发布时间：2023-12-29 14:49:07
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一、依申请民事监督向依职权民事监督转化的原因
检察机关依当事人申请民事监督案件向依职权案件转化的基础，一是检察机关的民事检察监督权与当事人的私权处分权性质存在的差异，检察机关的民事检察监督权是一项公权力，它既是检察机关的权利，又是检察机关的义务，检察机关不能放弃，而当事人的处分权是私权力，可以行使也可以不行使，也可以先行使并中途放弃。二是权利目标不同。民事检察监督的目的是维护公平正义，保障国家法制统一，是基于对案件的客观评价；而当事人行使处分权进行申诉的目的在于追求自身利益的最大化的实现，其对案件的评价往往主观倾向很强，实践中曾有过这种案例，当事人在法院进行诉讼后胜诉，判决生效后案件进入执行阶段，当事人发现依判决确定的被执行人的财产不足以履行债务，当事人便认为法院的判决有问题，向检察机关申诉。
二、依申请民事监督案件向依职权民事监督案件转化的正当性
（一）检察机关是启动民事检察监督程序的正当主体
第一，检察机关作为民事检察监督程序启动主体的有着法律渊源。首先是在《民事诉讼法》中的渊源，该法第二百零八条、第二百零九条规定了人民检察院的民事检察监督权，但是并没有具体规定明确可行的监督程序。其次是在司法解释中的渊源，《检察机关执法工作基本规范》9·2条规定：“人民检察院受理的民事、行政案件，主要有以下来源：（一）当事人或者其他利害关系人申诉的；…（四）人民检察院自行发现的。第四项的规定的人民检察院自行发现就是指人民检察院依职权启动民事检察监督程序的情形，故检察机关作为启动民事检察监督的主体是有法可依的。
第二，检察机关作为启动民事检察监督的主体符合民事检察监督的制度价值。民事检察监督的价值并非在于对私权的保护，而是在于对法院审判权这一公权力的监督，通过对法院民事诉讼活动的监督，防止由于司法权力的滥用造成司法不公。
第三，检察机关依职权启动民事检察监督程序是民事检察监督权的性质的要求。民事检察监督权是民事检察监督工作的依据和必要条件，民事检察监督权的性质决定了民事检察监督工作的性质，检察机关依职权启动民事检察监督程序是监督权权力性质的要求。
第四，检察机关行使民事检察监督权的方式的正当性，不会造成对当事人私权利的干涉。虽然民事检察监督权的运行在客观上为民事诉讼主体提供了一种私权救济渠道，但是从该项权利的运行方式来看，其运行方式体现了公权力对公权力监督、制衡这一基本价值目标。
（二）检察机关启动民事检察监督程序不以当事人申请为前提
第一，当事人并非民事检察监督权的启动主体。首先，检察权是宪法赋予检察机关的一项权利，民事检察监督正是检察权在民事诉讼领域中的体现，因此民事检察监督的启动主体只能是检察机关。其他任何组织及个人由于不享有检察权，自然也就不能成为启动民事检察监督程序的主体。其次，申诉权只是法律赋予当事人对自身私权利的一种救济方式，即通过向检察机关申请对法院个案启动民事检察监督程序，其申请不必然启动民事检察监督程序，其自然不是民事检察监督程序的启动主体。
第二，民事检察监督程序的启动并非为保障私权。民事检察监督程序的目的是从客观上对整个民事诉讼过程进行法律监督，从而保障公平正义，实现整个国家法制的统一。检察机关行使民事检察监督权力主要是通过抗诉与检察建议两种手段。依照现行的法律规定，检察机关通过这两种方式进行法律监督的过程均不直接参与到当事人之间的对抗之中，检察机关对于抗诉的案件在再审开庭审理的时候虽然派检察员到场，但是根据《检察机关执法工作基本规范》9·53条规定检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是（一）宣读抗诉书；（二）对人民检察院依职权调查收集的证据予以出示和说明。这也表明检察机关在抗诉案件再审法庭的过程中只是站在客观、中立的角度进行监督，并非对双方当事人中任何一方的支持。这点在实践中也是有明确体现的，检察机关在办理民事检察监督案件的过程中对新证据的收集的标准上并非以对申诉一方当事人有利为原则，而是以使整个案件的事实清楚为原则。
三、依申请民事监督案件向依职权民事监督案件转化所存在的问题及处理
（一）当事人处分权与民事检察监督权“冲突”所引起的问题
1、民事案件立案监督上的问题。新修订的民事诉讼法第14条规定，人民检察院对民事诉讼活动进行监督。立案环节当然的包含于民事诉讼活动，检察机关对法院立案活动的监督既是法律赋予检察机关的权力，又是检察机关的义务。检察机关若发现法院民事诉讼立案环节中存在违法问题，应当依法对法院进行监督。若一方当事人认为法院的立案环节违反法律规定，对其诉讼请求不予立案，向检察机关进行申诉，但是在检察机关受理并发现法院确有违法问题后，提出申请的当事人撤回申请，不再，如何处理？对此，检察机关是否应当继续监督？
2、民事案件调解监督上的问题。检察机关对调解的监督是民事诉讼法修改的另一大亮点，但对于检察机关依职权办理由当事人申请转化而来的调解监督案件也提出了一个问题，如果当事人在申请检察机关对法院的调解案件进行监督后又认可的调解协议，检察机关对该调解案件是否应继续监督？
（二）检察机关监督应注重民事检察监督权与当事人处分权之间的协调
1、当事人处分权的含义。当事人处分权是指当事人依法享有决定是否以及如何行使权利并且具有约束力的权利和自由。处分权包括民事实体权利、民事诉讼权利两方面。前者指原告时可自行确定其请求司法保护的范围和方法。民事争议发生后，权利人有权依法自由选择自己所受保护的方法。后者是当事人行使其它实体权利的基础。原告在法律规定的时间内可以变更诉讼请求；原被告可以达成调解协议或和解；当事人有权决定是否请求法院强制执行生效裁判。
民事诉讼作为国家公权力解决民事纠纷的一种机制，是为了定纷止争。本质上说，民事诉讼是私权诉讼，强调私权自治，民法中的私权自治原则是民事诉讼法中处分权的理论基础，按照传统民法观念，私权神圣，应受到法律的充分保障，任何人不得侵犯，非依司法程序不得限制或剥夺，体现在民事诉讼中，当事人有权依照自己的判断行使诉讼权利，当事人处分权应处于主导地位。当事人处分权是法律针对当事人的民事权利和诉讼权利而设置的，当事人双方平等享有，只是内容稍有差异。比如，原告享有提讼、放弃诉讼请求、撤回、选择受诉法院的权利，被告享有承认或反驳原告诉讼请求、提起反诉、提出管辖权异议的权利，双方都享有委托诉讼人、搜集提供证据、法庭辩论、请求调解、自行和解、提起上诉、申请再审的权利等。
今年以来，全省各地各有关部门紧紧围绕“确保公众饮食安全”这一中心，按照提出的“四个最严”的要求，完善食品安全体制机制，大力开展重点问题专项治理，严肃查处食品安全违法违规行为，不断提升食品安全监管能力与水平，全省食品安全总体形势继续稳定向好。根据省人大常委会办公厅《印发〈关于跟踪检查食品安全审议意见落实情况的实施方案〉的通知》（浙人大常办传〔2015〕41号）要求，现将有关情况报告如下：
一、深化体制改革，严格落实监管责任
（一）机构改革基本到位。深入推进食品药品监管体制改革，整合监管队伍，强化基层工作力量。目前，全省共有10个设区市、23个县（市、区）实行食药监、工商“二合一”，1个设区市和67个县（市、区）实行食药监、工商、质监“三合一”市场监管模式。已到位的市场监管局，全部保留食品药品监管局牌子，并加挂食安办牌子。全省共设乡镇（街道）市场监管所906个，已组建到位并履职的822个（含与乡镇食安办合署办公）。今年9月，省政府办公厅印发《关于加强基层市场监督管理所规范化建设的意见》，要求每个所人员配备原则上不少于8名，至少配备1辆执法车及专业化信息化执法装备，执法人员每年集中培训时间不少于5天。在领导干部任用方面强化基层导向，要求县级市场监管局中层干部应具备3年以上市场监管所工作经历，新录用人员必须在市场监管所工作3年以上。完成生猪定点屠宰监管职能调整工作。
（二）监管责任层层落实。一是落实政府责任。年初，省政府与各市政府签订年度食品安全工作目标管理责任书，内容涵盖食品安全重点工作和《审议意见》重点关注的问题。二是完善考核评价制度。9月份，省食安委出台全省食品安全工作考核评价办法，新增一年2次的暗访和年中督查，明确了“一票否决”和减分的各类情形，并将考核结果纳入地方党政领导班子和领导干部实绩考核评价的重要内容。今年7月，省政府组织食品安全重点工作督查暗访，并将结果通报各市政府，督促及时整改落实。三是强化责任追究。制定出台我省《食品安全行政责任追究办法》、《食品安全行政责任约谈办法》，及时督促各地切实落实食品安全属地管理责任。
（三）基层责任网络有效运转。目前，全省1335个乡镇（街道、开发区）全部成立食安委、办公室，配备专兼职工作人员2472名；行政村（社区）设立社会治理小网格8.7万个，配备协管员、信息员8.2万余名；成立食品安全民间组织、志愿者队伍138支。2014年至今，全省乡镇食安办受理投诉举报2800余起，协调开展联合执法6400余次，开展宣传活动1.2万余次，协管员、信息员巡查食品生产经营单位80余万户次，发现并上报违法违规行为1万余起。省食安办组织编写出版《乡镇（街道）、村居食品安全工作实务手册》，有力促进了基层食安办和协管员、信息员能力提升。举办省、市、县三级基层食品安全工作实务知识竞赛活动，全省累计有1.5万名基层食品安全工作人员参加比赛。开展全省优秀食品安全协管员（信息员）评选活动，在全省掀起了比学赶超的良好氛围。
二、健全长效机制，完善全程监管制度
（一）食用农产品准入准出机制建设稳步推进。省农业厅与省食品药品监管局签订食用农产品合作备忘录，建立食用农产品产地准出和市场准入管理、质量安全追溯体系、检验检测资源共享等合作机制。省食品药品监管局制定下发《关于加强食用农产品市场质量安全监管工作的通知》，明确食用农产品市场准入各项要求。各级市场监管部门按照分级分类监管要求，积极稳妥推行食用农产品市场准入，严格查验供货商主体资质、食用农产品产地证明和合格证明，大力推行农产品批发市场一票通制度，实行供货商“一户一档”全登记，做到票、货同行，鼓励引导有条件的批发市场建立IC卡结算制度。严格督促落实不合格产品退市销毁制度，严防不合格产品重新流入市场。
（二）全程追溯体系初见成效。省政府确定了五年内90%规模以上农业生产经营主体纳入追溯体系的建设目标。今年，农业部门、海洋与渔业部门进一步深化农产品、渔业追溯平台主体信息库建设。目前，全省已有3.7万家规模主体纳入信息库管理，82万条快速检测数据进入平台，4261家主体实现主体责任追溯。食品药品监管部门制定食用农产品市场质量安全追溯体系建设指导意见，探索建立农产品智慧监管系统，在全省统一执行《农产品市场信息分类与计算机编码》，形成食用农产品统一编码系统。截至9月底，全省539家城区农贸市场已建成全程追溯体系和快速检测体系，占全省城区农贸市场的50%以上，其中快速检测体系免费向公众开放。
（三）风险隐患排查整治深入开展。在农产品种养殖环节，开展农药及农药使用、“瘦肉精”、生鲜乳违禁物质、兽用抗菌药经营使用、生猪屠宰、农资打假6个专项整治行动。全省共出动检查人员5万余人次，检查各类生产经营主体3.5万家次，发现问题451起，行政执法立案520件。在水产品养殖环节，以“五水共治”为契机，重点实施养殖塘生态化改造、稻鱼共生轮作减排、禁限养区划定与整治以及规模化水生生物的增殖放流四大工程，累计改造面积达150万亩，实现整治与转型并举，促进现代生态循环渔业转型升级。在食品生产环节，召开食品安全风险专题研讨会，梳理归纳24大类食品主要存在的不合格和风险问题，形成相应风险提示和监管提示，指导各地采取针对性措施加强风险管控。组织开展对2014年度抽检监测不合格和问题样品处置情况“回头看”。组织实施“地产食品533安全保障行动”，以冷冻饮品、肉制品、水产制品、乳制品、白酒等五类食品为重点，加强“飞行检查”和抽检监测，治理安全隐患，建立长效机制。在食品流通环节，以乳制品、散装食用油、肉制品、酒类、糕点、米面制品为重点食品，以农贸市场、食品集中交易市场、城乡结合部、中小学校园及周边以及农村市场等问题多发场所和监管薄弱区域为重点，深入排查风险隐患，并根据排查结果，开展了饮用水、临保食品、网络食品等的专项整治。在餐饮服务环节，建立全省餐饮环节被行政处罚单位、食物中毒发生单位、食品抽检不合格单位、被投诉举报核实单位数据库，将上述四类餐饮单位列入“飞行检查”重点名录和重点约谈对象，要求对其检查覆盖率达到100%。1-10月份，省级共开展餐饮环节明察暗访和“飞行检查”220家次。在突发事件应对方面，省食安办建立日常舆情实时监测、专项舆情动态跟踪和月度、半年度及年度舆情汇总分析的舆情监测工作机制，前三季度共编发《每日舆情汇编》186期，相关舆情信息750篇，专项舆情监测30期。制定《食品药品突发事件应急防范处置规程》，及时核实信息权威，妥善处置20余起食品药品突发事件及舆情事件。
（四）千万学生饮食放心工程圆满完成。2013年至今，省政府连续三年把“千万工程”列入对各市年度食品安全工作目标责任考核内容。今年是收官之年，各地将“千万工程”列入政府为民办实事项目，加大经费投入，注重学校食品安全基础设施建设，加强学生食品安全知识教育，落实学校主体责任，强化校园周边食品专项整治，提升学校食品安全保障水平。截至目前，全省学校大宗食品统一配送（定点采购）率达97.8%、学校饮用水城镇管网接入率达98.5%、学校食堂A、B等级达76.6%、品牌超市进校园比例78.4%，上述指标均已完成年度目标任务。
（五）社会共治格局不断深化。一是宣传教育立体多样。深入开展“食品安全宣传周”系列活动，组织实施食品药品安全科普宣传站建设工作，设立市级科普宣传展示中心12个，区级科普宣传基地45个，基层科普宣传站1700多个，开通“浙江食品药品监管”官方微信公众号，全省共创建食品安全公众微信号67个。在浙江经视开辟《食药聚焦》电视专栏，每周日20：40播放。开展 “农产品质量安全科普宣传直通车”、“三品一标”宣传周、“大学生暑期社会实践活动”、“百部公益广告宣传活动”、“食品安全五进”活动，全方位宣传食品安全工作。二是食品安全责任保险有力推进。出台《浙江省食品安全责任保险试点工作指导意见》，成立省级联席会议办公室，组织召开食品安全责任保险政保对接会，研究推行食品安全责任保险示范性文本。加强对保险机构落实事前事中事后服务“六个一”措施情况的督查，切实推动保险为食品安全工作服务。目前，全省食品安全责任保险投保单位5169家，保费规模比上年增长5倍多。三是“四个你我”活动有声有色。以“四个你我”活动为载体，动员社会各界广泛参与食品安全治理。去年以来，全省共组织“我执法，你参与”活动7160余次（期），参与人数8.8万人次；开展“我宣传，你传递”活动12580余期（次），开辟媒体宣传专栏772个，宣传报道3747期（次），参与人数134.4万余人次；通过“你点题，我检测”活动，抽检10.78万批次，检出不合格1883批次；开展“你举报，我查处”活动，受理公众举报线索19355条次，查实举报7577起（次），发放举报奖励金90余万元。四是农村食品安全征信体系建设试点成效初显。在丽水开展农村食品安全金融征信体系建设试点工作，将食品安全信息纳入企业和个人信用库，实行差别化信贷措施，取得明显成效，目前正在总结经验拟在全省推广。五是食品安全义工队伍不断壮大。省食品药品监管局与省消保委联合下发《关于推进全省食品安全义工队伍建设的指导意见》，积极指导义工开展食品安全监管工作，目前全省登记在册的消费维权义工有7548名。组建“食品安全消费维权义工队”，开展食品安全义工“啄木鸟”公益行动。成立“产品质量百姓买样团”，委托百姓购买最关心最担心最想购买的样品进行检测，公布检测结果，做好后续处理。六是行业协会作用有效发挥。引导各类协会组建 “社会共治监督员队伍”，加强会员单位管理，强化行业自律，指导和督促会员单位诚信经营。省保健品行业协会实施保健品行业从业人员素质提升公益工程，免费为从业人员开展培训。
三、整合检验检测资源，提升技术支撑能力
（一）检验检测资源整合强势推进。市级层面，11个设区市均整合食品检验检测资源，组建食品药品检验检测机构。湖州、衢州、金华、丽水、杭州、嘉兴等6个市级食品检验能力项目列为中央投资项目，累计获得中央投资3546万元。县级层面，2015年拨付专项资金4800万元支持县级食品检验检测资源整合工作。61个需整合食品检验检测资源的县（市），已有45个启动检验检测资源整合，其中3个列入全国试点。
（二）检验检测能力逐步提升。经过近年来持续投入和建设，我省食品检验检测体系基本建成了“省级强龙头、市级创特色、县级重基础”的发展格局。截至目前，全省共有223家食品检验机构，取得CNAS实验室认可证书机构31家，国家食品复检机构8家，我省食品检验能力在全国处于领先水平。全面轮训基层食品检验人员，多层次举办检验检测业务培训，邀请省内外权威专家授课，有效提升各级食品检验人员业务水平。坚持开放检测市场，引导市场力量服务监管，通过公开招标确定11家第三方检验检测机构参与食品检验。强化食品安全风险监测能力建设，目前省、市两级疾控机构设备配置率分别为83.3%、78.6%；在全国率先建成省级食源性疾病主动监测溯源平台，率先推广食源性疾病报告卡与医院信息系统整合工作，提高监测效率与报告质量。
（三）食品抽检监测全面覆盖。持续开展监督抽检和风险检测，安排食用农产品、水产品、林产品1.7万余批次。安排食品生产、流通、餐饮环节风险监测和监督抽检1.5万余批次，比去年同期增长约40%，实现地产食品生产企业、生产品种全覆盖。同时，加大专项抽检、评价性监测的力度，根据应急处置、举报投诉及案件查处、专项整治，以及考核评价等工作需求，有针对性地开展专项监督抽检或评价性抽检，实现对食品安全隐患的早发现、早研判、早预警、早处置。
四、破解热点难点问题，着力推进食品安全专项治理
（一）全面推进餐桌安全治理行动。省政府办公厅印发《浙江省餐桌安全治理行动三年计划（2015-2017年）》， 对食品安全整治提升工作进行系统、全面部署。以实施农产品、林产品、水产品、进口食品、“三小一市场”和餐饮具及食品相关产品等六大质量提升工程为载体，以政府主导、部门协作、社会共治为原则，重点整治群众反映强烈、风险隐患突出的食品安全问题，进一步完善从田间到餐桌的食品安全全程管控体系。9月份，省政府对各地餐桌安全治理行动情况开展首次督查，及时通报存在问题，确保各项工作有序推进。
（二）创新“三小一市场”监管。以属地管理为主，采取综合治理、网格化管理手段，破解“三小”整治难题。在小作坊监管方面，积极探索负面清单与申报登记制度，初步做到了食品生产加工小作坊底数清、情况明、安全可控，为规范管理、提升发展打下较好的基础。启动《小作坊食品生产通用卫生规范》地方标准制订工作，为基层加强日常监管提供明确的依据和规范。在小餐饮监管方面，按照“规范一批、提升一批、淘汰一批”的要求，实施监管重心下沉，强化乡镇（街道）监管职责，消除监管盲区。同时，扩大持证小餐饮单位量化分级管理覆盖范围，严格执行食品安全等级公示，提升消费者理性消费意识。目前，全省共有持证小餐饮14.22万余家，等级公示率达91.7%。在小摊贩监管方面，各地结合卫生城市、文明城市创建等工作，全面整治流动摊贩，引导小摊贩定点定时经营。在农贸市场监管方面，目前全省共建成539家农贸市场快检室并免费开放，提前完成今年省政府为民办实事项目任务指标。检测室设立统一标志标识，张贴免费开放信息牌，每日公示检测结果，受到社会各界的欢迎。
（三）破解过期食品与餐厨废弃物回收处置管理难题。在过期食品监管方面，制定下发《临近保质期食品管理制度（试行）》，指导企业落实临保食品提示、临保食品专区（柜）、临保食品退货、过期食品处理等制度。加大监管力度，将过期食品作为日常监管和各项专项整治的重点内容，严格落实企业主体责任，要求食品生产经营者建立超过保质期食品台账，如实记录退货、回收、处置台账。在加强餐厨废弃物回收处置管理方面，省政府出台《餐厨垃圾资源化综合利用行动计划》，利用5年时间，开展设施能力建设、收运体系建设、资源化利用产品管理，全面推进我省餐厨垃圾资源化综合利用。在杭州、宁波、嘉兴、绍兴、金华、衢州6个市开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作。督促餐饮单位建立健全餐厨垃圾处置台账、日产日清和流向追溯制度。
（四）开展食品冷库与进口食品安全重点治理。上半年，针对目前肉制品领域存在的突出问题，以进口和使用未经检验检疫肉品等8种违法行为、冷库和仓储等7个区域为重点，全省开展了肉品和水产品专项整治“百日会战”。行动期间，全省共出动执法人员24万人次，检查食品冷库等各类重点区域或场所18.53万个，排查发现风险隐患817个，查扣问题肉品、水产品760余吨，涉案货值1600万元；行政立案4385起，行政部门移送涉嫌犯罪案件218起，公安部门刑事立案139起，形成了打击食品安全违法犯罪的强大声势。同时，各地积极探索冷库监管长效机制，规范冷库管理标准，建立冷库经营档案。目前，杭州、宁波、台州、湖州等地冷库管理试点已取得实效，拟在全省推广。
（五）严厉打击食品安全违法违规行为。加强队伍建设，6个市、29个县（市、区）相继挂牌成立打击食品安全犯罪的专门机构。强化涉食品犯罪问题打击工作，明确5大类食品安全犯罪打击重点。召开部门联席会议，梳理可能涉嫌食品犯罪的种类，解决农产品种植中使用禁限用农药等的定性问题。截至9月底，全省共侦破涉食品安全犯罪案件517起，刑事打击1065人，分别比去年同期增长8%、11.2%，端掉犯罪窝点110个，破获公安部督办案件40起，破获的3起走私牛肉等冻品案件被公安部表扬通报。
在取得成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前我省食品安全工作仍处在食品安全风险高发、监管职能磨合和监管力量薄弱的“三期”叠加阶段，面临的形势依然严峻。一是基层监管力量不足。基层市场监管体制改革以来，食品安全监管的力量得到有效整合，但一些地方也存在食品安全监管力量削弱、专业人才流失的现象。基层食安办虽已全部组建，但运行机制、经费保障仍显不足，协管员、信息员发现问题、排查隐患的能力相对欠缺。市、县渔业、林业主管部门缺乏专职的质量安全监管编制和人员，乡镇（街道）市场监管所设置尚有84个未组建到位，仍有5个地市、61个县（市、区）未设立打击食品安全犯罪专门机构。二是难点问题巩固成果难。食用农产品限用农药残留超标时有发生、常用农药残留超标现象仍然存在。“三小一市场”及校园周边食品经营秩序虽有明显改观，但尚不稳固，无证经营、脏、乱、差等现象容易死灰复燃。三是食品安全犯罪打击机制有待进一步完善。目前食品犯罪呈现跨省、跨区域、组织化、网络化趋势，案件侦办成本高，影响全链条、全环节的犯罪打击。对于超限量、超范围使用食品添加剂行为的定性问题，法律适用上缺乏统一标准。同时，在行政执法与刑事司法衔接方面也存在检验鉴定不规范等问题。四是食品行业基础薄弱。目前我省乃至全国食品产业发展仍处于低、小、散、乱阶段，产业层次和集聚程度低，安全风险隐患还比较高，食品生产经营从业人员主体责任意识和诚信意识不强，严重制约食品安全水平的提高，也给食品安全监管带来很大的困难。
下一步，我们将以省人大常委会跟踪执法检查为契机，认真贯彻党的十八届五中全会精神，以餐桌安全治理三年行动为抓手，以推进国家食品安全城市和国家农产品质量安全示范省创建为主线，认真落实省人大常委会关于食品安全的审议意见，强化食品安全监管，不断提升食品安全治理能力现代化水平，努力让人民群众吃得放心。
一是进一步推进“两个创建”。创建农产品质量安全省、国家食品安全城市，对于提升食品安全治理能力和保障水平具有重要意义。今年，国家已同意我省创建国家农产品质量安全示范省，杭州、宁波两市创建国家食品安全城市。下一步，我们将把“两个创建”作为重点工作，围绕制度创新、机制创新、手段创新，完善政策举措，加强经费保障，确保创建工作顺利开局、取得实效。
二是进一步强化基层监管力量。推动基层市场监管所应设尽设，加强规范化建设，配齐配强基层监管力量，强化执法保障，改善基层监管条件。组建专业讲师团队，强化食品安全监管和执法人员培训，提升基层监管能力与水平。深化基层责任网络建设，健全各项运行机制、保障机制，切实发挥协管员（信息员）作用。
三是进一步完善食品安全工作体制机制。加快推进食用农产品准入准出、质量安全追溯体系建设。完善食用林产品、水产品质量安全监管与执法机制。继续推进食品安全犯罪专门侦查机构建设，加强行政执法与刑事司法的衔接，完善线索通报、信息交流、案件会商、倒查督办等制度，充分发挥刑事打击精准有力、震慑违法的作用。
四是进一步深化餐桌安全治理行动。继续开展餐桌安全治理六大提升工程，着力治理农产品源头、小餐饮、小摊贩、小作坊、校园及校园周边食品、进口食品等重点难点问题。建立健全食品安全风险监测、隐患排查、专项治理、应急处置等工作机制，深挖风险隐患，严厉打击食品安全违法犯罪行为。
五是进一步贯彻落实新食品安全法。抓紧开展我省食品安全法实施办法、生产加工小作坊和食品摊贩管理条例等相关地方性法规制（修）订的前期工作，加强食品安全地方标准的制订和清理工作。通过组织举办全省食品安全论坛、食品安全法征文比赛、食品安全知识展览等活动，进一步深化新食品安全法宣传教育工作，提升公众的食品安全意识和自我保护能力。
三《条例》限制赔偿政策的事实根据论?答记者问见解的问题性
(一)“特殊立法政策”的内容和事实根据
(二)“特殊立法政策”的事实根据论的问题性
(三) 对其他相关问题的评论
四 放弃现行法律适用原则的必要性和解决法律适用问题的代替方案
(一) 放弃“区分不同案件分别适用法律”原则的必要性
(二) 解决医疗侵权赔偿案件法律适用问题的代替方案
结论
三 《条例》限制赔偿政策的事实根据论?答记者问见解的问题性[44]
如前所述,答记着问强调, 条例“体现了国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策”。那么, 答记者问所说的特殊立法政策的内容是什么呢? 在损害赔偿问题的处理上, 条例所体现的立法政策与民法通则所体现的立法政策有什么不同呢? 条例所体现的特殊立法政策又是以什么事实为根据的呢? 被作为根据的那些“事实”是否符合客观现实呢? 即便符合客观现实, 以这些事实为根据, 是否能够证明条例对医疗事故损害赔偿的限制性规定具有政策上的合理性呢? 这些就是本节要检讨的问题。
(一) 条例所体现的特殊立法政策的内容及该政策的事实根据
条例第1条规定,制定条例的目的是“正确处理医疗事故,保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益,维护医疗秩序,保障医疗安全,促进医学科学的发展”。条例起草者卫生部的汇报指出, 修改办法的经济补偿制度的原则是“既要使受损害的患者得到合理赔偿,也要有利于我国医疗卫生事业和医学科学的健康发展”[45]。答记者问的表述与卫生部汇报的见解基本相同, 但更为直截了当。它指出, 条例之所以要对赔偿金额作出限制, 就是“为了推动医疗卫生事业的发展和医疗技术的进步”, 换言之, 如果不对医疗事故的赔偿范围和标准作出现行条例所作出的限制, 如果法院对医疗事故引起的赔偿案件适用体现了实际赔偿原则的民法通则的规定, 那么, 我国医疗事业的发展和医疗技术的进步就会受到不利的影响[46]。由此可见, 答记者问所强调的特殊立法政策的“特殊”之处, 亦即在赔偿政策上条例与民法通则的不同之处,在于条例以保障和促进医疗事业的发展这一公共利益来限制患者或其遗属原本根据民法通则所体现的实际赔偿原则所可能得到的赔偿这一个别利益。笔者在此将该政策简称为“公益限制赔偿政策”。
根据答记者问的说明, 条例所体现的公益限制赔偿政策是以下述被政策制定者所认定的四项事实为根据的。① 医疗行为具有较高的风险性, ② 我国医疗行业具有公共福利性, ③ 我国医疗机构的承受能力有限, ④ 我国的经济发展水平较低。对照条例起草者卫生部的汇报可以发现, 答记者问所提出的事实根据论,除了其中的第①项似乎是答记者问自己的看法(笔者不知道卫生部是否在其他正式场合表达过这样的见解)以外,基本上反映了卫生部在汇报中所表达的见解[47]。
以下, 笔者对“公益限制赔偿政策”的事实根据论进行分析和评论。
(二) “公益限制赔偿政策”的事实根据论的问题性
1． 医疗行为的高风险性不能说明条例限制赔偿的正当性。
答记者问没有说明医疗行为的高风险性与限制赔偿到底有何关系。笔者在此姑且作出两种推测[48],然后分别加以评论。
(1) 答记者问也许是想说: 高风险性这一客观因素的存在, 降低了过失这一医疗侵权的主观因素在赔偿责任构成中的意义。人们应当承认以下两个事实, ① 在医疗过程中, 即使医务人员充分履行了注意义务, 也未必能够完全回避诊疗的失败及由此引起的患者人身损害的发生; ② 即使医务人员在实施医疗行为方面确实存在过失, 损害后果的发生也往往在一定程度上与该项医疗行为固有的风险性存在一定的关系。因此, 在设计医疗事故损害赔偿制度时, 应当考虑到医疗风险这一客观因素在损害形成中所起的作用, 不应当把在客观上应当归因于医疗风险的那部分损失也算在医疗机构的头上。条例对赔偿数额作出限制反映了医疗事故损害与医疗风险之间存在一定程度的关系这一事实, 因此是合情合理的,是正当的。
笔者基于下述理由认为, 上述推论是不能成立的。① 医疗行为具有较高的风险性这一事实认定本身不能反映现实中的医疗行为与医疗风险的关系的多样性。现实情况是,医疗行为不仅种类极其繁多而且存在于医疗过程的各个阶段各个环节,有的可能具有高度的风险( 比如确诊率极低的没有典型早期症状的某些疾病的早期诊断, 成功率极低的涉及人体某一重要器官的复杂手术,对抢救患者生命虽然必要但严重副作用的发生可能性极高的急救措施)，有的则可能几乎没有风险（比如在遵守操作规范的情况下的一般注射，常规检验，医疗器械消毒，药房配药，病房发药等）② 这种推论误解了医疗风险与医疗事故民事责任的关系, 因而是根本说不通的。众所周知, 我国的医疗侵权责任制度实行过错责任原则, 而非严格责任原则。既然如此, 那么在医疗损害的发生被证明为与医疗过错和医疗风险(特指与医疗过错无关的风险)[49] 二者都有关系的场合, 医疗机构只应承担与其医疗过错在损害形成中所起的作用相应的赔偿责任。在医疗侵权法上, 风险因素与民事责任不是成正比而是成反比, 风险因素对损害的形成所起的作用越大, 医疗机构因其医疗过错所承担的赔偿责任就越小。医疗行为的高风险性不是增加而是可能减轻医疗机构民事责任的因素。只有在适用严格责任原则的侵权领域, 高风险性才可能成为增加民事责任的因素。
(2) 答记者问也许是想说, 如果事先不通过制定法(比如条例)对赔偿范围和数额作出必要的限制, 那么医疗机构就会因害怕承担其不愿意承担或难以承担的高额赔偿责任而指示其医务人员以风险的有无或大小作为选择治疗方案的主要标准,尽可能选择无风险或较小风险的治疗方案; 医务人员在治疗患者时就会缩手缩脚,不敢为了抢救患者的生命而冒必要的风险, 患者的生命健康利益因此就可能得不到原本应当得到的医疗保障。所以, 条例限制赔偿标准,有助于调动医师救死扶伤的职业积极性, 最终将有利于患者疾病的救治。笔者认为, 这是一个似是而非的、严重脱离实际的推论, 因而也是没有说服力的。
① 在对赔偿数额不作限制(尤其是不作低标准限制), 实行实际赔偿原则的情况下,医师果真会从积极变为消极, 对患者该治的不治, 该救的不救, 该冒的险不敢冒吗? 限制了赔偿数额,医师果真就会因此而积极工作, 勇于担负起治病救人的重任吗? 这一推论符合医疗侵权的实际状况吗? 依笔者之见, 在适用民法通则的实际赔偿原则或赔偿标准高于条例的人身损害赔偿解释的情况下, 医师未必会因害怕出差错•承担较高的赔偿责任而该治的不敢治, 该救的不敢救, 该冒的险不敢冒。因为在许多场合, 采取这种消极回避态度反而会导致医疗不作为或不完全作为所构成的侵权。不仅如此, 因为这种消极态度可能具有放任的性质, 因而在其导致的侵权的违法性程度上也许比工作马虎或医术不良所引起的延误诊疗致人损害的侵权更为严重。② 医疗的宗旨是治病救人, 因而是不考虑风险违规乱干不行, 顾忌风险违规不干也不行的典型行业。医师必须遵循诊疗规范,充分履行注意义务,尽善管理。③ 限制或降低赔偿标准, 就算可能有调动医师积极性减少消极行医的效果, 也免不了产生降低医师的责任感, 纵容违规乱干的严重副作用。④ 按照风险论的逻辑, 条例规定的赔偿制度还不如办法规定的一次性经济补偿制度; 对广大患者而言, 他们的生命健康利益获得医疗保障的程度在条例时代反而会降低, 因为医务人员的救死扶伤的积极性由于条例( 较之办法)加重医疗事故赔偿责任而降低了。
2． 即使我国医疗行业具有公共福利性质, 以此为据限制赔偿也是根本没有说服力的。
答记者问没有(卫生部汇报也没有)具体说明我国医疗行业的公共福利性有何含意, 更未具体说明医疗行业的公共福利性与条例的限制赔偿政策之间有何关系。笔者在此参考有关的政策法规文件和一些文章中的议论[50], 分别对这两个问题的内容作出以下的推测。
(1) 我国医疗行业的公共福利性主要表现在以下几个方面。① 在我国医疗服务体系中占主导地位的公立医疗机构,是非营利性医疗机构,是公益事业单位,它们所提供的医疗服务对患者而言, 具有一定的福利性质。② 政府对公共医疗事业的财政投入将随着经济的发展逐年增加。政府的财政投入为公共医疗事业的发展和医疗技术的进步, 从而为广大患者能够享受到更好的医疗服务创造了一定的物质条件。政府对非营利性医疗机构实行税收优惠和合理补助的政策,为这些机构的福利性医疗服务提供了一定的支持。③ 政府为了增进广大人民群众的医疗福利, 减轻患者个人的医疗费用负担, 在城镇为职工建立作为社会保障的基本医疗保险制度, 在农村推行和资助合作医疗制度, 邦助越来越多的农村居民在当地也能得到基本的医疗服务。④ 政府考虑到广大人民群众的负担能力, 对医药品市场价格和非营利性医疗机构的医疗服务价格进行适当的控制。
(2) 医疗行业具有公共福利性这一事实, 决定了因医疗事故而发生的医患之间的法律关系具有以下的特点。① 它是在非自愿( 公共医疗服务的提供者在法律上有义务向需要的患者提供医疗服务, 无正当理由不得拒绝)的并且是非完全等价( 公共医疗服务的提供不以完全的等价有偿为原则 ) 的基础上进行利益交换( 患者仍需支付一定的医疗费用) 的当事者之间发生的赔偿关系, 不同于在完全自愿•等价有偿的基础上进行利益交换的当事人即通常的民事活动当事人之间发生的赔偿关系。② 它是提供医疗服务利益的医疗机构和接受医疗服务利益的患者之间因前者的利益提供行为发生错误导致后者受到损失而引起的赔偿关系, 换言之, 是好心人办错事引起的赔偿关系, 不同于通常的侵犯他人合法权利所引起的赔偿关系。③ 它在事实上又是以作为公共医疗的投资者的政府为第三人( 赔偿问题不仅可能影响到政府投资的效益,而且可能使政府投资本身受到损失)同时以利用该医疗机构的广大患者为第三人( 赔偿问题可能影响到该医疗机构的服务能力,从而影响到利用该医疗机构的广大患者的利益)的赔偿关系, 不同于仅仅涉及当事者双方利益或至多涉及特定私人第三者利益的赔偿关系。
(3) 正是因为医疗行业具有公共福利性这一事实决定了因医疗事故而引起的医患之间的赔偿关系具有不同于通常的债务不履行或通常的侵权所引起的赔偿关系的特征, 所以条例起草者才将该事实作为调整这种赔偿关系的特殊政策的依据之一。如果不考虑医疗行业的公共福利性, 如果不以该事实为依据制定特殊的赔偿政策, 而是完全根据或照搬民法通则所体现的实际赔偿原则, 那么, 医疗事故赔偿的结果, 不仅对于赔偿义务人医疗机构可能是不公正或不公平的, 而且会使国家利益和广大患者群众的利益受到不应有的损害。
笔者认为, 上述见解（假定确实存在）, 根本不能说明条例限制赔偿政策的合理性。
(1) 答记者问在论证限制赔偿政策具有合理性时, 只提“我国医疗行业具有公共福利性”这一“事实”,不提我国的医疗行业和医疗服务在相当范围和相当程度上已经市场化和商品化, 我国的绝大多数公民还得不到医疗费负担方面的最基本的社会保障这两个有目共睹的现实。这种论法很难说是实事求是的。“我国医疗行业具有公共福利性”这一事实认定，本身就是非常片面的; 这一“事实”作为答记者问所支持的条例限制赔偿政策的前提之一, 本身就是在很大程度上难以成立的。
① 众所周知, 在条例起草和出台之时, 更不用说在答记者问发表之时, 我国的医疗行业已经在相当范围内和相当程度上实现了市场化。第一, 从我国医疗行业的主体来看, 被官方文件定性为“非营利性公益事业”[51] 单位的公立医疗机构,在我国医疗服务体系中确实依然占据主导地位,它们所提供的基本医疗服务项目, 据说因其价格受到政府的控制, 所以对接受该服务的患者而言,具有一定程度的福利性。但是,在我国的医疗行业, 非公立的完全营利性的医疗机构早已出现, 其数量以及其提供的医疗服务所占有的市场分额均有明显的增长趋势; 民间资本或外资与公立医疗机构的各种形式的合资经营也已经成为常见的现象。它们扩大了完全商品化的医疗服务市场。由于它们所提供的医疗服务, 在价格上是放开的, 所以对接受其服务的患者而言, 没有福利性 ( 除非将来有一天把这类医疗服务也纳入作为社会保障的医疗保险的范围)。此外, 只有非营利性公立医疗机构才是中央或地方财政投入及有关的财税优惠政策的实施对象。营利性医疗机构当然是自筹资金、完全自负盈亏的企业[52] 。第二, 从公立医疗机构提供的医疗服务的价格来看, 首先, 公立医疗机构配售给患者的药品和消耗性材料的价格往往高于或明显高于市场零售价(换言之,实际上往往高于或明显高于医院采购成本和管理成本的总和), 具有明显的营利性(据说其目的在于“以药养医”); 尽管医疗机构所采购的一定范围的药品的市场价格受到政府价格政策的控制(以政府定价或政府指导价的方式), 但这种控制是为了保证基本医药商品的质价相符, 防止生产或销售企业设定虚高价格 (明显高于生产经营成本和合理利润的总和的价格即暴利价格) 谋取不适当的高额利润[53]。因此这种政府控制价格与计划经济时代的计划价格有本质的不同, 并非像有些人所说的那样是低于市场价格的价格即所谓“低价”, 而是比较合理的市场价格。所以, 这种价格控制, 虽然有利于消费者或患者正当利益的保障, 但并没有任何意义上的福利性。其次, 基本诊疗服务项目( 比如普通门诊和急诊; 一定范围的检验和手术; 普通病房等一定范围的医疗设施及设备的利用)的价格, 虽然在一定程度上受到政府价格政策的控制, 因而也许可以被认为具有一定程度的福利性, 但具有明显的收益性或营利性( 即所谓创收 )的医保对象外的五花八门的高收费医疗服务( 比如高级专家门诊、特约诊疗卡服务、特需病房、外宾病房等)在较高等级的许多公立医疗机构（尤其是三级甲等医院）中早已出现并有扩大的趋势。此外, 在许多医疗机构中, 原本属于护理业务范围内的一部分工作也已经由完全按市场价格向患者收费的护工服务所替代。所以, 被官方定性为非营利性公益事业单位的公立医疗机构,在事实上正在愈益广泛地向患者提供没有福利性的甚至完全收益性或营利性的医疗服务。
② 从患者负担医疗费用的情况来看,第一, 加入了基本医保的患者,一般除了必须自付一定比例的医疗费用外,还须支付超出其医保限额的医疗费用。他们选择医保定点医疗机构所提供的医保对象外的医疗服务,或选择定点医保医疗机构以外的医疗机构（包括营利性医疗机构）所提供的医疗服务,因而完全自付医疗费的情况并不少见。同样是享受医保的患者,其享受医保的程度即自付医疗费占实际医疗费的比例可能不同; 符合特殊条件的一小部分患者,则可能基本上或完全免付远远大于一般医保患者所能免付的范围的医疗费[54]。第二, 更为重要的事实是, 我国所建立的社会基本医保制度,不是以全体居民为对象的医疗保险制度(比如日本的国民健康保险制度),而是仅仅以城镇的职工(城镇中的所有用人单位的职工)本人为对象的医保制度[55],加入者的人数至今还不满我国总人口的十分之一[56]。换言之, 我国城镇的相当数量的居民和农村的所有居民是不能享受基本医保的(即完全自费的或几乎完全自费的)社会群体(除非加入了商业医保,但商业医保不具有福利性)。政府虽然已决定在农村建立由农民个人缴费•集体扶持•政府资助的合作医疗制度,但由于种种原因,且不说这一制度才刚刚开始进行个别的试点(更不用说在一些贫困地区,甚至连最基本的医疗服务设施也不存在),就是全面铺开,它为广大农村居民所可能提供的医疗保障的程度也是极其微薄的[57]。要言之, 答记者问和卫生部汇报所强调的医疗行业的公共福利性,对于我国的绝大多数居民来说, 即使在某种意义上(比如公立医疗机构的部分诊疗服务的价格受到政府的控制)也许可以被理解为存在,也只是非常有限的,微不足道的。
笔者之所以强调上述两个方面的事实, 并非为了批评现行的医疗福利政策, 而仅仅是为了指出以下两个多样性的存在。第一个多样性是医疗行业或医疗服务与医疗福利的关系的多样性。医疗行业既存在福利因素又存在非福利因素, 既存在公益因素又存在营利因素; 有的医疗服务具有福利性,有的医疗服务则没有福利性; 有的医疗服务具有较高程度的福利性, 有的医疗服务只有较低程度的福利性。第二个多样性是患者与医疗福利政策的关系的多样性。有的患者能够享受较多的医疗福利, 有的患者则只能享受较少的医疗福利, 有的患者则完全不能享受医疗福利; 能够享受医疗福利的患者既有可能选择具有福利性的医疗服务, 也有可能选择没有福利性的医疗服务; 享受基本医保的不同患者所享受的医保利益又可能存在种种差别甚至是巨大的差别。据此, 我们应当承认, 支持医疗事故赔偿限制政策的公共福利论无视这两个方面的多样性, 严重脱离了现实, 因而没有充分的说服力。
(2) 即使医疗行业所具有的公共福利性能够成为限制福利性医疗服务享受者的医疗事故赔偿请求权的正当理由之一, 现行条例关于医疗事故赔偿的规定, 由于没有反映以上笔者所指出的患者与医疗福利政策的关系的多样性这一有目共睹的客观事实, 所以它不仅违反了条例起草者卫生部所主张的公共福利论的逻辑, 而且从公共福利论的观点看, 它又是显失公正和公平的。
① 根据公共福利论的逻辑, 条例原本应当将患者所接受的引起医疗事故的医疗服务与医疗福利的关系(即是否具有福利性, 具有多少程度的福利性)作为确定医疗事故的具体赔偿数额的考虑因素之一, 原本应当采取赔偿数额与自费程度成正比•与福利程度成反比的原则,使得自费程度较低的被害人较之自费程度较高的被害人,部分自费的被害人较之完全自费的被害人,在其他条件同等的情况下,获得较低比例的赔偿数额。换言之, 使后者能够获得较高比例的赔偿数额。令人感到难以理解的是,条例竟然没有作出这样的规定(条例仅将医疗事故等级、医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度、医疗事故损害后果与患者原有疾病状况之间的关系作为确定具体赔偿金额时应当考虑的因素(第49条第1款))。
② 公正性是良好的法律制度的基本标准之一。如果答记者问和卫生部汇报所主张的公共福利论, 从所谓“患者能够获得的赔偿数额与该患者自付的医疗费用应当实现某种程度的等价性”的观点看, 确实还带有那么点“公正性或公平性”的意味的话, 那么, 卫生部在以我国医疗具有公共福利性为事实根据之一设计医疗事故的赔偿制度时, 就应当充分注意患者与医疗服务福利性的关系的多样性, 所设计的赔偿制度就应当能够保证各个医疗事故的被害患者都有可能按照所谓“等价性”原则获得相应数额的赔偿。很可惜, 现行条例的赔偿规定在这个问题上犯了严重的一刀切的错误。说的极端一点, 它使得医疗费用自付率百分之百的患者, 在其他条件相同的情况下, 只能获得医疗费用自付率几乎接近于零的患者所能够获得的赔偿数额。
③ 从立法技术论上看, 卫生部的失误在于, 她将医疗服务的福利性这个因案而异•极具多样化和个别化的事实,因而只能在各个案件的处理或裁判时才可能确定的事实,当作她在制定统一适用的赔偿标准时所依据的事实即所谓“立法事实”(具有一般性或唯一性并且在立法之时能够确定或预见的事实)。卫生部显然没有分清什么样的事实属于立法事实,可以被选择作为立法的依据, 什么样的事实不属于立法事实, 因而不应当被作为立法的依据,只能被选择作为法的实施机关在将法规范适用于特定案件时认定或考虑的事实。混淆二者,是立法上的大忌。如果将后者作为前者加以利用而不是作为一个因素或情节指示法的实施机关在处理具体案件时加以认定或考虑, 那么,制定出来的法就不仅会因其事实根据的不可靠而可能成为脱离实际的有片面性的法, 而且在其适用中可能成为不公正的法。如前所述,为了避免条例制定的赔偿标准在适用中引起明显的不公正后果, 卫生部原本(如果她认为在政策上确实有此必要的话)应当将涉及福利性的问题作为医疗事故处理机关在具体确定赔偿数额时应当考虑的因素之一,同医疗事故等级等因素一起,在条例第49条第1款中加以规定。 (3) 即使我国医疗行业具有相当高度的、相当广泛的、对不同的患者而言相当均等的福利性( 比如达到了日本或一些欧州国家的程度), 以其为据限制医疗事故赔偿也是没有说服力的。
① 生命健康权是人的最基本的权利, 理所当然地受到现行宪法和一系列相关法律的保护。充分保障这一权利, 建立具有适当程度的公共福利性的医疗制度和社会保障制度, 使每一位居民, 不论其经济能力如何, 都能得到相当质量的必要的医疗服务, 是政府在宪法上的责任。我国医疗行业保留一定范围和一定程度的公共福利性，政府从财政上给予医疗事业必要的支持, 应当被理解为是人民权利的要求, 是政府对其宪法责任的履行, 而不应当被看成是政府对人民的恩惠。财政对医疗事业的投入, 并非来自政府自己的腰包, 而是人民自己创造的财富。在笔者看来, 以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少人民的宪法权利和政府的宪法义务这一基本的宪法意识, 自觉或不自觉地把医疗行业的公共福利性看成是政府通过医疗机构的服务对百姓患者实施的恩惠。
② 如果说社会福利在有些资本主义国家(比如美国)的一个时期内, 曾被仅仅视为国家对社会的弱势群体的特殊照顾或恩惠(不是被视为福利享受者的法律上的权利)的话, 那么就应当说在社会主义国家,它当然应当被首先理解为国家性质的必然要求。我国只要还坚持宣告自己是社会主义性质的国家, 就必须坚持这种理解。以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少鲜明的社会主义观念, 自觉或不自觉地把医疗福利仅仅理解为政府所采取的一种爱民利民政策。
③ 任何社会福利政策,只有获得了完全意义上的法律保障才可能真正为人民带来切实可靠的福利。笔者在此所说的完全意义上的法律保障是指,不仅福利的提供要有法律保障, 而且在福利的享受者因福利的具体提供者的过错而受到损害的情况下也要有充分的法律救济的保障。 否则, 提供福利的法律保障就失去了充分的现实意义, 人民享受的福利就只能是残缺不全的福利。以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论, 似乎缺少全面法律保障的观点, 它弱化了法律救济的机能, 使本来就程度很低•范围很窄的医疗福利退化为残缺不全的福利。
④ 治病救人是医疗行业的根本宗旨, 严格遵守医疗规范、尽职尽责为患者服务、关爱患者、 救死扶伤是医务人员的神圣职责和法定义务(执业医师法第3条,第22条)。患者托付给医疗机构和医务人员的是他们作为人的最为宝贵的健康和生命的命运。医疗事故恰恰是起因于医疗机构或医务人员的违规失职, 恰恰是背离了患者的期待和信赖, 恰恰是危害了患者的健康或生命。对性质在总体上如此严重的侵权损害, 如果认为有必要设定赔偿的范围或标准的话, 毫无疑问, 至少不应当在范围上小于、在标准上低于其它侵权损害赔偿的范围和标准。笔者百思不得其解的是, 医疗事故赔偿限制论怎么会如此的“理性”, 理性到无视医疗事故侵权在总体上的严重性质, 理性到搬出诸如医疗的公共福利性、医疗服务的不等价性之类的似是而非的理论( 无论是土产的还是进口的)。这些理论又怎么能够证明限制医疗事故赔偿的合理性或正当性呢?
关键词 沈阳市 皇姑区 全民健身方式 调查
中图分类号：G812 文献标识：A 文章编号：1009-9328（2016）03-000-01
全民健身可以全面提高国民的身体素质水平以及运动能力，尤其是青少年和儿童。为了促进全民健身运动的开展，本文通过问卷调查的方式，对皇姑区全民健身方式进行了调查分析。
一、研究对象与方法
（一）研究对象
本研究以沈阳市皇姑区的普通40-50岁中年大众健身者为研究对象，在全区范围内随机选取300名大众健身者进行问卷调查，其中男性和女性各150名。
（二）研究方法
1.文献资料法。在本文研究的前期，查阅沈阳体育学院图书馆与大众健身相关的书籍，并借助中国知网上的文献资料，通过整理，解决研究前期研究方向和目的等问题，为本文的后续研究提供理论基础。
2.问卷调查法。本研究采取问卷调查的方式，根据研究方向和目的，制定了《皇姑区全民健身方式的研究调查问卷》。
二、结果与分析
（一）皇姑区全民健身基本情况的调查分析
1.皇姑区全民健身地点选择特点分析
健身地点的选择日益多元化，同时又受到健身者的收入消费水平、业余时间以及家庭等因素的影响。分析数据得到，皇姑区全民健身选择的地点排在前三位的是体育场馆、社区健身处和健身俱乐部，所占比例分别为29.15%、22.03%和22.03%，其中男性健身者主要的选择地点是体育场馆和健身俱乐部，所占比例分别为29.73%和27.70%，女性健身者主要的选择地点是体育场馆和社区健身处，所占比例分别为28.57%和27.21%。
2.皇姑区全民健身项目选择特点分析
在健身项目的选择上，健身者往往根据自身的兴趣、条件以及场地设置等选择恰当合适的项目。目前比较流行的健身项目主要有健步走、跑步、球类、毽子等。分析得出，皇姑区全民健身项目选择排在前五位的是走跑类、球类、毽子、跳绳和游泳，所占比例分别为86.78%、46.44%、40.34%、28.47%和16.24%，比较受欢迎，武术和轮滑所占比例最少，可能与调查对象的年龄有一定关系。男性和女性在健身项目的选择上与总体选择分布一致。
3.皇姑区全民健身时间分布特点分析
对于最佳的健身时间，目前认为是下午4点之后，至晚上正常睡觉前。这个阶段人体关节和肌肉处于非常活跃状态，触觉与嗅觉最敏感，体内激素活性也比较好。分析皇姑区全民健身时间分布特点十分明显，有47.12%的健身者选择在晚饭后进行健身，其次是早饭前和下午，所占比例分别为20%和16.61%，其中男性选择早饭前的比例大于女性，选择晚饭后的比例小于女性。综合分析认为，皇姑区全民健身时间选择能够符合人体节律特征，但是尽量避免早饭前大负荷锻炼。
4.皇姑区全民健身次数特点分析
每周健身次数的多少，直接影响着健身的质量，如果在保证每次健身运动量的前提下，恰当选择每周健身次数，能够很好地维持健身效果。皇姑区全民健身每周次数大多数集中在3次或4次，所占比例分别为39.66%和30.85%，达到5次以上的健身者仅占5.09%，小于3次的健身者仅占11.86%，男性和女性健身者每周健身次数的特点与总体特点一致。
5.每次健身持续时间的特点分析
据相关研究表明，人体运动时间达到30分钟之后才会动员脂肪消耗。大多数健身者每次健身持续时间在30分钟，占总被调查人数的84.41%，其中持续时间在60分钟以上的所占比例为47.12%，其中一半的男性健身者的每次持续时间在60分钟以上，比例为50.68%，女性稍低，比例为43.54%。综合分析，健身者的每次健身时间的安排比较合理，能够达到良好的效果。
（二）皇姑区全民健身效果的调查分析
1.皇姑区全民健身自我感觉的分析
健身后的自我感觉可以用来评价健身选择的负荷量是否合理，健身者可根据自我机体感觉对负荷量进行调整。分析看出，健身后感觉轻松的健身者占总人数的48.47%，有些吃力的人数占30.51%，其他人感觉吃力或者非常吃力。男性健身者感觉有些吃力的人数比例较小，女性健身者感觉轻松的人数比例较大。综合分析认为，健身后自我感觉有些吃力比较适宜，大部分健身者需要适度调整负荷量的安排。
2.皇姑区全民健身对身体影响的分析
皇姑全民健身对身体的影响排在前四位的是精神充沛、睡眠良好、高血压降低和高血脂降低，所占比例分别为70.51%、61.36%、33.90%和28.47%，男性和女性健身者的身体影响特点符合总体特征。综合分析认为，所调查的大众健身者参与健身的目的保持身体状态和健康。
（三）皇姑区全民健身运动类型选择的分析
皇姑区大部分健身者选择的是有氧运动，所占比例为86.1%，其中男性健身者为83.11%，女性健身者为89.12%，依次认为全民健身运动类型主要以有氧运动为主。
三、结论与建议
（一）结论
健身地点的选择主要集中在体育场馆、社区健身处和健身俱乐部；项目主要是走跑类、球类、毽子、跳绳和游；健身时间选择排比较合理，能够达到良好的效果；健身后自我感觉有些吃力比较适宜，大部分健身者需要适度调整负荷量的安排，健身的目的保持身体状态和健康，运动类型主要以有氧运动为主。
关键词：全民健身计划 实施目标 重要意义 发展策略
中图分类号：G8 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）03（c）-0253-02
Fitness Development Strategy under the Background of the Implementation of the Goal of the “National Fitness Program （2011―2015）”
Zhu Shanshan
（Inner Mongolia University for Nationalities Sports，Tongliao Inner Mongolia， 028000， China）
Abstract：The main use of logical analysis and research methods of literature， the main strategy for the development of national fitness study. It analyzes the far-reaching significance and the main purpose of the implementation of the National Fitness Program， a detailed analysis of the regional characteristics of different age groups and people needed to carry out sports activities. The main conclusion： "National Fitness Program （2011―2015）" to improve our in-depth promote national physical fitness has a positive effect， made the following recommendations to the National Development Strategy in the New Health： to accelerate the pace of development of urban and rural economy； increase the sport invest resources； urban and rural residents to establish a correct guiding awareness of Physical Exercise； construction make fitness exercise guidance team has been improved.
Key Words： Fitness Plan； Implementation of the Objectives； Significance； Development Strategy
伴S社会经济和文化的不断发展，我国居民的物质生活水平有了显著的提高，加之信息化和工业化水平的快速提升，城乡居民的余暇时间开始增多。当人们对于物质生活的追求达到一定的高度范围时，就会开始对精神世界过度追求，随着我国城乡居民对于体育内涵认识的逐渐深入，体育在人们日常生活中所承担的责任逐渐加重，所以，终身体育的思想理念在我国的体育界被广泛的认可，得以进一步的推广，许多的体育研究者认为应当在学校教育的各个阶段中与终身教育的理念相衔接，这在一定程度上可以说是全民健身计划在我国范围内推广实施的主要方式。
1 全民健身计划实施的意义和主要目的剖析
全民健身，是在终身体育思想理念的重要指导之下，在我国范围内广泛开展的一项全民性的体育运动。这是具有我国政府全力支持的、全民性质的、同时还具有一定社会支持的，兼具目标、措施、任务、步骤、计划，以及比较健全运行机制与管理机制的社会系统工程，同样也是基于我国社会主义现代化建设目标实现的社会系统工程，帮助人们树立正确的体育观念。
2 详细分析不同年龄阶层人们开展体育活动的特征与所需的区域
依据人的社会化进程的规律可以得出，全民健身在不同年龄阶段人身上开展着，人们在不同年龄阶层所涉及到的体育活动区域也不相同，大致可以总结出以下的不同特征（见表1）。
在人的一生中“工作”所用的时间是最长的，甚至可达30～40年；相对少一点的是“求学”，从在幼儿园开始算起，时间可长达15～25年；仅次于“求学”的是“晚年”，时间可达到20～30年。而人的主要活动区域是在社区、家庭、工作单位、学校和公共场所中，这其中最为重要的便是社区。因此，应在其设施、环境、活动、宣传和服务等多个方面给予高度的重视。与此同时，还要对工作场所中进行的健身活动提供一定的指导。
3 《全民健身计划（2011―2015）》实施目标下的全民健身发展策略
3.1 加快城乡经济的发展速度
通过对北京理工大学管理与经济学院的夏恩君与黄洁萍两位教授理论研究成果的分析中可以看出，那些经济状况相对落后的群体，其健康的自评状况普遍要低于其他阶层的人们，这也直观地反映出居民的经济地位与健康情况之间存在着一定的联系，经济发展的状况影响着居民参加全民健身运动的积极性。
3.2 增加对体育资源的投入
在《全民健身划（2011―2015）》中明确的强调人均体育场地的面积应该保证每个人达到1.5 m2以上，这也就意味着城乡政府要增加对全民健身运动相关体育资源的投入，同时还要加强在资金使用上的监督与管理，使财政资金在体育事业上的投入能够达到最大限度的利用。
3.3 引导城乡居民树立正确的体育锻炼意识
全民健身计划，是一项有益于国民的重要发展措施，其能够从真正意义上使人民的生活质量得到改善，使居民的身体素质得到提高，使社会的和谐发展与文明的进步得到提升。促进全民健身运动的全面发展，加大全民健身的相关宣传力度，从而使居民更深刻的认识全民健身的重要作用。
3.4 使全民健身运动指导队伍的建设得到完善
全民健身的活动并不是盲目开展的，人们也不会盲目的参与到体育锻炼的活动中，真正意义上的全民健身活动拥有最为科学的标准设定，这些主要会在形式上、时间上、数量上和运动的强度上所体现出来。
《全民健身计划（2011―2015）》中明确的对这些因素进行了强调，其一，在数量上要做到每周1次且不少于3次；其二，在时间上要做到每次体育锻炼的时间不少于30 min；其三，在运动强度上要达到中等强度的人员数量在32%以上。在这样科学的、合理的、健康的标准要求之下，人们的身体素质水平也会得到健康的发展。
4 结语
全民健身计划在我国的广泛推广，对于我国城乡居民整体素质水平的提升有着十分重要的作用。《全民健身计划（2011―2015）》的大力度推动，对于我国国民健康体育锻炼意识的正确建立有着不可替代的影响，在一定程度上推动我国社会主义精神文明建设的进程，为我国实现体育强国建设目标添砖加瓦。
参考文献
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[4] 王正伦.江苏省实施全民健身计划（2011―2015）若干建议研究（一）[J].南京体育学院学报，2010，24（3）：1-7.
摘 要 本文采用了访谈法，问卷调查法，数理分析法来研究在这样的全民健身操舞赛事环境下，对郑州五所高校体育教育专业健美操（专选）班的课程设置的影响研究，从而揭示全民健身赛事对体育教育课程内容设置的积极促进作用。
关键词 全国全民健身操舞 体育教育专业 课程设置
一、前言
由于我国经济的不断发展，全民健身运动的不断开展深入，人们科学健身观念和需求的不断更新改变，全国全民健身操舞赛事以其独特的健身形式、新颖的健身内容吸引着众多健身运动者和各级学校的参与。经对郑州五所高校的体育教育专业健美操专项班的课程进行调查研究，深入了解全国全民健身操舞赛事的发展对专业课程上的影响，以揭示健美操专项班现今和未来课程内容的改革重点。
二、研究对象及研究方法
（一）研究对象
本文以郑州大学、郑州大学体育学院、郑州大学西亚斯国际学院、郑州师范学院、黄河科技学院这5所郑州的高校的体育学院体育教育专业健美操专项班为研究对象，研究全民健身操舞赛事对健美操专项课程设置的影响。
（二）研究方法
1.问卷调查法
根据研究需要设计了调查问卷并发放，调查了五所学校的学生与老师，为进一步的调查打下基础。
2.访谈法
笔者就全国全民健身操舞赛事和体育教育健美操专项班课程设置的问题，分别走访五所学校的健美操老师和其他健美操专项班学生，揭示在全民健身操舞大赛的影响下健美操课程内容设置的发展趋势和现如今的改革趋势。
3.数理统计法
将回收的有效问卷通过EXCEL2016进行百分比数理统计。
三、研究结果与分析
（一）河南省全民健身操舞赛事的发展和参与现状
2012年成功举办了首届全国全民健身操舞赛事，受到了各方的积极参与和一致好评。以郑州的5所高校为例，2015年比2014年参赛的队伍增加了4个队，人数增加了近2倍。2014年所调查的郑州5所高校共有5支队伍参与了四项套路的比赛，2015年所调查的对象组成了7支队伍参加了共四项项目的比赛。由此可以看出郑州市这5所高校的体育教育专业健美操专项班对全国全民健身操舞赛事的举办还是很重视，参与度还是非常高的。
（二）全国全民健身操舞赛事的举办后郑州五所高校体育教育专业健美操（专选）课程内容现状
1.课堂内容安排现状
而经过对郑州的5所高校的现今的课程内容的访谈，一周3次专业课。在2014年之前，这5所学校的健美操专选课程内容以大众健美操，竞技健美操，各种风格的舞蹈和其他操类为学习内容。而在2014年全国全民健身操舞赛事举办后，在现在所安排的课程内容设置中，新加入了全民健身操舞的学习。
2.课时安排现状
作为体育教育专业健美操专项班，总课时会在32-48个课时左右。通过对所调查的郑州的这五所高等学校进行走动访谈调查，得知他们情况如下：24年之前，各个学校都是32个学时，14年之后各学校都增加到了48个学时。这表明，赛事举办后，课次和课时量明显增加。全国全民健身操舞的课程内容所占的课时呈逐年递增的趋势。
3.课下安排现状
根据体育教育专业健美操专项班的一贯传统，大多会在正式课时之后的课下时间安排2-3次的自主训练时间。在全国全民健身操舞赛事举办之后，课下训练的内容发生了明显的变化，老师参与指导训练，学生积极刻苦的加入到课下训练之中，学生的技能得到了很大程度上的提高，对技术能力发展起到了很好的培B和发展。
4.健美操专项学生对全民健身操舞内容的喜爱程度
为了得到此项调查，对郑州的5所高校的体育教育专业健美操专项班的220位学生发放了调查问卷，得出了其对课程内容设置的喜爱程度的数据并加以分析，得出专选班的同学还是愿意和喜欢课程内容中增加的全民健身操舞的，也由此可以得出学生对全国全民健身操舞赛事还是很感兴趣，对其对课程内容的影响还是很喜欢的。
四、结论与建议
（一）结论
自2012年开始举办第一届全国全民健身操舞大赛开始，便受大到各界的广泛参与和无数好评，带动全民开始注重健身操的关注和参与。在全国健身操赛事举办后，郑州5所学校的课程内容中加入了全民健身操内容的课程，促使更加丰富完善了体育教育专业健美操专项班的课程内容，而学生学习健美操的积极性也大大的提高了。在2014年之后，课时数为48次课每学期，不过课时整体大趋势为向全民健身操发展，竞技化在逐步减少。课下训练从松散自由组织，参与度不高到训练更加注重全民健身操的内容训练，老师组织，同学积极参与，训练更加系统化。所调查的郑州5所高校健美操专项学生对全民健身操舞内容的喜爱程度非常的高。
关键词：社会体育人才；培养；全民健身；途径
社会体育专业人才培养旨在为我国体育事业输出高素质专业化人才，一方面要保障我国高水平体育人才的可持续化，另一方面体育人才培养应响应“体育强国”的号召，注重发挥体育专业人才对不断提高全民身体素质的重要影响。在当前全民健身热潮下，探讨社会体育人才培养与全民健身的融合发展已成为体育建设事业的阶段性主题。我国体育事业发展正处于阶段性的高峰期，丰富多彩的全民健身活动在全国各地区积极开展，因此从社会体育专业人才培养与全民健身融合发展的角度来探讨我国体育事业的发展现状，研究体育事业深入发展问题是紧迫且必要的。
1全民健身中专业体育人才失衡的现状分析
1.1区域经济发展水平差异
区域经济发展水平对本地区体育事业建设有重要的作用，从全民健身的项目和群众参与度来看，经济发展水平较高地区其全民健身项目结构丰富且群众参与度较高，而二三线欠发达地区并未普及现代体育项目和时尚健身项目。从专业体育人才分布状况来看，经济欠发达地区对专业人才的就业吸引较小，其区域行业发展现状无法满足相关人才对工作岗位的高薪酬要求。相比而言，经济发展水平较好地区凭借其完善的就业机制和丰富多彩的生活方式不断吸引着大量的优秀专业体育人才。另一方面，虽然区域经济发展水平深刻影响了区域全民健身的项目结构及社会体育人才分布，但经济因素并不是全民健身的决定性因素。以中西部边远地区及少数民族分布地区为例，其全民健身并未因经济发展落后而停滞发展，反而在当地民俗文化基础上发展创新形成独具区域文化特色的特色民间健身项目，成为全民健身与当地传统文化融合的典型案例，为我国民族文化传承指示了全新发展方向。
1.2专业体育教育机构不足
教育机构是专业人才培养的基石，体育作为专业性要求严格的一门典型学科，其人才培养需要依靠科学完善的人才培养机制。当前专业体育教育机构不足且体育人才培养机制不健全是制约全民健身与社会体育专业人才培养融合发展的重要因素。首先，高校是体育专业人才培养机制的第一战线，目前普遍存在高等院校中体育专业人才培养模式固化问题，在专业课程设置、专业划分、技能培养等方面均存在不同程度不足；其次，民间体育教育机构和健身机构是直接接触全民健身的前线，其项目类型、技能质量等指标直接决定区域全民健身发展层次。由于民间专业体育教育机构和健身机构的分布由市场行业供求关系直接决定，因此存在明显的区域分布不均衡的特点，专业体育人才分布不均直接影响了全民健身的健康发展。
1.3民众的体育意识与健身行为的专业性不足
社会体育专业人才应为参与全民健身的民众提供科学专业的体育健康知识与技能，在此专业指导下民众自发开展各项体育健身项目，极大地降低了大众健身的盲目性，在项目中帮助普通民众避免因缺乏专业指导造成的健身损伤危险。体育意识是个人在参与体育项目中形成的一种优良习惯与专业认知，是个人体育专业素养的意识体现。体育意识的培养是依托于专业指导，与个人体育健身技能的提高是相辅相成的。基于体育意识的重要性，侧面体现出在深入开展全民健身活动中加大群众获取专业体育知识和体育技能指导的必要性，区域内专业体育人才的分布状况、群众在全民健身中可实际接触到的专业体育项目指导程度等，都直接关系到社会体育专业人才培养与全民健身的融合发展。
2融合发展社会体育专业人才培养与全民健身的实现路径
2.1人才培养机制的优化
基于对社会体育专业人才培养现状的分析，优化人才培养机制是全面加强专业人才培养深度与广度的第一要务。首先，人才培养机制的优化要求普通高等院校解决体育专业人才培养模式固化问题。在专业课程体系设置方面，应充分利用高校丰富的人才资源和教育技术资源，结合当前社会体育行业发展现状，立足于行业市场发展需求，及时新增新型健身等体育项目，根据市场对人才的专业性需求优化专业划分。另外，还应深入人才培养与行业现状的接触层次，积极开展多方人才培养合作。其次，应深化民间专业技能机构和健身机构对全民健身的影响力。虽然民间专业体育教育机构和健身机构的分布由市场行业供求关系直接决定，但政府可采取相关引导性政策发挥民间专业机构的社会影响力。例如，可组织本地区的健身机构从业人员参与由高校举办的健身项目技能培训，以持续有效的培训活动监督社会专业技能机构的专业化程度，保障大众接受健身指导的专业性。另外，还可充分利用社会健身机构的营销需求，可定期组织健身机构安排专业指导教练到全面健身活动区域开展健身指导活动，一方面有利于改善区域健身机构分布不均问题，另一方面可为广大健身群众提供免费的健身指导。最后，全民健身专业人才培养还可通过居民社区委培的方式开展。根据全民健身参与民众的区域性分布特点，居民社区委培方式通过社区人才选拔进行专业性人才培养可以最快速为全民健身按区域分配体育专业人才指导。该方式的人才选拔标准是筛选出具有体育特长、体育锻炼热情高涨、乐于助人的优秀居民，培训活动需由具有专业体育人才培养体系的机构承办，如体育专业高校、体育局等。培训内容应根据区域全民健身项目分布而针对性设置专业的体育知识、项目技能指导等。整体来说，人才机制的优化需全面结合体育人才培养机制与全民健身的人才需求，进行全方位、多层次的开展。
2.2全民健身相关专业性体育教材的普及
当前，网络化、信息化是典型的时代特征，人们获取信息的方式与途径也更加便捷。在体育健身方面，越来越多的民众投入到全民健身热潮之中。虽然有一部分的健身爱好者通过专业的健身机构获取专业的健身技能指导和相关体育知识，但绝大部分的普通群众主要采取网络搜索的方式自我学习健身技能知识，因此改善体育专业知识获取质量、普及全民健身相关专业性体育教材是促进社会体育专业人才培养与全民健身融合发展的重要措施。健身项目种类繁多且具有鲜明的区域化特色，以武术项目为例，在部分地区武术项目具有广泛的群众基础，大量武术爱好者投入全民健身热潮。但武术专业人才培养并未具备专业化人才培养机制，因此群众只能通过自学获取专业性指导。解决体育专业技能普及需要体育人才培养机制的不断完善，但此过程过于漫长无法满足实际人才技能需求。因而，专业权威性教材的创编刻不容缓，专业规范的武术教材指导可帮助健身者有效避免健身的盲目性。另外，体育专业教材的普及应紧密结合当前社会网络化特征，政府应规范引导互联网信息的专业性，对互联网中体育专业知识与健身技能信息进行全面监督与专业化指导，以保障群众获取健身信息的专业性。结合人们日常网络信息接触途径，有关部门应强化对大型信息交流平台的监管，包括新浪微博、微信公众号等大型信息传播平台，严格监督利用群众健身热情实施的不法信息传播，并监督各大网络平台的相关体育健身信息的专业性，全面保障群众的切身利益。
2.3强化社会体育指导员专业知识技能培养
当前社会体育事业发展现状表明，在职社会体育指导员数量不断增长但专业水平整体较低，在实际的全民健身运动中能充分发挥专业指导作用的比率较低，因此对工作在第一线的社会体育指导员专业知识技能的培养是解决当前全民健身人才需求的最有效途径。对社会体育指导员的针对性培养需要紧密结合其实际工作环境需求，针对性强化其基础体育知识以及具体健身项目的专业技能知识，同时还应基于个体教学指导水平强化训练其教学指导方法。另外，社会体育指导人员是广大健身群众直接接触的最专业的体育专业人才，为强化大众体育意识、提高群众健身专业素养，社会体育指导员的培训应坚持长期性、持续性、专业性，相关体育部门应和体育高校、社区组织者密切合作，不断优化社区体育指导人员的培养机制、扩大体育指导人员的分布范围，分区域、多层次保障社会体育指导员的专业技能培养，为全民健身提供充足的体育专业人才保障。
3结语
从全民健身中专业体育人才失衡的现状分析可知，制约体育专业人才培养与全民健身融合发展的因素主要包括：区域经济发展水平差异造成区域健身项目差异、健身参与度差异以及健身群众体育专业水平差异；专业体育教育机构不足体现在专业高等院校人才培养模式固化、私营健身机构分布不均等方面；民众体育意识较低且健身行为专业性不足。全民健身为体育专业人才培养带来了发展契机，本文在人才失衡分析的基础上提出了应注重人才培养机制优化，普及专业性体育教材等体育知识，还迫切需要强化在职社会体育指导人员的专业知识技能培养等具体建议。
参考文献：
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关键词：非典 体育健身
突如其来的“非典”，使加强锻炼，提高免疫力成了广大人民想要解决的问题。目前，群众体育出现了大好局面，显示了独特的优势，广大群众健身意识普遍增强，锻炼的自觉性、积极性空前高涨，形成了浓郁的全民健身氛围，人民群众对生命健康的意义有了更加深刻的了解，对文明的生活方式有了更加迫切的追求，革除陋习、讲究卫生、强身健体、关爱他人、关心社会等新风气正在成为公识。
一、“非典”时期群众体育的开展
1.人们体育的需求和生活方式的变化。
“非典”给社会民生造成了重大冲击，但却给人们的体育生活带来了积极影响，人们对强身健体的关注程度得到了前所未有的提升，对拥有健康身体抵御疾病的重要性有了亲身体验，迅速掀起了健身热潮。群众体育需求和生活方式开始了变化。
首先，健身意识普遍增强，体育人口大大增加。据统计，“非典”期间，体育人口比以往增加50%以上，人民健身热情高涨，健身人群到处可见，户外活动明显增加。据调查，公园、空地、健身路径和有体育设施的地方，都成了群众晨、晚锻炼的主要阵地。据不完全统计，小型公园每天晨练有1000余人，较大的有5000人以上，随处可见打太极拳、羽毛球、扭秧歌等锻炼者。其次，体育消费空前高涨。随着人们户外锻炼的增多，小型健身器材供不应求。据了解，“非典”时期，羽毛球拍、乒乓球拍、运动服装等各体育用品店销售呈直线上升，个别商店还有脱销现象。
2.群众体育活动更加引起各级政府的重视
“非典”期间，在没有“特效药”的情况下，提高自身免疫力，是最有效的方法，而提高免疫力体育运动又是最好的方法之一，“非典”成了开展全民健身的推动剂。各级领导对体育工作重要性的认识普遍增强，增强了领导层对强身健体和“奔小康、先健康”重要意义的认识，想方设法组织群众进行健身活动。许多单位因势利导、创造条件，积极提供服务组织各种体育活动。山东大学制定了全民健身活动实施方案；河南焦作、济源在空闲地带和小区建了大量的健身设施；青鸟健身推出了“非典”处方；中科院西北高原生物所经济开展全民健身活动，改建了“篮球场”，新建了“乒乓球台、排球场”和全民健身路径等。对在“非典”期间，稳定群众心理，抗击“非典”起到了积极的作用。
同时，主流媒体与体育部门密切配合，对加强体育锻炼、增强体质，有效抵御疾病进行了主动、全面、及时、准确的直面报道，好多媒体开辟了“积极锻炼、决战非典”等专栏，并制作专题采访节目，组织体育专家等介绍科学健身方法，引导群众进行小型分散的户外运动，进一步推动了全面健身的广泛开展。
二、“非典”对开展群众体育的思考
目前，防治“非典”工作已取得了阶段性重大胜利，许多事情让人刻骨铭心，对群众体育也有了许多新的启迪。
1.开展群众体育活动推动全民健身政府要发挥主导作用。
抗击“非典”时期，各级政府充分发挥其部门的主导作用，将开展全民健身作为政府突出的法定职责认真履行，通过锐意进取和卓有成效的努力，组织引导全民健身，收到了良好的成效。为正常时期的群众体育开展提高了值得借鉴的经验。
2.对群众体育提出更高的要求
“非典”使群众体育的重要性更加突出，表明群众体育与人们的生活质量、生命安全密切相关。“非典”的威胁使居民树立“大健康”观念，从增进健康，减少疾病考虑，改变以往的生活方式和消费方式，自觉将锻炼身体作为提高生活质量的重要内容。随着人们对群众体育要求的不断升高，管理和服务也应当提高到相应水平。
3.体育需要走社会化、产业化发展道路，依靠全社会的共同努力。
抗击“非典”使全民健身形成国家与民间社会协调互动的良性关系，政府的号召，得到社会普遍响应，许多民营的商业性健身场所主动配合政府，开展了诸多公益性体育活动。表明群众体育活动需要广泛动员社会力量给予支持。另一方面，群众消费结构产生细微变化，健康投资大为增加。居民改变不良生活方式，势必影响未来市场需求结构的变化，为体育产业的大发展提供了良好机遇。
4.体育场地、设施是开展全民健身最重要的保障条件。
“非典”时期，各个公园及体育场馆、健身工程成为群众健身的主要阵地。但是，场馆拥挤现象的出现，又从另一个方面说明体育用地严重短缺，建设速度赶不上体育人口逐年增加速度。目前，体育场地数量少、规模小、设施落后的现状，远不能满足群众的需要，迫切需要有较大的发展和更新。
5.保持群众健身热情。
从某种意义讲，“非典”时期出现的群众健身热潮是一种特殊现象，是群众在生命受到严重威胁时采取的自我保护行动。当威胁消失，健身热潮很可能随之减退。因此，如何深入研究并抓住“非典”对民众生活方式、对体育需求的影响，乘势而上，推动群众体育再上新水平？如何进一步创造条件，使群众健身热情保持下去？是我们今后工作中急需解决的问题。
三、建议
1.进一步提高各级领导对群众体育重要性的认识，按照党的十六大报告提出的要求，将明显提高全民族的健康素质，建立比较完善的全民健身体系作为政府工作指导思想之一。各级领导要将组织群众健身，增强国民体质作为防治疾病，提高国力的重要措施摆到工作议程，与改善卫生环境一起抓，为群众健身安排时间，提供全方位服务。
2.严格执行《中华人民共和国体育法》和《公共文化体育设施条例》，以人为本，加强体育场地设施建设，创造亲民、便民、利民的健身条件。并还要做到对现有体育场地保护，严禁侵占、挪用，规划、建设、体育行政部门要协调配合，严格把关，对已占用的体育场、馆所辖政府要尽快新建偿还；体育设施建设要纳入城市建设总体规划，逐年实施；城市、乡镇建设居民区必须预留体育用地，同步建设；尚未制定公共文化体育设施建设规划的城乡以及社区乡镇进行居民区建设时，要像配套供水、绿化、供气设施那样去配套体育设施；规划和土地、建设、体育行政部门应当按照国家规定审核定额指标，没有设计体育设施的不予批准；城市建设和房地产开发需要拆迁体育设施的，应依法先行择地新建偿还，以免留下永久的无法补救的遗憾，有愧于后人；要继续加大体育彩票公益金的投入，提高全民健身工程的比例。
3.制定全民健身地方性法规。通过立法，规范全民健身有关问题，有效保护公民参加体育健身的合法权益。
4.对群众体育组织给予应有的实际支持。群众体育组织是开展全民健身的主要力量，他们在组织全民健身中重要作用。对于他们遇到的困难，有关部门责无旁贷，应及时帮助解决。
参考文献：
[1]刘雪冰等：《试论高校体育落实“全民健身计划”的理论与对策管理》，《天津体育学院学报》，2000.3。
[2]刘文春等：《试论高校体育在全民健身计划实施中的优势与改革思想》，《成都体育学院学报》，1997.3。
