化、死苗、减产等情况；
总之，秸秆产量过剩、农业成本增加、人工成本加大、农业比较效益下降、农民农业收入比重降低、大型深耕还田机械不足等是农民焚烧秸秆的原因。
5 建议及对策
5.1 组织领导、政策宣传、技术培训服务方面建议
农业农机技术部门应积极履行职能，利用现代推广手段，不断完善玉米秸秆机械粉碎腐熟直接还田技术，使玉米种植户熟练掌握这一切实可行、操作简便、养地效果明显的秸秆处理方式。进一步扩大玉米秸秆还田面积。
5.2 资金政策方面，加大对小麦玉米秸秆还田投入标准，以及资金支出方式
小麦秸秆还田已成农民共识，关键做好麦田防火，特别是极端气候（干旱、大风）条件下防火工作更是重中之重。
农作物秸秆和其他农业废弃物是宝贵的资源，用好了将产生巨大的经济效益、社会效益、生态效益。这几年安徽广大农村涌现出一大批各具特色的农业循环经济典型，其中利用农业废弃物发展循环经济的典型所占比重大、效果好。如临泉县长官镇黄牛协会会长王守红，把酒厂的酒糟运回来，与玉米秆、麦秆混合在一起喂牛，牛吃后，晕乎乎的，长得快，肉质鲜嫩。现在他们的养牛协会不仅把本地酒厂的酒糟买来，还到周边市、县及河南省去买，过去一文不值并污染环境的酒糟，现在被抬升到200元一吨。牛粪晒干后与麦草、稻草一起做培养基，先种植双孢菇，再种植草菇，最后剩下的菌渣作为种粮种菜的优质有机肥。他们还将牛尿掺少量牛粪制沼气。用沼液代替农药，沼渣代替化肥，不仅降低了农业生产成本，而且提高了农产品的风味，增加了农民收入。几年来，王守红的农业循环经济路子越走越宽，带动了千家万户致富。临泉县有几十个农民专业技术经济协会都仿效王守红的做法，积极发展农业循环经济。他们不仅把本地的农民组织起来，而且跨省发展。广大农民学习、掌握了循环经济原理后，不断创新循环经济的模式和技术，将农作物秸秆、畜禽粪便等废弃物和以农产品为原料的城乡工业产生的废弃物，化害为利，变废为宝，进行循环利用、深度利用、多次升值，产生了显著的经济效益、社会效益和生态效益。一些农村妇女形象地说，发展循环经济以后，农村的三堆（粪堆、草堆、垃圾堆）没有了。他们的经验表明，把秸秆和其它农业废弃物搭配利用，比单纯利用秸秆效果更好。这是改良土壤、治理面源污染、优化农村环境、发展农村经济、增加农民收入的一个重要举措。2007年网上有一条消息说，从卫星云图上看到，全国很多地方在露天焚烧秸秆，但安徽西北部的阜阳市没有焚烧秸秆现象。这是因为阜阳市所辖的临泉、阜南、颍上等县，大力发展循环农业以后，农作物秸秆已成为宝贵资源，成为抢手货，农民已不舍得焚烧。
发展农业循环经济停留在一些典型上还不行，要在面上推开。建议我省各县注重弄清本县各类农业废弃物的家底，掌握其种类、总量和有效成分，看采用哪些措施循环利用的效果最好，使各级领导和群众认识农业废弃物再利用的重要意义，并作为经济工作重点摆上重要位置。
为搞好农业废弃物再利用，需要采取以下措施：加大宣传力度，提高认识、统一思想。要用大量的典型和系统的数据教育广大干部群众；通过各种新闻媒体、各种会议、各种手段进行广泛深入持久的宣传，以提高认识、统一思想。
把农业废弃物再利用摆上重要的议事日程。认识提高以后，关键在行动。要明确有关部门的责任，要把宣传教育和强力推动结合起来。
开展周密系统调查研究。各地可结合自身实际开展周密系统调查研究，写出有分量的调研报告，作为领导决策的依据。
建立专门的研发和设计班子。再生利用农业废弃物是一项开放的复杂性系统，建议省市县都要建立专门的研发和设计班子。因为一个县的技术力量有限，必要时要依靠市一级、省一级的力量，有些技术难题要依靠国家级的研发机构帮助解决。
从发展安全优质农产品入手。要抓好综合利用和禁止露天焚烧秸秆，关键要从发展安全食品抓起。因为安全食品与人人有关，抓住这一条才能打动人，才能激发人们综合利用和禁止露天焚烧秸秆、治理面源污染、培肥地力的自觉性和积极性。
关键词：秸秆饲料化；畜牧业环保；健康发展
我国是农业大国，大力发展农业的同时造成了大量的秸秆无法处置。以前秸秆通常会采取焚烧的方式，这对土地、环境等都造成了极大的破坏。目前，利用秸秆处理等再饲喂给牲畜，秸秆饲料化既保护了环境，还解决了人畜争粮问题，这极大地促进了我国农业的发展，对畜牧业来说将是一次巨大的进步。然而，目前有很多养殖业人员对秸秆饲料化的方式不够了解、重视，导致秸秆饲料化的推行速度减慢。本文主要对秸秆饲料化存在的问题以及对秸秆饲料化促进畜牧业环保健康发展进行简要分析，希望促进秸秆的科学使用能够得到更好地发展。
1秸秆饲料化存在的问题
1.1认识不到位
目前，大多养殖业人员对秸秆饲料化的认识依旧不到位。虽然现在政府在大力倡导秸秆饲料化，并且通过一定的手段向人们不断的宣传，但秸秆焚烧依然存在。这是因为很多养殖人员的文化水平低下以及对秸秆饲料化的不认同等因素，导致焚烧秸秆的现象仍然存在，对环境造成了破坏。
1.2利用率低
目前，对农作物秸秆饲料化的利用率较低。有些养殖场并没有使用青贮秸秆，仍然采用传统方式对动物进行喂养，秸秆饲料化的比例较低，导致畜牧业的环保健康发展受到阻碍。
1.3基础设施不完善
大多数养殖业缺乏专业设施，收储秸秆较困难，再加上季节性原因，容易造成秸秆发生霉变等，动物食用后可能会发生腹泻甚至中毒等情况。养殖场应该完善基础设备，提高秸秆的利用率，保护环境的同时还能够确保养殖场的饲料充足，节省成本。
2目前对秸秆饲料化的主要利用方式
2.1秸秆青贮
在主要农作物玉米产区，主要贮存方式是窑池青贮，全株青贮，兼顾其他的转化方式。青贮秸秆主要是用来喂养奶牛，部分用来喂养肥肉牛和肉羊。
2.2秸秆直接干喂
还有一部分小养殖户会选择去附近收集秸秆，将秸秆晒干后直接喂养牲畜。这种方法比较不科学，可能会使得牲口长肉慢，无法吸收里面的有用物质。
2.3裹包青贮与压块制粒
这种方法主要是将农作秸秆给裹包青贮，然后打捆，再加工成颗粒或者块状饲料，将这种饲料作为储备饲料或者当作商品进行销售，但是这种方法的产业化低，没有办法量产，所以很多养殖户不会采用这种方法。
3促进秸秆饲料化的方法
3.1加大宣传力度
对秸秆饲料化加大传宣力度，宣传可以利用广播、电视等形式，最直接地可以制作传单向人们进行分发，使农民以及畜牧人员意识到秸秆饲料化的好处，在提高养殖效率以及保护环境方面独到的好处，从而通过秸秆饲料化来促进我国畜牧业环保健康发展。从而使人们意识到秸秆饲料化的好处。
3.2因地制宜每个地区的政府都应该根
据自己地区的特色以及特点制定出合适的方案，将秸秆饲料化应用到畜牧业中。首先，政府应以保护环境为第一理念，使进行畜牧的人员意识到保护环境的重要性。其次，相关部门应该鼓励相关的畜牧企业建立相应的种植地，直接与农户签订合同等，促进玉米等粮食的种植。另外，还应该引导各种农作物的秸秆饲料化效率。根据各地的粮食种类，比如说促进小麦秸秆的饲料化，减少焚烧秸秆造成的环境污染。
3.3对养殖场户秸秆利用进
行技术指导将秸秆饲料化的有关技术大力宣传与推广，特别是秸秆青贮、玉米全株青贮等技术，从而提高秸秆饲料化的效率，促进我国畜牧业的发展。对于大面积焚烧秸秆的现象应该加以控制，加大焚烧秸秆带来的危害与对环境造成的破坏情况的宣传力度，使全体人民意识到这一现象的严重性。另外，对有关人员进行秸秆利用的培训，使他们能够掌握这一项技术，从而提高秸秆的利用率，避免对环境造成破坏。推动规模化养殖应用秸秆饲料化的模式，保护环境的前提，解决畜牧业的粮食问题。
烧秸秆危害极大
千百年来，农民处理秸秆都是一烧了之。这样处理，不仅可以烧死大量的害虫和虫卵，降低下茬虫害发生的可能，还能增加地里的肥力，便于耕作。既然有好处，为什么很多城市还明令禁烧秸秆呢？
烧秸秆时，大气污染指数达到较高峰值。5月18日，成都市环境监测中心站的数据显示，当日成都中心城区平均空气呈轻微污染。对此，成都市环境监测中心站表示，近日城市周边焚烧秸秆是导致此次成都市空气污染的主要原因，若不杜绝焚烧秸秆现象，成都市空气质量将进一步恶化。
烧秸秆会增加空气中的可吸入颗粒物。这种白色粉末状固体随风飘散，除了对人的眼睛和呼吸道有影响，还会降低空气的能见度，妨碍交通。几年前，合肥骆岗机场的两个进港航班因烧秸秆的浓烟迫降南京机场，而同样的事情，2002年在西安也曾经发生过。
秸秆燃烧后的火星会四处飞扬，后患无穷。全国已经发生了多起因燃烧秸杆而引发的火灾事故。今年5月18日，50岁的成都金堂人陈昌路的意外死亡，就缘于他烧秸秆时引发的一场大火。
秸秆不易处理只有一烧了之
中国人民大学农业与发展学院教授丁守海分析说，由于农户的耕种规模比较小，农民对土地的依赖性正在减弱，有的逐步把经济来源转移到其他途径上去了，比如外出务工等，对秸秆产生的利益并不抱太大希望。所以，从成本与利益角度考虑，农民就干脆烧在田里，省时省事还不费钱。
还有一个原因是，随着科学技术水平的提高，很多地方都由收割机代替了镰刀。但是，收割机收割之后留下的秸秆茬太长，以前农民用镰刀收割，为了尽量利用秸秆，大多都贴着地皮，下次耕种之前，耙一遍就可以把秸秆埋在土里当肥料。现在收割机留下十几厘米长的秸秆茬，耙一遍不行，多耙一遍，一亩地就多花几十元，本来一亩地就赚不了多少钱，干脆一把火烧了最方便。
农民普遍表示，把秸秆搬出田，既花成本也不方便。每年的“双抢”期间，麦收季节只有十来天，麦子一收就要抢抓时间栽秧子。“一年无二春”，每个农民把农时季节都看得很金贵。于是，秸秆一出来，农民们就都普遍将其就地焚烧了。
政府企业齐心环保利用秸秆
秸秆富含氮、磷、钾、钙、镁和有机质等，是一种具有多用途的可再生生物资源。因此，如何环保地处理秸秆，并加以推广，值得政府、企业等多方进行系统的探究。