发布时间：2024-02-28 14:42:33
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的农村养老措施样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
1.前言
在信息化时代到来，人口老龄化也渐渐成为社会发展趋势，养老是每个国家面临的严峻挑战。我国在20世纪晚期进入了老龄化社会，由于人口基数大，我国的老龄人口规模相比其他发展中国家更加巨大，老龄化发展迅速，使得我国养老服务社会化面临更加严峻的局面。面对我国养老服务社会化的现状，必须采取创新型农村养老服务模式，保证我国农村老龄人口能够享受更加优质的养老服务，促进和谐社会建设。本文将分析我国目前农村养老服务化的现状，提出问题，并且给出解决问题的对策。
2.我国农村养老服务社会化的现状
我国目前已经进入老龄化社会，老年人已经超过了1.6亿，并且每年以几百万的速度持续增长。农村的老龄化程度相比城市而言，要高出许多。因此加快农村老龄化服务建设成为建设和谐社会的必要措施。目前我国农村养老服务社会化面临一些的问题，亟待解决。
2.1缺少正确的养老服务观念
我国曾经长期处于封建社会，受传统观念的影响，农村养老服务社会化并没有得到很好的实施，老龄人口集体养老的参与率比较低下。老一辈的人心里的养老观念是年老后去自己儿女家里度过晚年生活，很多农村也还保留着这种习俗。目前我国的很大一部分的农村地区缺乏正确的养老观念，认为子女或者子女家庭赡养是最正确的养老方式。虽然家庭养老这种方式能够促进家庭成员之间的感情，并且目前只有极少部分的“五保”老人是由农村养老机构实施集体养老服务，前者也在给家庭成员带来不少的麻烦，而后者的实施力度明显不够。
传统的养老观念根深蒂固，老人们无法一下子适应养老机构的赡养，虽然在我国的某些农村地区已经设立了居家养老服务中心，但是往往只是招牌形式，并没有真正得到老人们的认可。因此老人们都会以看热闹的心态去看待居家养老服务中心，老人中心活动室则常常形同虚设。只有改变老人们脑中的传统观念，才能促进农村养老服务体系的建立和完善。
2.2农村资金投入不够，缺少养老设备
我国农村一直处于落后发展阶段，无法赶上城市的发展水平，因此农村也没有足够的养老资金去建设完善养老设备，因此也导致部分的养老服务中心无法发挥其作用。由于农村经济的发展速度无法跟上我国人口老龄化的速度，因此导致农村养老服务社会化实业的发展滞后，无法达到目前的需要。我国农村老龄人口如果按照国际标准进入机构养老，与国际水平相比，我国处于极度落后状态。这一现状导致很多农村老龄人口不愿入住敬老院，进入养老机构养老只能成为他们的奢望。
另外由于资金投入力度不够，政府也无法及时为农村拨得相应的养老服务资金，导致养老机构里面的设施设备都相对落后，无法为老龄人口提供足够良好的护理需求。而农村经济基础薄弱，职业环境也相对较差，养老服务中心的建设遇到了相当大的阻力。一些已经建立好的养老服务中心只能为老龄人提供相对简单的生活服务，无法为农村老年人提供高质量的全方位服务。
2.3缺乏专业性的养老服务人员，无法为老人提供专业
我国目前没有专门为养老机构培养专业人员的机构，因此导致我国目前的养老服务人员的服务水平达不到老人所需的标准，导致养老机构里面的服务人员无法为老人提供高质量的全方位服务，无法让老人体验到养老机构的好处，因此他们都无法改变传统的养老观念，认为家庭养老或者子女养老才是最好的选择。另外，我国养老机构的单位性质致使养老机构缺乏有效的经费来源，很多服务人员由于工资原因选择离开养老机构，另寻出路，致使养老服务人员数量减少，工作人员不稳定。
而一些具有专业性能的养老服务人员宁愿选择其他的职业或者去城市养老机构，不愿意待在农村养老中心。这导致了农村养老机构服务人员无法提高自身的专业水平，导致农村养老机构专业服务性人员短缺，从业人员不足，护理人员也没有经受过长期的专业技能培训，缺乏基本的护理常识，只能为农村老龄人提供最基本的生活照料和简单服务。
2.4缺乏城乡统筹规划，城乡养老服务管理不同
我国农村养老服务建设与城市养老服务建设差距比较大，由于缺乏整齐统一的管理规划，我国城乡养老服务的管理模式不相同。相比农村而言，城市养老的资金更加集中，服务水平相对来说也比较高，专业性的服务人员比较多，因此城市老人能够得到更好的养老保障。农村的服务水平比较低，专业人员不足，同时专业性的养老机构也比较少，因此农村养老机构设施建设与城市相比明显更加无法满足老龄人的需求。城乡之间养老服务发展出现不平衡，导致了资源利用不当的现象。
3.如何实现农村养老服务社会化
针对以上农村养老服务社会化所出现的问题，笔者从以下方面给出解决方案，就如何实现农村养老服务化提出一系列可执行的措施。
3.1强化各级政府意识，改变老人传统观念
我国各级政府必须从根本上强化养老意识，确保从根本上完善农村养老服务意识，促进农村养老设施设备的建立与完善，确保能够完善农村社会化养老服务体系，真正做到“老有所养，老有所依”。各级政府在强化意识的同时，也应该重视农村经济的发展，能够为农村建立起拥有专业性的服务机构，对一些养老服务人员做好培训，确保每个服务人员都能够拥有足够的服务意识，并且有足够的服务水平，能够为每一位老人提供高水平高质量全方位的服务。
另外，各级政府也应该加强宣传，促使目前我国农村老龄人的传统观念，让他们体验到养老服务中心是真正为他们服务的，不仅能够促进家庭和谐，也能够使老龄人了解到养老服务机构的优越性，让老龄人口能够从根本上接受养老服务机构的存在，帮助老年人相信即使离开了家也能够得到很好的照顾，保证农村养老服务事业的顺利进行。让老年人转变传统的观念，增强老年人对社区化养老的意识，增加他们对社会化养老服务的关注度，为他们能够早点接受社会化养老服务提供基础。
3.2城乡统筹规划，实施创新型养老模式
在推进农村养老服务社会化的进程中，必须做好城乡规划，确保养老服务不止是城市老年人的特殊待遇，城乡应该均衡发展。因此，在推动农村养老服务过程中，应该做好科学规划、合理布局，确保农村养老服务中心有良好的设备，保证老年人都能够得到有效的服务。
创新型养老模式是指多元化组织农村养老队伍，采取多重养老方式，根据每个地区自身的特点，推广养老服务社会化的过程，实施农村的老年教育，提高他们自养的能力，构建新型农村社会养老文化，促进新型养老模式的发展。
4.小结
农村养老服务社会化是建设和谐社会的根本需求。各级政府加强社区养老的需求，加大投资，改变农村老年人的传统观念，促进农村新型养老模式的建立，是保证农村养老服务社会化的基本要求，能从根本上促进农村养老服务社会化建设。
参考文献：
[1]李荣华.赣州农村养老服务社会化的现状与对策[J].山西广播电视大学学报，2010.12（5）：84-86
[2]杨道华，曾艳梅.关爱“留守人群”促进社会和谐[J].农村经济与科技，2012.5（2）：44-46
论文摘要：在我国农村人口老龄化不断加速和土地保障功能日益弱化的背景下，农村社会养老保险已经成为目前我国社会保障制度改革创新的一个重点和热点问题。随着我国新型农村养老保险工作的全面开展，作为全国新农保试点之一的江苏省扬中市，经过多年的实践，积累了丰富的经验，同时也暴露出很多现实问题，因此，借鉴地方经验，对于进一步完善中国农村社会养老保障制度具有重要意义。
一、引言
随着我国新型农村养老保险试点于2009年8月的正式推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，增强社会保障功能，对推进社会主义和谐社会建设意义重大。江苏作为全国重要的经济大省(2008年GDP占全国第二)、人口大省(占全国第五)，其农村养老保险制度值得全国关注。由于江苏省内各个城市地区发展差异较大，农民生活水平也存在很大不同，因此，各地区具体实施农村养老保险制度的做法也有所不同，作为江苏镇江率先建立以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度的扬中市，也是全国新农保推行试点之一的县级市，通过多年的实践和努力，积累了一定的经验，也暴露了一定的问题，值得人们思索和探讨。
二、新农保实施后的跟踪
作为新农保推行试点的江苏镇江地区的扬中市，近儿年来，通过农民创业就业、农村劳动力转移、土地转移等实践，农民人均纯收入连续多年实现两位数增长，从2008年开始顺利突破万元大关，列全省第8位。该市的农村基本养老保险始于1992年8月《扬中县农村社会养老保险暂行办法》出台并实施。最初实施对象为农村户口人员，包括农民，乡镇招聘干部、企事业职工，民办教师等。保费设不同档次，可按月或年度缴纳，保险待遇根据缴费档次确定。这是一种“个人储蓄式保险”的农保方式。随着农村社会经济发展和农民生活水平提高，这种农保政策己不适应形势。2004年，扬中市改革老农保政策，建立了农村基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，农村基本养老保险工作开始步入健康发展轨道。2006年，为全面建设小康社会和扬色社会主义新农村，开始实施“万人保障”战略(即:扩大农村养老保险覆盖面，5年内每年新增参保农民1万人)，进一步修订农村基本养老保险政策，在镇江率先建立了以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度(简称“新农保”)。具体做法是:政府对参保农民个人缴费予以补贴。镇、村企业农民工由用人单位缴纳6%，个人缴纳5. 4%，市、镇两级财政各补贴0. 3%;非镇村企业职工(纯农居民)，个人缴纳11. 1%，市、镇两级财政各补贴0. 45%。鼓励镇村企业农民工参加城镇职工养老保险，市、镇两级财政各按上年农民纯收入0. 36%予以补贴。
2009年初为了进一步落实以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新农保政策，采取了多种改进措施，确保了“万人保障”目标的顺利完成，取得了较好的效果。据统计，2009年1-12月农村养老保险新增参保6471人。截止12月底，累计参保90430人，农村养老保险覆盖率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保险费由2008年的4500万元上升到2009年的5700万元，农保基金累计结余由2008年的1. 33亿元上升到2009年的1. 7亿元，2009年共2267名人员领取养老金434万元全部实现了社会化发放。主要措施如下:
(一)增加财政补贴。经过多方努力，该市将纯农民财政补贴比例由原来缴费额的7. 5%提高至20%，并对过去未正常缴费人员继续按原标准享受财政补贴，财政补贴截止时间也由原来规定的每年9月30日延长至每年12月31日，最大范围地保证参保人员的利益不受损失。
(二)提高养老待遇。近两年，农保领取人员每年以300-400人速度递增，但农保领取水平增长缓慢，待遇偏低，再加上企业离退休人员连年调资，调资幅度高的接近农保领取水平，鉴于此，该市及时作出调整，改人均增资45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。
(三)做好被征地农民基本生活保障。随着经济的块数发展和城市化进程的加快，该市的征地规模不断扩大，人均耕地不断减少，失地农民的人数逐年增多，也逐渐成为社会矛盾的一个焦点。为了解决失地农民的生活保障问题，该市及时制定实施方案，采取了四项保障措施，即:
1.《扬中市被征地农民基本生活保障实施意见》一从基本生活保障(每人每月最高可领取280元)和社保补贴(企业养老补贴为10800元，农村养老补贴为5400元)两个方面给予被征地农民财政补贴。
2.《西来桥铁本项目征地人员生活保障方案》一对全部参加社会养老保险的铁本项目征地人员全部落实一次性补贴(最高可达到15300元)。
3.《扬中市历史被征地农民基本生活保障实施办法》一对达到养老年龄的历史被征地农民给予补贴(每月可达到120元)，对参加企保和农保的历史被征地农民分别给予累计补贴(分别为4500元和6300元)，该项工作在江苏省和镇江市位于前列。
4.《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》一每年落实2000万元财政补贴，对60周岁以上的老年居民每人每月发放50元养老补贴。
以上这些措施实施，及时地解决了失地农民的生活保障问题。
三、新农保实施中存在的主要问题
1.缴费水平偏高而财政补贴相对较少。以扬中为例，近几年，该市农村人均收入连续上调，年增长14%左右，但同时农保缴费金额也大幅度增加，目前人均缴费己达1200余元，造成一部分农民无力缴纳农保费用。而同时目前该市财政补贴比例占缴费额的20%，且补缴无补贴，与其他先进地区相比，补贴金额明显不足，对农民吸引力不够，许多大龄人员和贫困农户想参保而无力参保。
2.续缴保费困难。目前新农保实施中保费基本都是由镇、村负责征收，工作量大，手段相对落后。有些村片面完成扩面人数，不重视正常保费的征收，导致一些企业和农户未能及时缴费，影响了他们的切身利益。
3.未建立养老金正常调整机制。以扬中为例，农村基本养老金连续3年大幅增资，受到广大参保人员的普遍欢迎。但调整养老金的出发点基本是不低于民政部门发放的农村最低生活保障线，扬中2009年下半年农村最低生活保障线将调整至250月/人.月，农村养老金如何调整和怎样调整又面临了难题。
4.养老金保值增值困难。目前，养老基金，以县为单位统一管理，主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。
四、完善地方新型农村社会养老保障体系的政策建议
从扬中市新型农村养老保险实践工作及暴露出来的问题分析，若想在全国范围内实现全民“老有所养，老有所依”，新农保政策还需进一步完善。
(一)建立财政投入机制，逐步增加财政投入。首先，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有所区别;其次，在新型农民养老保障资金筹措中，应坚持政府财政与农民共同出资，并由财政投入为主渠道，并随着财政收入的增长而逐年增加;此外，要制定优惠政策，对生活困难群体给予更多的补贴。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的社会性和福利性。
(二)加强农村养老保障立法。社会保障是一项社会工程，农村人口比重大，法律是明确政府、企业和个人责、权、利的有力工具，也是农民养老保障计划运行良好的重要前提条件。由于目前农村养老保障中许多问题缺乏细则规定，存在违反规定无视条例的行为和赡养纠纷，无法追究法律责任。因此建议尽快出台农村社会养老保障制度的各种法律法规，尤其是《农村养老保险法》，明确农村养老保险应遵守的原则、内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。坚持法律先行，为农民参加社会养老保障提供法律依据，通过法律保证打消农民各种疑虑。
论文摘要:黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，发展缓慢，而农村地区对社会养老保险又有较强的需求。国家新型农村社会养老保险试点指导意见，为黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度提供了重要契机。黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度，要做好以下几方面的工作:做好战略规划;制定切实可行的试点实施方案;与促进农村经济发展结合起来;落实实施措施。
新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度、解决农村居民老有所养问题的一个契机。黑龙江省是农业大省，产粮大省，而且要在2012年实现千亿斤粮食发展战略，新型农村社会养老保险制度作为一项惠农制度应该在全省提前实现对农村适龄居民的全覆盖，这样更有利于调动广大农民的种粮积极性，减少外出人员的后顾之忧，有利于劳动力转移和现代农业的发展。同时，也有利于解决农村贫困问题，让广大农村居民真正享受到改革开放的成果，享受自己多年支持国家经济发展的回报。
一、黑龙江省农村社会养老保险制度发展现状
黑龙江省农村社会养老保险制度建设起始于20世纪90年代，1992年民政部制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案《(试行)》。1994年，黑龙江省人民政府根据《基本方案》的内容颁布了《黑龙江省农村社会养老保险规定》，大力推广农村社会养老保险工作。但由于《基本方案》制度设计上的缺陷，加上中央政府机构调整等原因，1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作进展缓慢甚至陷人停顿状态。1999年由于国务院决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，黑龙江省农村社会养老保险工作处于半停滞状态，新参保人数锐减。截至2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险，截至2007年底农村人口已达1 762. 9万人，仅有184万农民参加了农村社会养老保险。截至2008年6月末全省共拨付农保基金306. 45万元，涉及到26 892人次，领取保费的有67 568人。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25 %，每月领取五六元的占50%。以阿城市为例，每年续缴率仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数每年为6人。阿城市共有355人领取农村养老金，社保部门每月共计发放2 320. 30元，月人均领取6. 5元，其中月领取养老金超过60元的只有7人。可见，虽然黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，但发展缓慢。
然而，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求。2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的调查显示:参加社会养老保险已经成为增加农民收人之后，农民最想解决的现实问题。农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变。农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民的养老保险参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立新型社会养老保险制度。
二、国家政策提供重要契机
2009年9月1日，国家出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新型农村社会养老保险)试点。
新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。国家为每个新型农村社会养老保险参保人建立终身记录的养老保险个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年龄满60周岁时开始领取。
2009年黑龙江省的宝清、宁安、依兰等13个县市区参加全国首批新型农村社会养老保险试点，使170万农民受益。新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度的一个契机，全省要结合省情制定好切实可行的新型农村社会养老保险实施方案，进而建立起新型农村社会养老保险制度，解决全省农村居民老有所养问题，达到农民生活安康，农业经济快速发展。
三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的建议
1.做好战略规划。国家规定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。黑龙江省要力争在2015年实现全覆盖，农村参保居民月领取养老金达到90元，2012年覆盖率达到60%，农村参保居民月领取养老金达到75元，2009年试点地区农村参保居民月领取养老金60元，每年涨5元，做好规划更利于制度实行。
2.制定切实可行的试点实施方案。制定实施方案，必须遵循国家制定的新型农村社会养老保险试点指导意见并结合黑龙江省实际，要区别不同地区情况制定切实可行的实施方案，分条明晰试点可能涉及的各个方面的要求、具体实施办法等。同时要特别考虑农村不同群体的特殊需求。农村特殊群体包括三类人:一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。二是失地农民，尤其是进人老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。三是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是无子女在身边照顾的单身老人和老年夫妇应该特殊考虑。四是计划生育户即独生子女户和两女户。按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，该奖励只是杯水车薪。
论文摘要:巴西的非缴费和政府主导型农村养老金计划，为我国农村养老保障制度的构建提供了有益借鉴。综合考量巴西的成功经验和中国大部分农村经济欠发达的实际情况，构建一个“家庭保障+土地保障+’零支柱夕，的农村养老保障模式;并且实现政府在“新农保”中制度安排、财政政策以及行政管理上的责任回归，是一项积极而有效的政策选择。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和经济实力最强的发展中农业大国，农业人口和农业经济在整个人口结构与国民经济中占有重要地位。例如，2007年巴西农业人口3540万，占全国总人口的23 %。农业劳动力1150万，占劳动力总数的22 % 。2007一2008年度巴西农业总产值2454亿美元，占国内生产总值的23% 。中国第五次人口普查数据显示，截止2000年11月，我国总人口12. 95亿人。其中，农村人口80739万人，占总人口的63. 91 %。城乡贫富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人为28669克鲁扎多，而农村家庭平均年收人为7569克鲁扎多，两者比值为3.73：l。2004年，巴西10%的富人占有近一半(46. 8010)的国民收人，而40%的贫困人口仅占有国民收人的10. 2%。中国的城乡贫富差距1983年为1. 82 ：1， 2008年上升为3.31： 1因此，从农业人口数量多和城乡贫富差距较大来看，同为“金砖四国”的发展中国家，中、巴两国有着极其相似的境遇。此外，两国在国民经济基础、社会政策发展态势等方面也有着颇多的类似之处。在农村养老保障的政策设计方面，巴西坚持非缴费和政府主导的原则，而中国在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中也强调要发挥其它养老方式的特定功能，强化政府在财政、制度、管理方面的责任。因而，选择巴西的农村养老金计划作为考察对象，能为我国农村社会养老保障制度提供有益的借鉴。
巴西在1971年实施了农村社会养老保险制度，经由1988年新宪法的制度调整，形成了目前非缴费、政府主导的农村养老金计划。中国则以1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)为实施农村社会养老保险制度的标志。但是，从1998年起，这一制度出现了参保人数下降、基金运作困难等问题。农村社会养老保险参保人数和参保率从1998年的8025万人和22. 8%降到2006年的5374万人和16. 5% 。由于制度设计的缺陷，这项惠农政策并没有唤起农民的持续热情，被称为“旧农保”的首次农村社会养老保险实践也在惨淡经营中日渐衰微。2009年，为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步解决农民老有所养的问题，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民施以养老保险的政策保障。决定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。《指导意见》的颁布与实施标志着新型农村社会养老保险制度(“新农保”)试点工作的正式启动。
通过对巴西农村养老金计划的研究，本文认为至少在以下两方面可以为我国农村社会养老保障的制度设计提供政策借鉴。首先，目前我国绝大多数农村还较为贫穷，让全体农民以参加完全积累的个人账户型养老保险作为养老的主要方式，具有较大的不现实性。所以，应建立一个非缴费型的“零支柱”模式，由政府承担主要供款责任，解决因贫困而无法参加缴费型养老保险农民的生存问题。同时，充分重视家庭保障和土地保障在解决农民养老中的重要作用，构建出一个“家庭保障+土地保障+零支柱声，的农村养老保障模式。其次，在目前大力推进的“新农保”中，应重新确立政府的主导地位，实现政府在制度建设、财政政策和行政管理中的责任回归。
二、巴西非缴费型农村养老金计划释读
20世纪20年代初，为缓和劳资冲突，巴西政府在国有企业和较大型的私有企业中按行业建立了退休和抚恤金制度，通过碎片化的制度安排，基本解决了有雇主职工的退休养老保障问题。但是，这些制度始终没有涉及到农村劳动者的养老保障问题。直至1971年，巴西军政府才颁布第11号补充法，制定了“救助农村劳动者计划”，将农村劳动者纳人到社会保险体系中。巴西农村养老金计划一开始就采取了被称为“特殊的养老保险”政策，即为农民提供保证最低生活水平的社会救助养老金。1974年，政府再次颁布法令，规定无论农民是否交纳过社会保险金，政府每月都会发给相当于最低工资一定比例的生活费。川至此，政府承担主要责任的非缴费型农村养老金计划得以确立和实施。即使在上世纪80年代末社会保障私有化改革席卷拉丁美洲的大环境下，巴西也没有放弃农村社会养老保险制度的非缴费特征。
巴西农村养老金计划在规制方面也是不断调整的。1971年的初始制度中，保障对象是农村男65岁以上、女60岁以上的老年人、残疾人和孤寡人口。养老金领取者需出示一个和城市职工缴费年限相同的参加农业劳动年限的证明，并接受当地政府部门的“家计调查”，作为是否符合领取养老金的条件。当时规定，养老金的直接领取人仅限为家庭中的“户主”，也就是说即使老年人配偶尚在，而且符合领取养老金的条件，也只能有一人享受此待遇。养老金的待遇水平也十分低下，仅相当于当地最低工资水平的1/2，寡妇领取的养老金更少，仅为最低工资水平的1/3。资金筹集方面，除国家财政拨款外，还包括农产品初次买卖价格中2. 1%的缴费，并且要求城镇雇主缴纳3%的工薪附加税，作为农村养老金计划的资金来源。虽然有诸多不尽如人意的地方，例如，城镇雇主缴费较高、领取者局限在“户主”等，但这一养老金计划的实施效果非常明显，在20世纪70年代末，每月大约有80多万人领取养老金，大大缓减了农村老年贫困者的养老问题。
1988年，巴西新宪法对农村养老金计划做出了新的规定。新宪法中再次强调了国家对农村社会保障的主导责任，并且把国家为农村家庭提供经济保障作为一项重要原则予以确立。新宪法规定，养老金的领取对象扩大到配偶，也就是由过去仅仅“户主”领取扩展为夫妻二人共同领取，这对改善老年生活具有实质性的意义。领取年龄方面，由原来的男65岁、女60岁，调整为男60岁、女55岁，充分显示了政府对农村劳动者的关怀与照顾。养老金的待遇水平也有了较大幅度的提高，农村养老金领取者统一享受等同于当地最低工资的待遇水平，废止此前1/2， 1/3的低水平限制。在农村养老金计划的缴费和给付方面，新制度并不要求农民自己缴费，而要求农产品的第一个买者向社会保障机构缴纳商品价格2. 2%的税收。领取养老金的条件为有从事农业劳动的年限记录，并且农业劳动时间与城市工人最低缴费年限相同。由于工作年限数据库在农村地区建立比较困难，因此，农业劳动年限由农业用地记录、农产品售卖情况记录或农业劳动者工会证明等方式来确定。
由此可见，巴西农村养老金计划彰显着政府主导性和非缴费性，而且待遇水平和覆盖面都在逐步提升。近年来，巴西在农村养老金计划中又采取了一些新的举措。例如，为扩大覆盖面并帮助那些真正需要帮助的农村居民，新制度提出要建立农村劳动力的纪录花名册，内容包括该农民的家庭成员数、收人水平、主要家庭开支等，目的就是清除那些潜在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合适的“进人—退出”机制。同时，进行了积极的制度整合。政府主张并积极支持协会、贸易联盟和自我雇用者、国内服务人员、农民之间的合作。如果这些措施实施无效，就由社会保险机构或政府建立一项公共措施来提供稳定的缴费制度和财政补助。
巴西农村养老金计划的实施产生了积极的社会效应，其对农村养老保障水平的提高和老年生活质量的改善具有明显的作用，领取养老金范围的扩大也大大改善了农村的贫困状况。而且，其对缩小城乡贫富差距也有重要意义。因为，农村有了非缴费型的养老金计划对于那些在城市打工的农村劳动者有着较大的吸引力，从另一个侧面鼓励了他们回乡创业，推动农村经济的发展。这种非缴费型的养老金计划面临的一个最大挑战就是政府财政负担问题，如果解决不好筹资问题必然影响到制度的实际效果和可持续性。但是，其非缴费性和政府承担主要责任的理念与做法，对我国欠发达地区农村社会养老保障制度构建具有极强的借鉴意义。
三、我国非缴费型农村养老保障模式的构建
为老年群体提供非缴费型养老金计划可追溯到19世纪晚期，1891年丹麦政府引人了由地方政府管理的收人测试计划，对象为60岁以上的贫困老人。1897年，60岁以上的老年群体中有1/4接受到老年养老金给付。在其后二十年间，新西兰(1898年)、澳大利亚(1908年)和瑞典(1913年)都引人了体现其自身特色的非纳费型老年养老金计划。〔吕〕基于我国绝大多数农村经济欠发达的实际情况，政府在决策过程中也应以非缴费为原则，在农村构建一个“家庭保障+土地保障+零支柱”的养老模式。
(一)家庭保障功能的提升
家庭养老保障是我国传统的养老方式，传统社会自给自足的小农经济使得家庭既是生产单位也是消费单位，在养老方式选择方面人们也依赖于家庭，家庭一直担负着赡养老人的重要职责。随着社会的发展和进步，家庭规模经历了从“大型家庭”到“小型家庭”的演变，但家庭养老作为家庭的一种基本职能并没有被完全取代，变化着的只是传统的家庭养老向现代的家庭养老的方式转换。一份来自农村地区养老意愿调查资料显示，从青年人的养老保障方式来看，77. 2%的青年人希望将来依靠子女养老，10. 4%的青年人希望利用年轻时的积累养老，而青年人中仅有0. 8%希望将来依靠社会养老保险养老;从青年人希望的养老地点来看，94%的青年人希望在家中养老，仅有2. 1%的青年人希望在社会养老机构养老;从青年人所希望养老的照料者来看，51. 8%的青年人希望将来由子女照料自己，33. 8%的青年人希望将来自己照料自己。另一项调查也表明，目前99. 5%的农村老人居住在家庭中，99%的农村老人生活费来源和生活照料主要依靠家庭，农村老人的生活和交往以家庭为主，半数以上的农民把养老保障的希望寄托在家庭上。此外，农村地区由于信息不通畅以及与外界接触较少，所以对于农村老人来说，他们的精神活动与精神需求的满足只能与家庭成员联系在一起。因此，家庭养老保障在当代农村仍具有不可替代性。
(二)土地保障功能的强化
土地是农民天然的生产资料，以家庭保障为主的养老方式必然要求强化土地保障的功能。因为，农民作为生产者在自己的土地上耕作，可以把收人来源作为养老的资金需求。而且，当老人没有劳动能力或者不愿意劳动时，也可以把土地转包给其他人耕种，来换取养老资金。遇有征地或土地被占用时，农民也可以从中得到一些补偿作为养老资金。但是，随着我国城镇化进程的不断加快，土地保障受到了一定的挑战。例如，耕地面积数量递减，越来越难以承担广大农民的养老需求;农资价格的上涨使得农业经营的绝对收益越来越低，有的地方甚至出现种地亏本，大大打击了农民从事农业劳动的积极性。基于土地保障在农村养老中的重要地位，政府必须通过多种措施扭转这种不利局面，强化土地的养老保障功能。第一，通过提高农业经营效益和比较利益水平，提升土地的保障能力。第二，积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度，同时，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。第三，积极鼓励土地流转制度创新，使土地发挥更大的经济效益。实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。此外，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权人股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民从土地上获取更多养老支持。通过以上政策措施，让农民从土地上得到更多的回报，是解决农民养老问题的一个重要途径。 (三)“零支柱”的政策设计
“零支柱”是世界银行在1994年提出养老保险三支柱模式的基础上，经过长达10年的调研于2005年底在其报告《21世纪的老年收人保障—养老金制度改革国际比较》上提出来的一个全新概念，意指建立在非缴费基础上，由政府提供最低水平的养老金待遇。它主要是从社会保障公平性和普惠性角度出发，认为作为一个合法的公民，其有权从国家那里得到最低的生活保障，以实现老有所养。可喜的是《指导意见》规定，对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，这就是一种普惠型的“零支柱”养老保障模式。但是“零支柱”的筹资模式有待进一步探讨与研究，本文认为这一资金来源必须是国家财政专项拨款。虽然，在《指导意见》的基金筹集部分做出如下规定:“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”但是，考虑到国家财政供款的压力，这个“零支柱”的资金来源还应该更加广泛、更加稳固。本文认为，鉴于其完全财政拨款的性质，可以考虑与民政部门负责的农村最低生活保障制度相整合，在筹资方面探寻相关制度的配合与支持。通过与最低生活保障制度的结合，可以缓减国家在农村养老保险制度上的财政压力。而且，“零支柱”的待遇标准也不宜定的太高，应定位为“保基本”的最低保障养老金。
四、政府在我国“新农保”中的责任回归
我国在解决农村养老问题上的另一个重要举措，就是2009年试点运行的“新农保”。这一制度将成为我国解决农村老龄化问题的重要手段，也是实现城乡养老保障一体化的最终渠道。从目前农村的实际情况来看，虽然社会保险要遵循责任分担的原则，但政府必须在这一制度中承担主要责任。在巴西农村养老金计划的实践中，政府担当了从制度制定者到组织实施者再到资金提供者等多种重要角色。通过这些政策举措，不仅缩小了城乡贫富差距，而且促进了农村经济的发展和农村社会的稳定。对我国来说，与“旧农保”中政府责任缺失相比，“新农保”实施中政府必须在行政管理、财政政策、制度安排等方面实现责任回归。
(一)强化政府的行政责任
政府对农村社会养老保险制度的行政责任包括:建立相关制度以及对制度的实施进行管理和对制度的过程进行监督。制度建设方面，巴西通过1970年代一系列的政策规定，再经由1988年新宪法的相关条款，最终建成较为成熟的农村养老金计划。纵观国外农村社会养老保险制度的发展历程，也都是在经济水平发展到较高程度，后于城市社会养老保险制度而建立起来的。我国1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》标着城镇职工基本养老保险制度的建立，1992年的((基本方案》和2009年的《指导意见》则标志着农村社会养老保险制度的实施与重启。对农村社会养老保险制度的管理与监督既包括经办管理也包括基金管理与基金监督。经办管理方面，《指导意见》就农民参保缴费和领取待遇等情况建立了信息管理系统，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享等内容都做了较为详细的规定。在基金管理方面，《指导意见》指出要建立“新农保”基金财务会计制度，“新农保”基金要全部纳人社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。基金管理中要从县级管理做起，逐步提高统筹层次，最终实现省级基金统筹管理。当然从保险的“大数法则”来看，基金管理必须最终实现全国统筹。在制度的监督方面，主要是对制度在试点地区的执行情况进行符合政策要求的评估监督，并且对资金的筹集、上解、下拨、发放进行监控和定期检查。同时，在机构监督的前提下，加强社会监督和群众监督。
(二)强化政府的财政责任
与巴西类似，建国后我国采取了优先发展城市和建设工业的的战略选择，其直接后果就是导致了国家对农村发展的责任弱化，甚至以牺牲农村的利益来换取城市和特殊产业的发展。国家发改委测算，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格“剪刀差”，政府就从农村拿走2万多亿元。因此，在目前城市发展远超农村，农村制度建设落后所导致严重负外部性的情况下，国家有责任补还对农村所欠的“债务”，以“工业反哺农业、城市支援农村”的措施，负起对农村社会养老保险制度的财政责任。我们也从《基本方案》和《指导意见、的比照中看到了政府财政责任的回归。《基本方案》坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的筹资原则。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。但是，通过经济体制改革和乡镇企业私有化改革，不同地区乡镇企业的发展程度不尽相同，一些欠发达地区甚至没有任何乡镇企业，国家通过对乡镇企业予以税前列支以实现对农村社会养老保险的财政支持也就无从谈起。《指导意见》坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资原则。而且国家还为年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老人，提供“普惠式”的基础养老金。可见，“新农保”方案中明确强化了政府的财政责任。但是，社会建设是一个包括方方面面的综合体系，政府对农村社会养老保险扶持资金的大量投人必然对其他事业的建设产生“挤兑效应”。因此，政府需宏观把握、高瞻远瞩动员多种资金积极投身于农村社会养老保险制度建设。
(三)实行强制分配制度
论文摘要:在市场经济条件下，农村居民面临比过去任何时候都要多的社会风险。一直以来，我国应对农村居民在养老方面遇到的风险，主要采取的是家庭保障和土地保障相结合的方式。但随粉工业化、城镇化进程的加快.原有的保障方式显示出在养老保障功能方面的不充分性，因而就裕要一种新的风险防范机制，根据农村经济发展的非均衡性，构建一种与吝地经济发展相适应，非均衡的，依命个人、家庭、政府和市场多管齐下的风险防范机制来化解个人在养老方面所遇到的风险。
据统计，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%，其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%,而全国70%以上的老年人口分布在农村地区，估计到2030年，农村人口中65岁及以上老龄人口将占总人口的17.39%，城镇的同一指标为13.1%，农村人口的老龄化程度远高于城镇。如此多的农村老年人口对我国现存的老年保障机制的可持续性产生了很不利的影响，农村老年人口将面临比过去任何时候都要多的社会风险。如何构建一种有效的老年保障机制来化解农村老年人面临的风险，使农村的老年保障机制能够可持续和良性发展就是本文研究的目的。
1.风险、风险防范机制和养老保障的关系
风险，是指未来生活的不确定，未来可能发生的对生活造成不利影响的因素。农户所面临的风险指农户未来所面临的生产和生活方面的意外变化，这种变化会导致农户收人或支出的意外变化，从而使农户的生活陷人困境。家庭风险的来源主要有二:一是家庭内部，如个人和家庭成员因病、死、伤、残、老等原因而陷人生存困境，二是家庭外部，包括各种自然灾害、战乱及其他意外灾害等。在现代社会，农村居民面临的还有市场经济造成的各种风险，如粮食价格的下跌、生产资料价格的上涨等。但风险只是一种可能性的存在，并不必然发生于我们每一个人身上，有些风险可以通过采取预防措施事先防范，有些风险只能在事后采取补救措施。正是由于各种风险的可能存在和部分风险的可预防性，所以就需要一种保障机制来防范和化解各种社会风险。在我国，对子农村居民在养老方面所遇到的风险，一直以来主要依靠个人、家庭和各种社会关系网络(如亲友之间的相互救助)等来防范风险。而在现代西方社会则主要依靠社会保障等正式的、制度化的风险保障机制来防范风险。在不同的经济发展时期，不同的国家和地区，农村养老保障的风险防范机制是不同的。也就是说，由于风险大小的不同，可防范能力的强弱，人们可以采用不同的风险防范机制。一般来说，每个居民都要经历年老的过程，但每一个人年老时的供养保障能力和预防风险的能力是不同的，一部分老年人在不能获得外界帮助的情况下，可能面临养老保障的风险。因此，非常有必要对如何在风险社会里来防范我国老年人遇到的养老风险进行讨论和研究。
2农村现存养老保障机制和存在的风险
我国农村的养老保障一直以家庭保障和土地保障为主。所谓家庭保障即由家庭社会成员为老年人提供经济支持、生活照料和精神慰藉等保障;土地保障则指依靠土地为其家庭成员提供养老保障。实际上，家庭保障和土地保障是农村养老保障的不同说法，家庭保障侧重说明由谁来提供保障，即保障的主体问题;土地保障侧重于说明经由什么途径来提供保障。一般情况下，家庭保障等同于土地保障。家庭保障和土地保障依靠的是我国传统的伦理道德观念和个人拥有的土地份额，伦理道德观念的削弱和人均土地规模的减少都会对我国传统的养老保障机制产生不利影响。事实上，随着工业化、城市化进程的加快，农村家庭的社会结构也发生了很大的变化，原来的保障机制也面临着不堪重负的危险。因为家庭养老保障机制功能的发挥不仅依靠个人和家庭有瞻养老人的意愿，最重要的是要有养老保障的能力来防范和化解风险。
首先，从家庭结构和规模看，随着计划生育政策的推行，家庭小型化、核心化的趋势不可避免。家庭人口老龄化和老年人口赡养比例的上升，使得传统的家庭养老需要更多的经济支撑。历史上，农村社会习惯于家庭养老，是因为过去存在大家庭，子女数目多。且个人的预期寿命短。但是，以前所依赖的条件现在都已发生了变化。其次，随着工业化、城市化的加速发展，生活在城市郊区的农民的土地不断被强行征用，失去土地的农民获得的补偿极少，以致出现了大最的农民“种田无地、就业无岗、低保无份”的尴尬境地.在农村居民本身缺乏就业，不具有生活来源的情况下，如何为其家庭成员的养老提供经济支持呢?再次，由于城乡居民收人差距的进一步拉大和农村居民收人的缓慢增长使得广大的农村剩余劳动力纷纷涌人城市，在农村留下的只是一些老弱病残人口。农村居民不断流动，进一步降低了对家中老人的生活照料和精神慰籍等方面的保障。最后，主观上传统的伦理道德观念也发生了很大的变化，原有的道德约束力减弱，父母把更多的精力、时间、财力投人到子女的身上，往往忽视了老年人在精神上的渴望和物质上的需求，老年人的经济地位下降。如果我国在长期历史发展进程积淀而成的尊老爱幼、邻里互助的优良传统不能在一代又一代青少年中扎根和得以有效传承，自我中心主义、极端个人主义的价值体系如果不能得到有效抑制的话，就会对农村传统的社会保降制度带来严重威胁。在养老保障所需要的经济支持、生活照料和精神慰藉都不复存在的时候，原有的农村养老保障机制也就面临破产的风险。家庭保障作为农业社会的产物，在我国处于传统与现代、开放与封闭、农业与工业并存的社会转型期，非常有必要发挥其原有的功能，而且这也是可行的。但是，农村家庭保障的机制相当脆弱，其实际的功能非常有限。它只是一种非制度化、非社会化保障形式，是以人们存在的普遍社会道德来支撑发展的。而在人们的道德水平急剧下滑的形式下，农村社会居民不可能继续依靠家庭养老保障机制来化解个人养老的风险。
3农村养老保障的风险防范机制的路径分析
风险的存在需要一种风险保障机制来规避风险，当现有的保障机制不能很好地规避风险时，就需要另外一种机制来取而代之，或完善原有的风险保障机制。中国社会保障专家郑功成认为，要想真正地消灭社会成员的风险取决于两个条件:一是个人或家庭有足够的抗拒各种风险的能力和储备;二是社会上有合理的制度来安排和帮助有需要者化解个人风险所以农村养老保障的风险防范机制也可以分为个人(家庭)非正式的保障方式和制度化的社会养老保障机制。虽然个人和家庭的风险防范机制已不能完全地规避个人所遇到的所有养老风险，但在现代社会养老保障防范风险能力不足的情况下，它仍然是不可缺少的。而且由于各地经济发展的不均衡性，家庭保障和土地保障在某些农村地域还将是主要的保障机制。
3.1发展经济、提供就业机会是.最基本的养老保障
有保障的就业机会和收人是农民应对意外风险的第一道防线。无论个人保障、家庭保障还是社会养老保障都需要一定的经济能力来支撑。因而，农村养老保障风险的防范首先是发展经济，提高农民个人、家庭的收人和提高政府的财政汲取能力。在以纯农业收人为主、农村经济发展缺乏后劲的地区，政府要积极地发挥其职能作用，增加财政投人，提供农村急需公共产品来帮助农民增加收人;在以工资性收人为主，农村人口流动较大的地方，要消除一定的制度性壁垒，帮助农民有序流动，提供更多就业岗位。由于农村的失地农民和农民工的人力资本较低，在劳动力市场上缺乏竞争力，所以地方政府应该有选择地对他们进行培训，增加人力资本，提高就业能力。扩大就业机会，增加农民收人。
3.2依靠个人储蓄，提高个人自我养老保障能力
根据生命周期理论，人的一生要经历不同的时期，在不同时期个人的收人能力是不同的，如青年时个人收人增多，老年时收人减少或者没有收人。但是由于个人眼光的短视性，大多数人在年轻时个人收人增加的时候，不是进行储蓄而是增加消费。即使能够预见可能出现的风险，一部分人也不愿意牺牲当前的消费为以后的需要做事先的安排，因此政府有必要帮助农民提高养老的风险意识，可以采取诱致性(免去个人利息所得税)或强制性措施，吸引农民增加储蓄进行个人养老投资。但是养老保障储蓄与一般的个人储蓄要有所不同，养老储蓄在一定年龄之前不能提前支取(如规定要到60岁方可支取储蓄)。为了防止个人储蓄养老金的贬值，政府要负责使其保值、增值。实际上，在完全没有个人储蓄的情况下，部分老人也可以依靠个人劳动进行养老。在农村，只有到了完全失去劳动能力、完全依赖别人照顾时老人们才会脱离生产劳动，如果健康状况允许，即使社区或子女完全有能力供养，他们一般也不愿放弃劳动，直到确实不能劳动为止。下表为2000年我国农村老年人分年龄参加劳动的情况。可见，农村养老保障的风险防范，个人仍然是一个可依靠的力里。
3. 3依靠家庭（子女，配偶）分散风险提供养老保障
虽然有一系列的因素正在消解我国这种传统的养老方式，但一千多年来，它作为我国主要的养老方式说明其存在有其必要性、合理性，而且具有旺盛的生命力。在现代社会只要我们善于利用其合理的成分，仍然能继续发挥其积极作用。要大力弘扬尊老爱老的优良传统，弘扬孝文化，增强对不瞻养老人的社会约束。例如，可在农村设立一个农村老人节，强化老人在以往的岁月对家庭所做的贡献等印象，增强家庭情感，构建一种和谐的家庭关系，增进社会和谐和社会凝聚力。
3.依靠政府制度化的社会养老保障，分散个人，家庭的养老风险
个人、家庭保障虽有其合理性，但也有一定的缺陷。在现代社会真正能起到保障老年人生活的，弥补个人、家庭保障能力不足的只能是社会养老保障。社会养老保障是国家和政府通过一系列的立法和行政措施来保障老年人生活的社会途径，包括社会养老保险、社会救济、老年医疗保障等。虽然我国从建国初期就开始对农村的“五保户”进行社会救济，但它的顺利开展，依靠的是我国农村的集体所有制度，而现在已经缺乏保障的基础.
论文摘要:中国总人口的7096是农村人口，搞好农村人口的养老保障制度建设，很有必要。但我国目前农村社会养老保降制度建设存在的间题较多，我们必须采取相应的对策，不断建立健全我国农村社会养老保库体制。
社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务及其措施。我国是一个拥有l3亿人口的发展中国家，9亿人口在农村，随着人口老龄化的迅速发展，探讨我国农村社会保障制度建设的必要性、分析其存在的问题并找到相应的对策.这对于促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。
一、当前加强农村社会保障制度建设的必要性
(一)加强农村杜会养老保障制度建设，是扩大农村消费、推动农村经济发展的需要
我国是一个农村人口占绝大多数的国家，扩大内需无疑要重视启动农村消费。近年来，政府采取了一系列相关措施，效果却并不十分明显。固然，这与农村增收困难有关，而收人不佳的预期和未来由于不确定性风险可能导致的高支出迫使农民自发削减即期消费的因素也不容忽视。因此，通过建立健全农村社会养老保障制度以化解广大农民的后顾之优，增强他们的俏费信心，必将成为扩大内需的有效举措。农民需求的实现是带动农村工商业发展的重要条件，也是推进农村城市化的强大动力，对整个农村经济发展意义深远。
(二)加强农村社会养老保障制度建设，是建设社会主义市场经济的必然要求
市场经济是一种公平竞争的经济，平等是市场经济赋予每一个公民的权利。农业作为国民经济的基础必须得到足够的重视，从事农业生产应该是一种重要的职业，理应受到社会的普遍尊重。但是，目前以城镇居民为中心的失业、养老、医疗等社会保障制度已初具规模，而9亿农民却被排斥在社会保障体系之外，没有失业保险，没有医疗保险，也没有城市居民的最低生活费制度和其它社会保障，只能靠天吃饭。农民进城打工:为城市生活提供了最廉价服务，却在就业、居住、子女上学等方面受到不平等的待遇。因此，对于市场经济中要同时承受自然风险、市场风险等多种重负的农民，不仅要为其在城市就业上疏畅渠道，而且应该尽快建立起必要的社会保障制度，实现农民应有的权利。只有这样，才能有效地保证农业的基础地位，深化社会主义市场经济体制。
(三)加强农村社会养老保障制度建设，是开展农村计划生育工作的孟要配套措施
计划生育工作是我国一项长期的基本国策，虽然目前我国农村计划生育工作取得了一定的成绩，但由于几千年来“养儿防老”的传统观念束缚着农民的思想，给农村计划生育工作带来了阻力。建立农村社会保障制度后，社会化的养老及医疗服务将成为老年保障的主要模式，养儿防老观念必定随之淡化，给计划生育工作带来积极效应，进而有力地缓解我国农村人口压力，实现人口与资源的协调发展，增强可持续发展能力。
二、当前农村社会养老保障制度建设存在的问题
(一)人口老龄化进程加快.农村养老形势不容乐观
由于政府推行严格的人口控制政策和人均寿命的延长，我国出现入口老龄化趋势。从第二次人口普查到第三次人口普查的18年间，60岁以上人口增长了82％，年平均增长率高达3．4%，大大超过了人口增长速度。据第五次全国人口普查有关数据显示，0--14岁人口占总人口的比重为22. 83％，比1990年下降了4, 8个百分点;65岁从上人口占总入口的比重为6.69％，比1990年上升了1.39个百分点。到21世纪20一30年代，将是人口老龄化的高峰期，那时农村老年人口将占总人口的22％～24％。由于农村社会保障制度建设的滞后，农村社会保障既面临农村原有老年入的养老问题(存量问题)，又面临新增老年人的养老问题(增量间题)。同时，由于农村人口基数庞大(据第五次全国人口普查有关数据显示，居住在农村的人口为80739万人，占总人口的比重达63.91％),所以农村养老形势更不容乐观。
(二)传统家庭养老模式功能逐步弱化
家庭养老是中华民族的优良传统，《中华人民共和国老年人权益保障法》明文规定:老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人，家庭成员有“对老年人经济上供养，生活上照料和精神上慰籍的义务’。但是，近年来，家庭 养老暴露出来的问题是越来越严重，传统的农村 家庭养老功能正在逐步弱化。首先，农村家庭规模的逐步小型化使农村家庭养老的作用越来越小。据198年14省市农村家庭调查.我国农村核心家庭的比重达63.6％,贵州省的核心家庭的比例高达70. 3 % ,按当前农村计划生育政策，农村“四二一”家庭将不断增多，也就是说一对夫妇可能要负担四个老入，这显然是沉重的负担。其次，城市化以及农村劳动力转移对农村家庭养老有消极影响。伴随工业化和城市化，农村劳动力向非农地区转移是不可避免的。一般来说，农村劳动力转移带来了农村老年人与子女生活上的分离，这种分离若时间较长，会削弱父母与子女间的感情，由此带来的是子女孝道的下降。同时，由于流出的都是青壮年劳动力，农村老年人的家庭经济支持与生活照料将面临困境。最后，现代社会的家庭观和老年人价值观会不断冲击传统的家庭观和老年价值观。在日益发达的市场经济条件下，商品、货币观念以及价值规律等对传统家庭和伦理道德的冲击日趋强烈，人们对小家庭的偏好和对大家庭的淡漠成了事物发展的必然结果，依赖传统的伦理道德观念来维持农村家庭养老已显得力不从心。
(三)农村社会养老保险资金筹集困难.农村合作医疗保障功能脆弱
农村社会养老保险的(基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体朴助为辅，国家给子政策扶持’的原则。这主要由于国家财力不足，所以资金的筹集主要依靠集体和个人。而事实上，在集体经济发展较好的地方.集体能够补助一部分计人个人账户，而在集体经济不发达的大部分地区，养老保险资金主要是农民个入，甚至全部是农民个人缴纳。在无法享受到集体补助和国家扶持的情况下，农民完全由个人交纳保费，且要从中提取一定比例的服务费后再按一般利息存人银行，这种保险己不具备社会保险的性质，已经成了商业保险，使农民对此反映一般。正是由于农村社会养老保险存在资金筹集困难，使农村合作医疗保障功能脆弱。据龚向光等人对我国10个国家级贫困县2 932户农民的调查分析，全国地区农民的基本需求为733元，接近调查人群年人均纯收人的中位数750元。其中食品基本需求488元，接近调查人群年人均纯收人的下4分位数473元，可以说，约有1／4的人群因收人低于488元，尚不足以维持其基本的食品消费，对合作医疗无支付能力。
(四)家庭养老的体制转换成社会养老的体制，成本难以消化
农村养老保障由家庭养老向社会养老变迁过程中，面临着养老金隐性负债问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要交纳保费，为自己将来的老年生活作积累。这样看来，这种养老保障体制对他来说是极不公平的。所以，在政府提倡农民参加养老保漳统筹以自愿为原则的背景下，各地农村，不管经济发达还是落后，农民参加统筹的积极性都不高。而有的地方政府为了提高自己的政绩，往往强制农民参加社会统筹，这更激起了农民的反感和对抗情绪:那么，农村养老保障体制转换成本究竟由谁负担才比较公平合理呢?这有待于进一步讨论。
三、加强农村社会养老保障制度建设的几点对策
(一)提高农村社会养老保障制度建设重要性的认识
加强农村社会养老保障制度建设，是促进我国农村改革、发展、稳定的一项重要国策，它既关系到广大农民的切身利益，又是一项落实计划生育基本国策的配套工程，工作量大，政策性强。各级政府要充分认识到在社会主义市场经济体制建设中，我国农村人口老龄化趋势的加快是建立农村社会养老保障制度的迫切要求。
(二)建立家庭、社区、社会相结合的综合养老模式
第一，充分发挥家庭的养老功能。尽管传统家庭养老模式存在诸多问题，但并不能否定家庭的养老价值。由于我国农村经济不发达，农村社会养老体系的暂时缺损，农村老人在当前和今后一段时间还将主要依靠家庭养老，我们应充分肯定和发挥家庭的养老功能。
第二，完善农村社会养老保险。社会养老是运用社会各方面的力量，主要是通过社会服务而实施的。是社会保障体系中的重要组成部分，是老年人独立生活的重要支柱。这种服务是办在家门口，就近就地，离不开故土、熟人，能满足老年人地缘心态的要求。大力发展社会养老服务.既能补充家庭养老不足，又能满足老年人的需要和减少家庭成员的负担，社会养老将成为我国重要的养老模式。
第三，重视社区在农民养老中的作用。社区是农村社会的一个基本单位，根据我国农村的情况，我们可以将一个行政村作为一个社区。在考虑农民养老时，我们应充分重视并发挥社区的作用:因为随着家庭结构的缩小、独居老人的增加，年迈行动不便者就医、购物，出行、日常生活料理有许多困难，都需要有人帮助;内心苦恼，需要有人劝解;冷清寂寞，希望有人陪伴聊天。因此建立社区养老服务，让服务人员到家中料理、帮助，为老人排优解难，以补充家庭结构变化带来的家庭养老功能的不足、实属必要。
(三)开辟新税源解决农村社会保障资金缺乏问题，强化农村合作医疗制度的保险性质
国外社会保障资金主要来源于税收，而我国目前实行的以“个人交纳为主”的所谓农村社会保障制度。还不具有“社会“的性质。以商业保险方式运作社会保险，超越了社会经济发展的阶段。所以民政部门的社会保障往往被农业部门认为是增加农民负担的措施，其制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。如何筹集农村社会保障资金是其成功与否的关键，国家应该开征或完善税收制度。另外，农村医疗保险制度必须采取“保大”的形式来重点防止因病致贫的风险。贫困区应该采取“保大不保小”的补偿方式，有条件的乡村农民“保小”也可通过集体福利解决。同时，应该改革农村卫生行政管理体制，形成农村规范竞争的医疗市场，有利于降低医疗成本。
(四)积极探讨农村养老保障体制转换成本转移的途径
一、指导思想
以构建社会主义和谐社会为统领，全面贯彻落实科学发展观，进一步健全完善农村社会保障体系，提高农村社会保障水平。稳妥推进镇保，全面落实被征地人员社会保障；逐步完善农保，提升农保统筹层次；建立老年农民养老工作的整体运行机制，形成区、镇、村三级财力共同负担的格局；建立以基本生活救助为基础，医疗、教育、急难等各项救助为辅助，其他救助、救济和社会帮扶为补充，与我区农村经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系。提高社会保障管理服务水平，确保我区农民生活条件有新的改善，生活质量有新的提高。
二、目标任务
按照市委、市政府关于“保基本、广覆盖”的总体要求，加大公共财政对农村社会保障的扶持力度，不断提高农民的保障水平，建立“构建体系、完善机制、分类救助、一口上下”的基本框架，努力实现我区农民社会保障的全覆盖。
（一）逐步实现区级统筹的农村养老保险制度，建立农保养老金合理增长机制，全区农保养老金水平有较大幅度地提高；不断提高老年农民养老水平，确保三年内老年农民最低养老水平在**年每月100元的基础上翻一番。
（二）开辟参保渠道，扩大劳动年龄段人员参保覆盖面。
（三）坚持协调发展原则，继续做好被征地人员社会保障工作。
（四）完善社会救助体系和运作机制，进一步扩大农村社会救助覆盖面，着力提高农村社会救助整体水平。
三、具体措施
（一）坚持完善与发展、努力提高农村养老水平。
1、逐步提高农保养老金发放水平，3年内全区月人均农保养老金水平达300元以上。根据市政府、市劳动保障局的统一布署，开展提升农保统筹层次工作，建立农保养老金合理增长机制，农保增加养老金时间与城保、镇保同步，三年内全区月人均农保养老金水平达到300元以上。
2、增加公共财政投入，确保农保养老金支付。为了提高农保养老金发放水平，从各镇（**城市工业园区）建立的社会保障专项资金中投入一定的比例，用于增加农保养老金发放的所需资金。农保统筹金不能满足养老金发放的镇（**城市工业园区）应向农保注入资金，确保农保养老金支付的需求。
3、建立老年农民养老工作的整体运行机制，提高老年农民养老水平。建立老年农民养老水平提高的区、镇、村各级承担的责任机制，确定区、镇、村经济社会发展过程中老年农民养老水平相应增长的财力负担机制，并形成政策导向性。区级财力主要用于对新增养老标准的扶持和推动。
（二）开辟参保渠道，扩大劳动年龄段人员参保覆盖面。
1、探索通过农业规模经营的方式使务农人员参加农保。根据《**区加快土地流转推进农业规模经营的实施意见》的具体要求，探索由经过工商注册、具备独立法人资格的集体农场吸纳农副业人员和农村富余劳动力，以类似于农业工人的身份纳入农保，解决其社会保障。
2、积极扶持就业，通过就业渠道进入保障体系。积极帮助和扶持有就业意愿的农村富余劳动力就业，对农村就业困难人员实行政府援助、托底就业，通过每年新增不少于3000个非农就业岗位，由用人单位落实其社会保险。
3、继续加大鼓励自谋职业的力度，帮助自谋职业人员参加社会保险。加大鼓励促进灵活就业、自谋职业的政策扶持力度，对通过自谋职业取得报酬的农村富余劳动力，要积极引导树立参保意识，并筹集区镇两级财政的扶持资金，对他们的缴保给予一定的支持。帮助他们参加社会保险，纳入社会保障体系。
4、对特殊人群，动用各类特殊保障政策给予保障。对残疾人员、精神病人员及无劳动能力特困人员等，动用相应的民政、慈善等救助措施给予他们基本的生活保障。
5、在有条件的镇、村探索实行农村养老保险全覆盖。依靠集体经济的发展，采取个人和集体缴费与政府支撑相结合的办法，对未参保的农村劳动力探索实行农村养老保险全覆盖，从而进一步扩大我区农村社会保障覆盖面。
6、对由于各种原因处于劳动年龄段暂时未能纳保的人员，在其到达养老年龄时给予全部享受农村养老，并享受全区统一的老年农民养老金补贴。
（三）坚持协调发展、继续做好被征地人员社会保障工作。
1、进一步巩固“三联动”工作机制，落实被征地人员社会保障。
按照《**小城镇社会保险暂行办法》、《**市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》的规定，继续坚持落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动的原则，各镇(**城市工业园区)应当及时为被征地人员办理落实社会保障手续，确保被征地人员落实社会保障率达到100％。
2、进一步健全社会保障增长机制，合理确定征地养老人员保障水平。
根据本区社会经济发展水平及综合因素，形成本区征地养老生活水平稳步提高的长效办法，每年定期调整征地养老生活费标准。各镇级（**城市工业园区）征地养老机构应当及时、足额发放征地养老生活费。
（四）加大救助力度，建立与农村发展水平相适应的社会救助体系。
1、进一步完善农村专项救助政策措施，切实解决贫困农户急难愁问题。
（1）一是扩大农村低保家庭成员医疗救助的病种范围；二是将三种大病（尿毒症、精神病、恶性肿瘤）的医疗救助对象范围扩大到农村低收入家庭成员；三是将农村低收入家庭中患三种大病以外其它大病的人员也纳入救助范围。
（2）要在做好全市义务教育阶段困难学生“二免一补”工作的基础上，将低保家庭和部分有特殊困难的低收入家庭中的高中、大学阶段困难学生纳入开学补助范围。
（3）要进一步完善急难救助政策，对因重大灾害和其它突发性事件造成家庭突出困难以及患大病重病，不属于市、区医疗救助政策范围，自负医疗费用大，造成家庭突出困难或虽已按市、区医疗救助政策给予了救助，但仍然存在突出困难的人员给予急难救助，从而进一步完善农村社会救助的政策体系，最大限度地减少农民“因病致贫，因病返贫”现象的发生。
实现“老有所养”是广大人民群众的热切盼望，也是社会保障的重要目标。新型农村社会养老保险制度建设不仅是构建社会主义和谐社会的需要，也是应对中国人口老龄化，迫切保护农民利益的需要。党的十七大为大多数农民的社会保障体系的建立了一个新的发展目标，到2020年，建立基本的社会保障制度，覆盖城乡居民，这是建设社会保障体系的一个重要阶段，制度体系走向的一个新的重要时期，让城市和农村地区全面覆盖，人人都有保障的发展方向，这将是我们社会发展的一个重要里程碑。所以从长远来看，在农村地区只有建立和完善社会养老保险制度，以有效地维护农村稳定，促进农业发展的社会稳定。
二、我国新型农村社会养老保险制度建设的发展
我国农村社会养老保险制度构建始于20世纪80年代。从1992年民政部正式颁布并印发了《县级农村社会养老保险基本方案》之后，农村社会养老保险进入了大面积的推广阶段。90年代末我国农村社会养老保险制度的构建已初具规模。我国的养老保险经过了六十余年的发展，总体上实现了从“国家-单位”保障模式向“国家-社会”保障模式的转型，实现了国家、企业、个人三方负担机制的个人账户和社会统筹相结合，最终形成了以城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休金制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度和农民工养老保险制度为核心的社会养老保障体系，实现了养老保险制度的全覆盖，并逐步从制度全覆盖逐步走向人群全覆盖。农村新型社会养老保险制度建设的发展充分彰显出它对中国特色社会主义经济体系建设的适应性、规律性，显示出强大的生机和活力。
三、新型农村社会养老保险基本内容及意义
新型农村社会养老保险（简称新农保）是保证老年农村居民的基本生活为目的的保障体系，建立个人缴费，集体补助，政府补贴资金的组合模式，从养老金的社会统筹与个人帐户和其他社会保障政策和家庭养老，土地保障相结合，并能满足社会养老保险制度的社会援助措施的组合进行组织，由政府实施，是国家社会保障体系的重要组成部分。
新型农村社会养老保险是一项涉及民生的重大举措，使农民“老有所养”的目标得以进一步实现，它的意义在于：
（一）对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，提高农民生活水平有重要意义。新型农村社会养老保险通过个人支付、政府补贴的缴费方法，中央政府或地方政府在参保农民达到一定年龄（一般60岁）时每月以给付定额养老金的方式提高居民收入，增加其消费能力，提高了生活质量和水平。
（二）有利于推动农村减贫和逐步缩小城乡差距。由于城乡二元经济结构和生产力发展的不平衡，我国城乡差距很大。而通过对农村居民实行新型养老保险制度建设，有助于减轻农民生活负担，缩小城乡差距，加快我国城镇化建设，实现以人为本，最终有利于社会主义和谐社会的建设。
（三）促进消费，扩大内需。新型农村社会养老保险有利于扩大内需和国民经济发展。目前我国收入分配体系不合理，贫富差距很大，人均收入增长速度低于经济增长速度。由于2008年的金融危机，我国依靠外需不足以支撑经济发展，因此扩大内需成为发展我国经济的重要途径，通过实施新型农村社会养老保险，实际上就是增加了农民的收入水平，降低了对未来养老的忧虑，从而可以增加消费，从宏观经济学角度来看，又可以通过乘数的作用，刺激总需求，进而增加国民经济总量。
四、我国新型农村社会养老保险存在的问题
（一）农村老龄化严重，政府财政压力较大。我国是目前世界上老龄化人口比较大的国家之一，由于新型农村社会养老保险资金的筹集很大一部分来自于政府，随着农村老龄人口的增多，对财政资金要求会更多。财政资金压力的增大，不仅会影响到政府服务的质量，更关系到新农保政策是否得到切实有效的实行。
（二）农民思想观念落后，农村社会养老保险参保比率不高。受传统家庭养老观念及经济发展水平的制约，当前多数农民对参加新型农村社会养老保险、医疗保障等方面的认识还不够，他们普遍认为土地是他们获取收入的主要来源，在年老之前通过劳动获得生活来源，年老后儿女们可以赡养自己，在中国赡养父母不仅是中华民族的传统美德，也是公民的一项义务，但是随着生育率的降低，耕地面积的减少，养老困境日益凸显。
（三）基金管理工作需要加强。农村居民居住分散，新农保基金管理环节多，时间长，金额大，存在安全隐患。基金如何归集，应该由那一部门管理，如何提高资金使用效率，使得养老保险资金保值增值都需要有关基金管理部门认真研究和解决，这些问题对于农村社会养老险基金的未来保障能力有一定的影响。
五、对新型农村社会养老保险对策建议
建立农村社会养老保险制度的农村社会保障发展之间的新关系，其发展水平直接制约中国的整个社会保障制度在农村地区的开发建设和整个社会保障，农村社会保障制度是建立的养老问题的核心问题之一。为了确保中国的新型农村社会养老保险制度顺利实施，必须采取以下措施：
第一，增加对新型农村社会养老保险资金的投入，协议方方面面的关系，进行有效的组织和引导。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
第二，加大宣传教育力度，提高农民对新型农村养老保险的认识，合理宣传农村社保的政策，提高农民参保意识，使农民真正意识到社会养老保险制度的可靠性和保障性，使更多的人民参与到这项惠民工程上来。同时也要提高基层干部对农村新型养老保险的认识，以推动养老保险业的发展。
