发布时间：2024-01-23 15:43:59
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关键词:税收;征管;税制结构;优化
中图分类号:F810.42 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)05-0168-03
1 税制结构优化与征管水平的关系
现代商品经济社会中的每个人都是理性的经济人,为追求自身利益的最大化,作为知情者的纳税人,很可能会在税收制度实施中隐藏自己的涉税信息､隐瞒自己的涉税行为而使具体的纳税行为偏离税制规定,达到其偷逃纳税义务以增加自己当前利益的目的｡因此,必须通过税收征管才能实现税收收入,实现税制设计目标,而纳税人的文化水平､征管机关的自动化､电子化水平等都会影响税款的征收,因此这就需要政府建立起有效的税收征管机制,保障税制的准确实施｡
1.1 税制结构优化需要考虑税收征管的成本和征管能力
税制优化和税收征管是密不可分的,税收征管是保证税收制度有效运行的手段,税收制度目标依赖于税收征管来实现｡目前纳税成本主要有两个方面,一是征税机关从事征税､管理等活动所产生的成本;二是纳税人在缴纳税款时所付出的人力､物力及所花费的时间等造成的成本｡因此,优化税制应当考虑到税务机关的征管费用和纳税人的依从费用 [1]｡因此,税收征管成本对优化税制目标的实现,产生了较大的影响,其影响在一定条件下可能大到足以扭曲优化设计的税制目标｡
税收征管能力对税制结构优化有制约作用,所使用的税制模式只有当它与政府征管能力相适应时,才具有实际应用价值｡也就是说,税收征管所具备的相应的技术手段､征管水平､征管队伍所具备的相应素质,对税制的实施必不可少｡因此,必须避免不顾自己的征管能力,片面追求税制优化,虽然税制结构设计理论上可能比较好,但由于没有当前的征管能力作支撑,反而可能导致税收征管中的税收流失,不能达到税制的既定目标｡因此,在政府征管能力许可限度内选择和调整税制结构才是最符合实际的｡政府征管能力并不是一成不变的｡政府的征管能力通过充分发挥主观能动性也是可以提高的,政府征管能力的提高给税制结构的选择提供了更大的空间,有助于税制结构的更加合理､更加完善､更能适应市场经济的发展｡因此努力提高政府征管能力是我国税制改革与征管改革长期发展的重要任务｡
1.2 税制优化有助于税收征管效率的提高
税收征管能力对税制结构优化有制约作用,但反过来,政府税收征管能力､税收征管环境等因素影响优化税制设计的同时,税制结构的优化设计又有助于税收征管效率的提高｡评价税收征管效率要从两方面考虑,一方面要考察取得定量收入所耗费的征管成本;另一方面也要衡量由于政府征管能力不足以及纳税人逃避纳税而造成的税收损失;同时还应考虑税收征管能够征收多大规模的收入,以满足政府必要支出的需要,又不会对经济产生过大的消极影响｡因此过于简化的税制虽然其征管成本很低,纳税人也难以逃税,但集中的收入有限,又不够公平｡而符合实际的合理的税制结构,一方面有利于征集到适度规模的税收收入,满足了政府必要的支出,发挥了税收的职能;另一方面也使税收征管部门有能力承担征管任务,做到应收尽收,能较好实现税制结构设计的目标｡同时,合理的税制结构也有利于减轻纳税人的抵触情绪,有利于纳税人对政府职能部门的监督,有利于纳税人之间的相互监督,这一切无疑会提高税收征管效率[2]｡
2 提高征管水平的措施建议
2.1 建立健全税收法律体系,不断改进和完善税源管理､税种管理
税收征管是以完备的法律制度为依托的,税收的缴纳在一定程度上是纳税人的非自愿行为,税收征管的实施需要有确实､明确的法律依据｡因此,税收征管程序､方法､手段及相关措施都应有明确的法律规定,使税收征管的一切行为都在法律的框架内进行,有法可依｡我国应尽快制定和颁布适合我国情况的税收基本法,作为我国税收工作的根本大法?鸦提升现行各税收法律的级次?鸦加强税收法律对征税人的约束,对税收征管手段､措施和操作规程在法律上做出明确规定,保证税务机关依法行政,做到有法可依､有法必依,从而健全税收征管实施的法律依据,真正使各行为主体的任何税收行为都根据法律的规定来进行｡
同时应进一步加强税收经济分析,以税收弹性和税负分析为突破口,有针对性地开展各税种､行业､地区､纳税人的税收与经济的对比分析,找出管理中的薄弱环节和问题,提高征管的质量和效率｡积极探索建立税收经济分析､企业纳税评估､税源监控和税务稽查的互动机制[3]｡还要切实加强户籍管理,充分运用经济普查､工商登记等数据资料,强化对纳税人户籍信息的动态管理｡落实税收管理员制度,制定工作规范,狠抓责任落实,充分发挥其在税源管理中的作用｡加强纳税评估,完善评估指标体系,规范评估结果的处理,提高纳税人依法纳税的遵从度,促进纳税人如实申报纳税｡通过落实增值税申报纳税“一窗式”管理操作规程,规范增值税网上申报管理,强化票表比对及推行增值税防伪税控“一机多票”系统,将增值税普通发票纳入防伪税控系统管理｡进一步完善对“四小票”和税务机关代开增值税专用发票抵扣的清单管理,继续采取加强商贸企业增值税管理的一系列措施,使国内增值税收入大大高于工商业增加值增长｡深化企业所得税管理,完善管理办法,堵塞管理漏洞,实行新的纳税申报表,改进汇算清缴工作,规范税前扣除标准,改进汇总纳税管理办法｡加强个人所得税征管,建立高收入者纳税档案,强化企业､机关事业单位代扣代缴,推进个人所得税全员全额扣缴申报管理工作等｡
2.2 加速建立符合我国国情的税务管理信息系统,进行管理创新,实现人机的最佳结合
建立符合我国国情税务管理信息系统,是我国税收征管历史上具有划时代意义的大事,将使我国税收征管水平提高到一个新的层次｡1995―1997年间,增值税发票存在很多问题:假发票满天飞､虚开发票的案件年年层出不穷,但通过信息化就控制住了,增值税的生命线保住了,新税制也保住了｡近年来,我国逐步建立的税务管理信息系统,其基本模式是以税务总局､省､地､县局四级为主干网,以统一规范的征收管理系统为平台,以税收企业管理应用系统(包括公文处理､税收法规查询､财务管理､人事管理､后勤管理等系统)外部信息应用管理系统(包括互联网､各级政府和有关部门以及纳税人信息的采集和使用等)､税收决策支持应用系统(包括建立在综合数据交换处理系统之上的税收预测､分析等辅助决策应用系统)为子系统｡通过积极整合各项信息资源,进一步强化和拓展数据分析应用,依托信息化开展纳税评估工作,提高各税种税源管理水平｡通过加强信息化基础建设,构建数据处理分析体系,提供支持各税种管理部门的数据分析应用平台,为查找征管工作的薄弱环节和加强税收科学化､精细化管理提供了有效帮助｡税务管理信息系统的建立客观上要求税务机关加强管理,并在管理观念､管理体制､管理方法上进行创新,不断提高税务人员的业务水平和能力,真正做到人机的最佳结合,充分利用机器设备,最大限度地发挥人的潜能｡
2.3 大力整顿和规范税收秩序,加大涉税违法案件查处力度
税务部门应深入开展整顿和规范税收秩序,重点查处涉税违法案件和组织税收专项检查,加大对涉税违法行为的查处和打击力度,对房地产业及建筑安装业､服务娱乐业､邮电通信业､金融保险业､煤炭生产及运销企业､废旧物资回收经营企业及用废企业和高收入行业(企事业单位)及个人的个人所得税等进行税收专项检查,并选择一些重点地区和征管薄弱领域进行税收专项整治｡要建立起有效的税收稽查机制,确定合理的税收稽查面,提高税收稽查的针对性和准确度?鸦提高税收稽查的技术水平,提高税收检查人员的业务水平,使税收检查人员能够适应当前税收征管模式条件下对税收稽查的要求｡进一步完善税收征管机制以达到税收征管的目的,即促使纳税人依法纳税｡但目前我国税收处罚力度较弱,税收稽查技术和稽查水平不高｡如个人所得税逃税现象十分严重的主要原因之一,就是我国个人所得税法对逃税的惩罚太轻｡虽然在《税收征管管理法》中,对偷税做了较为严厉的处罚规定,但实际对个人偷逃所得税发现率较低,实施处罚往往较轻,使偷税机会成本较低,偷税比重较大｡针对此种情况,我国应加大税收处罚的力度,提高纳税人偷逃税的机会成本,对依法纳税起到应有的激励作用｡
3 结束语
税制结构优化设计涉及很多方面,征管能力和征管水平只是影响优化税制结构的一个方面,但征管水平的高低对设计税制结构的目标实现具有极其重要的影响,因此,进一步加强税收征管水平,对设计优化我国税制结构,实现税收职能都具有重要的现实意义｡
参考文献:
[1] 龙卓舟.税制结构优化与税收征管的关系[N].中国税务报2002-04-02.
非税收入征管取得的成效
当前,预算外资金等非税收入规模大、范围广、项目多,财政对非税收入的依存度较高。自1998年以来,即墨市坚持以全面实行“收支两条线”管理为目标,紧紧围绕综合财政预算管理,从源头入手,实行“票款分离”征收办法,强化收费征管及监督,取得了明显的成效。
第一,非税收入征管改革得到深化。自2000年以来,对全市预算外资金等非税收入的征收全面推行了“票款分离”制度,实行部门开票、银行收款、财政统管的管理体制,收费指定专业银行代收,有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生,维持了财政正常分配秩序。
第二,综合财政预算管理力度加大。根据有关规定,将部门、单位依法收取的非税收入统一纳入财政专户管理,建立了“部门单位征收,财政统一监管,政府审批使用”的管理体制,实行预算内外合并拼盘使用,大大提高了财政资金使用效益。同时,按照定员定额原则,对部门、单位的支出进行分析测算,根据人员经费按实计,公务业务费分标准,购置修缮等专项资金视财力,大宗物品统采购的办法,对单位支出实行预算内外捆绑使用。单位总支出确定后,先自预算外安排,不足部分自预算内补齐,对单位收入预算大于支出预算的,收支结余作为政府统筹资金,用于全市重点工程建设。在预算执行中,严格预算程序,强化预算管理,做到无预算不开支,有预算不超支,超预算不拨款。同时,按照“超收分成,节余留用,超支不补”的原则,在预算外资金收支计划下达后,对年终收入超计划的,超计划部分市政府与单位按一定比例分成,充分调动征收单位的积极性。
第三,财政专户管理进一步加强。在收入账户管理方面,取消了各单位的预算外资金等非税收入过渡账户,由市财政统一在各专业银行设立财政专户,用于各项非税收入收支统一核算和集中管理,收取的非税收入通过银行代收网点及时划解财政专户,严格“收支两条线”管理规定,有效地遏制了收入资金分散在各部门单位存款账户上而难以监管的现象。
在支出账户管理方面,根据部分部门单位银行账户开设不规范、多头开户等情况,2002年即墨市成立会计核算中心,将71个收费单位纳入会计核算中心,由单位分散核算改为统一核算。同时,加强了行政事业单位银行账户管理,取消74个单位61个收入过渡户,由财政部门将预算内和预算外资金直接拨付会计结算中心,其他资金一律不得存入该账户。通过上述做法,进一步规范了单位收支行为,促进了廉政建设。
第四,收费票据管理制度进一步健全。收费票据管理是预算外资金等非税收入征管的源头和基础。为此,建立健全了严格的票据领用和缴销制度,对各种票据严格实行“按月审验,验旧换新”制度,并视单位特点,严格控制发售数量。单位缴销票据时,严格核对收费项目、收费标准、上缴财政情况等,如发现问题,停止供应票据,并按规定进行处理。同时,建立了票据有奖举报制度,在广播、电视、报纸上公告,宣传票据有关政策,并设立举报电话,对不按规定使用收费票据的,按规定严肃处理,达到了以票控管、以票控监的目的。
第五,财政性资金调控力度加大。将预算外资金等各项非税收入全面纳入政府调剂资金收支管理,对一般性预算外资金按年初各部门单位收入预算扣除正常支出后,统一集中统筹,增强了财政性资金宏观调控能力。2000年~2005年,政府统筹资金累计近12000万元,重点用于城市基础设施建设、科技教育事业等重点项目支出,不仅提高了财政资金的使用效益,而且促进了地方各项事业发展。
第六,“收支两条线”监管工作得到强化。一是建立收支稽查制度,由各部门抽调专业人才成立稽查科,专门负责对各部门单位预算外资金等非税收入日常收支及落实“收支两条线”管理规定情况进行不定期检查和抽查,对预算外资金等非税收入征缴、使用情况进行跟踪处理和监控,及时发现问题,堵塞漏洞。二是实施专项检查制度,自1998年以来,每年由市财政牵头,市监察、审计、物价部门配合,对市直部门单位预算外资金等非税收入落实“收支两条线”管理规定组织专项检查,对检查中发现的问题及时进行处理,严肃了财经法纪,有效地防止了“三乱”、滥支滥用资金、私设“小金库”等违规问题的发生。
非税收入征管中存在的问题
经过多年坚持不懈的努力,即墨市预算外资金的非税收入管理工作取得了一定的成绩。特别是自1998年以来,即墨市按照中央的部署和要求,狠抓预算外资金的非税收入“收支两条线”落实工作,广泛开展预算外资金的非税收入清理检查,规范收费、票据和账户管理,初步改变了预算外资金的非税收入管理工作薄弱的局面,使即墨市预算外资金等非税收入征管取得了一定的成效。但由于非税收入涉及面广、项目多,征收方式复杂等特点,在实施过程中仍存在许多亟待解决的问题。
第一,界限模糊不清。目前,“收支两条线”管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入,没有包括诸如国有资产经营收益等政府取得的其他非税收入,预算外资金与行政事业收费、政府基金之间存在概念交叉问题,致使管理上存在一定漏洞。部分部门单位将非税收入甚至收费项目,下放到所属事业单位、企业或社会团体收取,形成了单位财务收支体外循环。少数部门单位未经批准将行政事业性收费转为经营收费,逃避“收支两条线”管理和监督。不仅造成政府分配秩序混乱,导致财政职能虚位,财政资金流失,还助长了“三乱”现象的滋生。
第二,非税收入征管过于分散。目前,行政事业收费、政府性基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定,而非税收入征收主体是各行政事业单位和社会团体。执法主体过于分散,形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。因此,在非税收入征管过程中,部分征收主体因部门单位利益的驱动,收费行为不规范,乱收、乱罚等现象时有发生,严重破坏了非税收入征管的严肃性。
第三,非税收入征管存在不确定性因素。在编制综合财政预算时,部分部门单位轻视预算外资金管理的非税收入,收入填报不真实、少报、漏报,而对预算内资金很重视,出现了“重预算编制,轻收入管理”的倾向。同时,实施以零基预算为基础的综合财政预算后,个别部门单位支出范围、标准都是统一的,非税收入的多少与支出的预算安排已完全脱钩,挫伤了少数部门单位非税收入征管的积极性。加之非税收入征收标准浮动幅度过大,少数人员擅自减、缓、免,收“人情费”,造成了财政性资金的大量流失。
第四,少数部门单位收费和票据管理混乱。主要表现在少数部门单位对收费和罚没票据管理松懈,不按规定使用财政统一收费票据,有的开票收款长期不结账,有转让、代开、串开、遗失票据等现象,有的罚没款不用规定罚没票据,直接坐支罚没款。
第五,非税收入的使用监管力度不够。虽然政府对预算外资金等非税收入实施了集中收支管理,并进行了资金统筹,但是大量资金依然是谁征谁用,部分部门单位经费开支比较浪费、数额较大,缺乏强有力的监督措施,从而降低了非税收入使用效益,没有真正发挥出缓解财政困难、支持地方经济发展的作用。
第六,中央、省对垂直管理部门预算外资金管理办法存在较大漏洞。目前省以下工商、交警、技术监督等部门收取的预算外资金实行上交省财政专户管理办法。实践证明这种办法存在漏洞,形成上级部门管得着看不见、地方财政看得见管不着的局面,坐收坐支现象难以杜绝。
加强非税收入征管的探讨
通过对即墨市预算外资金等非税收入征管改革实践的调查研究,针对上述存在的问题,应积极采取有效措施,进一步促进非税收入征管体制改革,建立健全非税收入征管及监督制度。
第一,合理确定非税收入范围,纳入“收支两条线”管理。明确提出非税收入新概念,合理界定非税收入范围,即将行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、以政府名义接收的各项捐赠收入、国有资产经营收益、国有企业税后利润、主管部门集中收入等统一界定为非税收入。同时各项非税收入必须严格依照财政部门规定全额上缴财政专户和国库,实施“收支两条线”管理,并纳入部门预算编制管理范围,逐步将游离于财政监管以外的非税收入纳入财政专户。
第二,加快法制建设,完善征管体系。对非税收入的征管必须有法律、法规作为依据,为此应加强非税收入征管的法制建设,逐步将非税收入的征管纳入法制化轨道。明确非税收入的征管范围、征管权限、票据管理、资金解缴、预算编制、监督检查等内容,使非税收入的征收与管理的每一个环节都处于严密监控之下。同时,进一步深化“票款分离”收缴,做好日常非税收入收缴工作,逐步完善非税收入征管体系。
第三,强化财政专户管理,深入开展国库集中收费制度。明确一级财政只能设立一个财政专户,而取消现行的财政部门按资金的类别设立多种财政专户状况,逐步完善分级财政专户管理制度,确保各项非税收入按财政级别直接缴国库或财政专户。在“票款分离”和“收支两条线”管理的基础上,深化国库管理制度改革,深入落实集中收费制度,将部分二级单位纳入会计核算中心实行集中核算,建立财政国库单一账户,通过财政资金核算中心结算,取消各部门单位开设的基本账户。在收入征解方面,通过银行代收网点直接缴国库或财政专户。在资金使用方面,人员经费实行工资统一发放到个人;公用经费实行均衡拨付,从结算中心账户直接划转到商品供应商或劳动提供者的账户,业务费实行“收支挂钩,比例拨付”;部分单位只从结算中心提取限额现金作为零星支出的备用金。
第四,加大预算编制改革力度,提高公共财政支出效率。进一步深化预算编制改革,完善预算编制及其管理制度,将非税收入纳入政府统一预算管理。同时,构建科学而高效的公共财政支出运行机制,有效克服现行财政支出中存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题,改进和完善财政各项基础管理制度,从而不断提高地方理财水平和公共财政支出效率。
第五,部门单位主动入位,加
关键词:非税收入 问题 措施
非税收入是各级政府资金管理中的盲区，也是问题较多的地方。尽管近几年来非税收入取得了很大的进展，但是在发展的过程中仍然存在一些突出的问题，因此，必须加快非税收入改革的力度，使非税收入管理走上了良性发展的道路。
一、非税收入管理中存在的问题
(一)项目众多，数额偏大
广义的非税收入是指作为一类收入其与税收收入相对称。具体包括政府的经营和财产收入、规费和使用费收入、罚没收入、社会保障基金收入、私人部门的捐赠收入、通货膨胀税收入、公债收入等多种具体的收入形式。非税收入主要由行政事业性收费，政府性基金，罚款和罚没收入，公共资产、资源收入，其他非税收入组成。我国政府的非税收入相当于财政收入的40%-50%，非税收入成为政府财政的重要收入来源。
(二)非税收入管理混乱，没有专门的管理机构
在预算外资金的概念逐渐淡出的今天，可以说，从上至下，都没有一个规范的机构来管理非税收入，造成上下衔接和配合不畅，管理职能交叉，多头管理，以至效率低下。所以，研究和规范非税收入的管理机构问题，是摆在上级机关和同级人民政府面前需要迫切解决的问题。只要有机构，职责清楚，分工明确，管理才能到位，效率才能提高。
(三)非税收入管理法制建设滞后
从预算外资金管理到非税收入管理的改革过程，不仅仅是简单的转换概念，而是财政体制中的一次大的改革，无论在概念、范围、管理形式、手段等方面都赋予了新的内涵，现有的预算外资金管理的有关规定已不适应非税收入管理的要求，目前，针对政府非税收入的管理文件仅有财政部财综，但是这个文件是宏观的规定，缺乏可操作性。由于财政部的文件刚出台，目前自治区和南宁市尚未能结合本地的实际，出台具体的管理办法，造成在监管非税收入方面，缺乏必要的法律依据，也难以做到依法征收管理。
(四)收费行为不够规范，违规收费现象时有发生
在现行条件下，政府非税收入还是依靠各部门、各单位执收执罚，财政部门只是起到监督作用。一般或多或少存在收费项目或罚没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费，还有经营服务性收费；在现有收费项目中，除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的收费项目，包括带有强制性的“经营服务性收费”等等，以至于收费项目多，单位多，收费不够规范。
(五)重支出，轻管理的现象没有得到根本改变
非税收入支出管理，虽然编制了支出预算，实行了综合财政预算，但由于没有建立规范的绩效评价机制，业务部门审批拨付非税收入后，非税收入的使用情况如何，很少有人跟踪过问。同时，非税收入被占用、挪用的现象时有发生，非税收入未能发挥它应有的作用。
二、非税收入管理的措施
(一)加强宣传，提高人们对非税收入的认识
由于非税收入的概念出现的时间较短，社会上对非税收入所包含的内容知之甚少，人们对非税收入一般把它视为预算外资金，这主要是从财政预算内、预算外支出管理的角度提出来的，包括的范围较窄，不能涵盖非税收入的全部内容，因而既不利于非税收入的征收，也不利于加强非税收入的管理。
(二)成立专门的管理结构，明确责任
非税收入由专门的征收机构集中收缴财政，有利于强化财政部门组织收入、监督、分配职能，有利于实施综合财政预算和推行部门预算管理。通过成立专门机构，进一步理顺职责关系，实行集中征管，做到“统一征收机构、统一征收政策、统一征收票据、统一征管办法”，从而强化非税收入的管理职能。
(三)统筹安排非税收入，实现收支两条线的管理模式
近几年，财政部门不断扩大部门预算的编制范围，实行国库集中收付制度改革，财政支出逐步走上规范科学的轨道，在这种背景下，实行非税收入收支脱钩管理，有利于平衡各部门的利益分配，解决收入多的单位和收入少的单位，在经费使用存在苦乐不均，从体制上解决非税收入管理中存在的问题。
(四)规范收费，加大对违规收费的处罚力度
查处乱收费方面，要站在讲政治、讲大局的高度，要站在维护广大人民群众的利益和高度，严肃查处各种乱收费现象。加大对单位财务管理的监督力度，同时，还要加大对财政返回的非税收入的监管力度，确保按规定使用好每一分财政资金，努力提高资金使用效益。
(五)加强非税收入法制建设
要积极创造有利条件，把非税收入纳入财政预算管理的体系中，为全面推进部门预算改革和其他财政改革，奠定良好的基础。同时，要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、管”制度，实行非税收入征、管相分离，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
三、结束语
近几年，非税收入管理方面取得了较大的进展，但是面对如此众多的问题，我们应该正视出现的问题和不足，进一步加强非税收入管理体制的建设，逐步实现非税收入体制化，规范化。
参考文献:
[1]杨树琪,杨萧菡.政府非税收入征管秩序治理与模式选择研究[J].经济问题探索,2010,(12)
[2]崔传斌.基层政府非税收入规范化管理与制度创新研究[D].济南:山东师范大学,2009
[3]于志才.关于我国公共财政体制中政府非税收入管理制度的探讨[J].长春:吉林大学,2005
1.初次分配秩序混乱。企业的约束机制不健全，多本账、设立小金库等现象较多。名目繁多的工资表外收入接近甚至超过工资表内收入。一些企业在实行股份制改造过程中，通过低估固有资产等手段，化公为私。利用代币购物券发放补贴、奖励期权和股份、小金库发放奖金、给个人买保险、公款负担个人费用、分解发放劳务费或稿酬、第二职业收入、灰色收入、大量现金交易等，私营业主在账面上长期不分配利润，暗地里却通过借款方式转移为个人收入。金融、保险、电信等行业凭借其垄断地位获得额外收入，并通过各种形式转化为个人收入，形成不合理的高收入。
2.个人收入分配隐性化、多元化。腐败和违法现象加剧了收入分配不公。偷税漏税、走私贩私、制销假冒伪劣产品、进行非法交易、贪污受贿或的现象存在，成为各种黑色收入的主要来源。
3.垄断和其它不公平竞争现象的存在，以及不合理收入差距的扩大，使得人民群众的生产劳动积极性、创造性受到挫折，这必然不利于效率的提高。
4.在收入监控上，缺乏必要的部门配合和监控手段。如现金管理偏松，经济生活存在大量现金流通和交易；信用制度还不发达，大部分居民没有运用信用制度的习惯，等等。
5.在指导思想上，有的地区忽视个人所得税调节高收入的职能作用。
6.在政策规定上，个人所得税法和相关法律不够完善，我国实行分类计征的个人所得税，优点是便于征收，适应当前税收管理水平，但容易产生分解收入少纳个人所得税的漏洞，自行申报纳税面也过窄，等等。
7.在征收管理上，工作粗放和不到位的情况仍然存在。
综上所述，加强对高收入者的税收调节，缓解社会收入分配不公矛盾，既是经济问题，更是社会问题、政治问题。税务机关要进一步采取切实有效措施改进和加强对高收入者个人所得税的征税管理，把调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾作为个人所得税征管工作的重点。
加强对高收入者的税收调节，是个人所得税工作的重点。新税制实施以来，各级税务机关每年都根据当年社会高收入情况的变化和税收工作的总体部署，采取许多措施突出对高收入行业和个人的征收管理。去年国家税务总局又专门下发了进一步加强对高收入者个人所得税征收管理的通知，列举了九类高收入行业（单位）和九类高收入个人作为征收管理的重点，并提出了以下主要措施：一是要加强调查研究和基础工作，进一步摸清高收入行业和高收入个人的基本情况；二是要建立重点纳税人纳税档案，对其实行跟踪管理；三是要进一步加强对高收入行业和个人的专项检查，严厉打击涉及违法犯罪行为；四是要进一步完善申报收入制度，建立纳税人和扣款义务人编码制度；五是要进一步强化高收入行业的代扣代缴工作；六是要加强对个人投资者、建筑工程和企事业单位承包人以及演员等取得劳务报酬的个人的征收管理。今年我们要在进一步落实上述措施的同时，针对一些高收入者征管的漏洞，制定堵塞漏洞的措施，以进一步加强个人所得税对收入分配的调节力度。
为全面加强个人所得税征收管理，发挥个人所得税的职能作用，应采取标本兼治对策进行综合治理。从较长时期看，应主要采取以下措施：
1.进一步完善个人所得税法，实行综合与分类相结合的个人所得税制模式，适当调整税负，扩大自行申报纳税的范围，强化扣缴义务人的法律责任。
2.加强法制建设和个人所得税法宣传，创造良好的依法治税环境。研究制定有限的征管措施，严格执法，进一步堵塞个人投资者的个人所得税征管漏洞。
3.加快建立个人所得税重点纳税人的监控体系，在全国范围内建立针对高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重点追踪管理。
4.强化重点所得项目和重点行业的征管，进一步加强对演出和广告市场演职人员的征收管理力度，对影视、演出等文艺团体的个人所得税代扣代缴情况进行全面检查，推行劳务报酬所得预扣预缴办法。
5.在强化高收入者个人所得税征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各税对高收入者加强征管的合力。
6.进一步加强对高收入者的税收检查工作，在部署每年的税收专项检查时，要始终把对高收入者的个人所得税缴纳情况作为检点。
7.加快个人所得税征管的信息化建设步伐，加快部门之间的协作配合。通过立法推行税务机关与银行、出版、土地管理、房屋产权登记等部门计算机联网，以及向税务机关申报个人收入者经济活动情况的制度。实行支付单位向税务机关申报个人收入明细表制度，在高收入行业推行全员申报制度，税务机关征收社会保险费的地区要积极试行与个人所得税应税工资薪金收入全员申报挂钩的做法。同时，税务机关的个人所得税监控系统应尽快与政府其它公共部门实行网络对接，以充分利用政府各部门与纳税人有关的公共资料与数据。
8.加大打击偷税个人所得税的力度，并对典型案例及时给曝光。
随着税制改革的不断深化和征管管理的加强，通过将个人所得税税制的设计、征收及使用同社会保障制度有机地结合起来，建立一种良性的互动机制，这样，将促使我省个人所得税在推动社会保障制度的建立和完善方面发挥出更大的作用。
关键词：非税管理 促进 经济发展
一、强化政府非税收入规范管理意义深远
近年来，我市财政局按照市委、市政府确定的财政收支目标任务，与时俱进，开拓创新，进一步规范管理政府非税收入，“收支两条线”的管理办法，在全市率先实行了以网络为主体“财政直收”的管理办法，单位开据银行代收，财政统管使非税收入管理步入规范管理良性化的正确轨道，有利地使我市经济稳步快速发展。
随着财政管理体制的改革不断深入，综合预算、部门预算、国库集中收付制度的推行和完善，非税收入替代预算外资金，逐步成为人们的共识，因此，目前强化政府非税收入管理确立非税收入国家所有、政府调控、财政规范管理的模式，逐渐理顺分配关系，就显得十分必要，一是规范和强化政府非税收入管理，可以有效地治理“三乱”现象，有效制止擅自扩大收费范围标准、自立项目、搭车收费等行为，为地方经济发展创立一个良好的投资环境，有利于吸收外来投资；二是规范和加强政府非税收入管理，可以促进执收、执罚部门履行其职责，彻底改变以往财政性资金，长期分散、滞留在部门和单位的状况，增强政府增收活动的透明度，从源头上预防和治理腐败，推动党风廉政建设深入发展；三是规范和强化政府非税收入规范管理，有利于增收节支，缓解当前财政预算内资金压力；四是规范和强化政府非税收入管理，可以减轻企业和老百姓负担，推动国民经济健康持续发展。
二、非税收入规范管理的历史和现状
我市非税收入规范管理工作大体上经历了原来的单位“自收自支”规范到财政专户“收支两条线”管理，到“票款分离”管理，进而发展到“财政直收”管理，几年来我市对非税收入管理进行了卓有成效的探索和实践。
三、非税收入管理的主要做法
（一）实行部门综合财政预算，强化预算约束
在实践中，我们认真审核部门单位非税收入年度收入计划，参照上年实际和进年来单位收入水平，认真分析非税收入结构及增减因素，合理确定全年收入总量。
（二）大力推进非税收入，财政收支征管模式
财政收支征管模式是非税收入征管的一种创新，利用银行收款、单位开据等征收形式，运用网络信息、监管手段，将各相关部门有机地结合起来，对非税收入的征收进行了科学管理，防止财政资金流失。
为推行这一征管办法，我们做了大量工作。
（1）要进行可行性研究，确立具体实施方案，从我市实际出发通过分析几年来对非税收入规范管理情况，对“财政直收”软件进行考察论证，并委托软件公司研制、调试，目前工作运行良好。
（2）清理收费项目，我们对全市行政事业单位收费进行全面清理，对收费的项目、标准、依据是否有取消、降低收费的情况，若继续收费进行核实，核对登记。
（3）先进行试点后推广办法，通过不断地分析探索和实践，我们不断总结经验，基本掌握“财政直收”软件业务流程，最终正式启用非税收入“财政直收”软件。
（4）强化部门协作，搞好非税收入监督检查工作。财政、督察、物价、审计部门密切协作，进行定期或不定期的检查，防止非税收入挪用、坐支、乱收费的情况发生。
（5）规范收费票据管理，强化源头监控。
四、完善政府非税收入管理体制的政策研究与对策
（一）提高部门预算编制质量，推进“收支两条线”向纵深发展
（1）建立科学的非税收入测算机制，要在掌握非税收入政策项目、标准范围及变化的前提下，对本级非税收入进行科学的研究，制定出切合实际的预算任务，实现政府非税收入“应收尽收，应缴尽缴”。
（2）建立严格地非税收入管理制度，要建立起收支脱钩、政府统筹、综合预算、绩效考核等非税收入管理制度。鼓励执收执罚部门组织收入的积极性，使政府非税收入的合理递增，以保证财政收入的稳定性。
（二）
深化“收支两条线”管理
依据非税收入管理的文件精神，制定统一的地方政府非税收入分类管理政策，再相应调整有关部门的管理职能，进一步理顺政府分配关系，促进非税收入征管和谐发展。
（三）进一步规范非税收入征管，提升非税收入管理水平
（1）严格管理好财政收费票据是非税收入征管工作的关键环节，从源头上利用收费票据监管手段，深化对执收执罚部门的监督作用，防止各种乱收费行为发生。为非税收入“财政直收”细化监管手段起到主要作用。
（2）建立和完善机关配套措施，要改革完善现行的财政体制，积极稳妥地实施费改税，转变政府职能，保证政府承担事物的财政，从根本上解决客观需求和财务。
（四）建立非税收入监督机制
（1）加强对非税收入征收部门的约束，控制和监督具体包括非税收入规模、标准、票据以及收入管理监督应严格执行财政部《行政事业性收费和政府基金、年度稽查暂行办法》管理办法，财政、审计部门要加强监督和检查，制止各种乱收费，规范收入分配秩序。
（2）对按国家和省有关规定，擅自设立收费、基金和罚款项目乱收乱罚的，擅自出台收费或基金项目减免政策，不履行职责，应收不收，应罚不罚的有关部门和责任人员，依法严肃查处。各部门必须坚持依法行政，严格执法，做到应收尽收足额入库，防止非税收入流失。
（3）在坚持做好宣传教育和培训工作的同时，要加大对违纪违规案件的查处力度，强化监督管理责任，充实加强日常稽查工作力度，运用各种新闻媒体发动举报违纪违规案件，对人民群众举报的违纪案件要做到举报必查，查实必究，再犯重处，绝不姑息迁就，以取信于民。财政部门要加强与纪检、监察和审计机关的工作联系，对严重违反非税收入管理的行为，依据国务院有关规定追究有关领导和直接责任人的党纪和政纪责任，以确保政令畅通。
一、关于几个相关问题的分析
（一）税收计划对依法治税的影响分析
**年税制改革以来，特别是近年来，我国税收收入快速增长，**年连续5年保持平均增收1000亿元以上，2000开始又跃上连续3年平均增收2000亿元的新台阶，累计完成税收收入64000多亿元，每年都超额完成税收计划任务。与此同时，依法治税也得到全面推进，征纳双方的依法治税意识，税务机关的依法行政水平都得到根本转变。应该说，税收计划在保障国家预算收入的同时，对于促进依法治税的推进和深化发挥了积极作用。长期以来，由于受税法不完善、征管体制不健全、税务人员自身素质不高等内在因素的制约，以及公民纳税意识不强、地方保护主义严重等外在环境的影响，税务机关依法治税既存在较大难度，也缺乏应有动力。而税收计划作为一种行政责任制的管理方式，通过确定一定时期的收入任务和目标，有效调动了各级税务机关依法组织收入的积极性。为了完成收入任务，各级税务部门认真贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针，不断强化征管措施，加大税收执法力度，大力整顿和规范税收秩序，税收法治环境明显好转。
但是收入计划管理也对依法治税产生了不利影响。在收入计划管理体制下，各级税务机关的收入观念普遍很强，常常根据收入计划完成情况决定多征或少征。于是出现在收入好的时期或地方有税不收，放宽减免，执法偏松，对偷逃税睁一只眼闭一只眼的现象；而收入形势不好的时期或地方则挖地三尺，严罚，甚至出现“过头税”、寅征卯粮、乱征乱罚的情况。为了完成计划任务，税务机关人为调节收入进度，以均衡入库的方式组织收入的现象也大量存在。即用全年计划数除以12个月，得出每个月8.33%的平均进度，以此去套整个经济运行速度，无形之中又进一步加剧了税收计划与依法治税的矛盾。
由此可见，税收计划管理既可能从宏观和微观上对依法治税产生积极有效的引导，也可能产生巨大的阻碍和制约。实施税收计划管理改革，真正建立促进依法治税的收入计划管理机制，对于缓解两者的矛盾至关重要。
（二）影响税收收入的主要因素分析
税收收入由经济、政策、征管三大因素决定。据权威部门**—2001年税收收入对GDP数据的回归分析（见表1）显示，税收收入对GDP的弹性系数平均为1.5314，即GDP每增长1%，税收收入增长1.5314%，其中1998—2001年则分别达到2.01、2.29、2.70。而同理计算出的1978—1993年税收收入对GDP的相关系数为1.016，税收增长速度基本与GDP增长速度同步。因此，税收增长与经济增长呈正相关关系，在加强征管与政策因素的作用下，税收增长略快于经济增长。
再据对1998—2001年税收收入增收的具体量化分析，总的看，四年间在7083亿元的增收额中，经济、政策和征管三因素分别占3908亿元、1362亿元和1813亿元，增收额中有55.2%来自经济发展，19.2%来自政策及特殊因素，还有25.6%来自加强征管（见表2）。各年三因素所占比重依次为：“3、2、5“、“7、0、3”、“7、2、1”，以及“5、2.5、2.5”。
经过以上分析可以得出三个基本结论：一是经济增长是税收增收的决定性因素，经济增长是税收增收的基础；二是政策因素对税收增收作用明显，但具有波动性。1999年政策性增收为零；三是征管因素是促进税收增收的重要方面，特别是近几年尤为突出。因此，在对税收计划增长幅度、税收计划规模进行测算时，必须综合考虑经济、政策、征管三方面因素，尽可能使下达的收入计划与实际可能达到的收入规模协同一致，从收入计划目标的量化要求上为依法征收、应收尽收创造条件。
税收征管的根本任务就是贯彻落实税法，征管的过程实际上就是依法治税的过程，征管的水平和力度代表着依法治税的程度。从这个角度看，征管对税收收入的影响也可看作依法治税对收入的影响。
组织收入工作中，“征收率”即税收收入与应征税收的比值是衡量征管力度和依法征收、应收尽收程度的重要指标，征收率愈高，表明征管力度愈大，依法治税的程度愈高。从微观上看，征收率是实际收入数与纳税申报表中应纳税额之比，即通常所说的入库率；但从宏观上看，征收率是通过纳税能力估算的方法，运用宏观经济指标与税收收入的内在联系，测算出的实际收入数与潜在税收能力的比值。征收率的提高具有明显的阶段性，有快速上升期、慢升期和平稳零增长期。在快速上升期，依法治税是促进税收增收的重要因素之一；在慢升期，依法治税是维持税收总水平，使经济因素、政策因素转化为实际税收的重要保障，但本身已不是增收的重要因素之一；进入平稳零增长阶段，依法治税已不再是增收因素。因此，征收率的变动直接对税收总量和增量产生影响，且只有征收率提高时，依法治税对收入增量的影响才能体现出来。
征收率的高低一般与生产率水平相适应，从各国征收率水平的分析来看，目前，发达国家一般在80%以上，美国最高为90%，发展中国家一般在70%左右。就我国征收率状况而言，1998年整体税收征收率为55%左右，至2001年已达到71%左右，考虑还有因政策性减免留于企业的税收，我国的征收率应在75%左右，略高于发展中国家的平均水平。可见，新税制实施以来，特别是1998年以来，随着依法治税的全面推进，征管水平的不断提高，我国的征收率已渡过了快速上升期，虽然仍存在增长的空间，但增长速度将比较缓慢。
从短期来看，强化依法治税确实可以在促进收入增长中发挥重要作用。但从长期来看，强化依法治税对维持税收收入规模意义重大，但对收入增长的影响将会愈来愈小，在税收政策相对稳定的情况下，收入增长将逐步趋向依靠经济因素。因此，在制定税收计划时，必须充分考虑当前我国征收率的实际水平，对依法治税促进税收增收的程度有一个客观的认识，以合理确定收入增长幅度。同时，在收入计划管理工作中，要将坚持依法治税作为确保税收收入规模的根本手段，而逐步淡化收入计划这一行政目标。
二、当前税收计划管理中制约依法治税的主要因素分析
有不少同志认为，要解决税收计划与依法治税的矛盾，就必须尽快取消收入计划管理。但无论是从我国依法治税的现状，还是从政府宏观调控的财力需求看，现阶段税收计划管理仍有其存在的空间和必要。税收计划与依法治税之所以难以同步协调，根本原因还在于没有真正建立起有利于促进依法治税的税收计划管理机制。税收计划管理可以分为两个层次，一是对税收宏观计划的测算和制定，以及税收计划核算体制的建立；二是税收计划在微观领域的具体落实。这里仅就微观方面存在问题作进一步分析和探讨。
（一）税收计划分配方式不合理
1.“以支定收”、“基数递增”的分配方法不合理。每年国家下达的收入计划任务都以国家和地方政府所需支出为基础，以上年实际完成数为基数，然后确定一定的增长比例，以此作为当年的税收计划任务分配数。税收计划一旦下达，各级税务机关必须保证完成。实践证明，这种方法缺乏科学合理性，有悖依法治税的原则。一方面，由于税收计划按一定的基数递增比例层层下达，没有充分考虑各级税务机关所在地的实际经济税源状况，难以体现地区间的经济发展差异，往往出现计划分配在地区间的畸轻畸重。基层税务机关常常为税收任务的多少、任务的合理与否争执不休，形成“争执税”现象。另一方面，按照现行的计划分配方法，上年完成越多，意味着下一年的任务越重，实际是“鞭打快牛”，极易挫伤基层税务机关组织收入的积极性，一些地方为了减轻以后年度的任务压力，甚至出现有税不收的现象。
2.层层分配下达的方式不合理。目前，税收计划一般层层分配下达至省辖市局、县局，直至基层分局。为了确保收入任务的完成，有的甚至落实到分局内的科（所）以至个人。这种将具有一定宏观特征的税收计划下达到微观基层单位，甚至个人的做法实不可取。由于微观经济主体经济活动纷繁复杂，对每个纳税人进行准确的税收预测几乎不可能。而在一个较小的地域内，纳税户数有限，个别纳税户的经营变化都可能对整体税收收入带来很大影响，这就使相对固定的税收计划任务与变化不定的经济税源难以契合，从而对依法治税产生更为直接的负面影响。
3.地方政府根据地方财政支出的需要层层加码。一些地方政府每年都要在税务系统内部下达的年度收入计划基础上，再追加一块任务指标。
（二）收入计划考核机制不够科学完善
1.收入计划完成情况仍是考核税收工作的重要标准。长期以来，各级税务机关比较普遍地以行政手段实施税收计划管理，将是否完成上级下达的收入任务作为衡量税收工作好坏的主要标准和指标。如纳入目标管理、签定责任状、实行税收任务“一票否决制”等等，这些手段都比依法治税思想的落实具体得多，考核硬性得多，管用得多。而地方政府在地方各级的争先创优评比中，也对是否完成收入任务实行一票否决制，给税务机关依法治税造成很大压力。
2.征管质量考核尚未真正引入收入考核机制。尽管国家税务总局已将税收收入完成情况、税收与经济相关度、征管质量考核作为考核组织收入工作的三个重要方面，并明确了具体的考核指标，使征管质量考核在收入考核中的地位和作用得到确立。但从实践情况看，各地虽然都实施了征管质量考核，并进一步丰富细化了考核的标准和要求，但不少地区在很大程度上还只是作为强化日管的手段，而未真正作为考核收入计划的重要标准，对征管质量考核的重视程度和考核力度常常视收入任务完成的好坏而定。
3.征管质量考核本身具有局限性。
（1）征管质量考核只是相对于申报税源而言，指标达标体现的是狭义上的依法征收、应收尽收。征管质量指标达标只是相对于纳税人自觉申报税源而言的应收尽收。而事实上，由于地下经济、征纳信息不对称，以及偷逃税等情况的客观存在，税收实际能力与纳税人自行申报的税收收入的差距尽管难以准确统计，但确是不容否认的，仅仅凭借征管质量指标衡量是否依法征收、应收尽收是片面的、不切实际的。带来的直接后果就是，税源充足的地区和时段，可以征管质量指标达标作为税已收足的挡箭牌，而税源偏紧的地区和时段则也可以此作为完不成收入任务的借口，而征管的深度和力度却在一定程度上被忽视。
（2）征管质量考核比较注重征管质量的结果，但却难以全面反映依法征收的过程。认真分析不难发现，依法征收、应收尽收所要求的并不仅仅是征管质量的结果，同时也包含规范执法的过程。而征管质量考核比较注重考核指标在数量上是否达标，对执法程序是否规范、执法手段是否到位等执法过程则关注不够。因此，仅凭对征管质量的考核并不足以证实依法征收、应收尽收的程度。虽然基层已在税收执法岗责体系的实践应用和工作流程的设定中对依法征收作了具体要求，但在突出与征管质量考核的结合方面考虑不够，还不够系统和成熟。
（3）考核以计算机获取的指标为主，对征管基础质量的体现不够。随着信息化程度的提高，各类征管质量指标都由计算机自动生成，各级税务机关可以从计算机中直接获取，考核效率虽然提高了，但征管基础管理如何却常常被忽视。如日常的基础资料管理、发票特别是普通发票管理、非正常户管理、注销户管理、责任区管理等基础管理，因缺乏实地考核而又不是征管质量考核的硬指标而往往得不到足够重视，甚至有被弱化的倾向。这一问题在对基层分局的目标管理考核中反映比较突出，有的征管质量指标比较高的单位征管基础工作却常常经不起检查。征管基础不扎实已成为制约征管质量实现进一步跨越的一个重要障碍。
三、关于税收计划管理改革的几点建议
（一）切实转变税收管理理念，真正由收入任务型向依法治税型转化
现代市场经济是法治经济，依法行事是基本准则，也是对包括税务管理在内的社会公共管理的基本要求。由于我国现行的税务管理是在原计划经济向市场经济转轨过程中形成的，不适应市场经济发展要求和方向的局限性比较明显，主要特点就是收入任务型突出。**年以后，虽然税务系统内部逐步建立了执法检查制度和执法责任制度，加强了对税收执法的检查和监督，但税务管理还未从根本上转变到以执行税法为中心的环节上来。要真正确立依法治税在税收工作中的核心地位，改变长期以来形成的税务管理收入任务型特征，就必须从根本上转变税收管理理念，坚持依法治税为本，真正将依法治税作为衡量税收工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径，用是否坚持依法治税来考核和评价税收工作的优劣。而实际上，税务机关也只有抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税，税务机关依法征收，税收收入才能达到及时足额入库，实现应收尽收，也才能更好地促进收入任务的完成。
（二）将收入预测考核引入税收计划管理，增强收入计划制定的科学性
收入计划是否与实际税源相适应，是税收计划能否与依法治税契合的前提和基础。收入计划只有与经济规模、经济增长速度、经济效益状况相适应，才能与依法征收取得的收入保持数量、结构、方向的一致性，这就要求税收计划的制定必须建立在对经济税源充分了解和掌握的基础上。可考虑逐步建立自下而上的收入预测考核机制，基层税务机关的预测主要基于对具体税源的掌握，而上级税务机关的预测则依据重点税源情况，主要侧重于宏观经济指标的分析运用。要将从基层税务机关开始上报的收入预测数，既作为制定税收计划的依据，也作为考核工作质量的重要指标，通过收入预测把税收计划与实际征管紧密结合起来，促使各级税务机关尤其是基层税务机关加强税源管理。
（三）强化征管质量考核，建立依法征收、应收尽收的收入考核机制
要逐步弱化收入计划的指令性，强化收入计划的指导性，将征管质量考核作为衡量收入计划完成情况的重要手段。为了有效解决传统税收计划管理方式与依法征收在实际工作中的矛盾，江苏省南通市国税局自1998年以来积极探索实施税收计划管理改革。市、县局对所属分局不再下达指令性计划，只下达指导性计划，对计划任务完成情况的评定以准期申报率、当期税款入库率、清欠率、查补税款处罚率等多项征管质量指标的考核为主。即使完成了计划任务，但征管质量指标没有达到要求的，仍视同未完成任务；没有完成计划任务，但征管质量指标达到要求的，视同完成计划。几年来的改革实践已取得明显效果。
（四）进一步完善征管质量考核
要将征管质量考核作为衡量组织收入工作的重要标准，使基层税务机关日管的重心由完成收入任务向强化征管质量转移，就必须进一步完善征管质量考核机制，使其在引导和促进基层税务机关加强税收征管，提高依法行政水平，优化依法治税环境的同时，更好地完成收入计划任务。
1.考核的内容上，应逐步从申报税源向潜在税源延伸。征管质量考核一般以“七率”考核为主，而申报率、入库率又尤其被重点关注。但客观地说，申报率、入库率的高低并不完全由税务机关的征管力度所决定，很大程度上还受纳税人税收遵从度的影响。在征管质量考核的最初时期，强调申报率、入库率的达标确实在促进税务机关依法征收，纳税人自觉申报纳税上效果明显。但当这种氛围已基本形成并日趋巩固后，则难以继续产生递增性效果，相反会因牵制税务机关的过多精力而削弱管理的深度和有效性。当然，申报率、入库率仍需要考核，但应充分考虑征纳双方的职责确定一个合理标准，应在确保催缴率、催报率的基础上，加大对处罚率、滞纳金加收率等指标的考核力度，以促进少数不遵从纳税人主动申报纳税。同时，要将考核的重点逐步由申报税源向潜在税源或隐蔽税源延伸，以强化考核的深度和效果，可考虑将纳税评估质量指标、税源调查和预测准确性指标、征管信息管理指标等引入考核之中。
2.考核的形式上，应从单纯的指标考核向基础管理质量考核延伸。征管质量指标只是对基层税务机关依法征收、应收尽收情况的量化考核标准，是对征管质量状况的量化评价。就征管整体状况而言，有许多工作特别是征管基础工作很难用具体的量化指标衡量，而征管基础管理在日管中却占有重要地位，基础管理质量如何直接关系到征管质量考核的实际效果，直接影响到征管质量指标的真实和准确程度。因此，上级税务机关对下级税务机关在实施征管质量考核时，也应注重对征管基础工作的检查，将计算机考核与实地手工考核适当结合，引导基层将征管质量指标达标与征管基础达标摆上同等重要的位置，真正将征管质量的高指标建立在扎实的征管基础之上，以切实提高征管整体水平。
一、保康中心税务所概况
该所连年被旗局评为实绩突出单位，2004年被市局评为先进集体，2006年被通辽市委、市政府命名为市级文明单位。
（一）、税源情况
一是建立了科学严密的税源监控体系。严格税务登记管理制度，主动与工商、国税等部门搞好配合，及时清理漏征漏管户。
二是建立了月度收入分析等一系列制度措施，提高了分析质量，增强组织收入工作预见性和主动性。
三是切实加强重点税源管理和监控。对年纳税30万元以上重点税源企业和新增项目进行全面的源头监控，确保主体税源和新增一次性税源的及时足额入库。对本辖区内新增项目、外来施工企业、公路建设工程的投资、完工进度情况进行摸底调查，实施税源监控，确保税款及时足额入库。
四是加强收入调控，合理分解税收任务，确保组织收入实现均衡入库。
五是加强执法监督和执法过错责任追究制度，提高执法水平。适时组织开展税收执法检查，对依法征税情况、税收优惠政策执行情况、税收执法程序等进行检查，及时纠正税收执法工作中存在的问题。保证各项制度落实到位、收到实效。
（二）、管理情况
他们深知要想全面完成好全年的收入任务，没有什么捷径可走，唯一的办法就是强化征管、依法治税，向管理要税收、向管理要效益。因此在税收征管中，他们以提高征管质量和效率为目标，以强化税源管理为重点，在实现税收征管科学化、精细化、信息化上下功夫，功难关、打硬仗，取得了成效。
一是以信息化建设为依托，对所有管户全部清理上线，对城镇户全部实行计算机定税，对具备条件的管户全部实行银行批量扣税，对达不到起征点和享受优惠政策的纳税户，实施动态监控，对农村牧区的纳税户，实行简易申报、简并征期、按季征收税款的方式。并对旗网通公司成功地进行了网上申报，填补左中局网上申报的空白，使税收征管的科技含量有了进一步提高。同时，建立纳税评估机制，根据实际确定对**旗中天电力器材厂、**旗清泉供水中心2户企业进行纳税评估，通过实践，探索纳税评估在税收管理及税源预测中的重要作用。
二是征管资料电子化又迈上一个新台阶。在2006年制做的户籍式管理电子档案的基础上，又新增加了征收台帐、停业台帐、注销台帐、新开业户台帐、下岗再就业惠户台帐、失踪户台帐、非正常户台帐微机输出功能，大大减轻了税收管理员的工作量，另外，征收台帐还具备了自动分税种、分月统计功能，为预测税源提供了准确的参考依据。信息化的应用，不仅提高了税收工作科技含量和工作效率，而且还起到了监督、检查的导向作用。
三是他们对所有管户实行了分区划片管理，把辖区划分10个管区（保康镇内6个、农村牧区4个），对每一管区都确定了相应的税收管理员，要求税收管理员当好税收宣传员、纳税辅导员、信息采集员、税源监控员四个角色，做到管户与管事的有机结合，准确掌握管户的生产经营情况和与税收有关的其他情况，实行税收管理员对辖区每月两次巡查制度，并要将巡查情况记载在巡查记录中，使税收管理员的职责更加明晰，使税收管理员的执法意识和责任意识明显增强，征管质量和效率有了全面提升。
四是实行双人上岗，定期轮岗制度。他们于今年8月对税收管理员进行了管片大轮换，并成立税收征管质量监察专职小组，对税收管理员管户情况适时进行排查监督，对税收管理员执法过错行为进行责任追究，巡查面达到98%，从而使税收征管工作中的不规范现象得到有效解决
。
六是用好用足税收优惠政策。从服从服务于全旗经济发展的大局出发，积极做好税收政策与地方宏观经济发展的有机衔接，确保各项税收优惠政策落实到位。截止目前，辖区享受税收优惠政策的各类纳税人有324户，年减免税额达15余万元。受到了地方党政的充分肯定和广大纳税人的充分好评。
七是积极探索个性化服务，实现纳税服务形式上新突破。他们针对不同纳税人的特点和需求，主动提供更加周到细致的个性化服务，如所长接待日、首问责任制、限时服务制、预约服务、管理到户服务制、现场辅导等，及时满足纳税人的合理要求，把纳税服务渗透到日常管理中。
当然，在工作中也存在一些不尽如人意的地方。主要表现在，人员素质参差不齐，业务尖子和专门的微机人员较缺。受地方经济发展影响，经济税源短缺，税收基数过高，造成组织收入和征管难度都再不断加大，影响了地方税收的增长。
二、挂职的收获和
体会
本人认为保康中心税务所在工作集中体现了“发展、创新、务实”的特点：一是切身感受到保康地税中心所这支队伍是一支敢打硬仗能打胜仗和充满激情与活力的队伍，班子是团结有为，积极向上，敢于负责的班子，有一种立足征管、强化征管、争先创新、争创一流的紧迫意识。二是他们采取有力措施，克服税收任务高基数、高比例增长、政策性减免等因素的不利影响，实现了税收收入稳定增长和均衡入库。三是进一步深化和提升以信息化为支撑的税收基础管理工作，制作、完善了户籍式管理电子档案，提升了税收管理的质量和科技含量。四是实行双人上岗，定期轮岗和督查检查制度。促进了税收管理员廉洁从税、规范执法。
通过挂职，虽然时间较短，但从不同的层面启发了思路，给予我许多新的思考。
一是基层税收征管工作是税收工作的重中之重，其工作水平的高低直接影响税收事业的发展，“基础不牢，地动山摇”。因此，要针对基层税收征管实际情况，加大人力物力的投入，着力加强对税干的培养，教育和管理，提高基层工作人员思想水平和业务能力，提高税收管理的质量和效率。
地方财政收入作为地方国民经济运行质量与效益的集中体现，是检验地方整个经济运行质效的一个重要标志。近几年来，不少地方财政收入增幅呈“超常规”、“跳跃性”发展，大大超过地方经济发展的增长速度。从表面上看，是一种喜人的局面。但就社会经济发展的规律、地方财政收入的结构和运行状况分析，其隐患严重。本文重点分析地方财政收入质量的概述及考核方法，结合中国的实际国情，提出中国地方财政收入质量存在的问题，并提出相应的对策。
一、地方财政收入质量的概述
地方财政收入是地方政府为满足其职能的需要而通过一定形式集中起来的货币资金。所谓的财政收入质量是指财政收入的合法性、合理性和真实性，以及财政职能在组织收入中实现的程度。主要从合法性、合理性、真实性三个维度进行评价，同时兼顾财政职能实现的程度。地方财政收入质量问题应引起有关方面的高度关注：其一，财政收入的质量是政府管理和服务质量的保证。合法性收入下的生活才是高质量的。其二，财政收入的取得方式影响着经济和社会发展。比如果实要合理采摘，不能以折断树枝或砍树的方式摘果子。其三，政府取得财政收入的执法行为具有导向效应。政府行为对私人具有导向效应。
地方财政收入的质量高低主要看其收入规模是否与经济发展水平相适应、其收入结构是否合理、其资金是否是真正可用的政府财力。也就是说，没有一定数量的财政收入，也就无从谈财政收入的质量；在财政收入数量一定的条件下，如果财政收入的结构不合理，也会影响财政收入的质量；而财政收入是否真实地代表有使用价值的社会产品并是否真正成为政府的可用财力，这是财政收入质量的直接体现。
二、地方财政收入质量考核指标体系
（一）地方财政收入质量考核的合法性指标
所谓的地方财政收入合法性是指在地方组织财政收入过程中是否执行了相关的税法，税收征管法、行政法规和行政处罚法规等。以征税为例就是有无“收过头税”、“有税下征”、“寅吃卯粮”、“应退不退”、“应减不减”等违法的情况。考核方式通常采取抽样方式检查各项法律法规、规章、办法措施条例等的执行情况。一般有执法准确率、执法执行质量等。
（二）地方财政收入质量考核的合理性指标
所谓的地方财政收入合理性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否在合理的区间内。具体包括规模分析指标、构成分析指标、趋势分析指标和效果分析指标等包括规模分析（财政收入总量）、构成分析（如财政收入占GDP比重、税收占财政收入的比例、主税收入占税收收入的比例等）、趋势分析（如税收增长率、财政收入增长率、财政收入增长弹性等）、效果分析（如税收收入产业比率、税收收入行业比率等）等指标。如A、B两市2012税收收入分别为80亿元和56亿元，财政收入分别为100亿元和80亿元；A、B两市2013年税收收入分别为104亿元和61.6亿元，财政收入分别为125亿元和100亿元。从总量来看2013年较比2012年A、B两市税收收入增长率分别为30%和10%，财政收入增长率都是25%，A市税收收入增长超过B市质量指标优于B市，而B市2013年非税收收入对财政贡献大，说明财政收入质量不佳。
（三）地方财政收入质量考核的真实性指标
所谓的地方财政收入真实性是指在地方组织财政收入过程中各项指标是否真实可靠，有无虚构、虚假入库、空转”和“买税”等情况。 财政收入的信息质量主要是考察财政收入数据信息的真实性。财政收入直观地表现为一定数量货币收入的数据信息，而这些数据信息是政府和社会公众的利益，必须保证财政收入数据是不存在虚假现象，这种虚假又可以分为财政收入的虚增和虚减。
三、辽宁地方财政收入质量存在的问题
（一）地方财政存在着收入规模“虚涨”的问题
所谓的收入规模“虚涨”是指财政总收入增幅高，可用财力增幅低，财政收入高增长与拖部职工工资问题同时并存，财政收入增长速度与地方国民经济增长速度比例失调。成地方财政收人规模虚涨的原因主要是两个方面：一是主观上的原因，包括地方财源建设枯竭，发展的自然基础差，制约了地方财政收入的增长。二是主观上的原因，包热括列收列支收入项目增多、数量大，行政干预，争排名、争虚荣以及收入“空转”等。
（二）税收“流失”问题依然突出
虽然近些年执法力度加强，收入“流失”问题一定程度上得到缓解，但相比较而言，问题依然突出。具体包括：一是由于征管工作不到位，造成财政收入流失。如对个人所得税的征收，在全省乃至全国约有80%的县市征收不到位。二是征管人员素质不高，有税却难以收缴入库。三是地方保护主义干扰依法征收，突出表现在中央“两税”（消费税、增值税），地方完成上级收入任务，能得到税收返还基数后，便责令税务部门罢手不收。四是随意越权减免税收。
（三）财政收入构成不尽合理
在较为合理的地方财政收入中，地方固定收入应占总收入的较大比重，才能保证地方正常的预算支出。在部分地方的财政收入构成中，列收列支收入与地方工商税收收入并驾齐驱，加上城建税、教育费附加等专项收入，列收列支的收入比重，几乎超过了地方工商税收入的比重。这种畸形的财政收入结构，如果任其发展，最终将会使地方财政逐步丧失引导和调节地方宏观经济发展的职能作用，不利于国家政权的稳定与巩固。
（四）个别地方存在着盗转税收、索要回扣的现象
盗转税收问题，虽超收，发展到奖励变回扣、回扣变索要。以回扣比例要挟地方政府，最高的回扣率达60%，致使国家税收大量流失。类似情况，在不少地方征收部门存在着。有的单位和个人存在着有税不收、无奖励政策不收、无回扣不收问题，严重扰乱税收征管法的贯彻执行，造成大量财政收入流失。
四、提高辽宁地方财政收入质量的建议
（一）加大对财政收入质量的监管力度
由于追求增长的短期性行为大量存在，地方政府存在着严重的收入质量监管在质量监督失控问题，提高地方财政收入质量，监督是首要问题，应加大监督力度。具体包括：一是要加强对非税收入的监控和检查，严格控制财政部门设立收入过渡户的数量，加强过渡户缴库情况的检查。二是要进一步加强税收征管和税务检查，从违规制定税收优惠政策，减免税审批，查补税款等方面进行税务工作检查，进一步核实税基，强化税源监控，狠抓税收征管，做到应收尽收。三是创新监督模式，采用异地交叉、上下联动等方式开展财政收入质量检查，提高检查成效。
（二）加强征收监控，规范征管行为
加强征收监控，规范执法行为对于提高财政收入质量非常重要。具体应采取以下措施：一是要彻底改革现行的以税收专管员管户征收为主要的征管方式为纳税申报征收。在发达国家，税收征纳均以纳税人申报缴税为主要征收形式，辅之以严格的稽查惩处措施，形成系统的申报、缴纳、稽查、征处体系，改少、管人治为依法治税、依法征纳、依法管理。这样，才能根治税收征管中的违法行为。二是要全面提高税收干部政治素质和业务素质。要采取多渠道、多形式的培训手段，努力提高现有财税干部的政治、业务素质，提高工作、服务质量，坚决堵塞因财税干部队伍素质因素而造成国家财政收入流失的漏洞。
（三）规范收费制度，把非税收入控制在合理的范围内
政府性收费是满足政府职能需要的一种筹资方式，但不能简单地把弥补地方财力不足作为政府收费的依据。为了使地方财政收入结构更为合理，必须规范税与费的关系，把非税收入控制在合理的范围内。应清理地方收费项目，取消各种不合理的收费项目；对凭借政府权力、行政管理职能或社会管理职能收取的行政事业性费用和基金，因为与税收性质基本相同，可通过“费改税”来切断收费与部门利益的联系，如开征燃油税、教育税、社会保障税、环境保护税等；对必须保留的收费项目实行规范化管理，如实行目录管理、收费公示制度、统一票据制度、“收支两条线”管理等。
