发布时间：2024-04-01 10:58:04
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的基层社会治理的背景样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
关键词：社区治理 居民参与 城市
城市社区是基层社会治理的基本单位，也是居民生活的基本单元。随着社会转型的深入，当前中国社会进入了利益诉求多元化、价值取向多元化的时期，各种社会矛盾凸显，因此在城市社会治理体系中，需加强城市社区治理的基础性作用。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在社区治理中居民参与的核心作用。因此，在社会转型期，为了维持基层社会的稳定，探讨城市社区治理中的居民参与具有重要意义。
一、社区治理中居民参与的必要性
社区治理是在政府指导下，社区职能部门、社区组织、社区居民等对于社区内的公共事务和公益事业进行管理的过程，以最终促进社区的和谐发展以及居民生活利益的满足。随着市场经济的发展，利益诉求多元化，社会整合方式也发生了相应的变迁，社区治理的对象从一元到多元发展，社区治理的目标也发生了变化，单一的治理主体难以满足社区发展的需要，因此社区治理中需要居民参与。
首先，社区治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着住房商品化进程的推进，在城市社区，来自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同价值诉求的居民因为商品房的购买而居住在同一小区。在社区内部的人口结构趋于复杂化、价值趋于多元化的背景下，社区居民参与社区治理能够解决治理资源不足问题，同时社区居民的充分参与也能弥补传统治理模式、单一治理主体的不足[1]。社区发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要，因此社区治理必须建立在社区居民需要的基础上，整合不同利益诉求，社区居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要，从而促进社区的和谐稳定。
其次居民参与社区治理能满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理的最终目的是满足居民的利益需求，社区的服务和治理水平关系到每个居民的日常生活。对于居委会、物业公司等社区治理组织来说，社区治理很难做到事无巨细、面面俱到。面对庞杂的居民群体，居委会与物业公司做的非常有限，因此要以提高社区服务为核心，居委会、物业公司与居民共同参与，实现社区自我管理、自我监督的作用，必须要发挥居民的主体性作用，让居民参与到社区治理中来。同时，居民通过参与社区治理，为社区发展出谋划策、与邻里互动，这种沟通与能力的实现也能满足居民自我实现的需要，通过参与社区活动，建立起强烈的社区归属感、责任感，增强社区凝聚力，最终实现社区共同体的建设目标。
二、当前社区治理中居民参与的形式
根据居民参与内容、现实表征，当前居民参与的形式主要分为娱乐活动参与型、公共事务参与型等形式。
随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，近来年，很多居民出于锻炼的需要，在社区广场跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，早晨一起散步、打球，或一起下围棋、象棋等。
随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民一般对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注。公共事务参与是指社区居民参与社区的公共设施、公共服务等问题。在目前的社区参与中，公共事务参与比较少。在调查中发现，很多居民对物业收费问题、车位问题、治安问题虽然比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。
三、提高社区治理效果、推动居民参与的核心路径
居民作为社区治理的主体之一，有着参与社区治理、参与公共事务决策的诉求。居民公共事务的参与状况直接影响社区治理的效果。面对社区居民日益复杂化、多样化以及其需求的多元化，必须打破传统单一化的行政管理模式，加强自下而上的双向交流互动，物业公司、居委会等社区组织需要依据自身的功能定位与职能设定适时地调整和改进其决策形式及与居民的联结方式。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。如可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，居委会、物业公司要倾听居民的意见，在决策程序中要强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司只考虑自身的经济利益，不顾居民的意见，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果，也正在危及社区的和谐稳定。
四、结论与思考
随着社会转型的推进，基层社会日益呈现出价值多元化、利益诉求多元化的趋势，社区作为基层社会治理的基本单元，传统行政性的治理模式已经不能适应现代社会要求。当前物业公司与居民矛盾突出，社区公共事务决策漠视居民的参与需求，这给当前的基层社区治理带来了巨大的挑战。在这种背景下，必须改变传统的社区治理模式，给予居民社区参与更多的空间，创建居民公共事务决策参与的平台。在涉及居民利益的公共设施维护、物业收费、小区治安、停车位等问题上，考虑居民的意见，顾及居民利益，这样才能达成社区治理的和谐目标，才能促进社区的和谐稳定。
参考文献：
[1]. 向德平，王志丹. 城市社区管理中的公众参与. 学习与探索.2012（2）：37.
作者联系地址：石家庄市高新技术开发区珠峰大街288号 石家庄学院政法学院 张红霞
关键词：吉林市 智慧社区 建设典型培树 问题研究 探索
中图分类号：D6693文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）11-0001-02
现阶段，“智慧城市”的概念已经在国内逐步得到关注和重视，未来城市建设与智慧电子网络等结合将更为突出，智慧城市建设将是重点体现。智慧社区建设是城市智慧化的重要环节，随着新技术、新的管理方式以及先进经验的引进，其已经成为社区发展的重要选择。基于当前吉林市社区管理薄弱，社区服务不够深入，社区参与意识不强等状况，综合国内外智慧社区典型培树经验的基础，有的放矢地针对存在问题进行对策探索。在借鉴国内外智慧社区典型经验的基础上，进行典型培树分析，建设有针对性的智慧服务平台。提出植于政府宏观调控下，构建新型管理方式，发展智慧服务理念；同时结合社区社会层面，通过建设社区信息服务中心等多功能服务系统，整合社区资源，切实调动社区的积极性；从社区自身来说，社区内智慧平台建设应结合新一代信息技术，发展智慧服务体系，创建智能服务系统。
目前，我国智慧社区建设以及其治理模式还处于探索时期，成功运行的只在北京、上海、广州等一线城市的部分社区，智慧社区建设促进了现代基层社会治理结构的转变，也创新了社会治理观念、手段乃至内容，终将为提升社会公共服务能力提供契机。
一、智慧社区建设典型培树研究现状
（一）智慧社区信息化建设内涵
智慧社区信息化建设，其定义是基于街道、镇、村等地理区域范围内，利用信息技术整合社区资源，为社区居民提供高效、便捷和智慧的服务，提升社区居民对智慧城市的体验度和感受度。因此，智慧社区建设首先要以社区居民的需求为导向，突出为民、便民、惠民的基本要求，通过智慧化的社区管理与服务，打造安全、便捷、宜居的社区；其次要统筹考虑、整体规划、分步实施智慧社区的建设目标和建设内容，因地制宜，扎实推进智慧社区建设工作，并做好与市级层面社会事业、公共服务项目的衔接工作，减少重复建设；最后探索智慧社区的建设模式和运维模式，充分发挥市场作用，积极利用社会各方资源，合力推进智慧社区建设，建立长效运行机制。
（二）智慧社区建设典型培树基本概况
智慧城市综合了资源多样化、信息交互无障碍化以及信息程序的自动运行化等特点，以实现城市便捷、高效发展和运行为目标。我国从2012年12月开始国家层面的智慧城市工作，主要在北京、上海、广州和深圳等一线城市，以及江苏、浙江等经济发达省份进行试点开展。2014年12月底，在试点的基础上，我国智慧城市建设已达90多个，涉及了全国大部分省份，同时越来越多的城市和地区加入到智慧城市建设中来。智慧社区是智慧城市的重要环节，起到承上启下的作用，它密切联系智慧建设的受众――社区和社区居民。智慧社区建设，在我国尚处于初级阶段，经验借鉴有限，有必要进行必要的探索与研究。
社区是城市组合的基本单元，也是社会的基本单位，更是党和政府加强智慧城市建设注重的基础。十八届三中全会就已经提出推进社会治理创新要率先从社区入手，基层社区的创新管理与建设事关我国发展的根本，随着社区的拓展以及新要求的提出，社区管理模式改革迫在眉睫，结合新时代下新型信息技术以及电子商务技术的发展与融合，社区管理职能要不断提高，管理模式要进行创新，服务平台也应拓展和创新建设。基于这样的基础下，将“智慧化、数字化和网络化”作为社区建设的发展目标，并在全市部分社区启动了智慧社区建设，是吉林市进行智慧城市和智慧社区建设深入研究的根本所在，一方面可以为智慧社区建设提供参考和借鉴，另一方面对推动社区治理创新研究，具有必要性与重要性。
（三）智慧社区建设典型培树研究的内容
1.智慧社区的信息化建设
在基于物联网、下一代互联网、云计算等新一代信息技术基础上进行应用、整合和再造，通过主动感知和网络互连的方式，建立吉林市智慧社区生态化服务和运行平台。
2.智慧社区的系统化建设
智慧社区强调信息的采集、互通、处理和应用的系统化，通过建立一套符合智慧社区要求的现代化、精细化和标准化的社区公共服务系统。
3.智慧社区的治理化建设
主要是把社区中各主体，即政府公共部门、社区机构（企事业单位和社会组织）和社区居民围绕社区公共事务充分协商的互动过程，综合建构智慧社区基层社会治理结构和基层共同体的发展方向，转变到以社会为中心的治理结构，培育社区共同体，重构社区共同体。
二、吉林市智慧社区建设典型培树培养措施
根据发改委、工信部、民政部等部门《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》等文件要求，吉林市现阶段要结合社区智慧型信息化建设的基本情况，开展智慧社区建设典型培树网格化策略探索。
（一）信息基础设施“树”的网络化
吉林市要基于规划引导、集约建设、资源共享、规范管理、满足需求的原则，依托通信运营商全面开展智慧社区的信息基础设施建设，增强信息网络综合承载能力和信息通信集聚辐射能力，提升信息基础设施的服务水平和普遍服务能力，满足居民对通信质量和服务的要求。
当前，吉林市信息基础设施建设主要从光纤宽带网、无线局域网、第四代移动通信（4G）网络、下一代广播电视网（NGB）以及应用终端等五个方面着手开展，为社区居民提供高速、安全、优质的上网服务，保障通信质量，为广大社区提供高清电视、高速数据接入和语音等三网融合业务的能力，并借助电脑屏、手机屏、电视屏、社区屏等多种载体，面向不同群体和推送具有针对性的公共服务信息。
（二） 生活服务“树”的便利化
吉林市要以社区居民生活服务需求为出发点，建立完善的服务网络，推进社区生活服务建设。
吉林市的生活服务树主要从生活信息、便捷服务开展，汇聚社区周边生活信息，通过多种渠道，及时、准确地提供给社区居民，积极创新为居民服务的方式、方法，为居民提供方便快捷的服务。
（三） 社区管理与公共服务“树”的信息化
吉林市要以居民需求为导向，完善社区管理与公共服务功能，推进广覆盖、易使用的社区管理与公共服务信息化应用，提高社区管理与公共服务水平。
社区管理与公共服务“树”主要从社区管理、医疗卫生、社区文化、关爱救助、教育体育以及交通出行六方面着手实施。结合家庭医生制度，创新社区居民就医模式，为家庭医生提供随访、诊疗服务的信息化支撑，并建立完善的预约挂号服务流程，实现实时查看联网医院挂号就诊情况，同时为社区居民建立涵盖个人基本信息和主要卫生服务记录的电子健康档案，以及提供远程医疗服务，实现远程医疗会诊、远程健康监护等，构建社区远程医疗服务模式。充分发挥社区文化中心的公益文化服务功能，丰富社区居民的文化生活。加强关爱救助信息管理，助力社区帮扶救助和养老助老工作的开展。关注社区学生教育和居民体质，营造社区和谐教育、健康环境，同时为社区居民提供全方位、高品质的公共交通出行服务，创建有序、便利的出行环境。
（四）小区管理智能“树”的建设
吉林市可以因地制宜，根据实际情况通过运用多种技术手段，打造安全、舒适、高效的智能化小区，主要做好居住区周界、重点部位和住户室内的安全防范，提高居住区整体安全防范水平，可以通过访客对讲、周界防越报警、闭路电视监控、电子巡更、管理与监控（物业运营管理、公共设备监控和小区门禁管理）、车辆出入与停车来进行管控。
（五）家居生活智能“树”的建设
吉林市可以引用先进技术，实现家居生活设备设施和家庭生活环境的智能化管理和监控，使居家生活更加舒适、安全、低碳，主要从家庭设备监控、家庭安全防范入手，利用各种探测工具和手段，对居家环境进行监控，保障人身和家庭财产安全，提升居家生活品质和安全。
三、吉林市智慧社区建设典型培树问题探索的意义
智慧社区是一种全新的社区生态模式，是智慧城市建设的重要内容体现，它需要结合到社区民生服务、公共安全、社会保障和社区管理等一系列基层社会治理，进行创新建设。吉林市通过智慧社区的建设来重构社区新型管理和发展建设，结合存在的背景和发展的时代性，吉林市智慧社区建设典型培树问题研究具有重要的理论和现实意义。
1.智慧社区建设研究的理论意义
智慧社区在吉林市来说是一个全新的概念和视角，纵然有理论研究和学术分析基础，但
真正的因地制宜的研究依然处于初级摸索阶段，原有的部分理论概念不能适应新型信息时代背景下社区管理。因此，吉林市智慧社区建设需要通过网络背景下，结合网络管理理论，依靠多元治理理论进行合作和自我契合。通俗来说，就是结合时代和信息发展要求，进行新型治理拓展，以更便捷、高效服务和管理为目标。
2.现实意义
智慧社区是社区的高级阶段，在信息化手段的基础上，重构“线下”现实社区和“线上”虚拟社区的结合体。把政府公共部门、私人部门、第三部门和个人等都囊括进智慧社区平台上进行互动和协商，共同参与治理社区公共事务。
首先是，政府通过信息化平台技术，建设一系列的智慧服务平台，更加高效地提供了社区服务，可以更全面地把握整个社区的服务建设，及时提供社区的必要服务，通过技术化手段进行监控和分析。
其次是，通过智慧社区建设，把社区资源全面整合，把社区的卫生、人文、教育、信息化搜索以及电子商务都进行互联共享，促进了社区的网络化和服务化。
最后是，通过智慧社区建设，激发了市场和社会活力，形成社区治理合力。通过打造现代化社区“智慧综合体”，创造社区成员之间的沟通空间和平台，从而为拉近社区成员之间的距离，提供了技术上的可行性。
通过此课题研究，分析吉林市智慧社区建设的典型培树的优势和未来对基层社会治理的现实意义，最终目的是实现信息化时代基层社区的科学管理。
参考文献：
[1]张永民. 智慧城市总体方案[J].中国信息， 2014，05：145-156.
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，进一步提升司法所建设整体水平。
二、工作目标
以巩固和完善基层法治平台建设为目标，整体规划、分步实施、重点突破、全面提升，努力打造设施完备、制度健全、保障有力、素质优良、职能彰显的高水平规范化基层司法行政工作平台，为经济社会发展提供优质高效的服务和保障。通过司法所建设提档升级三年行动，持续打造司法行政基层综合性、一站式服务平台，推进司法所内涵式发展，全面提升司法所基础保障、管理水平及履职能力，进一步夯实司法行政基层基础。到2022年底，所有司法所达到提档升级基本要求。
三、主要任务
1.加强司法所党的建设
2.完善司法所组织体系
3.提升司法所队伍建设水平
4.优化司法所所务管理
5.强化司法所基础设施保障
6.充分发挥司法所职能作用
7.积极打造“智慧司法所”
四、创新举措
坚持示范引导，争先创优。立足新时代司法所工作面临的新形势新任务，修订市级示范司法所标准，组织开展示范司法所创建复评活动，加强示范司法所动态管理。通过培育典型，树立标杆，强化典型示范带动作用，营造比学赶超氛围，不断提升全市司法所建设整体水平；
坚持整合资源，协调联动。积极整合法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助等系统内资源，通过开展结对共建、挂职锻炼、交流任职、驻点实习等方式进一步壮大司法所力量，提升司法所服务能力。加强司法所与基层综治、公安、等工作部门协作配合，打造基层综合性、一体化服务平台。积极探索社会力量参与司法所工作常态化机制。
五、活动时间
第一阶段：动员部署阶段（2020年4月底前）
第二阶段：组织实施阶段（20205月—2022年6月）
第三阶段：总结验收阶段（2022年下半年）
六、下一步工作考虑
结合本地实际，分级分层抓好示范点建设，及时总结提炼并固化好的做法，探索形成一批可复制、可借鉴、可推广的经验，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政内网、外网首页开辟行动计划专栏，宣传司法行政基层基础建设成果，加强工作信息和典型经验交流。要积极运用传统媒体及新媒体，宣传司法所在促进基层法治建设、推进基层社会治理创新方面工作成效，充分展示司法行政机关服务为民的良好形象，扩大社会影响，提高人民群众的知晓度、认同度。
【关键词】农村信用社；法人治理结构；经营风险
一、农村信用社会法人治理结构的内涵
当前，关于治理结构的研究一般具备两个基本共识：第一，治理结构是有关所有者、董事会及高级执行人员即高级管理人员和其他利益相关者之间权利分配和制衡关系的一种制度安排，表现为明确界定股东大会、董事会、监事会和经理人员职责和功能的一种组织结构。第二，治理结构存在两类机制，一是外部治理机制，包括治理市场、控制市场等，是由市场、政府等企业外部权力运作机制综合作用形成的对内部治理机制的影响；二是内部治理机制，是指某个组织通过组织程序所确定企业利益相关者之间的权力分配和制衡关系，即法人治理结构。因此，从本质上讲，法人治理结构是某个法人组织所有权安排的具体化，是有关某个法人组织控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。
一、专业改革背景
开放大学是在原电视大学体系基础上改建而来，属于成人高等继续教育范畴，办学定位就是培养合格的“当班人”。上海开放大学于2010年建立之时就明确将办学目标定位在构建为学习者提供终身学习的开放教育平台。而如何充分体现开放大学的“开放性”，是专业改革的头等大事。
行政管理在我国是一个新发展起来的专业，以政治学和管理学学科为理论基础，为党政机关培养具有现代政治理念和管理思想的干部人才。随着社会的发展，企事业单位对组织内部的现代化专业化管理需求增加，行政管理的内容和层次也丰富起来：行政管理不仅包括政府公共管理，也包括企事业单位内部管理;从层次上也可以分为高级、中级和基层三种管理。
二、专业培养目标方案改造的逻辑演绎
要解决上述问题，上海开放大学行政管理专业改造及需要符合学科发展的规律，也需要从实际出发回应社会现实需求和学习者的实际需求。
(一)专业培养目标多元化
上海开放大学的行政管理专业生源构成以企业员工和社区服务人员为主体，因此上海开放大学行政管理专业培养适应上海区域发展与社会治理的实际需求，掌握行政管理专业基础理论、专门知识，具有现代行政管理基本技能和初步能力，同时兼具较好的政治素质、法律意识、人文素养，能够在上海的基层政府、社区、企事业单位和社会组织从事行政管理工作的应用型专门人才及具有优良素养的劳动者。
(二)专业培养要求层次化
在专业优化过程中，应综合专业特征、社会需求和学习者素质等三方面因素，将开放专科层次的行政管理专业培养要求解构为三个层次：
一是知识要求，即具有较为完整的行政管理专业知识结构和较宽的行政管理专业视野;掌握行政管理领域的基本知识和基本方法。
二是能力要求，即具有较强的解读法律与政策的理解能力和适用法律及贯彻政策的执行能力;具有较强的行政工作能力，具有运用代信息技术的能力，能参与到行政管理的网格管理中。
三是素质要求，即具有从事行政管理事务性工作所必需的基本素质，包括职业道德素质、文化素质、基础能力素质等;具有健康的体魄，良好的心理素质和承担专业工作的身心条件;具有一定的奉献精神。
(三)优化课程体系
专业培养目标与培养要求最终要由课程体系来体现。上述专业改造的总体思路必须落实到专业课程体系的优化上。在课程结构方面，根据知识、能力和素质三个层次的培养要求设计;对应培养目标的多元化，按照公共行政(政府营销、社会保障理论与实务)、企业行政(企业行政管理)和基层社会治理(社会组织管理、社区管理)三个方向设置专业选修课。
(四)强化实践教学
为了强化学生的实践能力，行政管理专业针对应用型人才的培养目标和行政管理岗位背景进行多元化设计，在专业课程体系优化过程中，首先考虑到了实践的因素，许多课程都以“方法”、“实务”、“应用”命名，教学内容强调理论与实践相结合;在课时分配上，专业课程安排了不低于20%的课程实践教学，提升学生应用理论知识和方法的能力。
三、对专业改造的反思
专业改造也不可避免地存在遗憾。一方面，在缺乏国家财政支持的情况下，开放大学不得不以市场为导向，使得行政管理专业的课程设置、教学内容、教学要求、考核方式都随着生源素质的下降而改变;在课程作业和考试环节尽量采用客观题形式，降低对学生书面表达能力的培养要求，甚至连毕业作业都将采用电脑模拟实践系统，把大学教育导向职业岗位技能培训的方向。另一方面，实验室与实验基地的缺位也造成实践教学的局限性。尽管在教学计划中专业课程设置了不低于20%的实践教学学时，但是，并没有足够的实践教学资源可供利用，因此，不得不将“小组讨论”、“参观认知”设为主要的实践教学形式，对于提升学生的实践能力帮助甚微。
关键词 治理能力 社会治理 大庆经验
中图分类号：C916 文献标识码：A
创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。
1“大庆经验”：社会治理的新探索
“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。
2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。
2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。
2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。
纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。
2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点
区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的国家级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。
2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步
政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。
2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系
公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。
2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力
社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。
3创新社会治理：由权力管制走向多元治理
转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。
（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。
（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。
（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。
参考文献
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关键词村民自治民主国家市民社会
20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。
本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”视野
村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。
一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。
后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。
上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。
有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。
持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。
二、“国家与社会”视野下的村民自治
运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。
科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。
1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”
持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。
那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。
由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。
三、村民自治研究的新进展
以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”
前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。
萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。
邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。
那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。
其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。
关键词：社会管理；经济开发区；管理创新
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0166-02
一、中国经济开发区社会管理的特殊背景
第一，流动人口大量涌入。随着开发区经济发展，越来越多的企业需要大量劳动力，流动人口大量涌入。流动人口在为开发区发展做出贡献的同时也给开发区的服务与管理工作带来了压力，如流动人口与当地居民的融入、犯罪预防、劳资纠纷、教育、医疗等问题；第二，村民市民化进程带来的挑战。由于开发区多处于市郊，当地以前居民多为农民，农村区域建设为社区后，村民向市民转化过程中的心理、职业等社会适应性问题较突出，同时社区服务与社区管理理念缺乏积淀，社区成员的政治文化构成导致社区参与度不高；第三，社会保障问题突出。随着经济规模的扩张，开发区的面积不断扩大，土地征用规模不断扩大，失地农民激增，由此带来房屋拆迁、安置、赔偿、再就业和社会保障等诸多问题；第四，社会服务设施配套不足。由于开发区社会管理基础设施比较薄弱，在大规模兴建基础设施、强化道路运输等物流系统设施的同时，开发区对于学校、娱乐、商业等社会服务设施的配套建设普遍重视不足，许多开发区缺乏基本的社会服务功能和设施，生活设施的不便捷导致多数开发区活力不够，城市气息不足[1]。
二、经济开发区社会管理存在的突出问题
1.一元社会管理主体无法满足多种社会需求。改革开放后，中国体制的变化带来社会结构的不断分化，不同的社会群体有着不同的需求，而且需求日益多样化。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，社会管理这一庞大系统工程仅靠党和政府的力量已远远不够，必须依靠政府、社会组织、社会成员的广泛参与。
2.重经济发展，轻社会管理现象普遍存在。中央提出的社会管理，说到底是管理主体对人的管理和服务。这种新理念尚未在开发区社会管理中得到充分认识和推广。对于“经济开发区”这一特殊区域，有些地方领导往往只注重经济增长，忽视社会民生建设，而且对社会管理仅仅停留在抓稳定的层面上，对社会管理的内容、重要性和意义等认识不足。对常规化和科学化的社会管理研究甚少，而且忽视弱势群体权利保障的现象依然存在[2]。
3.社会管理难度不断加大。一是各项改革纵深推进，化解社会矛盾难度增大。随着各项改革力度不断加大，利益机制的重建与调整，触及了各方利益，各种社会矛盾交织，相互作用。二是人口管理难度加大。随着开发区经济建设的不断加速，流动人口激增，大量“单位人”变成“社会人”，政法机关的人口管理工作难度加大。三是预防、打击犯罪的难度加大。在经济转型、社会转型过程中，随着人流、资金流、物流等加大，一方面诱发犯罪的因素大量存在；另一方面当前社会的防范管理机制不健全，存在漏洞。四是社会分配不均、贫富差距大。随着贫富差距的拉大，一些人会出现心理失衡，进而铤而走险，走向犯罪的深渊。
4.社会管理缺乏相应管理依据。一是社会管理法律法规不健全。由于社会管理设计领域众多，事务繁杂，尽管中国社会管理法律法规体系建设取得了一定的成绩，但是有一些领域还是存在空白。到目前为止，中国尚未有一部完善的关于社会组织管理的基本法律[3]，已经出台的管理条例因其权威性不足和配套性缺乏而导致操作性不强，尤其是社会组织管理方面的法律法规空白较多，致使社会组织管理工作难以开展好，社会管理工作受到影响较大。二是社会管理体制机制陈旧，缺乏创新。流动人口的管理和服务、经济社会组织的管理、社会矛盾的化解以及精神文明建设等工作，都有待于进一步的创新和探索。三是权责失衡。此种现象在基层显现的尤为突出。基层农村许多突发事件都要求乡镇领导第一时间赶赴现场做好处理工作，处理不好便会出乱子。因此，乡镇每年和上级签订几十个责任书，每一项检查验收都与奖惩挂钩，而这些工作大多数执法权都在部门。在有限的权力和无限的责任情况下，做好社会管理实在很难。
5.基层社会管理缺乏物力人力保障。尽管国家对基层政法工作投入了大量的人力物力财力，使基层政法工作有了极大的改善，但是对于有限的人力、物力和财力在繁重的事务面前仍显得捉襟见肘。比如，现在开发区加快建设，将大量的人力物力和财力用在基础设施建设和工程投入中去，致使在社会管理涉及的多方面投入不足，许多机关经费不足；而且基层不完善的人才成长机制和艰苦的环境，导致大量人才外流，许多有才华有能力的公务员考到其他地方去发展。
三、开发区社会管理创新对策
1.明确社会管理主体，培育社会组织。开发区社会管理创新的最可能突破点就在于试验和形成政府、社会组织和公民多方参与的社会管理模式，建设成新型社会管理格局。从国际惯例看，社会管理格局的建立需要政府、民众和第三方的相互作用，以公民社会为核心，积极利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理，发挥民众的民主和参与热情，使政府与民众的沟通更加畅通。但是中国历来有强政府、弱社会的传统，抑制了民间社会组织的发育。开发区不仅是经济改革试验区，还应该成为综合改革试验区，在推进政府职能转变，促进社会管理创新上肩负起更加重要的责任。必须充分发挥第三部门（包括各种社会组织、志愿者组织以及国际组织）在社会管理中的重要作用，培育和发展社会中介组织，完善社会的自治组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。
2.转变社会管理理念，强化服务意识。从传统的以经济管理为主逐步向经济社会协调管理，从过去的单纯管制控制思维转向以加强改善民生、完善社会服务、公平配置资源、疏通诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题为主的管理和服务理念上来[4]。
3.完善社会管理法规，推进体制创新。开发区在社会管理工作上，政府应充分发挥主导性作用，出台一部适合本地区实际的社会管理规章制度，尤其是在规范和管理社会组织方面形成制度。先做好辖区内社会管理，以后在更大范围内为完善中国社会管理法规建设做出努力。推进社会管理各领域工作的体制创新。在人口服务管理方面，建立开发区流动人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济、社会组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系，鼓励各类社会组织依法依规成立和发挥作用，建立分类发展、分类管理机制，促进其健康有序发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。
4.加大对基层社会管理的物力人力投入。政府公共开支向社会管理倾斜，是确保社会管理顺利进行的基础性条件。借鉴国外经验，开发区在实施社会管理创新的过程中，需要将公共开支的比重、对社会事业的投入等事关社会管理核心的问题予以明确[5]。逐步形成财政投入持续增长的财政保障机制，对社会组织相关市场活动税收给予合理减免，逐步完善经费划拨机制和公共服务购买机制，确保社会事业发展所需的财力支撑。完善创新开发区的人才评价、选拨和成长激励机制，是地区发展留住人才的重要保障。在人才评价和使用的过程中，对不同类型的工作岗位分类指导，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。
5.重视社区建设和创新管理。社区建设是开发区近年来发展中面临的难题，由于城市化进程和开发区人口增长、人口流动的速度和范围都超出预期，开发区的发展面临着社区建设的难题。大力推进社区建设，在解决开发区人口最关心、最直接、最现实的利益，解决好开发区教育、卫生、医疗等发展偏弱的问题，完善社区基础建设，强化服务功能的基础上，充分发挥社区参与和监督社会管理，掌握民情民意、理顺情绪的作用[7]。不断增强外来人口、流动人口和居民对开发区的认同感和归属感，是建设开放、包容、和谐开发区的关键所在。开发区的社区建设和创新管理，一是完善基础设施体系，确保社区社会发展的物质基础。在完善法律、制度的前提下，通过采取招标、委托合同的形式与社区组织建立合作伙伴关系[8]；二是为社区发展提供专业的人力资源，真正提高社区能力；三是推进社区组织的专业化程度，对现在的居民委员会以及社会组织加强专业化、职业化的培训，对社区发展组织做定期的培训指导；四是加强居委会和业主委员会等基层组织培育，让社区居民通过一定的组织参与到社区发展的管理中。
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